Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02061/98

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/24/2005

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	REVOGAÇÃO POR CONVENIÊNCIA ADMINISTRATIVA

Sumário:	1. A regra geral em matéria de revogação por inconveniência administrativa do acto revogado é a da irretroactividade dos efeitos, salvo sentido expresso em contrário nele exarado ou derivado da lei - cfr. artºs. 127º, 128º e 145º CPA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Dolores ......, cm os sinais nos autos, vem interpor recurso contencioso de anulação do despacho proferido em 19.6.98 por Sua Exa. o Senhor Ministro da Educação, concluindo como segue:

a) O grupo de trabalho constituído com os objectivos de assegurar o acompanhamento da aplicação do Despacho n° 243/ME/96, a sua actualização anual e a emissão de parecer relativamente a licenciaturas ou diplomas de estudos superiores especializados não incluídos nos Anexos I e H, definiu os critérios de apreciação de reposicionamento na carreira em data posterior à da entrega do requerimento pela aqui Alegante, ofendendo, assim, as garantias de isenção e transparência que devem estar sempre presentes na actividade da administração pública - o que constitui violação do Principio da Imparcialidade (n° 2 do art°. 266°. da CRP e artº. 6°. do CPA):
b) Nos termos dos n°.s l e 3 do Despacho 243/ME/96, de 31 de Dezembro, publicado no Diário da República "a aquisição de licenciatura ou de diploma de estudos superiores ou especializados em domínio directamente relacionado com a docência determina a mudança de escalão..." e "determinam a progressão na carreira ... as licenciaturas e diplomas de estudos superiores especializados que constam do anexo II ao presente despacho e ainda as que conferem ao docente habilitação própria nos termos da legislação aplicável".
c) A licenciatura em Controle Financeiro forma um conjunto coerente com o bacharelato em Contabilidade, nos termos da Portaria 368/88. de 4 de Junho.
d) Assim, se o bacharelato em Contabilidade confere habilitação própria (Despacho 59/79 de 21 de Fevereiro), a licenciatura em Controle Financeiro confere, de igual modo, habilitação própria (Portaria 368/88. de 4 de Junho).
e) A não aplicação ao disposto no Despacho 243/ME/96. de 31 de Dezembro, e na Portaria 368/88, de 4 de Junho, configura violação de lei por discrepância entre o conteúdo e o objecto do acto e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis. Para além de constituir violação do Princípio da Coerência Racional, do Principio da Legalidade e do Principio da Justiça (n°. 2 do artº. 266º. da CRP e art°. 6°. do CPA);
f) O conceito "domínio directamente relacionado com a docência ", usado, no dizer da entidade recorrida, com base num critério claro, objectivo e adequado, e o conceito "motivos pertinentes" (pelos vistos, este nem foi claro, nem objectivo, nem adequado...}, cuja aplicação determinou o indeferimento do requerimento destinado ao reposicionamento na carreira da aqui Alegante, constituíram a base de um poder discricionário que, como decorre das conclusões supra, infringiu princípios gerais que limitam ou condicionam a discricionaridade administrativa, designadamente os princípios constitucionais: o Princípio da Imparcialidade, o Princípio da
Legalidade e o Princípio da Justiça (n°.2 do art°. 266a. da CRP):
g) Desde a apresentação do requerimento da aqui Alegante para o seu reposicionamento na carreira até à decisão final remeteu-se a administração pública a um estranho silêncio, violando claramente o disposto no n". 5 do art°. 267 da CRP e os art°.s n°.s 8°. e 100". do CPA - violação do principio da participação e audiência de interessados:
h) Finalmente, houve ainda vicio de forma, por falta de adequada fundamentação da decisão, já que o teor do despacho recorrido e de que a aqui Alegante foi notificada e o teor do despacho constante nos autos são claramente diferentes: o primeiro porque se revela com uma fundamentação "alternativa" (Doc. n°.2 da petição de recurso); o segundo porque se limitou a um simples "homologo " sem qualquer referência expressa a algum parecer eventualmente existente.
i) Pelo que o despacho recorrido é insuficiente, obscuro e incongruente, não cumprindo o exigido no art°. 268°., n°. 3 da CRP. Como nos artºs. 124°. e 125º do CPA e no art°. 1°. do Decreto-Lei nº. 256-A/77. de 17 de Junho.

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A AR não contra-alegou.
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Em 29.07.99 a AR informou nos autos da revogação do acto recorrido, com o reposicionamento da Recorrente na carreira com efeitos a 1.06.99 – fls. 83 dos autos.

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A Recorrente veio requerer aos autos “(..) a rectificação do acto revogatório no que concerne à aplicação retroactiva dos seus efeitos (..)” pedindo o prosseguimento dos autos – fls. 89/91 dos autos.

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O EMMP emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
Dolores Maria Cardoso Pereira Silva vem interpor recurso contencioso do despacho do Ministro da Educação, de 19/6/98, que indeferiu o seu reposicionamento na carreira por obtenção de licenciatura. Invoca vício de violação de lei.
A autoridade recorrida pugna pela legalidade do despacho impugnado.
Por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 13/5/99, a pretensão da recorrente foi satisfeita, por razões de equidade (cfr. fls. 83 a 87).
Como o reposicionamento na carreira operado por esse despacho não teve efeitos retroactivos à data da licenciatura (16/4/97), como a recorrente pretendia, e só se tornou eficaz a partir de 1/6/99, o recurso prosseguiu, ao abrigo do disposto no art.° 48° da LPTA.
Nos termos do art.° 145° n.° l do CPA, a regra da eficácia da revogação de actos válidos é a da produção de efeitos para o futuro.
Neste contexto, nada há a criticar à revogação efectuada.
Por isso, importa apurar do mérito do recurso contencioso interposto.
Ora, ponderando os argumentos de ambas as partes, afigura-se-nos que a recorrente não tem razão quanto à eventual violação de lei pelo despacho recorrido, sendo de acolher os argumentos aduzidos pela autoridade recorrida, no sentido de que a licenciatura obtida pela docente não se integrava na previsão da legislação atinente.

Neste contexto, o recurso não merece provimento. (..)”.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias vem para decisão em conferência.

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Com fundamento nos documentos juntos aos autos julga-se provada a seguinte factualidade:

1. Em 10.05.97 a A, professora do 3º Ciclo Secundário, Grupo 12º C – Secretariado, do quadro de nomeação definitiva da Escola Secundária António Sérgio de Vila Nova de Gaia, entregou neste Escola que o endereçou à DREN do Ministério da Educação, o modelo de “Requerimento para bonificação de tempo de serviço ou reposicionamento na carreira” com fundamento na aquisição de licenciatura em Controle Financeiro pelo Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto em 16.04.1997 para efeitos do disposto no artº 55º do ECD, aprovado pelo DL 139-A/90 de 28.04. – doc. fls.104 e 106.
2. Na DREN, pelo ofício 30730 de 4.7.97 o requerimento da A foi remetido ao Departamento de Gestão de Recursos Educativos (DEGRE) para os efeitos e nos termos do nº 6 do Despacho nº 243/ME/96 – docs. fls. 107 e 17.
3. Na DREN, pelo ofício 49594 de 7.9.98 foi a Escola António Sérgio informada nos termos que se transcrevem:
“(..)
ASSUNTO: ARTIGO 55° DO ECD - Despacho n° 243/ME/96 (II Série), de 31 de Dezembro
REPOSICIONAMENTO NA CARREIRA
PQND - COLORES MARIA CARDOSO PEREIRA SILVA
Informo V. Exa. de que o requerimento para efeito de reposicionamento na carreira do(a)
docente mencionado(a) em epígrafe foi indeferido por Despacho de 19.06.98 de Sua Excelência o Senhor Ministro da Educação.
Foi fundamento do indeferimento o facto da formação adquirida não apresentar um curriculum que permita a inserção nas áreas dos cursos contemplados no Anexo II ao Despacho 243/ME/96, de 15 de Novembro, ou por não constituir habilitação profissional ou própria para o ingresso no grupo de docência do(a) respectivo(a) requerente.
Do teor deste ofício deverá ser dado conhecimento ao (à) interessado(a). (..)” – doc. fls. 108.
4. No DEGRE em 4.5.99 foi elaborada a informação nº 303/99/NOAFRH, do seguinte teor:
“(..)
ASSUNTO: REPOSICIONAMENTO NA CARREIRA DE PROFESSORES DO
12º GRUPO C DO ENSINO SECUNDÁRIO

1. No âmbito da aplicação do artigo 55° do ECD constatou-se a existência de um elevado número de professores pertencentes ao 12° Grupo C que, não obstante comprovarem a titularidade de uma licenciatura na área do bacharelato que possuem, não podem ser reposicionados na carreira ao abrigo do Despacho n° 243/ME/96, de 15 de Novembro.
2. O indeferimento dos respectivos pedidos de reposicionamento resulta do facto de as novas habilitações que possuem não constarem do Despacho Normativo
n° 32/84, de 9 de Fevereiro, e diplomas subsequentes, para os quais remete o Despacho n° 243/ME/96, de 15 de Novembro, nem se encontrarem tipificadas no elenco de habilitações consideradas relevantes para todos os grupos de docência, nos termos do n° 3 do mesmo Despacho.
3. Atendendo a que a legislação regulamentadora das habilitações para a docência não consagrou, até à data, para o 12° Grupo C, qualquer curso com grau de licenciatura, justifica-se que os pedidos de reposicionamento na carreira presentados pelos professores nas condições referidas sejam reapreciados à luz de critérios baseados no respectivo percurso académico e profissional.
4. Do conjunto dos processos analisados relevam as situações dos professores que se profissionalizaram ao abrigo do Despacho n° 59/79, de 21 de Fevereiro, do Decreto-Lei n° 519-E2/79, de 29 de Dezembro e do Despacho Normativo n° 57/83, de 23 de Fevereiro, diplomas que consideravam como habilitação própria para o citado grupo de docência, bem como para o 6° grupo, o bacharelato em Contabilidade.
5. Com a publicação do Despacho Normativo n° 32/84, de 9 de Fevereiro, o referido curso de Contabilidade passou a constituir habilitação própria, apenas, para o 6° grupo, onde vieram a relevar, mais tarde, com o Despacho Normativo n° l-A/95, de 6 de Janeiro, e diplomas subsequentes, diversas licenciaturas e DESE's na mesma área científica.
6. A citada alteração não prejudicou, de imediato, os direitos adquiridos
dos docentes que se profissionalizaram no 12° Grupo C, com aquele curso de
bacharelato.
Efectivamente, o Despacho Normativo n° 112/84, de 28 de Maio, salvaguardou, relativamente aos candidatos colocados até ao ano escolar de 1984/85, e independentemente do grupo, subgrupo, disciplina ou especialidade em que obtiveram colocação, a titularidade de habilitação própria.
7. Não obstante a protecção conferida pelo citado diploma, continuaram os professores do 12° Grupo C impedidos de progredir na carreira, com o argumento de que as licenciaturas que possuem, designadamente, em Contabilidade, apenas relevam no 6° grupo de docência.
8. Parece-nos portanto que, em sede de aplicação do art° 55° do ECD, se
poderiam adoptar os mesmos critérios de equidade que estiveram subjacentes ao Despacho Normativo n° 112/84, por forma a garantir que o percurso profissional destes docentes não seja afectado pelas alterações ocorridas no quadro das habilitações para a docência.
De outro modo ficaria esvaziada de sentido útil a citada medida que, no passado, salvaguardou as suas legítimas expectativas.
9. Importa ainda referir que muitos professores do 12° Grupo C titulares
de bacharelato em Contabilidade e licenciaturas na mesma área científica se encontram, desde 1983 e por necessidades do sistema, a leccionar as disciplinas do 6° grupo para o qual, formalmente, teriam habilitação própria.
Supõe-se, portanto, que, nas situações em apreço o critério de leccionação em grupo diferente daquele em que o professor se profissionalizou não terá sido adoptado em detrimento da qualidade do ensino.
Ora, não existindo razões de carácter pedagógico que impeçam o bom desempenho destes docentes com base nas suas formações acrescidas parece-nos que, estão criadas as condições para que lhes seja atribuído um regime de excepção face ao disposto no n° 3 do Despacho n° 243/ME/96, de 15 de Novembro.
10. Nestes termos, propõe-se que seja reconhecido o direito ao reposicionamento na carreira aos professores do 12° Grupo C com o curso de bacharelato em Administração e Contabilidade, Contabilidade e Administração ou cursos equiparados e que concluíram as licenciaturas e os PESE's relevantes para o 6°
Grupo de docência, nos termos do Despacho Normativo n" 32/84, de 9 de Fevereiro, e diplomas subsequentes que promoveram a respectiva actualização. (..)” – doc. fls. 84/87.
5. Sobre a informação nº 303/99/NOAFRH por Sua Exa. o Ministro da Educação foi proferido em 13.5.99 o seguinte despacho: “Concordo. Devem os professores do 12º Grupo C ser reposicionados na carreira nos termos propostos no ponto 10 da presente informação pelas razões aduzidas. (..)” – doc. fls. 84.
6. A AR juntou aos autos em 29.7.99 o requerimento que se transcreve:
“(..)
ASSUNTO: Requerimento de extinção da instância
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 663° e 287 alínea e) do Código de Processo Civil, aplicável ao contencioso administrativo ex vi do disposto no artigo 1° da LPTA, envia-se a V. Ex" a Informação n.° 303/99/NGRAFH na qual Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Educativa exarou despacho de concordância em 13 Maio 1999, satisfazendo o pedido de reposicionamento da recorrente com efeitos a 1.06.99 por força do disposto nos artigos 127° do CPA, conjugado com os artigos 8° e 9° do Dec. Lei n.° 409/89, de 18 Nov. (..)” – doc. fls. 83.

DO DIREITO

Após ter sido dado conhecimento os autos da revogação do acto administrativo impugnado por despacho de 1.6.1999, a instância prosseguiu ao abrigo do disposto no artº 48º LPTA e a requerimento da A, para efeitos de apreciar o pedido de eficácia do reposicionamento a data anterior a 1.6.99, no caso à data da obtenção da licenciatura

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No caso dos autos, a revogação do despacho que tinha indeferido o pedido de reposicionamento de carreira docente ao abrigo do disposto no artº 55º ECD processou-se com fundamento na motivação exarada na informação nº 303/99/NOAFRH de 4.5.99 do DEGRE, transcrita no ponto 4 do probatório supra.
De acordo com os respectivos termos, estava em causa a aplicação do regime estabelecido pelo artº 55º nº 1 ECD, DL 139-A/90 de 28.04, normativo que diz o seguinte:
“1. A aquisição de licenciatura em domínio directamente relacionado com a docência por docentes profissionalizados integrados na carreira, determina a mudança para o escalão correspondente àquele em que o docente se encontraria se tivesse ingressado na carreira com esse grau ...”.
Segundo o nº 2,
“2. As licenciaturas a que se refere o número anterior serão definidas por despacho do Ministro da Educação.”

Para o que importa ao caso, no tocante aos professores dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico e Secundário, as licenciaturas que implicavam a mudança de escalão nos termos do nº 1 do artº 55º ECD foram fixadas no Anexo II do Despacho nº 243/M/96 de Sua Exa. o Ministro da Educação, publicado no DR nº 302, II Série de 21.12.1996, e que se mostra junto aos autos a fls. 17.
Nos termos do ponto 6. do Despacho nº 243/M/96, os requerimentos relativos a licenciaturas não especificadas no dito Anexo II “(..) serão remetidos pela direcção regional de educação do Departamento de Recursos Educativos (..) e no prazo de 60 dias apresentará proposta de decisão fundamentada ao Ministro da Educação.”.

A A requereu em 10.05.97 o reposicionamento com fundamento em se ter licenciado à data de 16.04.1997 em Controle Financeiro pelo Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto.
Ora, como se verifica pelo teor do Despacho Normativo nº 32/84 de 9.2 para o qual remete o ponto I do Anexo II do Despacho nº 243/M/96, no tocante aos diplomas de referência para a especificação das licenciaturas que implicavam o mecanismo do artº 55º nº 1 ECD, a licenciatura em Controle Financeiro, curso da A adquirido em 16.4.1997, não era habilitação própria para leccionar no 12º Grupo C – Secretariado.
De modo que não se verificavam os requisitos legais para desencadear o mecanismo de progressão na carreira estatuído no artº 55º nº 1 ECD por inexistência no estatuto de habilitações académicas da A do pressuposto de facto vinculado estabelecido na lei por referência ao mencionado Despacho Normativo nº 32/84, tendo em conta a profissionalização da A no grupo de docência 12º Grupo C – Secretariado.
Os requisitos para desencadera o mecanismo do artº 55º nº 1 ECD só passaram a verificar-se por força do despacho ministerial de 13.5.99 e com fundamento em razões de equidade, como expressamente nele se diz.
Ou seja, o despacho ministerial de 13.5.99 funda-se não em razões de critério estrito de legalidade no tocante aos professores profissionalizados no grupo de docência 12º Grupo C mas em razões de conveniência do interesse público em função dos casos concretos, razões de equidade por referência ao conteúdo do Despacho nº 112/84 de 20 de Maio, como a fundamentação expressamente realça a título de critério orientador de decisão e que se transcreve do ponto 4. do probatório:
“(..)
4. Do conjunto dos processos analisados relevam as situações dos professores que se profissionalizaram ao abrigo do Despacho n° 59/79, de 21 de Fevereiro, do Decreto-Lei n° 519-E2/79, de 29 de Dezembro e do Despacho Normativo n° 57/83, de 23 de Fevereiro, diplomas que consideravam como habilitação própria para o citado grupo de docência, bem como para o 6° grupo, o bacharelato em Contabilidade.
5. Com a publicação do Despacho Normativo n° 32/84, de 9 de Fevereiro, o referido curso de Contabilidade passou a constituir habilitação própria, apenas, para o 6° grupo, onde vieram a relevar, mais tarde, com o Despacho Normativo n° l-A/95, de 6 de Janeiro, e diplomas subsequentes, diversas licenciaturas e DESE's na mesma área científica.
6. A citada alteração não prejudicou, de imediato, os direitos adquiridos dos docentes que se profissionalizaram no 12° Grupo C, com aquele curso de bacharelato.
Efectivamente, o Despacho Normativo n° 112/84, de 28 de Maio, salvaguardou, relativamente aos candidatos colocados até ao ano escolar de 1984/85, e independentemente do grupo, subgrupo, disciplina ou especialidade em que obtiveram colocação, a titularidade de habilitação própria.
7. Não obstante a protecção conferida pelo citado diploma, continuaram os professores do 12° Grupo C impedidos de progredir na carreira, com o argumento de que as licenciaturas que possuem, designadamente, em Contabilidade, apenas relevam no 6° grupo de docência.
8. Parece-nos portanto que, em sede de aplicação do art° 55° do ECD, se poderiam adoptar os mesmos critérios de equidade que estiveram subjacentes ao Despacho Normativo n° 112/84, por forma a garantir que o percurso profissional destes docentes não seja afectado pelas alterações ocorridas no quadro das habilitações para a docência.
De outro modo ficaria esvaziada de sentido útil a citada medida que, no passado, salvaguardou as suas legítimas expectativas.
9. Importa ainda referir que muitos professores do 12° Grupo C titulares de bacharelato em Contabilidade e licenciaturas na mesma área científica se encontram, desde 1983 e por necessidades do sistema, a leccionar as disciplinas do 6° grupo para o qual, formalmente, teriam habilitação própria.
Supõe-se, portanto, que, nas situações em apreço o critério de leccionação em grupo diferente daquele em que o professor se profissionalizou não terá sido adoptado em detrimento da qualidade do ensino.
Ora, não existindo razões de carácter pedagógico que impeçam o bom desempenho destes docentes com base nas suas formações acrescidas parece-nos que, estão criadas as condições para que lhes seja atribuído um regime de excepção face ao disposto no n° 3 do Despacho n° 243/ME/96, de 15 de Novembro.
10. Nestes termos, propõe-se que seja reconhecido o direito ao reposicionamento na carreira aos professores do 12° Grupo C com o curso de bacharelato em Administração e Contabilidade, Contabilidade e Administração ou cursos equiparados e que concluíram as licenciaturas e os PESE's relevantes para o 6° Grupo de docência, nos termos do Despacho Normativo n" 32/84, de 9 de Fevereiro, e diplomas subsequentes que promoveram a respectiva actualização. (..)”.

As razões de conveniência em razão da ponderação do interesse público e dos interesses funcionais dos professores do grupo de docência 12º Grupo C – Secretariado, ou seja, razões de conveniência administrativa orgânica, que fundamentam o despacho de 13.5.99 importam para efeitos de saber se tal despacho é passível de surtir efeitos sobre o passado, no tocante à relação jurídica da A e não apenas efeitos para o futuro, sabido que a regra geral em matéria de revogação por inconveniência administrativa do acto revogado é a da irretroactividade dos efeitos, salvo sentido expresso em contrário nele exarado ou derivado da lei – cfr. artºs. 127º, 128º e 145º CPA.

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No caso presente temos que pelo despacho ministerial de 13.5.99 não só foram retirados os efeitos decorrentes do despacho ministerial anterior de 19.06.98 como foi modificada a situação jurídico-laboral da A mediante a introdução de uma situação jurídica nova e favorável, qual seja a de permitir o mecanismo do artº 55º nº 1 ECA de progressão na carreira no sentido por si pretendido.

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De modo que, em síntese, o despacho de 13.5.99 revogatório do proferido em 19.6.98, revogação fundada em razões de interesse público, não tem efeitos retroactivos, sendo imperativa a produção dos efeitos substanciais do despacho revogatório a partir da data da prática do acto, no caso 1.06.99.
Razão por que a obtenção em 16.4.1997 da licenciatura em Controle Financeiro permanece irrelevante no domínio da situação jurídico-laboral passada e anterior à prática do despacho de 13.5.99, pelo facto de aquela licenciatura não configurar habilitação própria para leccionar no 12º Grupo C – Secretariado à luz do Despacho Normativo nº 32/84 de 9.2 ex vi remissão do ponto I do Anexo II do Despacho nº 243/M/96.
Ou seja, a eficácia da revogação é proactiva e não retroactiva.

Tendo prosseguido a instância nos termos requeridos do artº 48º LPTA, conclui-se que não assiste razão à A em peticionar a retroactividade dos efeitos revogatórios a data anterior a 1.6.99.

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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso – instância prosseguida ex vi artº 48º LPTA – e manter a eficácia proactiva da revogação operada pelo despacho de 13.05.99 a partir de 1.06.99.

Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € e procuradoria em metade.

Lisboa, 24.FEV.2005,

(Cristina dos Santos)

(Teresa de Sousa)

(Colho da Cunha)