| Decisão Texto Integral: | 1. Relatório
S...... (doravante Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, ação cautelar contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (doravante Entidade Requerida ou Recorrida), peticionando a suspensão de eficácia do ato praticado em 23.4.2025, que lhe indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência e notificou para abandono voluntário.
Por sentença proferida em 25 de novembro de 2025, o referido Tribunal indeferiu a providência cautelar requerida.
Inconformado, o Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
“1) O Tribunal a quo, na sentença proferida, ao decidir pelo indeferimento da providência cautelar de suspensão dos efeitos da decisão de indeferimento proferida pela Recorrida, faz uma incorreta interpretação e aplicação (ao caso concreto), da Lei n.° 23/2007, de 04/07, e dos Regulamentos da União Europeia, para fundamentar a suposta falta de preenchimento do requisito do fumus boni iuris;
2) A decisão recorrida afirma (com a devida vénia, incorretamente) que a decisão da entidade administrativa, à luz do princípio da legalidade, não poderia ser outra, em virtude de o ato ser de natureza vinculada quanto ao teor da decisão, que foi de indeferimento, por aplicação do artigo 77.°, n.° 1, alínea i, da Lei 23/2007, de 04/07;
3) Não se verificando a indicação no SIS, bem como estando reunidos os demais requisitos do n.° 1, do art. 77.°, da Lei n.° 23/2007, de 04/07, a Entidade Recorrida está vinculada, sem qualquer margem discricionária, a conceder as autorizações de residência que lhe sejam pedidas;
4) Ao invés, quando se verifique a existência de uma indicação de regresso, terá que se aferir se vem, ou não, acompanhada de uma proibição de entrada e de permanência;
5) Quando a indicação de regresso esteja acompanhada de uma proibição de entrada e de permanência, a Entidade Recorrida está expressamente vinculada a realizar as consultas ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, nos termos, consoante os casos, do art. 27.°, do Regulamento (UE) 2018/1861, ou do art. 9.°, do Regulamento (UE) 2018/1860 - art. 77.°, n.° 6, da Lei n.° 23/2007, de 04/07;
6) O art. 77.°, n.° 6, da Lei n.° 23/2007, de 04/07 é claro, ao exprimir que “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.° do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.° do
Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.”.
7) Sem efetuar essa consulta, a AIMA não conhecerá a natureza da indicação introduzida para que possa aferir da hipótese de enquadramento da situação do requerente nesse concreto regime;
8) Tendo a Entidade Recorrida realizado as consultas às bases de dados disponíveis e tendo apurado a existência de uma indicação no SIS, deveria ter realizado a consulta ao Estado-Membro autor no sentido de aferir que medida cautelar ali foi efetivamente aplicada ao Recorrente;
9) Só com a realização da consulta prévia é que a Entidade Demandada estaria em condições de aferir se a indicação introduzida no sistema pode ser configurada como ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen, para efeitos da al. i), do n.° 1, do art.° 77.°, da Lei n.° 23/2007, de 04/07;
10) Face à aplicação direta dos regulamentos europeus, à entidade recorrida impunha-se que procedesse a essa consulta em momento anterior à decisão de indeferimento, não estando em causa uma mera possibilidade, mas uma obrigação, uma vez que tais normas de Direito da União impõem um fio condutor na tramitação do procedimento, do qual a entidade recorrida não se pode desviar;
11) Uma indicação para efeitos de regresso ou de recusa de entrada implica a consulta do Estado-Membro autor dessa indicação, mas não implica necessariamente o indeferimento de um pedido de autorização;
12) A mera indicação em SIS não constitui um obstáculo automático e imediato à concessão de autorização de residência, o que afasta a tese — defendida pela Entidade Recorrida e que fundamentou o ato impugnado — de vinculação da Administração a indeferir o pedido de autorização de residência em virtude da mera existência de uma indicação no SIS;
13) Assim como afasta a tese — defendida pelo Tribunal a quo e que fundamentou a decisão recorrida — de vinculação da Administração a indeferir o pedido de autorização de residência em virtude da mera existência de uma indicação no SIS — e de que a decisão da entidade administrativa, à luz do princípio da legalidade, não poderia ser outra, em virtude de o ato ser de natureza veiculada quanto ao teor da decisão;
14) Portanto, é provável que a ação administrativa de impugnação do ato deverá ser julgada procedente e, consequentemente, deverá ser anulado o ato administrativo impugnado, e a Entidade Recorrida (AIMA) condenada realizar a consulta ao Estado- Membro autor no sentido de aferir que medida cautelar ali foi efetivamente aplicada ao Recorrente, preenchendo-se, assim, de forma inequívoca, o preenchimento do
fumus boni iuris;
15) Tendo o Tribunal a quo feito uma incorreta interpretação e aplicação (ao caso concreto), da Lei n.° 23/2007, de 04/07, e dos Regulamentos da União Europeia, para fundamentar a suposta falta de preenchimento do requisito do fumus boni iuris, deverá a decisão recorrida ser revogada, e substituída por outra que seja no sentido de deferimento da providência cautelar requerida, com todas as consequências legais, por ter sido preenchido o requisito do fumus boni iuris
16) Deveria, assim, o seguimento decisório da decisão recorrida ter sido no sentido de deferimento da providência cautelar requerida;
17) Pelo exposto, deverá a decisão recorrida ser revogada, e substituída por outra que defira a providência cautelar requerida, com todas as consequências legais — cfr art.° 82.°, n.° 8 e 88°, n° 2 da Lei 23/2007, de 04 de julho, na sua 15.a versão e art.° 51°, n°1 e 112°, n°1, ambos do CPTA.
Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, fazendo-se assim
JUSTIÇA!”
A Entidade Requerida/Recorrida, regularmente notificada, não apresentou contra-alegações.
O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, e efeito meramente devolutivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao indeferir a providência cautelar.
3. Fundamentação de facto
3.1. Na decisão recorrida deram-se como indiciariamente provados os seguintes factos,
1. O Requerente é nacional da Índia, portador do passaporte n.° Y13......, válido até 08/04/2029, emitido pelas autoridades da Índia (cf. passaporte, processo administrativo, referência processo eletrónico n.° 69963196).
2. Em 03/09/2022, o Requerente apresentou pedido de concessão de autorização de residência temporária ao abrigo do artigo 88.°, n° 2, da Lei 23/2007 (cf. manifestação de interesse n° 12577809, documento 1 junto com o requerimento inicial, referência processo eletrónico n° 69963196).
3. A 13/01/2025, foi elaborado o projeto de decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência, com o seguinte teor:
“Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Ex.a, notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada apresentado nos termos do artigo 88.°, n.° 2.° do artigo 89°, n.° 2, da Lei n° 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito (s):
a) Não se encontrar no período de interdição de entrada no país - Artigo 77°, n.° 1, al. h), da Lei n.° 2312007, de 4 de julho.
b) Ausência de indicação no Sistema Integrado de Informação da UCFE para efeitos entrada e permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.° e 33.°?A da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho - Artigo 77° n° 1, al. j), da Lei n° 2312007, de'4 de julho
c) Outras informações.
Justificação sobre Medida Cautelas proveniente da Itália:
Nacional de Países terceiros não admissível na área Schengen - Regulamento Art 24 S1S lI Fica ainda V. Exa. Notificado(a) de que:
- Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data dapresente notificação para, querendo, se pronunciar sobre o referido projetei de decisão, juntando as eventuais alegações e os documentos considerados pertinentes, em https:/ / senrices.almagov.pt/ SAPA/ login.php
- Caso tenha na sua posse documentos que não tenham sido apresentados no atendimento, poderá apresentá-los no link acima indicado;
- No caso de pretender apresentar o certificado do registo criminal do país de origem ou do país onde residiu mais de um ano, pode enviar os originais destes documentos para o Apartado ou apresentar os originais destes documentos no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação;
- No caso de pretender apresentar o passaporte pode apresentar o documento original no local onde foi atendido presencialmente, devendo apresentar esta notificação”.
(cf. informação n.° PSCX12577809, processo administrativo referência processo eletrónico n.° 69963196).
4. Em 24/06/2025, a Entidade Requerida remeteu por correio eletrónico a decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência com o seguinte teor:
“Considerando que:
1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.°12577809, de acordo com o disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.° 1 do artigo 77.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Existe no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.° e 33.°-A da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.°, n.° 1, al. i), da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho”.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas àrcunstânàas anteriormente identficadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 88.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1.° do art.° 77.° do referido diploma legal. Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:
a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;
b) Apresentar ação judicial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.° e 58.° do Código de Processos nos Tribunais Administrativos
Informa-se que, caso pretenda impugnar a presente decisão, poderá:
a) Apresentar reclamação, através do portal de serviços;
b) Apresentar ação ju&cial para o efeito no prazo de 3 meses, nos termos dos artigos 16.° e 58.° do Código de Processos nos Tribunais Administrativos.
NOTIFICAÇÃO DE ABANDONO VOLUNTÁRIO DO TERRITÓRIO NACIONAL Considerando apresente a decisão de indeferimento, fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias, nos termos do artigo 138.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação. Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, podendo enviar o pedido de prorrogação do prazo e/ ou os documentos para a AIMA, I.P., preferencialmente para o e-mail alegacoes.nav@aima.gov.pt ou por correio para a sede da AIMA, sita na Avenida António Augusto de Aguiar, n.° 20, 1069-119 Lisboa, ou entregar as alegações e/ou documentos numa Loja AIMA.
Fica ainda por este meio notificado de que:
a) Deverá comprovar documentalmente junto da AIMA alegacoes.nav@aima.gov.pt o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão;
b) Caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito(a) a detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo, previsto no artigo 146.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação. (...) ” (cf. Despacho - decisão final de indeferimento, processo administrativo referência processo eletrónico n° 69963196).
Mais se provou que:
5. O Requerente descontou para a carreira contributiva da Segurança Social, relativamente aos anos infra indicados, os seguintes períodos e valores:
Ano de 2025 — 262,5 dias, no valor total de € 11.031,44;
Ano de 2024 — 203 dias, no valor total de € 6.495,57;
Ano de 2023 — 115 dias, no valor total de € 2.961,22 (cf. extrato anual da carreira contributiva na segurança social, documento junto com o requerimento inicial, referência processo eletrónico n° 54417680).
6. Em 24/09/2024, o Requerente residia em Rua das O......, 24…..Marinha Grande, Freguesia e Concelho de Marinha Grande (cf. atestado de residência — Junta de Freguesia de Marinha Grande, processo administrativo referência processo eletrónico n° 69963196).”
3.2. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados,
“De relevo para a decisão da causa inexistem factos por provar.”
3.3. A respeito da motivação da matéria de facto consignou-se na sentença recorrida,
“A convicção para o julgamento da matéria de facto resultou dos elementos documentais, concretamente dos documentos juntados com o requerimento inicial e com o processo administrativo, atendendo à posição concordante quanto aos mesmos. O seu teor está em conformidade com o alegado pelo Requerente, residindo a divergência das partes na matéria de direito.”
4. Fundamentação de direito
4.1. Do erro de julgamento de direito
Entende o Recorrente que a sentença procede a uma incorreta interpretação e aplicação da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e dos Regulamentos da União Europeia para fundamentar a falta de preenchimento do requisito do fumus boni iuris.
Aduz que quando se verifique a existência de uma indicação de regresso, sendo esta acompanhada de uma proibição de entrada e de permanência, nos termos do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, a Entidade Recorrida está expressamente vinculada a realizar as consultas ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, nos termos, consoante os casos, do art. 27.°, do Regulamento (UE) 2018/1861, ou do art. 9.°, do Regulamento (UE) 2018/1860. Resultando esta obrigação inútil caso a AIMA se encontrasse vinculada a indeferir, independentemente do resultado da consulta.
E que, mesmo no caso das indicações para efeitos de regresso que não sejam acompanhadas de proibição de entrada, essa consulta - que se reduz a uma mera comunicação ao Estado-Membro autor da indicação pelo Estado-Membro de concessão para que aquele suprima sem demora a indicação para efeitos de regresso - é imposta à AIMA.
Pelo que, tendo a Entidade Recorrida realizado as consultas às bases de dados disponíveis e tendo apurado a existência de uma indicação no SIS, deveria ter realizado a consulta ao Estado-Membro autor no sentido de aferir que medida cautelar ali foi efetivamente aplicada ao Recorrente. Pois que só com a realização da consulta prévia é que a Entidade Demandada estaria em condições de aferir se a indicação introduzida no sistema pode ser configurada como ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen, para efeitos da al. i), do n.° 1, do art.° 77.°, da Lei n.° 23/2007, de 04/07.
Resultando de tais normas que não basta a mera existência de uma indicação no SIS para concluir pelo incumprimento dos requisitos de atribuição da autorização de residência, importando aferir o que originou essa mesma indicação e a gravidade dos factos que a sustentam. E após a verificação do efetivo incumprimento do requisito de ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen é que a Entidade Recorrida goza do poder discricionário de, mediante proposta do Conselho Diretivo ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações, a título excecional, nos termos dos artigos 77.°, n.° 7 e 123.°, n.° 1, ambos da Lei n.° 23/2007, de 04/07.
Donde, porque a mera indicação em SIS não constitui um obstáculo automático e imediato à concessão de autorização de residência, inexiste vinculação da Administração a indeferir o pedido de autorização de residência em virtude da mera existência de uma indicação no SIS, impondo-se a ponderação da resposta do Estado-Membro autor da indicação ou mesmo de uma eventual ausência de resposta.
Pelo que, ao considerar que a mera existência de uma indicação em SIS constitui fundamento bastante e suficiente para o indeferimento do ato, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.° 1, do art. 77.°, a Entidade Recorrida errou na interpretação da legislação aplicável ao caso, e incorreu em défice instrutório do procedimento administrativo, por preterição da formalidade legalmente exigível de realização da consulta ao Estado-Membro autor da indicação da medida cautelar no SIS, preenchendo-se o fumus boni iuris.
Atente-se que, em face do probatório, o Recorrente foi notificado para se pronunciar sobre o indeferimento, além do mais, por “Ausência de indicação no Sistema Integrado de Informação da UCFE para efeitos entrada e permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.° e 33.°-A da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho - Artigo 77° n° 1, al. j), da Lei n° 23/2007, de 4 de julho”, vindo posteriormente o indeferimento do pedido de autorização de residência a resultar de existir “no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.° e 33.°-A da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.°, n.° 1, al. i), da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho”.
Ora, “a alínea i) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 refere-se à ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen que significa que o estrangeiro não deve estar referenciado no SIS para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e permanência em território Schengen” e a “alínea j) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 refere-se a Ausência de indicação no SII UCFE [Sistema Integrado de Informações UCFE - Unidade de Coordenação de Fronteiras e Estrangeiros] para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A, relativo a impedimentos de âmbito nacional, também relacionados com a segurança ou ordem pública, regista cidadãos de países terceiros que estão proibidos de entrar, permanecer ou que devem ser afastados de Portugal e do Espaço Schengen, devido a decisões judiciais ou administrativas (como expulsões, condenações criminais ou decisões de afastamento impostas por Portugal)” (Acórdão deste TCA Sul de 22.1.2026, proferido no processo 538/25.7BELLE.CS1, disponível em www.dgsi.pt). Notando-se que “[o] artigo 33º trata da indicação de cidadãos estrangeiros para efeitos de recusa de entrada e permanência em Portugal, por causa de situações como condenação por crimes graves ou beneficiários de apoio ao regresso voluntário, sendo os dados registados no Sistema Integrado de Informação do UCFE para recusa de entrada e permanência” e “[o] artigo 33ºA estatui que as decisões de afastamento ou de expulsão judicial executadas por Portugal dão origem à inserção de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência no SII UCFE e no SIS e nos processos de afastamento nos quais se determine um prazo para a saída voluntária a decisão de afastamento dá origem à inserção de uma indicação para efeitos de regresso no SIS” (Acórdão deste TCA Sul de 22.1.2026, proferido no processo 538/25.7BELLE.CS1, disponível em www.dgsi.pt).
Sem prejuízo, da fundamentação do ato impugnado resulta estar em causa o requisito legal previsto na al. i) do n.º 1 do art 77.º da Lei nº 23/2007 por impender no SIS sobre o Requerente uma “indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso”.
Refira-se que a presente questão foi por nós apreciada além do mais nos Acórdãos proferidos nos processos 894/25.7BELRA.CS1 e 408/25.9BEBJA.CS1, disponíveis em www.dgsi.pt., cuja fundamentação aqui, em síntese, reiteramos.
Ora, como dá nota o Recorrente, a circunstância de o requerente não satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS” previsto no artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007, isto é, de relativamente ao mesmo existir uma indicação no SIS, não determina inelutavelmente, por não corresponder a uma atuação vinculada da Administração, o indeferimento da autorização de residência”.
Assim sucede porque o que o artigo 77.º, n.º 1 al. i) da Lei n.º 23/2007 prevê, textualmente, é que para a concessão de autorização de residência deve o requerente satisfazer o requisito da “ausência de indicação no SIS”, mas os n.ºs 6 e 7 do mesmo normativo, como também o artigo 123.º, regulam, como abordaremos seguidamente, hipóteses em que, ainda que não cumpra tal condição, ao requerente relativamente ao qual consta uma indicação no SIS pode ser concedida autorização de residência. E de resto, como se deu nota nos Acs. do TCA Norte de 19.12.2025, proferidos nos processos 333/25.3BEPNF, 476/25.3BEAVR.CN1 e 1084/25.4BEPRT, ainda não publicados, a “obrigação de consulta resultaria totalmente inútil ou desprovida de sentido, se se entendesse que a AIMA se encontra vinculada a indeferir pedido de autorização de residência temporária, sempre que o requerente fosse objeto de indicação SIS, o que não se mostra razoável”. Afastando, portanto, uma leitura a contrario do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, que impusesse uma atuação vinculada da Administração a indeferir a pretensão que lhe foi apresentada.
Mas ainda que exista uma indicação no SIS para efeitos de regresso e/ou de recusa de entrada e permanência, da interpretação do artigo 77.º, n.º 1 al. i) e n.º 6 da Lei n.º 23/2007, conjugado com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e artigo 11.º, n.º 4 da Diretiva 2008/115/CE, o que resulta é que, apenas e sempre, que a entidade administrativa (do Estado-Membro da concessão) pondere/considere a concessão ou prorrogação de um título de residência a um nacional de Estado terceiro que seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, não poderá decidir o pedido sem cumprir o subprocedimento de consulta prévia, previsto, consoante o caso, no artigo 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 ou no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ao Estado-Membro autor da indicação. Não se impondo que proceda a tal consulta (entendida em termos latos, abrangendo quer o n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 1860/2018 quer o n.º 2 do mesmo normativo ou artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861) em todas as situações em que exista a referida indicação e que, por não satisfação do requisito al. i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, conduzam a uma decisão de não concessão.
Isto porque o n.º 6 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 ao impor – por via da utilização da expressão verbal “deve” – a consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência”, não deixa de o fazer por referência (ou “em conformidade”) ao artigo 9.º, n.ºs 1 e 2 do Regulamento (UE) 2018/1861 e ao artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 os quais preveem a “consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração”, estabelecendo que a esta há (deve haver) lugar, no caso dos n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, “[s]empre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado—Membro” ou “[s]empre que um Estado-Membro pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência introduzida por outro Estado-Membro” para a hipótese regulada no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861. Ou seja, (apenas e) sempre que um Estado-Membro ponderar (ou considerar) conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado numa indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso introduzida por outro Estado-Membro.
O que se compreende na medida em que as entidades administrativas consultam os dados inscritos no SIS e por via dos procedimentos previstos na Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017 e na Decisão de Execução da Comissão de 18.11.2021 C (2021) 7900 final, obtêm informações suplementares e, assim, podem conhecer os fundamentos subjacentes à referida indicação.
E em face do princípio da colaboração e confiança recíproca entre os Estados-Membros, reconhecendo-se a competência e idoneidade do Estado-Membro para a inscrição (e manutenção) da indicação, que obedece a regras estritas, quer quanto aos seus fundamentos e condições [artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860, 24.º e ss. do Regulamento (UE) 2018/1861 e Diretiva 2008/115/CE], quer quanto ao seu conteúdo [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigos 20.º e 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], prevendo-se regimes de consulta prévia e posterior à própria introdução de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência [artigos 10.º e 11.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigos 28.º e 29.º do Regulamento (UE) 2018/1861] e devendo sempre ser feita com respeito pelo princípio da proporcionalidade [artigo 21.º do Regulamento (UE) 2018/1861], a necessidade da consulta prévia do Estado-Membro autor da indicação apenas existirá quando o Estado-Membro da concessão/execução, ainda assim, pondere conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração, afastando-se, portanto, da indicação aposta no SIS por outro Estado-Membro.
Ou seja, a consulta prévia regulada no n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 visa que os Estados “conversem” antes de uma decisão que valide a permanência, possibilitando ao Estado-Membro da concessão ter em conta, na sua decisão “os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e “em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros” [9.º, n.º 1 al. d) do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 27.º, al. d) do Regulamento (UE) 2018/1861]. Sendo que a prestação de informação prevista no n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, destina-se a que o Estado-Membro autor da indicação a suprima, eliminando a existência de decisões contraditórias.
A consulta prévia mostra-se, portanto, desnecessária se o Estado-Membro da concessão não pondera conceder ou prorrogar um título de residência, pois, nesse caso, limita-se a executar uma decisão de regresso ou manter a proibição de entrada introduzida pelo Estado-Membro autor da indicação.
Sem prejuízo, como também se deu nota nos Acórdãos referidos, o legislador português quando está em causa o requisito da ausência de indicação no SIS, cuja não verificação não determina inevitavelmente o indeferimento do pedido de autorização de residência, por via do n.º 7 do artigo 77.º e do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, ao excecionar os "casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada" e introduzir o regime excecional do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, impõe – por força do dever de instrução que sobre a AIMA recai ao abrigo do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007 -, que a entidade administrativa não só conheça as razões e motivos da indicação (designadamente, se necessário, por via do regime de intercâmbio de informações em caso de resposta positiva previsto no ponto 2.3. da Decisão de Execução (UE) 2017/1528 da Comissão de 31 de agosto de 2017), como também, à luz da situação individual e concreta do Autor, avalie o seu enquadramento nas razões excecionais previstas no artigo 123.º ex vi artigo 77.º, n.º 7 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 (notando-se, a tal respeito, que o n.º 2 do artigo 62.º do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 05 de Novembro, na redação introduzida pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2024, de 17 de Janeiro, vincula a administração “a considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano”) ou nos casos de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada”.
Um entendimento que possibilitasse que perante uma resposta positiva (hit) no SIS – e, portanto, à míngua de informações como aquelas a que se reporta o conteúdo mínimo de dados a introduzir numa indicação SIS [artigo 4.º do Regulamento (UE) 2018/1860 e artigo 22.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1861], designadamente o motivo da indicação, a referência à decisão que originou a indicação, se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada e a base da decisão de recusa da entrada e permanência - a entidade administrativa indeferisse o pedido de autorização de residência, sem obter informações suplementares, teria como significado atribuir um carácter vinculado – que, como vimos, este não tem - no sentido do indeferimento às situações em que o que está em causa a existência de uma indicação no SIS, esvaziando de qualquer conteúdo este regime de afastamento do cumprimento do requisito da “ausência de indicação no SIS” que o legislador nacional estabeleceu nos artigos 77.º n.º 7 e 123.º da Lei n.º 23/2007.
Portanto, só depois de realizada essa atividade instrutória, analisando a situação individual e concreta do Autor, incluindo os fundamentos e razões que subjazem à indicação no SIS, a entidade administrativa pode concluir se a não verificação do requisito da “ausência de indicação no SIS” determina o indeferimento do pedido ou se considera a concessão porque estamos apenas perante a “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou pondera essa concessão nos termos do regime excecional do artigo 123.º. Será nestas duas últimas hipóteses que a consulta prévia, prevista no artigo 9.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860 e no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, ou a prestação de informação a que se reporta o n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, consoante o caso, emerge como obrigatória.
Ora, para o efeito de determinar se assiste razão ao Recorrente, o que, primeiramente, se impõe (e impunha ao Tribunal recorrido) é determinar se a AIMA, no âmbito do dever de instrução que sobre si recai nos termos do artigo 82.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, realizou ou não esta atividade instrutória - recorrendo, se necessário, ao "regime de intercâmbio de informações" - que, dotando-a das informações necessárias (designadamente quanto ao motivo determinante da indicação no SIS) – e de análise da situação individual e concreta do requerente, lhe possibilitasse concluir pelo indeferimento ou pelo enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou nas situações previstas no artigo 123.º, ponderando, de forma efetiva, a concessão ou prorrogação da autorização de residência. Sendo perante esse juízo que será possível aferir se a consulta prévia, ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, era ou não obrigatória.
Ora, o probatório não reflete que a AIMA tenha, sequer, realizado esta atividade instrutória e de análise da situação individual e concreta do Recorrente, que possibilitasse a realização de tais juízos de ponderação.
Na realidade, o que se verifica é que tão só apurou que existe “no sistema de informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º A da lei 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.º, n.º 1, al. i), da lei 23/2007, de 4 de julho”, considerando automaticamente que tal constitui motivo de indeferimento.
Ou seja, a AIMA, quando proferiu a decisão, desconhecia os fundamentos pelos quais foi aplicada ao Requerente a medida cautelar de regresso e a decisão de recusa de entrada e de permanência, designadamente se esta foi emitida ao abrigo da al. a) do n.º 1 do artigo 24.º do Regulamento (UE) 2018/1861 [e a sua causa nos termos do n.º 2] ou da al. b) do mesmo normativo [e a sua causa nos termos do artigo 11.º e 6.º da Diretiva 2008/115/CE] e, consequentemente, não realizou qualquer juízo verdadeiramente decisório quanto ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou no regime excecional do artigo 123.º ou ao próprio indeferimento.
Tal impossibilita que se possa considerar preterido o dever de consulta prévia nos termos do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, de 04/07 e do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/186 ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, por se desconhecer se o mesmo era (ou não) obrigatório, e em que termos deveria ser realizado.
Todavia, não obsta a que se considere ser provável a procedência da ação principal, porquanto centrando-se a alegação do Recorrente, exatamente no conhecimento pela AIMA do fundamento da inscrição no SIS, da sua subsistência e da sua adequação, face à sua situação, como fundamento para o indeferimento, a preterição pela AIMA das diligências instrutórias necessárias, designadamente por via do mecanismo de prestação de informações suplementares, a analisar a situação individual e concreta do requerente, incluindo quanto aos motivos e fundamentos da indicação no SIS, e a proceder ao juízo decisório quanto ao (in)deferimento, ao enquadramento na situação de “permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada” ou no regime excecional do artigo 123.º e, sendo o caso nos termos já aqui indicados, ao dever de consulta prévia ao abrigo do artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860 ou do artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861, conduzem à invalidação do ato [e à condenação da AIMA a proceder às diligências instrutórias omitidas e, sendo o caso, ao dever de consulta prévia ao abrigo dos artigos 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007 e 9.º, n.º 1 ou 2 do Regulamento (UE) 2018/1860 ou 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861].
Em face do exposto, com tal fundamento mostra-se provável a procedência da ação principal e, portanto, verificado o requisito do fumus boni iuris, no que incorreu a sentença em erro de julgamento.
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Cumpre, pois, ao abrigo do disposto no artigo 149.º, n.º 1 do CPTA, conhecer em substituição dos pressupostos do periculum in mora e da ponderação de interesses.
4.2. Do conhecimento em substituição
Com vista ao conhecimento em substituição, ao abrigo do disposto no artigo 149.º, n.º 1, 2 e 4 do CPTA, aditam-se à matéria de facto provada, os seguintes factos considerados perfunctoriamente provados:
7. Entre junho e agosto de 2024 o Requerente auferiu remunerações da E........Lda. pelo trabalho prestado como servente de construção civil. – fls. 25 e ss. do p.a.;
8. Em 1.9.2024 foi celebrado entre o Requerente e L........Lda. contrato de trabalho a termo incerto, com início em 1.9.2024, pelo qual o primeiro foi admitido ao serviço da segunda para desempenhar as funções inerentes à categoria de serviços de agricultura auferindo a remuneração líquida de 820,00 €. – fls. 20 e ss. do p.a..
9. Em 8.10.2024 foi celebrado entre o Requerente e F........, Lda. contrato de trabalho a termo certo, com início em 8.10.2024 e termo em 7.4.2025, pelo qual o primeiro foi admitido ao serviço da segunda para desempenhar as funções inerentes à categoria de servente auferindo a remuneração líquida de 820,00 €. – fls. 36 e ss. do p.a..
10. A presente ação cautelar foi instaurada em 23.10.2025. – doc. 71668189 dos autos.
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Constitui requisito de adoção de providência cautelar o periculum in mora, entendendo-se que este se encontra preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando, na pendência de qualquer ação principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão que nela venha a ser proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia (Ac. do TCA Norte de 5.4.2024, proferido no processo 00419/23.9BEPRT).
A providência também deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.
Refira-se que para aferir da verificação do requisito do periculum in mora, o juiz “deve fazer um juízo de prognose colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há ou não razão para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do Requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar ‘compreensível ou justificada’ a cautela que é solicitada. Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva actualmente o periculum in mora de infrutuosidade, que exigirá, em regra, uma providência conservatória, de modo a manter a situação existente, como o periculum in mora de retardamento, que postulará a adopção de uma providência antecipatória, que antecipe parcial ou mesmo totalmente, ainda que sempre em termos provisórios, a solução pretendida ou regule interinamente a situação” [Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 293].
Determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, não bastando “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” (Abrantes Geraldes, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Volume III, Almedina, 2ª edição, pág. 87).
O periculum in mora “pressupõe, assim, um juízo qualificado ou um temor racional, isto é, deve assentar em factos concretos e consistentes que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e a atualidade da ameaça, bem como a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, que permitam evitar o prejuízo. O mesmo é dizer que só a presença de um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito, pode justificar o acolhimento do pedido apresentado pela via da urgência. Exige-se, no fundo, um juízo de probabilidade “forte e convincente”, a ser valorado pelo julgador segundo um critério objetivo”, de tal forma que uma providência cautelar “será injustificada se o periculum in mora nela invocado se fundar num juízo hipotético, genérico, abstrato, futuro ou incerto, ou num receio subjetivo, sustentado em meras conjeturas” (Marco Carvalho Gonçalves, Providências Cautelares, 2015, Almedina, pp. 206-213).
Em sede de requerimento inicial e para o efeito de demonstrar a verificação do periculum in mora o Recorrente alegou que reside há 3 anos em Portugal, tendo a sua vida inserida na comunidade e no mercado de trabalho, pelo que, colocando-o em situação ilegal com as consequências daí decorrentes (como trabalho não declarado, não pagamento de impostos, exclusão de acesso a serviços públicos) e vulnerável à sujeição a redes de exploração ilegal, resultaria numa situação gravosa. Aduz que se encontra sujeito a ser detido a qualquer momento, se os efeitos do ato não forem suspensos, pondo o ato em causa a continuidade da sua vida e os seus direitos fundamentais.
Importa considerar que o Requerente apresentou manifestação de interesse em 3.9.2022 correspondendo o único fundamento para o indeferimento ao não preenchimento da condição de “ausência de indicação no SIS” e que foi notificado da decisão em 24.6.2025, instaurando a presente ação cautelar em 23.10.2025.
Isto significa que o Recorrente se encontra em Portugal ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse, estabelecido pela Lei n.º 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 59/2017, de 31.7 (e revogado pela Lei n.º 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, por força do n.º 2 do artigo 88.º e do n.º 2 do artigo 89.º da Lei n.º 23/2007. Procedimento esse que permite ao cidadão estrangeiro permanecer regularmente em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País, até ser proferido e ser notificado do despacho final que decida o seu pedido de concessão de autorização de residência.
Dos autos resulta que o Recorrente reside na Marinha Grande, apresentando registo de remunerações nos anos de 2023 a 2025, tendo celebrado um contrato de trabalho a termo, com início em 8.10.2024 e termo em 7.4.2025.
Atento o conteúdo do ato suspendendo, há que considerar que a produção dos seus efeitos é o que determina, por um lado, a irregularidade da permanência do Requerente em território nacional, porque não autorizada de harmonia com o disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (Regime da Entrada, Permanência, Saída e Afastamento dos Estrangeiros do Território Nacional) ou na lei reguladora de asilo [artigo 181.º, n.º 2 al. a) da Lei n.º 23/2007] e, por outro, a obrigação de abandonar voluntariamente o território nacional (art.º 138.º da Lei n.º 23/2007). E o incumprimento da determinação de abandono voluntário acarreta a possibilidade de detenção (ao abrigo do artigo 146.º da Lei n.º 23/2007), com colocação em centro de instalação temporária ou espaço equiparado, sujeito às condições de detenção a que se reporta o artigo 146.º-A, e à decisão de afastamento coercivo ou expulsão judicial nos termos da al. a) do artigo 134.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2004.
Estes elementos são de molde a evidenciar que, na pendência da ação principal, se produzirão prejuízos de difícil reparação.
De facto, é que além da perda da regularidade da sua situação em território nacional e, consequentemente dos direitos a esta inerentes (artigo 83.º da Lei n.º 23/2007), durante o período de duração da ação principal, condição essa que o Recorrente, mediante a impugnação do ato, visa manter, representar em si mesmo um prejuízo – que não pode ser integralmente reparado, se não para o futuro (na medida em que, transitada em julgado a decisão a proferir no processo principal, no qual o Recorrente contesta o ato de indeferimento do pedido de autorização de residência, na hipótese de nele obter vencimento, resultará, enquanto efeito da reconstituição da situação atual hipotética, a possibilidade exercer os direitos inerentes à autorização de residência e regressar a território nacional) -, este fica sujeito à obrigação de abandonar o território nacional quando aqui já se encontra e reside há cerca de 3 anos, detém rendimentos e tem mantido atividade laboral.
Ou seja, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos, laboral e de residência, que a permanência em território nacional durante um período per si considerável, foi suscetível de criar na esfera do autor. Em termos que são, em si mesmos e à luz das regras da experiência [notando-se, a este propósito, que o próprio legislador no n.º 2 do artigo 62.º do Decreto-Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro, reconhece a relevância da inserção no mercado laboral por um período superior a um ano (ali para os efeitos da concessão de autorização de residência ao abrigo do regime excecional do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 de 4 de junho)], e num contexto em que não é possível antecipar que a decisão da causa principal venha a ser tomada num período de tempo tão curto apto a evitá-los ou torná-los inconsequentes, representativos de um prejuízo de difícil reparação.
Acrescente-se que, incumprida a ordem de abandono voluntário, a possibilidade de detenção com vista ao posterior afastamento coercivo, assume-se como uma consequência da produção de efeitos do ato suspendendo. E a detenção afeta o cerne do direito fundamental à liberdade, contendendo a privação da liberdade com o mais elementar âmago da essência do ser humano.
A privação da liberdade não pode deixar de ser considerada um prejuízo de difícil reparação, pois retira do indivíduo um dos direitos fundamentais mais básicos do ser humano, que sofre limitações na sua autodeterminação, sem possibilidade de, com a prolação de decisão na ação principal, vir a ser reparada.
Entendemos, pois, que no caso dos autos se encontra verificado o requisito do periculum in mora.
Resta-nos, pois, averiguar do preenchimento do requisito da ponderação de interesses a que se reporta o art. 120.º, n.º 2 do CPTA que dispõe que “[n]as situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.”
Como resulta deste normativo a adoção da providência cautelar será recusada quando, pese embora o preenchimento, em favor do requerente, dos requisitos previstos no n.º 1, seja de entender que a sua adoção provocaria danos (ao interesse público e/ou de eventuais terceiros) desproporcionados em relação àqueles que se pretenderia evitar que fossem causados (à esfera jurídica do requerente). A atribuição da tutela cautelar fica, pois, dependente da formulação de um juízo de valor relativo, fundado na comparação da situação do requerente com a dos eventuais interesses contrapostos, procurando assegurar que a decisão é aquela que, objetivamente, provoca menos prejuízos.
Note-se que impende sobre o requerido o ónus da alegação e prova da circunstância (impeditiva) da adoção da providência cautelar, pelo que é sobre o requerido que recairão as consequências negativas da eventual falta de prova dos danos (superiores aos que ameaçam o requerente) que resultariam da adoção da providência
Ora, a Entidade Requerida alegou que a concessão da providência cautelar causa grave prejuízo ao interesse público de salvaguardar o valor constitucionalmente tutelado da segurança pública e, bem assim, o cumprimento das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei n.º 23/2007, e que vincularam a insusceptibilidade de enquadramento no art.º 88.º n.º 2 da Lei n.º 23/2007. Adiantando que, na medida em que os interesses do Requerente não estão tutelados na lei, o interesse público se relaciona com a legalidade, de tal forma que a adoção da providência dele será lesiva por o mesmo se encontrar acautelado pela insusceptibilidade de enquadramento na lei, comportamento que entende ser obrigatório para a Administração.
Sucede que a defesa da legalidade, nos moldes em que vem alegada, não pode ser considerada como interesse público a salvaguardar porque o que está em discussão nos autos é, exatamente, a validade da atuação administrativa que será o objeto do litígio nos autos principais, pelo que tal argumento vale para as duas partes por ambas estarem, em seu entendimento, a defender a posição que é conforme à lei.
De resto, face à verificação da probabilidade de procedência da ação principal em sede de apreciação do fumus boni iuris é a recusa da providência cautelar que causará prejuízo ao interesse público de defesa da legalidade, na medida em que, à luz do juízo sumário inerente aos presentes autos, se afigura o incumprimento pela Recorrida das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei n.º 23/2007.
Acrescente-se que nem se vislumbra em que medida a permanência do Recorrente em território nacional na pendência dos autos ponha em causa o interesse e segurança públicas, pois que, não só a tal respeito a Entidade Requerida nada consubstanciou, como o certo é que o próprio legislador ao consagrar o regime da manifestação de interesse, e pelo menos, no período prévio à decisão, considerou inexistir para tal efeito qualquer óbice, pelo que se impunha à Requerida alegar factos que demonstrassem que tal já não sucedia.
Perante o exposto, e atento o consignado a respeito do periculum in mora, haverá que considerar que os danos que resultam da recusa de adoção da providência cautelar na esfera do Requerente são superiores àqueles que se produzirão em resultado da sua adoção.
Em suma, mostram-se preenchidos todos os requisitos de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato praticado em 09.05.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do aqui Requerente.
4.3. Da condenação em custas
Vencida, é a Entidade Recorrida/Requerida condenada nas custas do presente recurso, não sendo devida taxa de justiça por não ter contra-alegado, e da ação (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
5. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida;
b. Em substituição, julgar totalmente procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato praticado em 23.4.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do aqui Requerente e o notificou para abandono voluntário de território nacional;
c. Condenar a Entidade Recorrida nas custas do recurso, não sendo devida taxa de justiça por não ter contra-alegado, e da ação.
Mara de Magalhães Silveira
Marta Cavaleira
Alda Nunes
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