| Decisão Texto Integral: |
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
S... e M...intentou contra o Instituto da Mobilidade e dos Transportes IMT- IP (IMT) a presente acção administrativa especial, na qual peticionou a condenação da Entidade Demandada (ED) a colocar o Autor no nível remuneratório correspondente à 5.ª posição remuneratória única e, em consequência, a proceder ao pagamento das diferenças de valor entre a remuneração efectivamente auferida de € 1.750,75 euros e a remuneração correspondente à posição remuneratória em que deve ser colocado, calculadas desde a data em que auferiu o primeiro pagamento da remuneração mensal (Agosto de 2012), até à data em que seja processada a primeira remuneração mensal corrigida, acrescido de juros à taxa legal.
Alegou, em suma, que:
- Frequentou e obteve aproveitamento na 12.ª edição do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP) promovido pelo INA e, em consequência do aproveitamento obtido no referido curso, foi integrado em 01/08/2012, no IMT, I.P.;
- Quando iniciou o CEAGP o Autor auferia mensalmente a remuneração de €1.750,75, correspondente à posição entre 4.ª e 5.ª e ao nível entre 23 e 27;
- A determinação do posicionamento remuneratório a atribuir aos diplomados pelo CEAGP, aquando da integração no posto de trabalho no processo de colocação que se segue à conclusão deste curso, é feita nos termos do artigo 56.º, n.º 6 da LVCR;
- O Autor, que já tinha uma relação jurídica de emprego público constituída por tempo indeterminado e cujo nível remuneratório na categoria de origem não existe na actual TRU, deveria ter sido colocado pelo IMT no nível imediatamente superior ao de origem, conforme determina a parte final do n.º 6 do artigo 56.º da LVCR;
- No despacho n.º 667/SEAP/2012, de 4 de Maio, o Exmo. Senhor SEAP «legisla» em contravenção ao disposto na lei, extravasando as suas competências e efectuando uma espécie de «interpretação autêntica», sem qualquer base jurídica, ao admitir que os diplomados do CEAGP, titulares de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, sejam «colocados na posição remuneratória a que corresponda exactamente o montante da remuneração auferida na categoria de origem, ainda que automaticamente criada»; ou seja, em contravenção ao que dispõe o n.º 6 do artigo 56.º.
Por sentença de 9 de Junho de 2014, de fls. 60-62 dos autos (suporte físico), o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa declarou a incompetência territorial daquele Tribunal para a apreciação do presente litígio, determinando como Tribunal competente, para esse efeito, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Por Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, datada de 26 de Outubro de 2016, foi a acção julgada procedente e condenada a ED a colocar o Autor na 5.ª posição remuneratória e no 27.º nível remuneratório, da categoria de Técnico Superior e, em consequência, no pagamento ao Autor da diferença apurada entre o montante da remuneração base auferida e o montante da remuneração base que lhe compete.
Inconformado o IMT, ora Recorrente, interpôs o presente recurso, terminando as Alegações com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“I. A data da integração do Autor no mapa de pessoal do IMTT, IP (actual IMT, IP), em 08/03/2012, o mesmo já era titular de uma relação de emprego público constituída por tempo indeterminado, com a Câmara Municipal de Odivelas, entidade empregadora pública onde já exercia funções de técnico superior e de onde transitou para a entidade demandada, em virtude do concurso público efectuado ao abrigo do disposto no artigo 5º da Portaria nº 213/2009 /CEAGP.
II. Encontrava-se o mesmo já posicionado na C.M. de Odivelas na carreira/categoria geral de técnico superior, entre a 4ª e a 5ª posição remuneratória, entre o nível remuneratório 23 e 27 da Tabela Remuneratória Única (TRU) relativamente à carreira /categoria geral de técnico superior, auferindo a remuneração base ilíquida mensal de €1.750,75.
III. Verificando-se “in casu” plena identidade na carreira /categoria de origem (técnico superior), bem como na posição e nível remuneratórios correspondentes ao serviço de onde transitou.
IV. Não havendo, portanto, lugar pela via concursal em causa a “ingresso” ou “promoção” na carreira /categoria de origem, em face ao disposto nas disposições conjugadas dos art.ºs 56º e 104º da LCVR.
V. Razão pela qual a sua integração no mapa de pessoal do ex-IMTT (actualmente IMT, IP), se operou nos termos do disposto no nº 6, 1ª parte, do artigo 56º da LVCR.
VI. E sendo que a valorização remuneratória lhe estava vedada face ao disposto no artº. 24º e 26º da LOE/2010, aprovada pela Lei nº 55-A/2010, de 31.12, mantidos em vigor pelo art. 20º da LOE/2012, aprovada pela Lei nº 64-B/2011, de 30.12.
VII. Sem embargo do preceituado (para a generalidade da Administração Pública) no Despacho nº 1667/SEAP/2012, de 04/05, que reforçou o entendimento do Despacho nº 988/2011 –SEAP de 06/05/2011.
VIII. Não existiu assim qualquer violação do disposto no nº 6 do art. 56º da LVCR quanto à colocação do Autor na categoria/carreira de técnico superior do mapa de pessoal do ex-IMT, IP (actualmente IMT-IP) quer quanto à posição e nível remuneratório em causa em face da TRU aprovada pela Portaria nº 1553-C/2008.
IX. A Demandada atuou assim com total respeito pela legalidade e em obediência devida aos princípios da igualdade, justiça e razoabilidade e boa-fé, princípios aos quais as entidades administrativas estão constitucional e legalmente subordinadas.
X. Ao decidir nos termos em que o fez na douta decisão, o Tribunal “a quo” violou e fez errada interpretação e aplicação do disposto nas normas e princípios legais supra referidos”.
Conclui pela procedência do recurso e revogação da sentença recorrida.
* O Autor, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, terminando com o seguinte segmento conclusivo:
“1º. O A., ora Recorrido, mantém toda a argumentação jurídica expendida quer na P.I. quer, posteriormente, nas alegações de direito apresentadas no tribunal a quo.
2º A determinação do posicionamento remuneratório a atribuir aos diplomados pelo CEAGP, aquando da integração no posto de trabalho no processo de ingresso/colocação que se segue à conclusão deste curso, é feita nos termos do n.° 6 do artigo 56.° da LVCR.
3º O A., ora Recorrido, possuía já uma relação jurídica de emprego público constituída por tempo indeterminado, e cujo nível remuneratório na categoria de origem não existe na atual TRU. Por isso deveria ter sido colocado pelo IMT, IP, ora Recorrente, no nível imediatamente superior ao que possuía na categoria de origem, conforme determina a parte final do n.° 6 do artigo 56.° da LVCR.
4º O Réu, ora Recorrente, labora no erro de considerar que os posicionamentos de transição constantes das tabelas verticais, correspondem a verdadeiras posições remuneratórias, quando, na verdade, tais posicionamentos, apresentados como «entre 4a e 5a» ou «entre 2.a e 3a», etc., são posicionamentos apenas válidos para o específico processo de transição operado em janeiro de 2009.
5º Não existem posições remuneratórias «entre 1a e 2a» ou «entre 4a e 5a». Essas são posições para efeitos do processo de transição ocorrido em 2009 nos termos dos artigos 83. ° e segts da Lei n.° 12-A/2008. Quando se dá um ingresso numa carreira apenas valem a posições remuneratórias propriamente ditas, ou seja, as que constam na tabela remuneratória única.
6º. Por isso, deve ter-se em conta essa tabela e as suas posições remuneratórias para interpretar e aplicar ao caso em apreço o n.° 6 do artigo 56.° da LVCR, pelo que, se na categoria de origem o A., ora Recorrido, estava colocado num nível remuneratório entre 24.° e 27.° da TRU, correspondente à posição remuneratória transitória entre 4.° e 5.°, a posição remuneratória na qual deve ingressar após o CE AGP só pode agora ser a 5.a posição remuneratória.
7º Perante essa tabela - a única que vale para efeitos de colocação num processo de recrutamento/ingresso - um técnico superior que, após a transição de 2009, tenha ficado colocado num nível remuneratório de 1750,75 euros só pode ser colocado - na sequência do especial procedimento de recrutamento via CEAGP - na posição remuneratória a que corresponda esse valor ou, não existindo tal correspondência, (como se verifica no caso em apreço) naquela posição remuneratória imediatamente seguinte, ou seja, no caso, a 5a posição remuneratória.
8º É errada, e sem sustentação na lei, a posição do IMT, IP, Réu e ora Recorrente, ao considerar que o ingresso após CEAGP que se operou na carreira profissional do A., como uma valorização remuneratória que estaria proibida pelo artigo 24. ° da Lei n.° 55-A/2010 (e as normas que lhe sucederam nas Leis do orçamento de Estado dos anos posteriores.
Pelo contrário, alega o A., e com acolhimento na Douta sentença a quo que, no seu caso, não se trata de uma valorização remuneratória e, antes, de uma colocação numa determinada posição remuneratória em consequência de um procedimento de recrutamento especifico.
9º Andou bem a Douta sentença ao considerar que «(...) tratando-se o procedimento concursal em apreço, em rigor, de um procedimento de recrutamento de trabalhadores de ingresso numa determinada carreira/categoria e não de acesso é, assim, de afastar a aplicação da regra da «proibição das valorizações remuneratórias» ao tipo de procedimento concursal em análise».
10º A Douta sentença a quo interpretou corretamente a lei ao considerar, na sua fundamentação, «que na determinação do posicionamento remuneratório relativo ao procedimento concursal em apreço é de aplicar, tout court, as regras que decorrem do artigo 56. °, n. ° 6, da Lei n. ° 12-A/2012, e, no caso do Autor, nos moldes acima explicados”.
11º A Douta sentença recorrida aplicou corretamente o Direito ao afirmar que «o Despacho n.° 667/SEAP/2012 [...] mencionado pelas partes não afasta as conclusões alcançadas, pois que a Administração está vinculada pelo princípio da legalidade no exercício da sua atividade administrativa».
Termos em que a decisão recorrida deve ser confirmada. *
O DMMP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não emitiu pronúncia.*
Dispensados os vistos, mas remetida cópia do projecto de acórdão às Sras. Desembargadoras Adjuntas, vem o presente processo à conferência para decisão.
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I.1 – DAS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:
Em conformidade com o disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC), é pelas conclusões do recorrente jurisdicional que se define o objecto e se delimita o âmbito do presente recurso, sem prejuízo das questões de que este tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, que inexistem, estando apenas adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
A questão essencial a resolver reside em saber se a sentença recorrida errou na interpretação das normas jurídicas aplicáveis, designadamente quanto do disposto no artigo 56º, nº 6 da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro - Revogada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas -, diploma que aprovou a Lei dos Vínculos, das Carreiras e Remunerações dos Trabalhadores que exercem funções públicas (LVCF) e art. 24º da Lei nº 55-A/2010, de 31.12 (LOE 2011), mantido em vigor pelo nº 1 do artigo 20º da Lei nº 64-B/2011, de 30.12 (LOE 2012), pelo artigo 35º da Lei nº 66-B/ 2012, de 31.12 (LOE 2013), conjugados, se fosse o caso, com o teor do Despacho n.º 667/SEAP/2012, de 04.05, assim como dos princípios da igualdade, justiça e razoabilidade e boa-fé.
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II – Fundamentação
II. 1 - De facto:
Na decisão recorrida foi fixada a seguinte factualidade, não impugnada, que se reproduz, na íntegra:
“A) – Através do Aviso n.º 10348/2011, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 88, de 6 de Maio de 2011, foi aberto o ¯Procedimento concursal comum para frequência do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP - 12.ª edição 2011-2012), que se dá aqui por integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:
1 - Abertura do concurso
1.1 - Nos termos do artigo 56.º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, conjugado com os artigos 3.º e 4.º da Portaria 213/2009, de 24 de Fevereiro, torna-se público que, por despacho do Senhor Presidente do Instituto Nacional de Administração, I.P. (INA), conforme ponto 1 do artigo 3.º da Portaria 213/2009, de 24 de Fevereiro, e do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, assinado a 23 de Março de 2011, se encontra aberto pelo prazo de dez dias úteis, a contar da data de publicação do presente aviso, o procedimento concursal comum para recrutamento de 70 técnicos superiores para a frequência do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP).
1.2 - O recrutamento para a frequência do CEAGP é efectuado, preferencialmente, de entre trabalhadores com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, observados os métodos de selecção previstos no artigo 9.º da Portaria 213/2009, de 24 de Fevereiro. (…)
3 - Posicionamento remuneratório, postos de trabalho e local
3.1 - A integração na carreira geral de técnico superior efectua-se na 2.ª posição remuneratória, nos termos n.º 6 do artigo 56.º da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
(…) – cfr. documento de fls. 19 junto à p.i. sob o n.º 4;
B) – O Autor frequentou o Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP - 12.ª edição 2011-2012) identificado na alínea antecedente, tendo obtido aprovação – cfr. acordo das partes; documento de fls. 14 junto à p.i. sob o n.º 1 e fls. não numeradas do procedimento administrativo (PA));
C) – Nesta data, o Autor pertencia ao mapa de pessoal da Câmara Municipal de Odivelas – cfr. acordo das partes; documento de fls. 16 junto à p.i. sob o n.º 2 e fls. não numeradas do PA);
D) – Dá-se por integralmente reproduzido o instrumento de fls. 37-38 dos autos, com data de 2 de Julho de 2012, assinado pela Chefe de Divisão de Recursos Humanos e Formação da Câmara Municipal de Odivelas, intitulado ¯Guia de Vencimentos, de que se extrai o seguinte:
¯NOME: S… e M…
(…)
CATEGORIA: Técnico Superior
DATA DA CATEGORIA: 2008/08/18 DATA DA CARREIRA: 2000/12/11
INÍCIO NA FUNÇÃO PÚBLICA: 2000/12/11
(…)
VENCIMENTO: € 1750,75 POSIÇÃO: Entre 4 e 5 NÍVEL: Entre 23 e 27 (…)– cfr. acordo das partes; documento de fls. 37-38, junto à contestação sob o n.º 1; documento de fls. 17 e 18 junto à p.i. aos autos sob os n.ºs 3a) e 3b) e fls. não numeradas do procedimento administrativo (PA));
E) – Com data de 4 de Maio de 2012, o Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, proferiu o despacho n.º 667/SEAP/2012, que se dá por integralmente reproduzido e de que extrai o seguinte:
¯1. Os n.ºs 1 a 7 e 11 a 16 do artigo 24 da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), mantidos em vigor pelo artigo 20° da Lei n° 64- B/2011, de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2012), são aplicáveis aos diplomados com o CEAGP, não sendo por isso admissíveis valorizações remuneratórias por força da conclusão do Curso, com exceção das que resultam da própria Lei do Orçamento vigente.
2. Com efeito, também o artigo 26.º da Lei nº 55-4/2010, mantido em vigor pela Lei n° 64-B/2011, de 30 de Dezembro, é aplicável aos diplomados com o CEAGP, cuja admissão ao curso se efectua através de procedimento concursal, como resulta do artigo 56.° da Lei n° 12-A/2008, de 27 de fevereiro.
3. Uma vez que para a carreira em causa (técnico superior) é, em geral, aplicável o procedimento de negociação do posicionamento remuneratório, são aplicáveis os n.ºs 1 e 2 do referido artigo 26.º
4. O disposto na parte final do n.º 6 do artigo 56.° da Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (posição remuneratória cujo nível remuneratório seja o imediatamente superior, na falta de posição remuneratória com o mesmo nível remuneratório da categoria de origem dos candidatos com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado) deverá considerar-se afastado nos termos do n° 1 do artigo 24.º da Lei n° 55-A/2010.
5. Assim, nos termos conjugados do n.º 2 do artigo 56º da Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e dos n.ºs 1, 2 e 16 do artigo 24.º, e n.ºs 1, 2 e 4 do artigo 26º, ambos da Lei nº 55-A/2110, de 31 de Dezembro, mantidos em vigor pelo artigo 20° da Lei n° 64-B/2011, de 30 de Dezembro, os diplomados na 12.º edição do CEAGP devem ser posicionados:
a) Na 2.º posição remuneratória da carreira geral de técnico superior, no caso dos diplomados sem prévia relação jurídica de emprego público e dos que, sendo detentores da prévia relação jurídica de emprego público aufiram, na sua remuneração de origem, remuneração igual ou inferior à correspondente a essa posição;
b) Na posição remuneratória a que corresponda exactamente o montante da remuneração auferida na categoria de origem, ainda que automaticamente criada, no caso dos restantes diplomados
(…)” - cfr. documento de fls. 20 junto à p.i. sob o n.º 5 e fls. não numeradas do PA;
F) – Com data de 1 de Agosto de 2012, foi assinado pelo Autor e pela Entidade Demandada, o instrumento intitulado ¯Contrato de Trabalho em Funções Públicas, por tempo indeterminado, que se dá por integralmente reproduzido e de que se extrai o seguinte:
¯(…) Quinta
(Remuneração)
1. A remuneração base do Trabalhador, no montante de € 1.750,75, correspondendo à posição remuneratória entre a 4.ª e a 5.ª posição da categoria e ao nível remuneratório entre o 23 e o 27 da tabela remuneratória única. (…) - cfr. acordo das partes; fls. não numeradas do PA) e documento de fls. 41 junto à contestação sob o n.º 3;
G) – Através do Despacho (extracto) n.° 11164/2012, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 158, de 16 de Agosto de 2012, que se dá aqui por integralmente reproduzido, foi publicado o seguinte:
¯Em cumprimento do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, faz-se público que, na sequência de procedimento concursal comum, para frequência do curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP — 12.º edição 2011-2012), para técnico superior, e respectiva aprovação, procedeu-se à celebração de contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, sujeito a período experimental de 180 dias, correspondente à duração determinada pelo disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 76.° do RCITP, conjugado com o n.º 1 da cláusula 6.ª do Acordo colectivo de trabalho n.º 1/2009,de 28 da Setembro e Regulamento de extensão nº 1-A/2010, de 2 de Março, para a carreira de técnico superior, com o trabalhador S… e M…, auferindo a remuneração base correspondente à posição remuneratória entre a 4.ª e a 5.ª categoria e ao nível remuneratório entre o 23 e 27 da tabela remuneratória única, com efeitos a 1 de agosto de 2012, data em que o trabalhador iniciou a sua actividade (…) - cfr. documento de fls. 14 junto à p.i. sob o n.º 1 e fls. não numeradas do PA);
H) – Com data de 29 de Junho de 2012, o Autor apresentou o instrumento de fls. 21 e 22 dos autos, dirigido ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do IMT, I.P., que se dá por integralmente reproduzido e de que extrai que mesmo requereu o seguinte:
“¯Determinando o n.º 6 do artigo 56.º da LVCR que o posicionamento remuneratório a atribuir aos diplomados com o CEAGP, na situação do signatário (titular de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado e auferindo uma remuneração para a qual não existe posição remuneratória de nível remuneratório equivalente) deverá ser o da posição cujo nível remuneratório seja imediatamente superior ao nível remuneratório de origem, será a 5.ª posição remuneratória à qual corresponde o nível 27 da Tabela Remuneratória Única. (…)” - cfr. documento de fls. 21-22 junto à p.i. sob o n.º 6 e fls. não numeradas do PA);
I) – Com data de 2 de Julho de 2012, foi elaborada a ¯Informação n.° 038300064149501/DSAR/NRH, relativa à exposição apresentada pelo Autor, identificada na alínea antecedente, que se dá por integralmente reproduzida - cfr. fls. não numeradas do PA);
J) – Por correio electrónico, com data de 25 de Julho de 2012, o Núcleo de Recursos Humanos da Direcção de Serviços de Administração de Recursos do IMT, I.P., comunicou ao Autor o seguinte:
¯(…), seguem os fundamentos constantes da INFORMAÇÃO n.º 038300064149501/NRH/DSAR de 02/07/2012, sobre a qual recaiu Despacho de Concordância da Senhora Vice-Presidente do Conselho Diretivo deste Instituto:
«Considerando, que o Expoente S... e M...possui prévio vínculo jurídico à Administração Pública, é funcionário da Câmara Municipal de Odivelas, encontra -se na carreira geral técnico superior, auferindo hodiernamente uma remuneração entre a 4.ª e a 5.ª posição remuneratória e entre o nível 23 e 27 da Tabela Remuneratória Única da categoria de técnico superior e tem o direito à manutenção da remuneração auferida na categoria de origem dado que estão vedadas valorizações remuneratórias, cfr. art.° 24.º da LOE 2011 que se mantém vigente por força do n° 1 do art.° 20.º da LOE 2012 articulado com o n° 6 do art° 56.º da LVCR. Contudo, poderá ocorrer alteração da remuneração devida ao trabalhador por obtenção de determinados graus ou títulos ou pela realização da formação específica (CEAGP) nos termos das disposições legais aplicáveis, mas apenas com produção de efeitos após a cessação da vigência do art.º 20.º do LOE 2012, mantendo-se suspensa durante a respectiva vigência.» - cfr. fls. não numeradas do PA);
K) – Com data de 13 de Março de 2013, o Autor apresentou o instrumento de fls. não numeradas do PA), dirigido ao Senhor Presidente do Conselho Directivo do IMT, I.P., com a menção ¯assunto: rectificação de contrato de trabalho e integração remuneratória nos termos do n.º 6 do artigo 56.º da LVCR, que se dá por integralmente reproduzido e de que se extrai que mesmo requereu o seguinte:
¯(…) se digne autorizar a rectificação do seu contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, com efeitos à data da sua celebração, em 01/08/2012, de forma a auferir a remuneração base correspondente à posição remuneratória da carreira técnica superior e ao 27.º nível da tabela remuneratória única aprovada pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de Dezembro (TRU), conforme é seu legítimo direito nos termos do n.º 6 do artigo 56.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pela Lei n.º 3- B/2010, de 28 de Abril (…)”- cfr. fls. não numeradas do PA);
L) – Com data de 25 de Março de 2013, foi elaborada a ¯Informação n.º 038300072249190/DSAR/NRH, relativa à exposição apresentada pelo Autor, identificada na alínea antecedente, que se dá por integralmente reproduzida, sobre a qual foi exarado o Despacho da Vogal do Conselho Directivo do IMT, I.P., de 30 de Abril de 2013, com pedido de apresentação de “sumário executivo da presente informação” - cfr. fls. não numeradas do PA);
M) – Com data de 8 de Maio de 2013, foi elaborada a ¯Informação n.° 038300073634916/DSAR/NRH, relativa à exposição apresentada pelo Autor, identificada na alínea K), que se dá por integralmente reproduzida e de que se extrai o seguinte:
¯No cumprimento do Despacho de 30.04.2013 da Senhora Vogal do Conselho Directivo deste Instituto Dra. Ana Miranda exarado na Informação n.° 038300072249190/NRH/DSAR, de 25.03.2013 informa-se sobre o assunto em epígrafe que:
1- Em 01.08.2012 o requerente celebrou com o IMTT, I.P. contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado no âmbito da 12° Edição do CEAGP, com período experimental de 180 dias que foi concluído com sucesso. Antes de vir para este Instituto o funcionário já estava integrado na carreira técnico superior na Câmara Municipal de Odivelas, não se verificando assim uma integração pela primeira vez na carreira técnico (…). Apenas, é-lhe assegurado, o direito à manutenção da remuneração auferida na categoria de origem.
2- Nestes termos, o requerente com a assinatura do antedito contrato apenas tem que continuar a auferir o vencimento que trazia da Câmara como técnico superior, isto é, uma remuneração entre a 4.ª e a 5.ª posição remuneratória e entre o nível 23 e 27 da Tabela Remuneratória Única (…) uma vez que o art° 24° da LOE 2011 mantido em vigor pelo n.° 1 do art.° 20.° da LOE 2012 e agora o art.° 33.° da Lei n° 66-B/2012, de 31.12, proíbem a alteração do posicionamento remuneratório.
3- Por outras palavras, quanto ao requerente não se pode alterar a sua posição remuneratória posto que, por um lado, já estava integrado na carreira técnico superior quando veio para este Instituto não lhe sendo aplicável o n° 6 do art° 56° da LVCR, e por outro lado, e tal fosse possível (alteração do posicionamento remuneratório) estava vedado pelas normas sobreditas no ponto 2 da presente Informação.
Em conclusão:
Aqui chegados, tendo em conta o n° 6 do art° 56° da LVCR e as normas orçamentais que vedam alteração do posicionamento remuneratório - vide o n.° 1 do art.° 20.° da LOE 2012 que manteve em vigor o art° 24° da LOE 2011 e art° 33° da LOE 2013 – o Requente deve manter-se entre a 4.ª e a 5.ª posição remuneratória e entre o nível 23 e 27 da Tabela Remuneratória Única da categoria técnico superior, que era a remuneração que auferia no serviço de origem como técnico superior na carreira/categoria técnico superior, cfr. ¯Guia de Vencimentos emitida em 02.07.2012 pela Chefe de Divisão de Recursos Humanos e Formação daquela Câmara.
Propondo-se assim que (…) sejam deste modo, indeferidas as suas pretensões plasmadas no seu pedido de 13.03.2013 - cfr. fls. não numeradas do PA);
N) – Com data de 12 de Julho de 2013, sobre a Informação identificada na alínea antecedente, o Conselho Directivo do IMT, I.P., deliberou o seguinte: “O CD delibera concordar com o proposto” – cfr. documento de fls. 23-24 junto à p.i. sob o n.º 7 e fls. não numeradas do PA);
O) – Em 16/12/2013, foi expedido ofício de citação dirigido à ED, tendo o mesmo sido recebido em 18/12/2013 – cfr. fls. 25 e 29 dos autos.* Não se provaram outros factos com interesse para a decisão”.
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II.2 De Direito
Conforme o delimitado em I.1, o presente dissídio reside em aferir se a decisão recorrida errou na interpretação das normas jurídicas aplicáveis.
A primeira questão a dilucidar é a de determinar o posicionamento remuneratório a atribuir aos diplomados pelo CEAGP, como o Recorrido, que detinham já a categoria de Técnico Superior, aquando da integração no posto de trabalho no processo de colocação que se segue à conclusão daquele curso, atento o disposto no artigo 56.º, n.º 6 da LVCR;
A sentença recorrida teve, na parte em que importa, o seguinte discurso fundamentador:
“(…) Alegou o Autor que a determinação do posicionamento remuneratório a atribuir aos diplomados pelo CEAGP, aquando da integração no posto de trabalho no processo de colocação que se segue à conclusão deste curso, é feita nos termos do artigo 56.º, n.º 6 da LVCR.
Assim, o Autor, que já tinha uma relação jurídica de emprego público constituída por tempo indeterminado e cujo nível remuneratório na categoria de origem não existe na actual TRU, deveria ter sido colocado pelo IMT no nível imediatamente superior ao de origem, conforme determina a parte final do n.º 6 do artigo 56.º da LVCR.
Mais alegou o Autor que no despacho n.º 667/SEAP/2012, de 4 de Maio, o Exmo. Senhor SEAP «legisla» em contravenção ao disposto na lei, extravasando as suas competências e efectuando uma espécie de «interpretação autêntica», sem qualquer base jurídica, ao admitir que os diplomados do CEAGP, titulares de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, sejam «colocados na posição remuneratória a que corresponda exactamente o montante da remuneração auferida na categoria de origem, ainda que automaticamente criada».
Concluiu o Autor, que o CEAGP abre uma via de recrutamento para ocupação de posto de trabalho em funções públicas diferente do procedimento concursal, procedimento esse que tem como aliciante, para quem possua já um vínculo de contrato em funções públicas por tempo indeterminado antes de iniciar o curso, precisamente a colocação superior à que o mesmo possuía.
Por seu lado, defendeu a ED que da leitura do artigo 56.º, n.º 6 da LVTR extrai-se que os titulares do CEAGP já detentores de uma relação jurídica de emprego público constituída por tempo indeterminado têm assegurado, na sua integração na carreira de técnico superior, a remuneração que auferiam na carreira/categoria de origem.
No caso em apreço, como o Autor já se encontrava na carreira/categoria técnica superior, nela se manteve, mantendo-se, assim, entre a 4.ª e 5.ª posição remuneratória, entre o nível 23 e 27 da TRU, com a remuneração mensal ilíquida idêntica de € 1.750,75, posto não ter ocorrido qualquer promoção para a carreira/categoria de técnico superior.
Defendeu ainda a ED que existe plena identidade remuneratória na Tabela Remuneratória Única (TRU), no tocante ao posicionamento remuneratório e nível remuneratório relativamente à carreira em que o Autor exercia funções no serviço de origem, pelo que, neste sentido, a sua integração no mapa de pessoal do ex-IMTT, IP, actual IMT, IP, fez-se ao abrigo do disposto na 1.ª parte, do n.º 6 do artigo 56.º da LVCR.
Concluiu a ED que, mesmo que assim não fosse, ainda assim a revalorização remuneratória estaria sempre vedada, face ao disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31.12, mantido em vigor pelo n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30.12 (LOE 2012), pelo artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31.12 (LOE 2013) e agora pelo artigo 39.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31.12 (LOE 2014), conjugado, se fosse esse o caso, com o teor do Despacho 667/SEAP/2012, de 4 de Maio.
Vejamos se assiste razão ao Autor, começando por chamar à colação a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro - Revogada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, que aprova a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas -, diploma que aprovou a Lei dos Vínculos, das Carreiras e Remunerações dos Trabalhadores que exercem funções públicas.
Estabelecia o artigo 56.º do referido diploma o seguinte:
“1 - Observados os condicionalismos referidos no n.º 1 do artigo 50.º relativamente a actividades de natureza permanente, o dirigente máximo da entidade empregadora pública pode optar, em alternativa à publicitação de procedimento concursal nele previsto, pelo recurso a diplomados pelo Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP).
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a entidade empregadora pública remete ao Instituto Nacional de Administração (INA) lista do número de postos de trabalho a ocupar, bem como a respectiva caracterização nos termos dos n.ºs 3 e 4 do artigo 50.º
3 - A caracterização dos postos de trabalho cujo número consta da lista toma em consideração que os diplomados com o CEAGP apenas podem ser integrados na carreira geral de técnico superior e para cumprimento ou execução das atribuições, competências ou actividades que a respectiva regulamentação identifique.
4 - A remessa da lista ao INA compromete a entidade empregadora pública a, findo o CEAGP, integrar o correspondente número de diplomados.
5 - O recrutamento para frequência do CEAGP observa as injunções decorrentes do disposto nos n.ºs 4 a 7 do artigo 6.º.
6 - A integração na carreira geral de técnico superior efectua-se na segunda posição remuneratória ou naquela cujo nível remuneratório seja idêntico ou, na sua falta, imediatamente superior ao nível remuneratório correspondente ao posicionamento do candidato na categoria de origem quando dela seja titular no âmbito de uma relação jurídica de emprego público constituída por tempo indeterminado - Com a alteração introduzida pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril (Lei de Orçamento de Estado para 2010) -
7 - O CEAGP pode igualmente decorrer em outras instituições de ensino superior nos termos fixados em portaria dos membros do Governo responsáveis pela Administração Pública e ensino superior, sendo, neste caso, a Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público a entidade competente para a gestão de todo o procedimento.
8 - O CEAGP é regulamentado por portaria do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública.” - Cfr. Portaria n.º 213/2009 de 24 de Fevereiro
Dispunha o artigo 68.º da referida Lei o seguinte:
“1 - A tabela remuneratória única contém a totalidade dos níveis remuneratórios susceptíveis de ser utilizados na fixação da remuneração base dos trabalhadores que exerçam funções ao abrigo de relações jurídicas de emprego público.
2 - O número de níveis remuneratórios e o montante pecuniário correspondente a cada um é fixado em portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do membro do Governo responsável pela área das finanças. (…)”
Por sua vez, dispunha o artigo 69.º, n.º 1 do mesmo diploma que, em matéria de fixação da remuneração base, “[a] identificação dos níveis remuneratórios correspondentes às posições remuneratórias das categorias, bem como aos cargos exercidos em comissão de serviço, é efectuada por decreto regulamentar.”
Para efeitos de apreciação das questões a decidir, importa ainda, no âmbito da Lei n.º 12-A/2008, convocar o disposto no seu artigo 104.º, incluído no título VII, referente às “disposições finais e transitórias”, o qual, em matéria de reposicionamento remuneratório na carreira de técnico superior, dispunha o seguinte:
“1 - Na transição para as novas carreira e categoria, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que actualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º, nela incluindo adicionais e diferenciais de integração eventualmente devidos.
2 - Em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória, automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que actualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º. (…)”.
Ainda com relevância para a apreciação do caso dos autos, temos a Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de Dezembro, que aprova a tabela remuneratória única dos trabalhadores que exercem funções públicas em anexo à citada portaria, nos termos e para os efeitos do artigo 102.º da Lei n.º 12-A/2008, contendo o número de níveis remuneratórios e o montante pecuniário correspondente a cada um.
Sendo que, para o que caso interessa, prevê tal anexo à referida portaria o seguinte:
Neste enquadramento, importa ainda fazer referência ao Decreto Regulamentar n.º 14/2008, de 31 de Julho, o qual identifica os níveis da tabela remuneratória única dos trabalhadores que exercem funções públicas, nos termos e para os efeitos do citado artigo 69.º, n.º 1 da Lei n.º 12-A/2008, aprovando, ainda, em anexo (Anexo I), os níveis remuneratórios correspondentes às posições remuneratórias das categorias das carreiras de técnico superior, de assistente técnico e assistente operacional, de acordo com o qual, no que concerne à carreira geral/categoria de técnico superior
Dele resultando, assim, que à 4.ª posição remuneratória corresponde o 23 nível remuneratório da tabela única (i.e. € 1613,42) e à 5.ª posição remuneratória corresponde o 27 (por lapso refere 23] nível remuneratório da tabela única (i.e. € 1819,38).
Atento o quadro jurídico acima fixado, a questão que importa, desde logo, resolver, é, pois, saber se, na sequência da integração do Autor no IMP, I.P., como diplomado pelo CEAGP, deve (ou não) o mesmo ser colocado na 5.ª posição remuneratória, correspondente ao 27.º nível remuneratório da tabela remuneratória única.
E a resposta a tal questão passa, pois, em primeira linha, pela interpretação que deve ser dada ao disposto no artigo 56.º, n.º 6 da Lei n.º 12-A/2008, segundo o qual a integração na carreira geral de técnico superior efectua-se:
(i) Na segunda posição remuneratória; ou
(ii) Naquela cujo nível remuneratório seja idêntico; ou
(iii) Na sua falta, na posição remuneratória imediatamente superior ao nível remuneratório correspondente ao posicionamento do candidato na categoria de origem quando dela seja titular no âmbito de uma relação jurídica de emprego público constituída por tempo indeterminado
Ou seja, ¯[A]aos trabalhadores titulares do Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública que já sejam detentores de uma relação de emprego público por tempo indeterminado é assegurado, ao serem integrados na carreira geral de técnico superior, o direito à manutenção da remuneração auferida na categoria de origem. Assim, se essa remuneração for inferior à remuneração correspondente à segunda posição remuneratória da carreira geral de técnico superior, terão direito a auferir a remuneração correspondente a essa posição. Se, pelo contrário, a remuneração de origem for superior a esta, então têm direito a ser remunerados pela posição remuneratória a que na carreira de técnico superior corresponda idêntico nível remuneratório ou, na ausência desta identidade, pela posição remuneratória a que corresponda nível imediatamente superior ao auferido na categoria de origem - Cfr. Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, in Os novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da Administração Pública, 2.ª ed., Coimbra Editora, pág. 181-182.
Não decorre, pois, de tal normativo um qualquer direito automático a uma posição remuneratória superior à de origem, mas (pelo menos) o direito à manutenção da mesma, não permitindo, assim, o legislador o abaixamento das condições salariais anteriormente auferidas pelo trabalhador.
Agora, as regras de determinação do posicionamento remuneratório para os diplomados com o CEAGP são claras.
No caso em que não se verifique identidade entre os níveis remuneratórios (de origem e da carreira geral de Técnico Superior) então a integração na referida carreira deve ser feita pela posição remuneratória a que corresponda nível imediatamente superior ao auferido na categoria de origem, não havendo, pois, lugar à integração do trabalhador em (eventuais) posições remuneratórias criadas automaticamente para este efeito.
In casu, como se disse, antes de integrar o IMT, I.P., o Autor pertencia ao mapa de pessoal da Câmara Municipal de Odivelas, encontrando-se integrado na categoria de Técnico Superior, da carreira geral de Técnico Superior, auferindo a remuneração base de € 1750,75, correspondente à posição remuneratória (intermédia) entre a 4.ª e 5.ª posição da categoria e ao nível remuneratório entre o 23 e 27 da tabela remuneratória única (cfr. alíneas C) e D) dos FA)).
Reposicionamento remuneratório que teve na sua base justamente o regime transitório aplicável, como o próprio nomen iuris indica, na transição dos trabalhadores para as novas carreiras e categorias, operada pela Lei n.º 12-A/2008, designadamente, no que concerne à carreira de técnico superior, conforme as regras previstas no citado artigo 104.º do referido diploma.
Sucede que, entretanto, e já depois de operada a referida transição, o Autor frequentou e obteve aprovação no Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (cfr. alíneas A) e B) dos FA)).
E foi nesse contexto, que, terminado o referido Curso, o Autor – como diplomado do CEAGP – foi integrado no mapa de pessoal e/ou postos de trabalho do órgão em cujo mapa de pessoal e posto de trabalho desejava ser integrado (o IMT, I.P.), aplicando-se, nesse caso, em matéria de posicionamento remuneratório, o disposto no artigo 56.º, n.º 6 da Lei n.º 12-A/2008 [cfr. artigos 18.º e 19.º da Portaria n.º 213/2009].
E, como se disse, de acordo com tal normativo, se a remuneração de origem for superior à segunda posição remuneratória, então os trabalhadores têm direito a ser remunerados pela posição remuneratória a que na carreira de técnico superior corresponda idêntico nível remuneratório ou, na ausência desta identidade, pela posição remuneratória a que corresponda nível imediatamente superior ao auferido na categoria de origem.
No caso em apreço, tendo presente o posicionamento remuneratório do Autor na sua categoria de origem [entre a 4.ª e 5.ª posição da categoria e ao nível remuneratório entre o 23 e 27 da tabela remuneratória única], é de concluir pela inexistência de identidade relativamente às posições remuneratórias previstas no anexo I ao Decreto-Regulamentar n.º 14/2008, para a carreira geral de Técnico Superior, categoria de Técnico Superior, a que acima fizemos alusão.
Pelo que, não existindo identidade entre os níveis remuneratórios, é de aplicar ao caso do Autor a parte final do n.º 6 do artigo 56.º da Lei n.º 12-A/2008, o que implica que o mesmo deva ser colocado na 5.ª posição remuneratória, a qual corresponde ao 27.º nível remuneratório da tabela remuneratória única.
De resto, diga-se que o facto de a categoria de origem do Autor ser já a de técnico superior não pode justificar uma solução diferente, como pretende a ED, isto sob pena de se aplicarem regras distintas de determinação do posicionamento remuneratório, em função da carreira de origem do trabalhador diplomado pelo CEAGP, as quais – para lá de não se vislumbrar qualquer razão que justifique tal distinção – na verdade, não foram previstas pelo legislador, quer no disposto no artigo 56.º da Lei n.º 12-A/2008, quer na Portaria n.º 213/2009, que o veio regulamentar.”
O que é inteiramente de confirmar, não afastando ou justificando o Recorrente por que seria de aplicar a 1ª parte do art. 56º e não a segunda, fundamentando apenas que antes já tinha ocorrido, nos termos do art. 104º da Lei nº 12-A/2008, a colocação no índice remuneratório intermédio, atenta a revisão da carreira geral de técnico superior.
Com efeito, os trabalhadores que, como o Recorrido, se encontravam integrados nas carreiras de técnico superior de regime geral transitaram para a carreira geral de técnico superior, tendo aquelas sido extintas pelo DL n.º 121/2008, de 11/07 (publicado ao abrigo do n.º3 do art.º 95 da LVCR), de modo que, desde 01 de janeiro de 2009, a carreira geral de técnico superior passou a ter apenas a categoria de “Técnico Superior” , ou seja passou a ser uma carreira unicategorial, que se desenvolve por 14 posições remuneratórias e 57 níveis remuneratórios, conforme quadros supra transcritos na sentença recorrida.
O novo sistema de carreiras extinguiu o anterior regime de carreiras (vide nº 1 do art.º 1º do D. L. nº 121/2008, de 11/7) com efeitos a 01/01/2009, data em que os trabalhadores desta e de outras carreiras foram posicionados no nível e posição remuneratória correspondente à carreira, categoria e escalão que detinham no anterior sistema.
A respeito do reposicionamento remuneratório, dispunha o artigo 104.º da Lei 12-A/2008, o seguinte:
«1 – Na transição para as novas carreiras e categoria, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º, nela incluindo adicionais e diferenciais de integração eventualmente devidos.
2 – Em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória, automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito, ou que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º.
3 – No caso previsto no número anterior, os trabalhadores, até ulterior alteração do posicionamento remuneratório, da categoria ou da carreira, mantêm o direito à remuneração base que vêm, ou viriam, auferindo, a qual é objeto de alteração em idêntica proporção à que resulte da aplicação do n.º 4 do artigo 68.º.
4 – (Revogado).
5 – No caso previsto no n.º 2, quando, em momento ulterior, os trabalhadores devam alterar a sua posição remuneratória na categoria, e da alteração para a posição seguinte resultasse um acréscimo remuneratório inferior a um montante pecuniário fixado na portaria referida no n.º 2 do artigo 68.º, aquela alteração tem lugar para a posição que se siga a esta, quando a haja.
6 – O montante pecuniário referido no número anterior pode ser alterado na sequência da negociação prevista no n.º 4 do artigo 68.º» (d/n).
Não corresponde, por isso, à verdade quando o Recorrente alega que existia plena identidade remuneratória na TRU quanto ao posicionamento e quanto ao nível remuneratório da categoria que o Recorrido já detinha. Na medida em que aquando da transição foi integrado num índice “ficcionado”, sem correspondência com o da nova categoria/categoria de Técnico superior, ficando reposicionado numa posição “ad hoc” especialmente criada para o efeito, de que falam Paulo Veiga e Mora e Cátia Arrimar in obra citada p. 271.
Daí que tenha plena acuidade a sua pretensão tal como decidido pelo Tribunal a quo quanto à interpretação do art. 56º, nº 6 da LCVC, que se acolhe.
Pois que não podemos esquecer que “[n]o que respeita à compreensão das previsões legais, elas referem-se a situações ou relações da vida das quais, pela nossa própria experiência vivida, temos que ter uma pré-compreensão que nos permite compreender os textos. (…) Mas para que isto não nos induza a uma perspectivação errónea das coisas. Pois também dissemos que a aplicação de uma norma a um caso começa por coenvolver de certo modo uma operação de “aplicação” de todo o ordenamento jurídico.” Que “… constitui uma unidade, um universo de ordem e de sentido cujas partes componentes (as normas) não podem ser tomadas e entendidas por forma avulsa, ou isoladas dessa unidade de que fazem parte, sob pena de se lhes deturpar o sentido” – J. Baptista Machado, in “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, pp. 206-207.
O que nos remete para a questão seguinte, ou seja, a da aplicabilidade ou não das normas anti valorização resultantes das Leis orçamentais durante a crise dos anos de 2010 e seguintes.
Neste ponto, prossegue a sentença recorrida:
“Aqui chegados, a questão que importa agora resolver é a de saber se a colocação do Autor na 5.ª posição remuneratória, a que corresponde o 27.º nível remuneratório da tabela remuneratória única, configura (ou não) uma valorização remuneratória, abrangida pela regra da «proibição de valorizações remuneratórias», a que se refere o artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010 (LOE/2011), mantido em vigor pelo artigo 20.º, n.º 1 da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro (LOE/2012), como defendeu a ED.
Vejamos.
Estabelecia o artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou a Lei de Orçamento de Estado (LOE) para 2011 - Alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro -, com a epígrafe “Proibição de valorizações remuneratórias”, o seguinte:
“1 - É vedada a prática de quaisquer actos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.º 9 do artigo 19.º.
2 - O disposto no número anterior abrange as valorizações e outros acréscimos remuneratórios, designadamente os resultantes dos seguintes actos:
a) Alterações de posicionamento remuneratório, progressões, promoções, nomeações ou graduações em categoria ou posto superiores aos detidos;
b) (…)
c) Abertura de procedimentos concursais para categorias superiores de carreiras pluricategoriais, gerais ou especiais, ou, no caso das carreiras não revistas e subsistentes, incluindo carreiras e corpos especiais, para as respectivas categorias de acesso, incluindo procedimentos internos de selecção para mudança de nível ou escalão;
d) (…)
(…)
11 - São suspensos todos os procedimentos concursais ou concursos pendentes a que se refere a alínea c) do n.º 2, desde que ainda não tenha havido lugar à notificação aos interessados do acto de homologação da lista de classificação ou ordenação final, ou de decisão de contratar, consoante o caso, salvo se o dirigente máximo do serviço ou entidade em causa decidir pela sua cessação.
(…)
14 - Os actos praticados em violação do disposto no presente Artigo são nulos e fazem incorrer os seus autores em responsabilidade civil, financeira e disciplinar.
15 - (…)
16 - O regime fixado no presente Artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excepcionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.”
Por sua vez, dispunha o artigo 26.º da LOE/2011, relativa à “determinação do posicionamento remuneratório”, o seguinte:
“1 - A partir de 1 de Janeiro de 2011, nos procedimentos concursais não abrangidos pelo n.º 11 do Artigo 24.º em que a determinação do posicionamento remuneratório se efectue por negociação nos termos do disposto no Artigo 55.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, e sem prejuízo do disposto no n.º 6 do mesmo Artigo, a entidade empregadora pública não pode propor:
(…)
2 - Para efeitos do número anterior, os candidatos que se encontrem nas condições nela referidas, informam prévia e obrigatoriamente a entidade empregadora pública do posto de trabalho que ocupam e da posição remuneratória correspondente à remuneração que auferem.
3 - Nos procedimentos concursais em que a determinação do posicionamento remuneratório não se efectue por negociação, os candidatos são posicionados na primeira posição remuneratória da categoria ou, tratando-se de trabalhadores detentores de uma prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, na posição remuneratória correspondente à remuneração actualmente auferida, caso esta seja superior àquela, suspendendo-se, durante o período referido no n.º 1, o disposto no n.º 9 do Artigo 55.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, bem como todas as normas que disponham em sentido diferente.
4 - O regime fixado no presente Artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas legais ou convencionais, especiais ou excepcionais, em contrário, não podendo ser afastado ou modificado pelas mesmas.”
Por seu turno, o artigo 20.º, n.º 1 da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro, que aprovou a LOE para 2012 (LOE/2012), sob a epígrafe “Contenção da despesa”, aplicável ao caso dos autos, atenta a data dos factos, dispunha o seguinte:
“Durante o ano de 2012 mantêm-se em vigor os artigos 19.º e 23.º, os n.ºs 1 a 7 e 11 a 16 do artigo 24.º, os artigos 25.º, 26.º, 28.º, 35.º, 40.º, 43.º e 45.º e os n.ºs 2 e 3 do artigo 162.º, todos da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.”
Em traços gerais, e para o que ao caso interessa, a Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro, que aprovou a LOE/2013, no seu artigo 35.º, manteve o regime da «proibição de valorizações remuneratórias», nos moldes acima descritos, prevendo, ainda, em sentido idêntico, no seu artigo 38.º, as regras de determinação do posicionamento remuneratório, em matéria de procedimentos concursais.
Sendo que estas disposições foram reproduzidas, com pontuais alterações (irrelevantes para o caso dos autos) nos artigos 39.º e 42.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, que aprovou a LOE/2014, e, bem assim, nos artigos 38.º e 42.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro, que aprovou a LOE/2015.
Neste enquadramento, a resposta à questão de saber se a colocação do Autor na 5.ª posição remuneratória, a que corresponde o 27.º nível remuneratório, na carreira de técnico superior, consubstancia uma «valorização remuneratória», passa pela análise do citado artigo 24.º da LOE/2011 [replicada, como se disse, nos artigos 35.º da LOE/2012, 39.º da LOE/2013 e 38.º da LOE/2014], revelando-se sobretudo essencial determinar quando é que estamos perante uma «valorização remuneratória».
Cumpre salientar que, não obstante a injuntividade que decorre da norma orçamental em análise, no sentido de proibição de valorizações remuneratórias, a verdade é que tal preceito também prevê situações em que tais valorizações podem ter lugar.
O que significa que existem situações em que tais «valorizações» são admissíveis, não valendo tal proibição para todos os casos.
Ora, é sabido que, em tese, uma «valorização remuneratória» reconduz-se a um acréscimo remuneratório, traduzido na adição de uma determinada quantia a uma certa remuneração pré-existente.
É o que sucede, nas situações mais frequentes, nas «alterações de posicionamento remuneratório», as quais ocorrem, nos termos dos artigos 46.º a 48.º da Lei n.º 12-A/2012, por opção gestionária, e/ou em virtude da aplicação do regime do sistema de avaliação de desempenho, pelo que é, desde logo, de afastar a sua aplicação ao caso em apreço, ao contrário do que defendeu a ED.
E, bem assim, é o que sucede nas progressões, nas promoções ou, em geral, em situações de nomeações ou graduações em categorias ou postos superiores aos detidos - cfr. alínea a) do n.º 2 do artigo 24.º da LOE/2011.
Uma outra situação frequente que pode originar uma «valorização remuneratória» tem que ver com o “acesso” a categorias e/ou carreiras operado na sequência de procedimentos concursais.
Situação em que, em tese, se pode enquadrar o procedimento de recrutamento de trabalhadores em análise, pois, o que recrutamento para frequência do CEAGP é efectuado por procedimento concursal, na sequência do qual os trabalhadores diplomados com esse curso são integrados nos respectivos órgãos e/ou serviços que desejam - Cfr. artigo 5.º da Portaria n.º 213/2009, de 24 de Fevereiro.
Porém, em matéria de «procedimentos concursais», o legislador concretizou, na citada alínea c) do n.º 2 do artigo 24.º da LOE/2011, quais as situações que estariam abrangidas pelo conceito de «valorização remuneratória».
Estabelecendo, de forma expressa, que tal sucederia no caso da abertura de procedimentos concursais para categorias superiores de carreiras pluricategoriais, gerais ou especiais, ou, no caso das carreiras não revistas e subsistentes, incluindo carreiras e corpos especiais, para as respectivas categorias de acesso, incluindo procedimentos internos de selecção para mudança de nível ou escalão.
Ou seja, o que decorre da citada norma é que os procedimentos concursais geradores de «valorizações remuneratórias» vedadas no exercício orçamental de 2011, e, bem assim, nos exercícios orçamentais de 2012, de 2013, de 2014 e de 2015, “respeitam aos procedimentos concursais internos e de acesso. [Isto é,] Procedimentos abertos unicamente ao pessoal que, sendo já detentor de uma categoria, nível ou escalão de determinada carreira pluricategorial, pode, por via de concurso exigível, aceder a categoria, nível ou posição superior da mesma” -Cfr. neste sentido, o Parecer n.º P000192015 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 25.06.2015, consultável em www.dgsi.pt
O que nos permite concluir que são, pois, esses tais procedimentos concursais internos e de acesso – e não quaisquer outros – os procedimentos de recrutamento de pessoal que eram objecto da regra da «proibição das valorizações remuneratórias» – cfr. alínea c) do n.º 2 e n.º 11 do artigo 24.º da LOE/2011.
Pelo que, tratando-se o procedimento concursal em apreço, em rigor, de um procedimento de recrutamento de trabalhadores de ingresso numa determinada carreira/categoria e não de acesso, é, assim, de afastar a aplicação da regra da «proibição das valorizações remuneratórias» ao tipo de procedimento concursal em análise.
E é neste ponto que assume relevância a explicitação do artigo 26.º da Lei n.º 55- A/2011 (LOE/2011), sob a epígrafe “Determinação do posicionamento remuneratório”, mantido em vigor pelo artigo 20.º da LOE/2012.
Na verdade, o mesmo não veio estabelecer quaisquer regras relativas a [proibição de] »valorizações remuneratórias», mas, ao invés, afigura-se que tal normativo tem um âmbito de aplicação distinto, pretendendo, essencialmente, estabelecer as regras a observar na determinação do posicionamento remuneratório na sequência de procedimento concursal (regularmente aberto) para ingresso numa determinada carreira e/ou categoria.
Aí se estabelecendo no seu n.º 1 as regras a observar nos procedimentos concursais em que a determinação do posicionamento remuneratório se efectue por negociação (o que sucede no caso em que o vínculo a estabelecer com o trabalhador se constitui por contrato); e, no seu n.º 3, as regras a observar nos procedimentos concursais em que a determinação do posicionamento remuneratório não se efectue por negociação (o que sucede no caso em que o vínculo a estabelecer se constitui por nomeação).
Porém, analisado tal normativo, concluiu-se que o mesmo versa sobre os procedimentos concursais aos quais, em condições normais, seria de aplicar as regras de posicionamento remuneratório previstas no artigo 55.º da Lei n.º 12-A/2012.
Nada dizendo o legislador sobre o modo de determinação do posicionamento remuneratório nos procedimentos concursais para a frequência do CEAGP, na sequência do qual os trabalhadores diplomados com esse curso são integrados nos respectivos órgãos e/ou serviços, aos quais se aplica as regras (insusceptíveis de negociação, diga-se) de determinação do posicionamento remuneratório previstas no artigo 56.º, n.º 6 da Lei n.º 12-A/2012.
E assumindo tais regras carácter transitório e excepcional, concluiu-se, pois, que as mesmas são insusceptíveis de aplicação analógica ao caso em apreço.
O que significa que na determinação do posicionamento remuneratório relativo ao procedimento concursal em apreço é de aplicar, tout court, as regras que decorrem do artigo 56.º, n.º 6 da Lei n.º 12-A/2012, e, no caso do Autor, nos moldes acima explicitados.
Saliente-se que, como acima se concluiu, não estamos aqui perante um caso de «valorização remuneratória», nem, em rigor, perante um caso de «alteração» ou «mudança» de posição remuneratória”.
Na situação em apreço, o Autor, como diplomado do CEAGP, por via da aplicação do artigo 56.º, n.º 6, in fine, da Lei n.º 12-A/2012 (não afastadas pelas sucessivas LOE) tem o direito à colocação na 5.ª posição remuneratória, a que corresponde o 27.º nível remuneratório carreira/categoria de Técnico Superior.
Não o tendo feito, violou a ED o disposto em tal normativo”.
Contra o assim decidido se insurge o Recorrente.
Neste contexto há que entender que tipo de integração /valorização está em causa.
Para isso há que trazer à colação a Portaria nº 213/2009, de 24.02, onde se alude no Preâmbulo:
“O Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP) tem constituído uma das vias de renovação dos recursos humanos de qualificação superior da Administração Pública.
O reconhecimento desta realidade conduziu o legislador da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a prever tal Curso como caminho paralelo ao do procedimento concursal, tendo em vista o recrutamento de trabalhadores para postos de trabalho que venham a ser considerados necessários à prossecução das atribuições dos órgãos ou serviços.
A qual segundo o disposto no art. 1º regulamenta o Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública (CEAGP) que deva funcionar no Instituto Nacional de Administração (INA), nos termos do n.º 8 do artigo 56.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
Desenvolvendo no seu art. 18º alude à forma de integração dos diplomados pelo CEAGP.
“1 — Terminado o Curso, os diplomados pelo CEAGP ordenam por ordem de preferência os órgãos ou serviços em cujos mapas de pessoal e postos de trabalho desejam ser integrados.
2 — As preferências dos diplomados são comunicadas pelo INA aos órgãos ou serviços necessitados.
3 — A eventual integração é sempre precedida de uma entrevista entre o diplomado e representantes dos órgãos ou serviços necessitados.
4 — A distribuição dos diplomados e a posterior integração nos órgãos ou serviços necessitados é efectuada de forma a que, simultaneamente, nenhum diplomado pelo CEAGP deixe de ser integrado e nenhum órgão ou serviço que tenha identificado necessidades ou ao qual tenha sido comunicado o rateio referido no n.º 2 do artigo 3.º deixe de ter ocupado o posto de trabalho que comprometeu para o efeito.
5 - Para os efeitos do disposto no número anterior:
a) Nenhum órgão ou serviço que tenha identificado necessidades pode recusar a integração a todos os diplomados pelo CEAGP que nela tenham revelado interesse;
b) A recusa de integração nos órgãos ou serviços que nela tenham revelado interesse, por parte dos diplomados pelo CEAGP, até ao último dia do ano civil em que tenha terminado o ano lectivo, determina a perda do direito à integração em qualquer outro órgão ou serviço”.
A mesma ideia de integração resulta do art. 56º da Lei 12-A/2008, de que a lista enviada pela entidade empregadora pública ao Instituto Nacional da Administração (INA), com a lista dos postos de trabalho a ocupar (nº 2) “compromete a entidade empregadora pública a, findo o CEAGP, integrar o correspondente número de diplomados” (nº 4).
Ao contrário do que alude o Recorrente inexiste plena identidade remuneratória na TRU quanto ao posicionamento e quanto ao nível remuneratório que o Recorrido já detinha na categoria/ carreira, pois se assim fosse não faria sentido a interposição da presente acção.
O que se passa é que diferentemente da Lei do Orçamento para 2011, a Lei do Orçamento de Estado para 2012, Lei 64-B/2011, de 30.12 contemplou no artigo 20.º, sob a epigrafe “Contenção da despesa” estabeleceu:
“1 - Durante o ano de 2012 mantêm-se em vigor os artigos 19.º e 23.º, os n.ºs 1 a 7 e 11 a 16 do artigo 24.º, os artigos 25.º, 26.º, 28.º, 35.º, 40.º, 43.º e 45.º e os n.ºs 2 e 3 do artigo 162.º, todos da Lei n.º 55- A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
[…]
6 - O disposto no artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, não é impeditivo da prática dos actos necessários à obtenção de determinados graus ou títulos ou da realização da formação específica que sejam exigidos, durante a vigência do presente artigo, pela regulamentação específica das carreiras.
7 - Quando a prática dos actos e ou a aquisição das habilitações ou da formação referidas no número anterior implicar, nos termos das disposições legais aplicáveis, alteração da remuneração devida ao trabalhador, esta alteração fica suspensa durante a vigência do presente artigo.
8 - As alterações da remuneração a que se refere o número anterior que venham a ocorrer após a cessação de vigência do presente artigo não podem produzir efeitos reportados a data anterior àquela cessação.
[…]
16 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos”.
Da norma transcrita resulta, em síntese, a proibição da prática de actos que representem valorizações remuneratórias o que, contudo, não obsta à prática dos actos necessários à obtenção de determinados graus ou títulos que sejam exigidos, ou outras formações relativas a promoção ou valorização de carreiras durante a vigência do presente artigo, pela regulamentação específica das carreiras condicionada, contudo, à suspensão no ano de 2012 da alteração da remuneração que tais atos implicarem.
Que é o que sucede no caso em apreço.
Na medida em que os diplomados com o CEAGP são integrados na carreira /categoria de técnico superior.
E detendo o Recorrido já a aludida categoria há que aplicar regras especificas quanto à sua posição remuneratória, como foi supra acolhido, ou seja, de que tem plena aplicação a parte final do art. 56º, nº 6 da LCVC.
O que acontece é concomitante e supervenientemente à LCVC surgiram restrições orçamentais dado o contexto da Crise então vivida.
Daí que, ao contrário do que alude a sentença recorrida, da aplicação do disposto no art. 56º, nº 6 da LCVC existe, com efeito, uma valorização remuneratória na medida em que a aplicação de tal normativo resulta a passagem do índice intermédio 4/5 para o índice 27 / nível 5, como supra decidido, sendo de aplicar a restrição prevista no art. 24º, nº 1 da LOE 2010, mantida em vigor no ano de 2012.
Mas o sistema introduziu uma válvula de escape à suspensão a que alude o nº 7 do artigo 20º da Lei n.º 64-B/2011 (LOE 2012), de que “Quando a prática dos actos e ou a aquisição das habilitações ou da formação referidas no número anterior implicar, nos termos das disposições legais aplicáveis, alteração da remuneração devida ao trabalhador, esta alteração fica suspensa durante a vigência do presente artigo.”
Estas medidas foram adoptadas por referência a um circunstancialismo social, económico e financeiro que reclamou do Estado medidas de contenção das despesas públicas, na vertente da eliminação (ainda que transitória) de todas as situações que possam importar um acréscimo nas despesas do Estado com as remunerações dos trabalhadores do sector público, sejam elas decorrentes de progressões na carreira, de revisões salariais ou, como no caso dos autos, da obtenção de títulos e graus académicos.
Isto é, a análise da medida prevista nos n.ºs 6 e 7 do art. 20.º da LOE2012 não pode ser dissociada das demais vertentes em que a proibição de valorizações remuneratórias foi consagrada no art. 24.º da LOE2011 e nesse mesmo art. 20.º da LOE2012. E do que se trata é de um congelamento salarial visando a salvaguarda de um interesse público de contenção de despesa pública que deve ser tido por prevalecente, ainda que não se ignore a intensidade do sacrifício causado às esferas particulares atingidas.
A regra caducou no final desse ano, dada a anualidade do orçamento e a sua correspondência com o ano civil (cfr., sobre o princípio da anualidade, Teixeira Ribeiro, «‘Os Poderes Orçamentais’, da Assembleia da República», na separata do Boletim de Ciências Económicas, XXX, pág. 10).
E ao garantir eficácia certa e imediata - os progressos resultantes das medidas de ajustamento financeiro (cf. resulta das Grandes Opções do Plano para 2013) permitiram a eliminação desta suspensão salarial no orçamento para 2013 -, é, nessa medida, indispensável (necessária), ao controle dos gastos públicos com remunerações. Não havendo razões de evidência em sentido contrário, e dentro de “limites do sacrifício”, que a transitoriedade ainda salvaguarda, é de aceitar que essa seja uma forma legítima e necessária, dentro do contexto vigente, de reduzir o peso da despesa do Estado, com a finalidade de reequilíbrio orçamental.
Deste enquadramento legal resulta, de forma clara e inequívoca, que por força da LOE de 2011 e 2012, pese embora a aquisição de habilitações conducentes com a integração nos quadros do Recorrente por via de um curso especial, não adquiriu o Recorrido, em qualquer caso, o direito à percepção de um vencimento superior ao auferido até então por força da proibição e suspensão estabelecidas nos n°s 1 e 7 do art° 24° da LOE2011 e artigo 20.º da LOE 2012.
Tal como entendeu a Recorrente na Informação que consta da alínea J) do Probatório.
Quanto à alegada violação dos como dos princípios da igualdade, justiça e razoabilidade e boa-fé o Recorrente não densifica minimamente de modo a que este Tribunal se possa pronunciar.
Tudo sopesado, há que conceder parcial provimento ao recurso, tendo o Recorrido direito à remuneração respeitante ao índice 27 /nível 5 da carreira técnico superior desde 01.01.2013.
Revogando-se a sentença na parte em que reconhece tal direito desde 01.08.2012, data de integração no IMP, IP (alínea G) do probatório).
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III. Decisão
Em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder parcial provimento ao Recurso, revogando-se a sentença recorrida quanto aos efeitos da alteração remuneratória que ocorrerá somente desde 01.01.2013.
Custas pelo Recorrente e Recorrido que se fixam respectivamente em 2/3 e 1/3 (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Registe e notifique.
Lisboa, 7 de Julho de 2021
(Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, a Relatora consigna e atesta que as Juízas Desembargadoras Catarina Vasconcelos e Ana Celeste Carvalho que integram a presente formação de julgamento, têm voto de conformidade com o presente acórdão).
Ana Cristina Lameira |
