| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo Sul:
Vítor ..., veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de 25 de Janeiro de 2007, a fls. 100-110, pela qual foi julgada extinta a instância, “por inutilidade superveniente da lide, por perda de objecto”, no recurso contencioso interposto para anulação de acto de indeferimento tácito imputado ao Presidente da Câmara Municipal de ....
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, embora a decisão deva ser, na sua opinião, de rejeição de recurso por carência de objecto e não de extinção da instância.
* Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
Deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
A. Em data não concretamente apurada foi enviado ao ora recorrente o ofício da Câmara Municipal de Almada (de ora em diante designada abreviadamente CMA), n.º 5392, de 10.08.2001, no qual se refere o seguinte:
“Serve o presente para informarmos V. Ex.ª que está a ser revisto o valor do abono para falhas atribuído nesta Câmara Municipal, face às conclusões de uma Reunião de Aperfeiçoamento Profissional, promovida pela Associação dos Técnicos Administrativos Municipais, no passado dia 22 de Junho.
O entendimento dos juristas presentes foi no sentido de que se mantém em vigor o disposto no art.º 17° do Dec.-Lei n° 247/87, de 17 de Junho que, conforme se refere na introdução do próprio diploma, "se aplica às carreiras da administração local". A percentagem aplicada até agora nesta Câmara resultava de uma interpretação daquele artigo segundo a qual o abono para falhas era calculado com base no vencimento do próprio funcionário, quando deveria ser em relação ao vencimento da categoria base da carreira de tesoureiro. A comprovar esta interpretação existe nomeadamente um Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo datado de 28 de Novembro de 1996.
Da conjugação dos nºs 1 e 3 daquele artigo com o n° 1 do art0 17° do Dec.-Lei n° 184/89, de 2 de Junho, resulta o entendimento de que esse vencimento base e, em casos como o da CMA, o do tesoureiro com a categoria mais elevada, pelo que o valor percentual de 5% incidirá, portanto, sobre esse vencimento.
Assim, o valor do abono para falhas vai ser actualizado para 8 630$00 para todos os trabalhadores que a ele têm direito e já a partir do vencimento de Agosto, conforme despacho autorizador da Senhora Vereadora dos SMURHSO, de 3 de Agosto passado. Os retroactivos terão efeitos a data de início do direito a percepção do abono, a pagar oportunamente» (acordo; cf. docs, de fls. 46 e 52 dos autos e de fls. 12 do PA, que aqui se da por integralmente reproduzido).
B. Em 19.04.2002 o Recorrente apresentou junto da CMA, um requerimento no qual solicita informação: «acerca da evolução e ou ponto de situação, do assunto relativo aos retroactivos de abono para falhas, constante do v/oficio n.° 5392, datado de 10/08/2001, bem como se existe relativamente ao mesmo, outro despacho ou deliberação e em caso afirmativo, qual o seu teor integral (cf. doc. de fls. 45 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
C. Em 27.02.2002 foi exarado pela Presidente da CMA o despacho n.º 95/2002, que refere designadamente o seguinte:
“ (...)
Tendo sido levantadas algumas dúvidas sobre a aplicação do “Abono para Falhas” previsto no artigo 6º do Regulamento Interno de Cobranças de Receita de Valores por Entidade Diversa da tesouraria, tornou-se necessário analisar o que existe disposto sobre a matéria, tendo-se obtido cópia do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de Fevereiro de 1996, e parecer jurídico específico com base na legislação aplicável.
Em resultado daqueles documentos e respectiva análise, determino o seguinte:
1. O valor do “Abono de Falhas” previsto no artigo 6º do Regulamento Interno de Cobrança de Receitas de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria, é de 5% do vencimento base da carreira do Tesoureiro, ou seja nesta data, 5% do valor do índice 215.
2. O montante apurado conforme ponto 1. é o que mensalmente pode ser atribuído aos beneficiários que executem operações susceptíveis de gerar falhas contabilísticas e que não faltem nenhum dia ao serviço. Isto porque o abono é reversível diariamente a favor dos que a ele tenham direito e distribuído na proporção do tempo de serviço prestado no exercício de funções.
3. O referido em 1. não se aplica aos que gerem fundos de maneio nem aos que transportam dinheiro ou valores sem os manusearem.
(...) ”
(cf. doc. de fls. 50 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzido).
D. Em 27.02.2002 foi exarado pela Presidente da CMA o despacho n.º 96/2002, que refere designadamente o seguinte:
“ (...)
Tendo em vista a aplicação do meu despacho n.º 95/2002 desta data, e a completa regularização de todos os processos individuais até agora decididos, determino o seguinte:
1. É da responsabilidade do dirigente de 1º nível de cada um dos trabalhadores abrangidos, a competente análise da situação de cada trabalhador, a elaboração da correspondente informação e proposta de solução em cumprimento do Regulamento Interno de Cobrança de Receita de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria, de 7 de Junho de 2000, e do supra referido despacho.
2. A proposta de solução é apreciada pelo eleito responsável pelo respectivo serviço, que ma submeterá a despacho final, seguindo o disposto no artigo 3º, n.º 2, do Regulamento Interno de Cobrança de Receitas de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria.
3. Ao DRH compete, finalmente, garantir a verificação da proposta à luz do meu despacho n.º 95/2002, colocar à consideração superior eventuais desconformidades, e executar o processamento dos “Abonos de Falhas” e eventuais correcções, cumprindo o Regulamento Interno de Cobrança de Receitas de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria e o despacho a que se reporta a presente decisão.
(...) “
(cf. doc. de fls. 51 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
E. Sobre o requerimento apresentado pelo Recorrente em 19.04.2001, acima referido, foi aposto o seguinte despacho, datado de 26.04.2002, com assinatura ilegível: «Dê-se conhecimento ao funcionário dos despachos 96/2002 e 95/2002 da Senhora Presidente) (cf. doc. de fls. 49 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
F. Em data não concretamente apurada foi enviado ao ora Recorrente o ofício da CMA, n.º 2908, de 24.05.2002, no qual se refere o seguinte:
«Assunto: Abono para falhas
Serve o presente para informarmos V. Exa. que, relativamente ao assunto supra mencionado, elaborou a Senhora Presidente os Despachos nºs 95 e 96/2002, que anexamos.
Chamamos atenção para o Despacho n.º 96/2002 que descreve o procedimento a seguir para citamos, "a completa regularização de todos os processos individuais até agora decididos»
(cf. doc. de fls. 48 dos autos e de fls. 13 a 16 do PA, que aqui se da por integralmente reproduzido).
G. Foram anexados ao ofício da CMA, n.º 2908, de 24.05.2002, acima referido, os despachos n. °s 95/2002 e n.º 96/2002, ambos de 27.02.2002, da Presidente da CMA, acima referidos (cf. doc. de fls. 48 dos autos e de fls. 13 a 16 do PA, que aqui se da por integralmente reproduzido).
H. Em 07.06.2002 o ora Recorrente apresentou no TAC de Lisboa um pedido de intimação para prestação de informações, designadamente para prestar as informações requeridas através do requerimento apresentado na CMA em 19.04.2004 acima referido, pedido que foi deferido por sentença datada de 16.07.2002 (cf. docs, de fls. 34 a 47 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
I. Em data não concretamente apurada foi enviado ao ora Recorrente o ofício da CMA, n.º 82/02/DRH. Dir, datado de 29.07.2002, no qual se refere o seguinte:
«Em cumprimento da douta sentença proferida nos autos de intimação n.º 266/02 (3° Secção do TAC de Lisboa) venho comunicar-lhe que àcerca do "assunto relativo aos retroactivos de abono para falhas..." focado no n/ Oficio n.° 5392, de 10 de Agosto de 2001, foram proferidos pela Senhora Presidente da Câmara, os despachos n.° 95 e 96, de 27 de Fevereiro de 2002, cuja cópia vai em anexo, apenas por comodidade, uma vez que os mesmos já lhe foram dados a conhecer através do n/ Ofício n.° 2908, de 24.05.2002, cuja copia vai igualmente em anexo»
(acordo; cf. doc. de fls. 35 dos autos e de fls. 29 do PA, que aqui se da por integralmente reproduzido).
J. Em 17.09.2002 o Recorrente apresentou junto da CMA, um requerimento dirigido a Presidente da CMA, no qual refere o seguinte:
«VITOR ..., fiel de mercados e feiras, funcionário do Município de Almada, Câmara Municipal (...) vem expor e requerer a V. Ex.a o seguinte:
1 - Mediante of. n.°5392, datado de 10/08/2001, foi dado conhecimento ao interessado que estava a ser revisto o valor do abono par a falhas atribuído na Câmara Municipal;
2 - E, sendo de aplicar no âmbito da Administração Local, o art.0 17°, do DL n° 247/87, de 17/6, em matéria de abono para falhas, seria este objecto de actualização para o montante de 8.630$00; a partir do vencimento de Agosto do ano transacto, conforme despacho autorizador da Senhora Vereadora dos SMURHSO, de 3 de Agosto de 2001.
3 - Termos em que, Requer a V. Ex.a, lhe sejam processadas e pagas as respectivas diferenças salariais, resultantes da aludida actualização para 8.630$00, a partir de 1 de Agosto do ano transacto, pela alegada proveniência.
Mais Requer:
- O pagamento das diferenças salariais, a partir do ano de 1990, a título de abono para falhas, efectuando-se o respectivo cálculo tendo como referencia a categoria de tesoureiro, tal como impõe o art.0 17° do DL n.° 247/87, de 17/6 (sendo certo que, a remissão que o n.º 4, do art.0 17°, faz para o n.º 1, não é para o seu texto, mas para o montante que este define). e
- a notificação do teor integral da resolução definitiva tomada relativamente ao exposto»
(cf. doc. de fls. 6 e 7 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
K. Foi aposto sob o requerimento apresentado pelo ora Recorrente em 17.09.2002, acima referido, o seguinte despacho datado de 18.09.2002, com assinatura ilegível «Informe-se nos termos de outras situações idênticas» (cf. docs, de fls. 32 e 33 dos autos e de fls. 31 e 32 do PA, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).
L. Em resposta ao requerimento apresentado pelo ora Recorrente em 17.09.2002 foi elaborado pela CMA o oficio n.º 6045, datado de 24.09.2002, que e dirigido ao ora Recorrente, no qual se pretende informar o mesmo do seguinte:
«Serve o presente para (...) informar mais uma vez que sobre o abono para falhas foram elaborados pela Sra. Presidente da Câmara os Despachos n.°s 95 e 96, datados de 27 de Fevereiro de 2002.
Acresce referir que sobre o mesmo assunto foram remetidos a V. Exa. ofícios n.°s 2908 e 82/02/DRH.Dir, de 24 de Maio e 29 de Julho de 2002, respectivamente»
(cf. doc. de fls. 31 dos autos e de fls. 33 do PA).
M. Em 16.12.2003 deu entrada no TAC de Lisboa o presente recurso contencioso de anulação (cf. carimbo aposto sob a PI de fls. 1 e ss. dos autos).
N. Junto com o articulado de alegações de fls. 27 a 29 dos presentes autos, apresentado em 21.07.2004, a Autoridade Recorrida apresentou cópia do requerimento apresentado pelo ora Recorrente em 17.09.2002, do despacho datado de 18.09.2002 aí aposto e do oficio n.º 6045, datado de 24.09.2002 (cf. docs, de fls. 30 a 33 dos autos).* Enquadramento jurídico.
São estas as conclusões das alegações de recurso e que definem o respectivo objecto:
1ª - A douta sentença recorrida, da M.ma Juiz "a quo", incorreu em erro de direito, na apreciação da matéria em apreço, posto que ao julgar procedente a excepção suscitada pelo DMMP, de falta de objecto do recurso contencioso de anulação, porquanto, decorrendo do probatório a não notificação do acto expresso prolatado pela Administração, ao ora recorrente, não pode deixar de se considerar que, ao particular não lhe estaria vedado o uso do recurso contencioso de acto tácito, na falta de resolução expressa sobre a sua pretensão, donde, o recurso contencioso de anulação intentado, não careceria de objecto.
2ª - Para que o aludido acto expresso, se possa configurar, como acto administrativo, no recorte conceitual contido no art0 120° do CPA, terá que conter uma "declaração dotada de supremacia e produzir um efeito jurídico imediato" e, terá que definir uma situação jurídica concreta entre a Administração e o destinatário.
3ª - Essa definição, obviamente, tem que ser notificada ao destinatário, o que não se verificou no caso dos presentes autos.
4ª - A notificação dos actos administrativos como já se afirmou eloquentemente, no Ac. do TCA Sul de 30.06.2005, P. 00883/05, cujo excerto já se transcreveu atrás e agora se retoma, (...) "tem por disposição constitucional a função de garantia dos administrados, cfr. art. 268° n° 3 da CRP e assume a natureza de formalidade essencial procedimental posterior a pratica do acto, valendo como requisite de eficácia objectiva (...) e subjectiva.
5ª - A inobservância da notificação, consubstancia uma ilegalidade que se repercute no acto administrativo e que, não pode, por inegáveis efeitos perversos, repercutir-se a desfavor do destinatário não notificado, como é o caso do recorrente.
6ª - A Administração não fez prova, como lhe competia, de ter notificado o acto em causa ao interessado, e desse facto, não pode decorrer para o recorrente a impossibilidade de fazer valer o seu direito de presumir indeferida tacitamente a sua pretensão e, como tal, de não poder entender-se que o recurso contencioso carece de objecto.
7ª - A utilização da prerrogativa da substituição do objecto do recurso, prevista no art. 51° da LPTA, constitui uma mera faculdade do interessado por conseguinte, não poderia derivar da sua não utilização, julgar-se extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
8ª - Entendendo dessa forma e salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida, incorreu em erro de direito, por errada interpretação desse normativo.
9ª - A aplicação do disposto no art. 51°, não dispensa todavia, segundo entendimento da jurisprudência Administrativa (designadamente, da precedentemente citada), a notificação do acto por parte da Administração ao interessado, por exigência legal.
10ª - O conhecimento legal do mesmo através da resposta da autoridade recorrida, do processo instrutor dos documentos juntos aos autos, não vale como notificação.
11ª - Assim, não se pode julgar-se extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, por perda de objecto, como entendeu a douta sentença recorrida.
Decidindo:
1. A falta de objecto do recurso contencioso.
Refere o Ministério Público, no seu parecer, que este Tribunal “não pode conhecer de eventual erro de julgamento, no que se refere ao acto expresso em questão se trará ou não de um verdadeiro acto administrativo que defina a situação do recorrente, face ao requerimento por si apresentado em 17/09/2002”. Isto porque esta questão não foi levada às conclusões das alegações que definem o objecto do recurso jurisdicional.
Salvo o devido respeito, não concordamos com este entendimento.
A análise da questão de saber se o recurso carece (originária ou supervenientemente) de objecto, questão abordada nas conclusões, passa necessariamente por saber se o acto expresso praticado é ou não um acto administrativo, ou seja, uma decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visou produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, a do ora Recorrente – artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo.
Isto porque só a prática de um acto administrativo tem a virtualidade de impedir a formação ou de operar a revogação de um acto tácito.
Caso contrário, teríamos a incongruência de se poder produzir a convolação objectiva de um recurso, ao abrigo do disposto no artigo 51º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, substituindo-se como acto recorrido o acto tácito pelo acto expresso para depois se concluir pela rejeição do recurso, dado o acto expresso não ser recorrível.
Dito isto vejamos.
O Tribunal a quo entendeu, logo aqui erradamente, que a prática de um acto expresso antes de interposto o recurso contencioso se trata de uma questão de inutilidade superveniente.
Superveniente não é porque não surgiu depois mas antes de interposto o recurso.
E a falta de objecto do recurso torna a lide impossível, não inútil.
A questão foi, portanto, bem definida pelo Ministério Público, quer no parecer em 1ª Instância, a fls. 71-72, quer no parecer apresentado em sede do presente recurso jurisdicional, a fls. 144-147.
Discordamos no entanto da solução proposta nestes pareceres.
No caso de acto tácito este apenas traduz uma ficção legal para permitir ao particular reagir em tribunal contra uma falta de decisão devida que o prejudica.
Se houver acto expresso não faz sentido ficcionar o acto tácito e, se este entretanto já se formou, deve considerar-se revogado (por incompatibilidade ou substituição) pelo acto expresso posteriormente praticado.
Inexistindo acto tácito por nunca se ter formado ou por ter sido entretanto revogado, o respectivo recurso carece de objecto.
Esta falta de objecto pode ser originária e, nesse caso, o recurso não deve ser admitido por a respectiva interposição ser ilegal, ou pode ser posterior à interposição do recurso e, aqui, verifica-se uma impossibilidade (não inutilidade) superveniente da lide, a determinar a extinção da instância, nos termos, respectivamente, do artigo 57º, § 4, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, e do artigo 287º, al. e), do Código de Processo Civil (ver os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 12.01.2006, no recurso 0347/04 e de 17.04.2008, recurso 01022/06).
No caso de impossibilidade superveniente, no entanto, o legislador consagrou uma excepção, concedendo ao recorrente a faculdade de substituição do objecto do recurso (artigo 51º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), caso em que não se declara extinta a instância antes prossegue o recurso, com convolação objectiva do processo, do acto tácito, entretanto desaparecido da ordem jurídica, para o acto expresso.
A possibilidade de substituição do objecto do recurso interposto contra acto tácito, como acima se disse, pressupõe que tenha sido praticado não um acto expresso qualquer mas um acto administrativo.
Importa, pois, analisar se o acto praticado em 24.09.2002 (fls. 31), em resposta ao requerimento de 17.09.2002 (fls. 32-33), constitui ou não um acto administrativo, a definição jurídica da situação individual e concreta do ora Recorrente.
É evidente que não.
O acto em apreço consiste apenas num ofício em que se informa sobre a prolação de dois despachos da Presidente da Câmara Municipal de Almada.
E estes dois despachos debruçam-se em geral sobre a situação dos trabalhadores como o Recorrente, dando indicações sobre o reconhecimento do abono para falhas e sobre o respectivo processamento.
Nada se diz sobre a situação individual e concreta do Recorrente.
Mesmo no ofício 5392, de 10.08.2001, dirigido ao Recorrente (fls. 52), apenas se refere que o abono para falhas “vai ser actualizado para 8.630$00 para os trabalhadores a que ele tenham direito e já a partir do vencimento de Agosto”. Não se diz se o Recorrente tem ou não direito a essa actualização.
Inexistindo acto expresso definidor da situação individual e concreta do Recorrente, mantém-se na ordem jurídica o acto de indeferimento tácito ora impugnado.
Não se verifica, pois, este obstáculo ao conhecimento das demais questões suscitadas no recurso contencioso.
Como o processo fornece todos os elementos necessários, passaremos a conhecer da excepção de extemporaneidade suscitada pela Recorrida e, na improcedência desta, do mérito do recurso contencioso – artigo 715º, n.º 2, do Código de Processo Civil, ex vi do art.º 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
2. Intempestividade do recurso contencioso.
O requerimento a que não foi dada resposta data de 17.09.2002 – fls. 6-7.
Formou-se acto tácito noventa dias úteis após a data deste requerimento, ou seja, em 24.01.2003 – artigos 72º e 109º do Código de Procedimento Administrativo.
O prazo para interposição do recurso contencioso contra acto tácito é de um ano – artigo 28º, n.1, al. d), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Terminava, por isso, o prazo para interposição do recurso em 24.1.2004.
Como o recurso foi interposto em 16.12.2003 (ver fls. 2), é manifestamente tempestivo.
Improcede, em suma, esta excepção.
3. O mérito do recurso contencioso.
O abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho (cfr. art. 11º, nº 1, do D.L. nº. 353-A/89, de 16/10), que se traduz no manuseamento de dinheiro ou valores, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é susceptível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria (ver Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22-04-2004 no recurso 05184/00 e doutrina aí citada).
Na Administração Local, a atribuição do abono para falhas está regulamentada no art. 17º., do D.L. nº 247/87, de 17.6, cujo artigo 17º determina:
“1 - O abono para falhas dos tesoureiros é fixado em 10% do vencimento ilíquido da respectiva categoria.
(…)
4 - O pessoal integrado em carreira cujo conteúdo funcional implique o manuseamento de dinheiro terá direito a abono para falhas, de montante igual a metade do referido no n.º 1, devendo prestar caução nos termos do artigo 16.º.”
Interpretando este preceito, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu, no seu acórdão de 28-11-1996, no recurso 040104, citado no ofício n.º 5392, de 10.08.2001, da Câmara Municipal de Almada, a fls. 52, o seguinte (sumário):
I - O abono para falhas atribuído ao pessoal da administração local integrado em carreira que implique o manuseamento e dinheiro corresponde a metade do abono concedido aos tesoureiros.
II - A remissão que o n° 4 do art. 17 do DL n° 247/87 de 17JUN, faz para o n° 1, não é para o seu texto mas para o montante que este define.
III - Assim, é irrelevante para o cálculo daquele abono a categoria do funcionário que a ele tenha direito, visto ter sempre como referente a categoria de tesoureiro.
Reportando-nos ao caso concreto, e à luz da doutrina deste acórdão, a Entidade Recorrida reconheceu no seu despacho de n.º 95/2002, que “O valor do “Abono de Falhas” previsto no artigo 6º do Regulamento Interno de Cobrança de Receitas de Valores por Entidade Diversa da Tesouraria, é de 5% do vencimento base da carreira do Tesoureiro, ou seja nesta data, 5% do valor do índice 215”.
E anunciou, no ofício 5392, de 10.08.2001, dirigido ao Recorrente (fls. 52), que o abono para falhas “vai ser actualizado para 8.630$00”, de acordo com o despacho 95/2002.
Apenas não aplicou esta orientação ao caso concreto do Recorrente, por inércia.
Ora o Recorrente desempenha as funções de fiel de mercados e feiras da Câmara Municipal de Almada – fls. 2.
A Autoridade Recorrida, não pôs em causa, nem no procedimento administrativo nem no presente recurso, que estas funções implicam o manuseamento de dinheiro com o inerente risco, cabendo ao Recorrente, nos termos das citadas disposições legais, o direito ao abono para falhas actualizado, nos termos em que o próprio requereu.
O requerimento deveria, por isso, ter sido deferido e não (tacitamente) indeferido, como foi.
Verifica-se, pois, no acto de indeferimento tácito ora impugnado, o apontado vício de violação de lei, por desrespeito ao disposto no art.º 17º, n.ºs 1 e 4, do Decreto-Lei nº 247/87, de 17.6.
*
Pelo exposto, os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e anulando o acto recorrido, por vício de violação de lei.
Não é devida tributação.
*
Lisboa, 29 de Maio de 2008
(Rogério Martins)
(Magda Geraldes)
(Gonçalves Pereira) |
