| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
***
I. RELATÓRIO: G ……………………., com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa – TCA de Lisboa, contra a FORÇA AÉREA PORTUGUESA – FAE (cfr. art. 10º n.º 4 e 5 e art. 8-A ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA; art. 21º n.º 2 da Lei n.º 1-A/2009, de 07/07 e art. 12º n.º 1 do DL n.º 187/2014, 29 de dezembro) e o ESTADO PORTUGUÊS – EP, ação administrativa, pedindo: “… ´
«Texto no original»
* O TCA de Lisboa, por decisão de 2021-11-02, julgou a procedente a suscitada exceção de incompetência absoluta do Tribunal e, em consequência absolveu os RR. da instância.: cfr. fls. 220 a 222.
* Inconformado o autor, ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, no qual peticionou a procedência do presente recurso, para tanto, apresentando as respetivas alegações e conclusões, como se transcrevem: “…
I. O objeto da ação intentada não é a inconstitucionalidade em si mesma, mas antes a impugnação do ato administrativo que recusou a pretensão do ora Recorrente de abate ao quadro permanente, sem pagamento de qualquer indemnização ao Estado, ao abrigo do art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2 do EMFAR, na redação do já revogado DL nº 236/99, de 25 de junho, com fundamento na ilegalidade das normas aplicadas e no ressarcimento dos prejuízos anormais causados pelo indeferimento;
II. A douta sentença, salvo o muito e devido respeito, parte do pressuposto que esta ação se baseia, em exclusivo, na inconstitucionalidade da norma disposta no art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do EMFAR;
III. Contudo, para além da inconstitucionalidade suscitada, o ora recorrente invocou ainda erro nos pressupostos de facto porquanto a douta sentença desconsiderou o facto de o requerimento ser anterior à entrada em vigor do DL nº 310/2007, de 11 de setembro;
IV. A douta sentença, incorre, ainda, em erro de julgamento porquanto o fundamento que origina a impugnação de tal ato não se confunde com a impugnação em si mesma;
V. Embora, o fundamento primordial da impugnação do ato de indeferimento do pedido de abate ao quadro permanente, sem pagamento de qualquer indemnização ao Estado, passe pela interpretação inconstitucional feita pela Recorrida dos preceitos do EMFAR mais concretamente o art. 170º, nº 2, al. a) com a redação que lhe foi dada pelo DL n º 310/2007, de 11 de setembro, tal não significa que se queira, através da presente ação a declaração de inconstitucionalidade de tal norma, ou a sua impugnação ao abrigo da ação de impugnação de normas regulamentares prevista no CPTA;
VI. O que se pretende é a desaplicação no caso concreto de uma norma que é manifestamente inconstitucional, o que se enquadra nas competências/jurisdição dos Tribunais Administrativos, pois trata-se de uma decisão sobre uma pretensão material deduzida pelo Recorrente, que tem as características exigidas pelos art. 148º do CPA e 51º, nº 1 do CPTA, ou seja, é uma decisão que, praticada no âmbito dos poderes jurídico-administrativos, visa produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta;
VII. Face a todo o exposto, não subsistem dúvidas que o Tribunal a quo é materialmente competente para apreciar o mérito do presente litígio, tudo nos termos do disposto nos art.s 51º, nº 1, do CPTA, e art. 4º, nº 1, al. a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)…”: cfr. fls. 233 a 244.
*
A entidade recorrida, ESTADO, pugnado pelo não provimento ao recurso, contra-alegou nos seguintes termos: “… 1 - O A. pretende que a aplicação dada e a própria norma da al. a) do nº 2 do art. 170º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), com a redação introduzida pelo art. 1º do DL nº 310/2007, de 11 de setembro, sejam declarados inconstitucionais, por violação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, do Estado de Direito Democrático, da confiança e segurança jurídicas e da livre escolha de profissão e nessa medida, declarado ilegal o ato de indeferimento.
2 – Apesar de o A. pedir a condenação à prática de ato devido - consubstanciado na autorização de abate ao Quadro Permanente (QP) sem pagamento de qualquer indemnização - o que está, verdadeiramente, em causa na presente ação é a aplicação do DL nº 310/2007, de 11 de setembro, pretendendo o A. que este Tribunal Administrativo, com base no alegado facto de haver inconstitucionalidades e ilegalidades em tal decisão de indeferimento, a anule.
3- O DL nº 310/2007 de 11/09 - que introduziu alteração ao art. 170º, nº 2 al. a) do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo DL nº 236/99, de 25 de junho, (com as a alterações introduzidas pela Lei 25/2000, de 23 de agosto, e pelos DL nºs 197-A/2003, de 30 de agosto, 70/2005, de 17 de março, e 166/2005, de 23 de setembro), foi emitido ao abrigo da competência legislativa do Governo, nos “termos da al. c) do art. 198º nº 1 da CRP", ou seja, no âmbito das suas atribuições relativas a “fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam em matérias não reservadas à Assembleia da República".
4 - Estamos perante um diploma emanado de órgão político legislativo e diretamente no exercício de funções político -legislativas e não de qualquer função administrativa, sendo que não se enquadra em nenhuma das alíneas relativas à competência administrativa do Governo prevista no art. 199º da CRP.
5 - O Código de Processo nos Tribunais Administrativos permite a impugnação de atos administrativos independentemente da respetiva forma. Todavia, de acordo com o art. 51º, nº1 do mesmo diploma legal e ainda art. 148º do CPA, as decisões de autoridades não integradas na Administração Pública só são impugnáveis nos tribunais administrativos se as mesmas atuarem “no exercício de poderes jurídico administrativos.”
6 - O art. 72º do CPTA admite a impugnação de normas no contencioso administrativo, desde que tais normas “sejam emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo”, ou seja, desde que as normas em causa tenham sido elaboradas no âmbito da função administrativa (enquanto função secundária de execução, complementar das funções primárias do Estado) e não normas elaboradas no âmbito da função política e legislativa, uma vez que estas normas não estão imediatamente sujeitas a impugnação jurisdicional nos tribunais administrativos.
7 - Resulta do art. 212º, nº 3 da CRP que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
8 - De acordo com o disposto no art. 1º nº 1 do ETAF, “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste Estatuto.”
9 - O Estatuto dos Militares das Forças Armadas foi previsto/aprovado por norma materialmente legislativa (DL 236/99, de 25 de junho), vindo a sofrer as alterações introduzidas pela Lei 25/2000, de 23 de agosto, e pelos DL nº s 197-A/2003, de 30 de agosto, 70/2005, de 17 de março, e 166/2005, de 23 de setembro, tendo sido posteriormente alterado pelo DL nº 310/2007 de 11 de setembro, pelo que esta alteração configura também um diploma emanado diretamente do exercício das funções político-legislativa.
10 - O art. 4º, nº 3, al. a) do ETAF estatui que “está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício das funções política e legislativa.”
11 - Por conseguinte, é de concluir que a impugnação das normas contidas no art. 170º nºs 1 al. d) e 2 do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), porque emanadas no exercício da função político -legislativa, está excluída da jurisdição administrativa.
12 – A sentença recorrida não padece de erro de julgamento…” : cfr. fls. 247 a 256.
* Já a entidade recorrida, FAP, apresentou as contra-alegações com as respetivas conclusões como se transcreve: “… A) Por Saneador-Sentença de 14.10.2021 foi decidido que absolver os Réus – Força Aérea e Estado Português – da instância, com fundamento na incompetência material do tribunal administrativo, uma vez que «a impugnação das normas contidas no art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), porque emanadas no exercício da função política e da função legislativa, está excluída da jurisdição administrativa»
B) A ação administrativa proposta pelo A. teve por objeto «a condenação do Estado-Maior da Força Aérea à prática de novo ato que reconheça o direito do A. ao abate ao quadro permanente, sem sujeição ao pagamento de qualquer indemnização ao Estado, com efeitos a partir de agosto de 2016, nos termos e para os efeitos do art. 66.º, n.º 2, do CPTA» e a condenação «ao pagamento de uma indemnização pelos danos causados a título de responsabilidade civil extracontratual», com fundamento em que o ato praticado pelo General Chefe de Estado-Maior da Força Aérea «se baseia em normas feridas de inconstitucionalidade, desde logo por violação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, do Estado de Direito Democrático, da confiança e segurança jurídicas e da livre escolha de profissão» (cf. art. 35.º da PI).
C) É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal é aferida de acordo com os termos da pretensão do A., isto é, pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir (…) Nestes termos, e nos mais de Direito que o douto Tribunal certamente não deixará de suprir, será feita a esperada e costumada JUSTIÇA!...” : cfr. fls. 257 a 264.
*
O recurso foi admitido e ordenada a subida em 2022-01-10: cfr. fls. 266.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
***
II. OBJETO DO RECURSO: Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639º, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão sob recurso padece, ou não, do assacado erro de julgamento de direito.
Vejamos:***
III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO:
A decisão recorrida não assentou quaisquer factos.
Importa, pois, com relevo para a decisão, em face dos elementos juntos ao processo, da prova por admissão e das regras de experiência comum, ter presente que dos autos resulta assente que:
1. Em 2016-09-07, o A., ora apelante foi notificado do despacho de 2016-07-28, proferido pelo Chefe de Estado Maior da Força Aérea - CEMFA, que indeferiu a pretensão formulada de abate ao quadro permanente – QP sem a correspondente indemnização ao Estado;
2. Em 2016-12-07, o A., ora apelante intentou a presente ação:(…)
(…)
(…);
3. Pedindo, como supra referido:
* B – DE DIREITO:
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. art. 51º nº 1 do CPTA e art. 4º nº 1 al. a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF):
Ressalta do discurso fundamentador da decisão recorrida, apenas e tão só, que: “… o A. pretende que (…) a própria norma da al. a) do n° 2 art. 170° do EMFAR, com a redação introduzida pelo art. 1º do DL n° 310/2007, de 11 de setembro, seja declarada inconstitucional, por violação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, do Estado de Direito Democrático, da confiança e segurança jurídicas e da livre escolha de profissão e nessa medida, declarado ilegal o ato de indeferimento.
É, pois, evidente que o A. pede é que este Tribunal considere ilegal, por inconstitucional, a norma ao abrigo do qual lhe foi negado o abate ao quadro – art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR).
Nos termos do art. 4.º, n.º 2, al. a) do ETAF, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.
O art. 72.º do CPTA admite a impugnação de normas no contencioso administrativo, desde que tais normas sejam “emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo.” Ou, seja desde que as normas em causa tenham sido elaboradas no âmbito da função administrativa enquanto função secundária (de execução, complementares das funções primárias do Estado), e não normas elaboradas no âmbito da função política e legislativa, pois estas normas não estão imediatamente sujeitas a impugnação jurisdicional nos tribunais administrativos. Razão por que há que concluir, que a impugnação das normas contidas no art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), porque emanadas no exercício da função política e da função legislativa, está excluída da jurisdição administrativa.
Assim, importa absolver os RR. da instância, com fundamento na incompetência material do tribunal administrativo…”.
Correspondentemente, e como já sobredito, o tribunal a quo julgou a suscitada exceção de incompetência absoluta do Tribunal Administrativo e, em consequência absolveu os RR. da instância.
O assim decidido pelo tribunal a quo escora-se em tese que não se pode acompanhar de todo.
Na exata medida em que, como decorre dos autos e o probatório elege, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos é questão de ordem pública, precedendo o seu conhecimento a qualquer outra matéria e relativamente a esta mostra-se, desde já, manifesta a competência, em razão da matéria, do tribunal a quo, o que se passa de imediato a conhecer: cfr. art. 13º e art. 27º do CPTA; art. 3º nº 3, art. 6º e art. 547º todos do CPC ex vi art. 1º do CPTA; cfr. Ac.do TCAS de 2013-11-21, proferidos no âmbito do processo nº10487/13 e do processo n.º 10495/13; vide Ac. do STA de 2014-06-24, processo n.º 0626/14, e de 2014-11-20, processo n.º 0438/14, disponíveis em www.dgsi.pt;
E para esse efeito, impõe-se ter presente que - aliás, tal como o A., ora apelante, expressamente, o refere - o que se pede nos autos é, primeiramente, a declaração de nulidade ou a anulação do ato de indeferimento de 2016-07-28, proferido pelo CEMFA, que indeferiu a pretensão formulada de abate ao QP sem a correspondente indemnização ao Estado e a subsequente condenação da entidade demanda à prática de ato devido (consubstanciado no reconhecimento do direito do apelante ao pretendido abate ao QP sem o pagamento da correspondente indemnização ao Estado): cfr. pontos 1 a 3 dos factos assentes.
Seguidamente, o apelante pede ainda a condenação das entidades demandadas no pagamento de uma indeminização a título de responsabilidade civil extracontratual.
Da factualidade trazida à lide, claramente resulta que, num e noutro caso, o pedido do apelante radica primeiramente no invocado erro sobre os pressuposto de facto do ato de indeferimento de 2016-07-28 (vide v.g. o articulado sobre o n.º 27º a 34º e art. 95º da Petição Inicial - PI) e só depois: “… e caso assim não se entenda, o que apenas por mera cautela e dever de patrocínio se admite, sempre se dirá que o ato de indeferimento é ilegal porquanto se baseia em normas feridas de inconstitucionalidade…” (vide v.g. o articulado sobre o n.º 34º e 35º e art. 88º todos da PI): cfr. pontos 1 a 3 dos factos assentes.
O que significa que, como decorre dos autos, da causa de pedir, dos pedidos, da relação conformada pelas partes nas respetivas peças processuais e da relação material desenhada pelos dados hipotéticos-objetivos do processo, o A. pretende claramente a condenação da Administração ao reconhecimento da sua pretensão de abate ao QP sem o pagamento da correspondente indemnização ao Estado e a condenação das entidades demandadas no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual: cfr. pontos 1 a 3 dos factos assentes.
E não, como desacertadamente julgado pelo tribunal a quo, que o tribunal julgue ilegal, por inconstitucional, a norma ao abrigo do qual foi negado ao apelante a sua pretensão de abate ao QP, ou seja, o citado art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do DL nº 236/99, de 25 de junho (tempus regit actum): cfr. pontos 1 a 3 dos factos assentes.
Dito de outro modo, resulta dos autos que o tribunal a quo confundiu clara, manifesta e desacertadamente a fundamentação secundária da impugnação (recorde-se: ilegalidade do ato de indeferimento assente em norma ferida de inconstitucionalidade: vide v.g. o articulado sobre o n.º 34º e 35º e art. 88º todos da PI) com o objeto da impugnação (repete-se: declaração de nulidade ou anulação do ato de indeferimento e condenação ao reconhecimento de ato devido e ainda condenação indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual).
Ponto é que, e como resulta também das palavras de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA (in O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina, 4.ª edição, p. 211), «… a reação contra atos administrativos de indeferimento deixa de ser objeto, no novo contencioso administrativo, de um processo impugnatório, dirigido à anulação ou declaração de nulidade desses atos…», ou seja, agora «…o titular de uma posição subjetiva de conteúdo pretensivo que deduza um pedido de condenação à prática de um ato administrativo não vai discutir em juízo o ato de recusa, por referência aos estritos termos em que ele se possa ter baseado, mas vai fazer valer a sua própria pretensão, em todas as dimensões em que ela se desdobra…» (op. cit., pp. 216 e 217).
Donde, o A. ao invocar, como expressamente invocou o art. 37º, art. 66º e art. 67º todos do CPTA, sublinhou o relevo que, na presente ação administrativa de condenação à prática de ato devido, assume a pretensão do A., ora apelante, em detrimento de um juízo centrado no ato, afirmando igualmente que caso tal pretensão não tenha viabilidade legal, fica prejudicado o conhecimento de qualquer vício que lhe venha assacado na medida em que tal se «…traduziria num mero exercício de reposição da legalidade formal, sem qualquer efeito útil na esfera jurídica do autor…»: cfr. ESPERANÇA MEALHA, in A condenação à prática de ato devido na jurisprudência, p. 185.
Vale isto por dizer que o objeto do processo mostra-se «…delimitado pela pretensão do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória…», no caso, repete-se: a condenação das entidades recorridas ao reconhecimento da sua pretensão de abate ao QP sem o pagamento da correspondente indemnização ao Estado e; a condenação das recorridas ainda no pagamento de uma indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual: cfr. art. 66.º, n.º 2 e art. 51.º, n.º 4; art. 37º e art. 4 todos do CPTA e pontos 1 a 3 dos factos assentes.
Acresce que, diversamente do julgado na decisão recorrida, o objeto do processo não é, pois, aferir da constitucionalidade de normas emanadas no exercício da função política – legislativa [no caso o invocado art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do DL nº 236/99, de 25 de junho (tempus regit actum)] encontrando-se, eventualmente, ainda, em causa um qualquer ato com conteúdo normativo na veste de ato legislativo e, portanto, excluído do âmbito de competência da jurisdição administrativa e fiscal conforme disposto no artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF e art. 212º da Constituição da República Portuguesa - CRP.
Antes e como sobredito, o objeto do processo (a causa de pedir e os pedidos) reporta-se diretamente a um ato administrativo que se pretende ver prolatado na veste de estatuição autoritária emitida pela Administração no domínio de uma relação jurídica - no caso, de relação de trabalho público - , pelo que, o litígio trazido a juízo se insere no domínio do direito de ação em sede de processo administrativo em qualquer das modalidades pretensivas que tem por objeto os atos jurídicos previstos no art. 4º nº 1 al. b) e c) do ETAF; art. 50º nº 1 e art. 51º nº 1 ambos do CPTA e não, como com desacerto decidido pelo tribunal a quo, no âmbito da formação das normas jurídicas.
Na verdade, nos termos em que enquadra e formula a sua pretensão o apelante está, objetivamente, a deduzir pedido de condenação à prática de um ato administrativo que identifica e em todas as dimensões em que ele se desdobra (v.g. ao reconhecimento do seu direito; à prática do ato pretendido e à indemnização considerada devida) e não, como, repete-se, desacertadamente julgado na decisão recorrida, a questionar a constitucionalidade de normas emanadas no exercício da função política – legislativa [no caso, repete-se, o invocado art. 170º, nº 1, al. d), e nº 2, do DL nº 236/99, de 25 de junho (tempus regit actum)] e/ou ainda a legalidade de um qualquer ato com conteúdo normativo na veste de ato legislativo, que se se traduziria a final na fiscalização judicial concreta dos mencionados atos legislativos, matéria que sempre extravasaria o âmbito de competência desta jurisdição: cfr. art. 66.º, n.º 2 e art. 51.º, n.º 4; art. 37º e art. 4 todos do CPTA e pontos 1 a 3 dos factos assentes versus art. 4º nº 2 a) do ETAF e art. 212º da CRP.
O que é particularmente relevante para o caso concreto, porquanto, cabendo, como cabe, a matéria em crise, no âmbito de jurisdição administrativa, é o tribunal a quo o materialmente competente para dirimir o presente litígio: cfr. art. 13º e 14º n.º 2 do CPTA, art. 1º e art. 4º do ETAF e art. 99º nº 1 CPC ex vi artº 1º CPTA; art. 66.º, n.º 2 e art. 51.º, n.º 4; art. 37º e art. 4 todos do CPTA e pontos 1 a 3 dos factos assentes versus
art. 4º nº 2 a) do ETAF e art. 212º da CRP.
Termos em que a decisão recorrida manifestamente padece do invocado erro de julgamento.
* Procede, pois, a apelação, e obstando o estado dos autos ao conhecimento das demais questões suscitadas, nomeadamente por ter sido requerida produção de prova encontrando-se a mesma ainda por produzir, impõe-se a revogação da decisão recorrida e a remessa dos autos à 1ª instância para aí, se a tal nada mais obstar, prosseguirem os autos: cfr. art. 655º do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA.
***
IV. DECISÃO: Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em conceder provimento ao recurso interposto, em revogar a decisão recorrida e em ordenar a baixa dos autos à 1ª instância para, que se a tal nada mais obstar, aí prossigam então o seu curso normal.
Custas a cargo das entidades recorrentes.
15 de maio de 2025
(Teresa Caiado – relatora)
(Rui Pereira – 1º adjunto)
(Maria Helena Filipe – 2ª adjunta) |
