Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	710/16.0BEBJA

Secção:	CA


Data do Acordão:	12/10/2020

Relator:	SOFIA DAVID

Descritores:	PRAZO DE CADUCIDADE DO DIREITO DE ACÇÃO.

Sumário:	Por aplicação dos art.ºs 58.º, n.º 1, al. b), 59.º, n.º 1 e 3, al. a), 4, do CPTA, visando-se a impugnação de actos administrativos com base em ilegalidades que se reconduzam ao desvalor da anulabilidade, o correspondente prazo para o exercício do direito de acção é de 3 meses, sob pena de caducidade de tal direito.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I - RELATÓRIO

A S............, Lda, interpôs recurso da sentença do TAF de Beja que julgou verificada a excepção dilatória de intempestividade de apresentação da PI em juízo e, em consequência, absolveu o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas (IFAP) da instância.
Na PI vinha impugnada a decisão do IFAP que determinou a reposição da quantia de €225 372,07, invocando-se a invalidade de tal acto, alegando-se que o mesmo padecia das seguintes ilegalidades: a) que os fundamentos de facto adoptados pelo acto não correspondiam às circunstâncias do caso; b) que os fundamentos de Direito adoptados não acolhiam e enquadravam a situação de facto – que se invocava ser inexistente; c) que tal acto violava a legislação aplicável às ajudas concedidas; d) e que tal acto violava a legislação europeia aplicável, a saber, o Reg. (CE) n.º 1310/2013, de 17/12. A final da PI pedia-se a anulação do acto impugnado e a condenação do IFAP no pagamento das ajudas agro-silvo-ambientais, respeitantes ao ano de 2014, nos termos da Portaria 19/2014 de 29/01.
Suscitada pelo IFAP a excepção de caducidade do direito de acção, o A. apresentou réplica, assim como, apresentou uma alteração e ampliação da causa de pedir e dos pedidos. Veio, então, o A. peticionar a ampliação e alteração da causa de pedir e dos pedidos, passando a requerer que o acto impugnado fosse declarado nulo por ser um acto de objecto impossível, por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental e, por criar uma obrigação pecuniária não prevista na lei. Subsidiariamente, o A. passa a pedir para que o acto impugnado seja anulado, por invocar fundamentos de facto que não correspondem às circunstâncias reais, por invocar fundamentos de Direito que não acolhem nem enquadram a situação de facto – que se diz inexistente - e por violar a legislação aplicável a estas ajudas, nacional e comunitária. Para o efeito, o A. passou a arguir que não havia qualquer disposição legal que permitisse ao R., com base na irregularidade verificada num quadro de compromissos posterior, afectar o direito à percepção das ajudas no quadro de compromissos anterior, uma vez que este direito estava consolidado na sua esfera patrimonial e a correspondente ablação pelo acto impugnado ofendia os direito patrimoniais da A., consistindo, portanto, num acto que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, como o direito de propriedade.
Por despacho de 14/03/2017, foi admitida a requerida alteração e ampliação.
Proferida sentença a julgar verificada a excepção dilatória de intempestividade da apresentação da PI, veio o A. apresentar recurso.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões:”I. O que está em causa no presente Recurso é apenas a questão de excepção de saber se o acto impugnado está ferido de nulidade pelas várias causas apontadas pela Recorrente, ou se como pretende o Tribunal a quo essas causas constituem meras violações de direito «erros sobre os pressupostos de facto e de direito cuja forma de invalidade que lhes corresponde é a anulabilidade e não a nulidade.»
II. A sentença recorrida, em obediência a este entendimento, limitou-se a dar como provados os factos correspondentes ao itinere conducente à impugnação do acto, sem qualquer análise dos factos carreados para o processo pela Recorrente, que são a causa de pedir da declaração de nulidade, nem da legislação em causa que é o direito que sustenta a alegação de nulidade.
III. A Recorrente não pode aceitar a fundamentação constante da sentença porque entende que os vícios de que padece o referido acto são de molde a determinar a sua nulidade, designadamente face à nova redacção do artigo 161° do CPA e designadamente a alínea k) do n° 2 desse artigo - actos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei.
A recorrente não tem dúvidas de que o acto impugnado lhe cria uma obrigação pecuniária sem qualquer previsão legal que a acolha, razão pela qual entende que o acto é nulo.
IV. Parece à Recorrente evidente a doutrina exposta de que «a regra da ofensa ao ordenamento jurídico (actos anuláveis) para a qual não se preveja outra sanção, é a anulabilidade, mas é de molde a afastar a regras da anulabilidade a previsão legal de uma determinada ofensa jurídica constituir caso de nulidade (ergo, a questão da criação de obrigações pecuniárias não previstas na lei).» (vidé M. Esteves de Oliveira, CPA Anotado, 2a edição, página 659).
V. O pedido da Recorrente deduzido na PI é de que o acto impugnado sej a considerado nulo, nos termos do artigo 161° do Código de Procedimento Administrativo por incorrer nos vícios referidos nas alíneas
c) acto de objecto impossível;
d) acto que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental; e, k) acto que crie obrigação pecuniária não prevista na lei.
VI. A recorrente entende que o acto impugnado tem um objecto impossível ao exigir-lhe a restituição de montantes que nunca lhe foram pagos – ver alegações nºs 45 a 47 supra.
VII. A Recorrente não tem dúvida de que o acto impugnado ofende um seu direito fundamental à propriedade dos montantes em causa na «devolução» dos montantes das ajudas recebidas entre 2008/2009 e 2012/2013, que integrou de forma totalmente regular e legítima no seu património e de que o acto impugnado, a ser convalidado, implicaria a ablação patrimonial sem causa nem lei habilitante.
VIII. Desde logo, os montantes recebidos pela Recorrente entre 2008/2009 e 2012/2013 ao abrigo do regime de ajudas agro-ambientais regulado pela Portaria 229-B/2008, foram recebidos de forma completamente regular (”legal” para usar a terminologia do Tribunal a quo) e nenhum vicio lhes foi imputado, matéria sobre a qual a sentença recorrida não se pronuncia para além de classificar o modo de percepção de «ilegal» sem qualquer espécie de fundamentação;
IX. Para além disso, em conformidade com o que alegou em 12 a 20 supra, a Recorrente demonstrou e é o que resulta da lei aplicável, que os seus compromissos agro-ambientais ficaram terminados em 30 de Setembro de 2013, pelo que um suposto incumprimento em Julho de 2014 não poderia já afectar o quadro de compromissos terminados,
Razão pela qual o acto impugnado ao proceder a uma ablação dos seus direitos patrimoniais afecta de forma ilegal o conteúdo essencial do seu direito de propriedade e não o seu direito teórico «à» propriedade, como a sentença recorrida pretende, entendimento que, passe o pleonasmo, não se entende e conduziria a considerar conforme com a Constituição da República o confisco, que a CRP expressamente afasta como possível, proibindo-o.
X. Não podendo deixar de ser dado como provado que o ciclo de compromissos da requerente terminou a 30 de Setembro de 2013 e que os actos legislativos que lhe permitiram pedir em 2013/2014 o pagamento de mais um ano de medidas ASA, são posteriores, não pode deixar de se concluir que os montantes das ajudas recebidas sem qualquer vício intrínseco entre 2008 e 30 de Setembro de 2013, ficaram definitivamente integradas na esfera patrimonial da Requerente, não podendo ser postas em crise por facto superveniente respeitante a outros anos e que, portanto, a ordem de restituição de montantes respeitantes a este ciclo encerrado ofende o conteúdo essencial de direito fundamental: o direito de propriedade ou equiparado e nos termos do artigo 161º do CPA são nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.
XI. A questão que se coloca é a de saber se o acto impugnado pode violar de forma ilegal – na verdade, sem qualquer suporte legal válido - os direitos adquiridos da Recorrente aos montantes recebidos, que integrou legítima e legalmente no seu património por constituir um direito que lhe é atribuído pela legislação que regula a política agrícola comum, e se tal violação constitui uma violação do conteúdo essencial dos seus direitos fundamentais – alínea d) do nº 2 do artigo 161º do CPA.
A resposta a esta questão, se for positiva, determina a nulidade – insanável - do acto. XII. Tal como alegou em 29 a 44 das alegações supra, não se vê como se possa sustentar que a imposição à Recorrente de “restituição” ao Recorrido de montantes recebidos entre 2008 e 2013 possa ser excluído do conceito de «obrigação pecuniária» (não pode haver dúvidas de que o Recorrido procedeu através do acto impugnado à criação à Recorrente de uma obrigação pecuniária antes inexistente); e
Nos termos do art.º 161º, 2, k) do CPA, ou essa obrigação tem uma base legal, ou é nulo o acto que a determina.
Ora, o Tribunal a quo não fez qualquer exame de qual pudesse ser a base legal do acto impugnado, tendo-se limitado a considerar que se porventura tivesse havido erro nos pressupostos de direito, este erro seria conducente à mera anulabilidade do acto (cfr. artigo 163º nº 1 do novo CPA) e não à sua nulidade, entendimento sobre a qual as presentes alegações de recurso já se pronunciaram e que se considera em absoluto de rejeitar.
XIII. O Tribunal a quo omitiu aliás e de forma muito visível pronunciar-se sobre esta causa de invalidade do acto conducente à nulidade, pelo que, mais não fora, a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia.
XIV. Finalmente, como se alegou de 48 a 64 das Alegações supra, o acto impugnado, revoga actos válidos constitutivo de direitos correspondentes a um dever de prestar, estritamente vinculado à verificação pela administração de pressupostos de cumprimento obrigatório pelos beneficiários e que se consubstancia através do pagamento aos beneficiários.
XV. O acto impugnado visa, na essência, revogar os cinco actos válidos constitutivos de direitos praticados pelo Recorrido entre 2008/2009 e 2012/2013, com a agravante de que tal revogação implica a ablação de direitos de propriedade ou equiparados do património da Requerente.
XVI. A cominação da prática de um acto de revogação de actos válidos constitutivos de direitos e que conferem de forma definitiva ao seu beneficiário um benefício patrimonial que este integra no seu património, não é a anulabilidade mas a nulidade.
XVII. A sentença recorrida, para além da nulidade adveniente da omissão de pronúncia exposta, ao entender diferentemente e decidir pela falta de nulidade do acto impugnado ignora as causas de nulidade dos actos administrativos previstas no artigo 161° do CPA e consequentemente deve ser revogada e os autos baixarem à instância a quo de forma a que se possa pronunciar sobre o mérito do pedido deduzido “.

O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 29/3/2020 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que julgou verificada a exceção dilatória de caducidade em consequência absolveu o ora recorrido da instância, no entendimento que o ato impugnado padece de nulidade, por criar uma obrigação pecuniária não prevista na lei, e a restituição do montante das ajudas pagas com respeito a um ciclo de compromissos terminado em 2013 não tem cabimento legal.
B. Salvo melhor opinião Tribunal a quo fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura, pois, todos os pedidos formulados pela recorrente têm como cominação a anulação do ato impugnado e não a nulidade.
C. Entende a recorrente que o ato impugnado padece de nulidade, porque os vícios de que padece o ato são de molde a determinar a sua nulidade, por criar obrigações pecuniárias não previstas na lei, por ter um objeto impossível e por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental.
D. O ato impugnado não cria obrigações pecuniárias não previstas na lei, pois, nos termos do Art° 4° da Portaria n° 229-B/2008, o ciclo de compromisso obrigatório tem a duração de cinco anos, pelo que o beneficiário poderia optar por desvincular-se deste compromisso a partir de 2012, ou seja, no último dos cincos anos do compromisso iniciado em 2008.
E. Todavia, na situação em apreço, com a apresentação do PU2014, a ora recorrente confirmou o pedido e pagamento e declarou ter conhecimento das condições legais para a atribuição das ajudas nomeadamente no âmbito dos apoios ao desenvolvimento rural, de forma voluntária, tendo dessa forma optado por prolongar para o sétimo ano de ciclo de compromisso.
F. Não se vislumbra assim, em que medida foram criadas obrigações pecuniárias não previstas na lei e que o ato que determina o reembolso das ajudas tenha objeto impossível.
G. Relativamente à impugnação do ato administrativo, sempre se dirá que não é correto o invocado pela recorrente, uma vez que o prolongamento para a campanha de 2014 foi voluntário, e antes do fim do compromisso, prolongado até 30/9/2014, foi verificado o incumprimento da condição de elegibilidade, o que, além de conduzir ao não pagamento dessa campanha, determina a devolução de montantes pagos nas anteriores anuidades.
H. A recorrente, no âmbito do procedimento administrativo, confirmou ter existido o incumprimento justificando o mesmo como lapso administrativo.
I. A recorrente ao ser informada por escrito pela E............, deveria ter procedido de imediato à desistência do pedido de pagamento de 2014, uma vez que deixou de reunir as condições exigidas para a atribuição da ajuda.
J. O pedido de pagamento de 2014 não desvincula o pedido de apoio plurianual aprovado em 2008., pois os pedidos de pagamento apresentados neste ano só podiam existir para os beneficiários que dispusessem de um compromisso anteriormente aprovado, pois legalmente, não havia a possibilidade de realizar novos compromissos.
K. Razão pela qual, não merece censura o entendimento do Tribunal a quo, no sentido de que o acto impugnado, nas circunstâncias descritas pela Autora, não configura uma ofensa ao conteúdo essencial do direito de propriedade da Autora, ou de qualquer outro direito fundamental da mesma”.
L. Como também não merece qualquer censura o entendimento do Tribunal a quo de que a apresentação da petição inicial em 26.10.2016, portanto, para além desse prazo, foi intempestiva, o que, nos termos do art° 89.° n° 4 k) do CPTA, constitui uma excepção dilatória, que obsta ao conhecimento de mérito da acção, e determina a absolvição da Entidade Demandada da instância”, no pressuposto que os vícios suscitados não têm como cominação a nulidade mas tão somente a anulação do ato.”
O DMMP não apresentou pronúncia.

II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
Na 1.ª instância foram fixados os seguintes factos, que se mantém:
a) Em 17.05.2016, a Autora foi notificada do ofício com a referência n.° 004293/2016/ DAD-UADR, emitido pela Entidade Demandada, no âmbito do processo n.° 1371/2016/PRV/DEV, com o seguinte teor:
"Assunto: Audiência Prévia nos termos dos artigos 121.° e 122.° do Código do Procedimento Administrativo (CPA)
Medidas Agro e Silvo Ambientais - Ano 2014
Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado e, com fundamento no disposto nos art.°s 121.° e 122.° do Código do Procedimento Administrativo, fica notificado da intenção deste Instituto de recuperar o montante indevidamente pago, no valor de € 225 372,07, nos termos e com os fundamentos constantes do anexo a este ofício e que dele faz parte integrante.
A manutenção dos critérios de elegibilidade, designadamente a notificação relativa ao modo produção biológico, é uma obrigação dos beneficiários durante o período de compromisso, conforme definido no artigo 9.° da Portaria 229-B/2008, de 6 de Março.
Em julho de 2014, foi verificado que a notificação acima referida foi suspensa, o que determina a devolução total dos apoios recebidos, de acordo com o n.° 5 do artigo 26.° da mesma portaria.
Assim, informação que pode comunicar por escrito sobre o que se lhe oferecer, no prazo máximo de 15 dias, contados a partir da receção do presente ofício, ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT. Todavia, se pretender proceder de imediato à liquidação do quantitativo acima referido, deverá fazê-lo até à data limite referida no parágrafo anterior, utilizando uma das modalidades abaixo indicadas, sendo que, nesse caso, o presente ofício converter-se-á em decisão final logo após a receção e sua respetiva boa cobrança, dando, assim, por encerrado o presente processo."; confessado pela Autora na sua petição inicial, e documento 7 junto à petição inicial.
b) Dá-se por integralmente reproduzido o anexo a este ofício, cujo teor consta do documento 7 junto à petição inicial;
c) A Autora respondeu a este ofício através de carta com data de 03.06.2016, com o seguinte teor:
"Exmos Senhores,
Recebemos o V/ ofício n.° 004293/2016 DAD-UADR que mereceu a nossa maior atenção. Como pensamos tratar-se de um lapso administrativo ultrapassável, vamos junto da DGADR e da E............ esclarecer e certamente ultrapassar as razões que originaram o vosso ofício supra-citado."; Cfr doc 1 junto à petição inicial
d) Em 13.06.2016, a Autora recebeu a notificação da decisão impugnada, através de ofício com a referência 006087/2016 DAD-UADR, e com o seguinte teor:
"Assunto: Decisão Final
Medidas Agro e Silvo Ambientais - 2014
Finda a fase de audiência no procedimento administrativo, relativamente ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:
Através do ofício de audiência prévia 004293/2016 de 2016-05-17 foi notificado nos termos e para os efeitos dos art.°s 121.° e 122-° do Código de Procedimento Administrativo da intenção deste Instituto de determinar a reposição do valor indevidamente recebido na ajuda e campanha supra identificadas, com os fundamentos de facto e de direito referidos no ofício e no anexo que dele faz parte integrante, para cujo conteúdo se remete e aqui se dá por integralmente reproduzido.
Em face do exposto, e considerando que não foi apresentada qualquer resposta ao ofício supra referido, determina-se a reposição da quantia de € 225 372,07, considerada como indevidamente recebida.
Para efeitos de reposição voluntária da verba em questão, fica notificado que deverá fazê-lo no prazo máximo de 30 dias, contados a partir da receção do presente ofício, utilizando para o efeito, uma das modalidades de pagamento abaixo indicadas.
Findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso não se verifique a reposição voluntária da referida quantia, será a mesma (acrescida dos respectivos juros, calculados à taxa legal em vigor, desde aquela data até efetivo e integral pagamento), compensada nos termos legais, com todos e quaisquer créditos que lhe venham a ser atribuídos em pagamentos futuros, seguindo-se, na falta ou insuficiência, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante que se mostrar em dívida."; confessado pela Autora na petição inicial, doc 8junto à petição inicial
e) Em 27.07.2016, a autora dirigiu à Entidade Demandada uma carta com o seguinte teor:
“ Exm. °s Senhores,
A S............ recebeu ajudas ASA ao longo dos cinco anos do quadro de apoio 2008-2013, a que se candidatou em cada ano desse período.
Para o ano de 2014, por aplicação da Portaria n.° 19/2014, de 29 de janeiro, apresentou a prorrogação de compromissos, tendo incluído as ajudas no ASA no seu pedido único.
Em 17 de Maio de 2016 a Requerente foi notificada, em sede de audiência prévia, da existência de um processo administrativo tendente à restituição da totalidade dos valores recebidos a título de ASA, por quebra do compromisso sobre «a manutenção dos critérios de elegibilidade, designadamente a notificação relativa ao modo de produção biológica».(?)
O valor a restituir que veio a ser fixado por acto de administrativo notificado a 7 de Junho de 2016 e recebido em dias seguintes, é de 225 372,07 €.
Este valor refere-se a um período de 6 anos, iniciado em 2008 e até 2013.
Dado que a S............ tem consciência de ter mantido os seus compromissos ASA ao longo do período de compromissos, custa-lhe entender a causa desta decisão.
Nestes termos, e fim de poder instruir processo judicial de impugnação de acto, vem requerer-se a V. Exc-s, com a maior urgência por haver prazos a correr, a cópia integral certificada do processo instrutor que deu origem ao acto a impugnar."; Cfr doc 9 junto à petição inicial
f) Em 21.09.2016, os serviços da Entidade Demandada emitiram certidão do processo instrutor que deu origem à decisão impugnada; Cfr doc 1 junto com a petição inicial
g) A petição inicial que deu origem à presente acção foi apresentada via “site”, em 26.10.2016;

II.2 - O DIREITO
As questões a decidir neste recurso são:
- aferir da nulidade decisória por omissão de pronúncia;
- aferir do erro decisório porque na acção vinha invocada a nulidade do acto impugnado, arguindo-se que tal acto era de objecto impossível, porque se estava a exigir a restituição de montantes que nunca foram pagos, que tal acto ofendia o conteúdo essencial do direito de propriedade do A., pois este terminou os seus compromissos agro-ambientais em 30/09/2013 e adquiriu o direito aos montantes já recebidos, irrelevando para a aferição daqueles compromissos já terminados um suposto incumprimento datado de Julho de 2014 e porque se criou uma obrigação pecuniária sem qualquer previsão legal e, assim, violou-se o art.º 161.º, n.º 2, als. c), d) e k) ,do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

Vem o Recorrente invocar a nulidade decisória, por omissão de pronúncia.
É jurisprudência pacífica que só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. b), do CPC, quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cf. art.º 608.º, nº 2, do CPC). Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, e ainda, os argumentos, as razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Mas só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão. Também nos termos da al. c) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC, para ocorrer a nulidade da sentença por oposição entre os fundamentos e decisão, terá de se verificar uma situação grave, patente, que implique uma incongruência absoluta.
Ora, no caso em apreço, o Tribunal ponderou as questões em litígio e decidiu-as. Para tanto, indicou o Tribunal as razões de facto e de Direito que levavam à sua decisão.
Explicou o Tribunal, na decisão recorrida, de forma escorreita e com uma fundamentação completa, o seu raciocínio. Considerou o Tribunal que não obstante a invocação do desvalor nulidade no requerimento de ampliação da causa de pedir da PI, as ilegalidades que vinham imputadas ao acto impugnado reconduziam-se ao desvalor de anulabilidade, pelo que a PI não tinha sido apresentada em prazo.
A simples leitura atenta da decisão permitiria ao Recorrente entender as razões aduzidas pelo Tribunal e compreender que não existia contradição alguma naquele raciocínio, com o qual podia, apenas, não concordar.
O Recorrente pode discordar da fundamentação adoptada na decisão recorrida, mas a mesma não é reconduzível a uma nulidade da decisão.
Por conseguinte, falece manifestamente a invocada nulidade da decisão.

Quanto ao erro decisório, o mesmo também não se verifica.
Na decisão recorrida decidiu-se pela caducidade do direito de acção do A. com o seguinte discurso fundamentador: “A invalidade dos actos administrativos pode assumir duas formas.
A nulidade, e a anulabilidade, que é o regime regra, tal como resulta do art.º 163.º do CPA.
A nulidade, com todo o regime que dela decorre, quer em termos substantivos, quer em termos adjectivos ficou reservada para os casos mais graves, colocando o legislador entre eles, “os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”, como decorre da previsão do art.º 161.º n.º 2 d) do CPA.
O conteúdo de um acto administrativo pode ser desconforme com uma norma constitucional ou, nas situações em que ele seja praticado no exercício de um poder que envolva alguma margem de discricionariedade administrativa, com um princípio constitucional.
De qualquer modo, a violação de qualquer preceito constitucional consubstancia um vício de violação de lei, de lei constitucional, que, por regra, é gerador de anulabilidade.
Como se viu, só nos casos em que essa violação ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental é que o seu desvalor é a nulidade.
A Constituição da República Portuguesa protege a propriedade privada dos cidadãos, estabelecendo no seu art.º 62.º que A todos é garantido o direito à propriedade privada …”, assim lhes conferindo um verdadeiro direito subjectivo, com a natureza análoga a direito fundamental, merecedor de tutela perante actuações de qualquer Entidade Pública, e portanto, susceptível de ser violado, e o seu conteúdo essencial ofendido, por um acto administrativo.
Vem sendo entendido, pela jurisprudência e pela doutrina, que o conteúdo essencial de qualquer direito só se mostra ofendido quando é atingido o seu núcleo, de tal modo que, a consequência do acto inválido é o desaparecimento do mínimo sem o qual esse direito deixa de subsistir na esfera do particular.
Tendo em conta o que vem alegado, não se vislumbra em que medida é que a decisão impugnada, determinando a reposição de uma quantia que a Administração alega que o particular recebeu de modo ilegal, atinge aquele núcleo central do direito de propriedade da Autora.
Na verdade, nada é alegado que permite sequer dar por indiciado que a reposição daquela importância, a ser cumprida, esvaziaria o direito da Autora à propriedade privada, em qualquer das suas dimensões.
Efectivamente, “O direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no artigo 62.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade, e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens.” (Acordão de 07.07.2017 do RCA Norte, Processo 00284/15.0BEVIS)
Por isso, o acto impugnado, nas circunstâncias descritas pela Autora, não configura uma ofensa ao conteúdo essencial do direito de propriedade da Autora, ou de qualquer outro direito fundamental da mesma.
O novo CPA continuou a sancionar com a nulidade, os actos cujo conteúdo ou objecto seja impossível, conforme se extrai do art.º 161.º n.º 2 c).
Como ensinam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e João Pacheco de Amorim, “São de objecto impossível os actos cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível e não quando se trate apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica.” (Código do Procedimento Administrativo comentado, 2.ª edição, Almedina, página 645)
Ora, a circunstância, eventual, de ter sido determinada a reposição de uma quantia que, eventualmente, não tenha sido previamente atribuída e paga, total ou parcialmente, constituirá um vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto, e não um acto de conteúdo impossível, pelo que, também esse vício, a verificar-se, conduziria à anulabilidade e não à nulidade do acto.
Quanto aos demais vícios que vêm assacados à decisão impugnada, nomeadamente o facto, alegado, de a Autora não ter suspendido a notificação relativa ao modo de produção biológico, e não ter por isso incumprido qualquer obrigação, a violação das disposições constantes da Portaria 19/2004 de 29.01, ou do Regulamento do Conselho 1310/2013 de 17.12, ou mesmo o incumprimento do regime da revogação dos actos constitutivos de direitos, configuram vícios de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, cuja forma de invalidade que lhes corresponde é a anulabilidade e não a nulidade.
Apesar de ter sido eliminada do CPTA a dualidade de formas de processo, o art.º 38.º do mesmo, embora com adaptações à consagração legal de uma única forma de processo aplicável à generalidade dos pedidos, veio manter os limites processuais à obtenção dos efeitos próprios do pedido de anulação dos actos administrativos.
Como explica Mário Aroso de Almeida, “… a anulação de um acto administrativo e a consequente eliminação da ordem jurídica não pode ser alcançada por outro meio processual que não seja directamente dirigido à impugnação contenciosa do ato e que não cumpra os pressupostos processuais próprios do processo impugnatório, mormente no tocante à tempestividade da propositura das acções de anulação.” (comentário ao CPTA, 4.ª edição, Almedina, página 277)
Significa que isto que a liberdade de cumulação de pedidos, e a possibilidade de propor acções administrativas a todo o tempo, prevista no art.º 37.º do CPTA, não permitem que por essa via se obtenham os efeitos próprios da acção de impugnação de um acto administrativo com fundamento na sua anulabilidade, quando ele já se tornou inimpugnável, por entretanto ter já decorrido o prazo para a propositura dessa acção de anulação.
Ora, a condenação da Entidade Demandada a pagar a liquidar e a pagar uma importância referente a ajudas ASA referentes a 2013/2014, quando o acto impugnado considerou que a Autora deixou de cumprir as condições de elegibilidade, e, consequentemente, as condições para beneficiar das ajudas desde 2008 a 2013, e determinou precisamente a reposição do respectivo montante, era, nem mais, nem menos, do que uma forma de obter a eliminação da ordem jurídica de uma parte dos efeitos de um acto administrativo que apenas pode ser impugnado dentro de um determinado prazo.
Por isso, também este pedido de condenação formulado pela Autora, que, em bom rigor, será uma mera consequência da eventual anulação do acto impugnado, apenas poderá proceder se este acto puder ser anulado, e vier a ser anulado.
Concluindo, tendo em conta que os vícios imputados ao acto impugnados ao acto impugnado são geradores da sua anulabilidade, e tendo em conta que, nos termos do art.º 38.º n.º 2 do CPTA, “não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável”, a presente acção de impugnação está efectivamente sujeita ao prazo de três meses, previsto no art.º 58.º n.º 1 b) do CPTA.
Dispõe o art.º 58.º n.º 2 do CPTA que, “Sem prejuízo do disposto no n.º 4 do art.º 59.º, os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do art.º 279.º do Código Civil.”, o que significa que a partir de 2015, foi abandonada a regra de contagem dos prazos que até então vigorava no contencioso administrativo, segundo a qual essa contagem se fazia nos termos do Código de Processo Civil, suspendendo-se durante s períodos de férias judiciais.
Isto é, “…, ao estabelecer que os prazos estabelecidos no n.º 1 se contam nos termos do art.º 279.º do Código Civil, o novo n.º 2 do artigo 58.º assume que eles se contam de modo contínuo, sem suspensão durante as férias judiciais.” (Manual de Processo Administrativo 2016 – 2.ª edição, Almedina, página 299).
Assim, e prazo para a propositura de acções de impugnação de actos administrativos anuláveis é de três meses, o qual inicia o seu curso a partir da sua notificação ao seu destinatário, como estabelece o art.º 59.º n.º 2.
A notificação do acto administrativo é, de resto, condição de eficácia do mesmo, e por isso, sempre que essa notificação não contenha a indicação do seu autor, a data ou os fundamentos do mesmo, o seu destinatário tem a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto, a notificação dessas indicações ou a passagem de certidões que as contenha, podendo, se necessário lançar mão da intimação judicial daquele Entidade, conforme estabelece o art.º 60.º do CPTA.
Nas situações de falta destes elementos, ainda que o acto seja adquira eficácia perante o seu destinatário, este pode pedir a notificação ou a passagem de certidão que os contenha, isto é, pode pedir a notificação da indicação do autor do acto, ou dos seus fundamentos.
E se o fizer dentro do prazo de 30 dias a contar da notificação com omissão daqueles elementos, o prazo de impugnação interrompe-se, mantendo essa interrupção se a Administração não fornecer aqueles elementos no prazo de 10 dias, e o interessado lançar mão da intimação judicial, como decorre do artigo 60.º do CPTA, e do art.º 86.º do CPA.
Ora, na situação em apreço, a Autora foi notificada do acto impugnado em 13.06.2016 (Cfr alínea d) da matéria de facto provada), pelo que o prazo de três meses para propositura da acção iniciou-se em 14.06.2016, e, consequentemente, terminaria em 14.09.2016, tendo em conta as regras de contagem e as regras sobre os termos dos prazos, previstas no art.º 279.º do CC.
É certo que, em 27.07.2016, a Autora requereu à Entidade Demandada cópia certificada do processo instrutor que deu origem ao acto impugnado. (Cfr alínea e) da matéria de facto provada)
Acontece que, nos termos do já mencionado art.º 60.º n.º 2 do CPTA, aquilo que determina a interrupção do prazo de impugnação é o pedido de notificação ou de certidão com a indicação do autor do acto, ou com os seus fundamentos, caso a primeira notificação seja omissa quanto a esses elementos, e não o pedido de cópia certificada do processo administrativo com vista à instrução de uma futura acção judicial.
O envio do processo instrutor é, de resto, uma obrigação da própria Entidade Demandada, nos termos dos art.ºs 8.º n.º 3 e 84.º do CPTA, cujo incumprimento tem as sanções e as consequências processuais previstas neste mesmo art.º 84.º.
Assim, o pedido de cópia certificada do processo instrutor não interrompe o prazo de impugnação judicial que se encontre em curso.
Por outro lado, o pedido desta certidão do processo instrutor foi apresentado para além dos 30 dias úteis posteriores à notificação do acto à Autora, que se encontram estabelecidos no art.º 60.º n.º 3 do CPTA como condição de interrupção do prazo de impugnação.
Como explica, uma vez mais Mário Aroso de Almeida, “… o efeito interruptivo da intimação só se constituí se o requerimento previsto no n.g 2 for formulado no prazo de 30 dias do n.º 3. Este limite temporal destina-se a impedir que o pedido de notificação das menções em falta seja utilizado como expediente dilatório.” (comentário ao CPTA, 4.ª edição, Almedina, página 420)
Tendo em conta que o acto impugnado foi notificado à Autora em 13.06.2016, e tendo os 30 dias a que se refere aquele art.º 60.º n.º 3 são dias úteis, o prazo para apresentação teria que ser feito até 25.07.2016.
Em conclusão, o prazo para impugnar judicialmente o acto impugnado na presente acção iniciou-se no dia 14.06.2016, e, correndo ininterruptamente, terminou em 14.09.2016.
Assim, a apresentação da petição inicial em 26.10.2016, portanto, para além desse prazo, foi intempestiva, o que, nos termos do art.º 89.º n.º 4 k) do CPTA, constitui uma excepção dilatória, que obsta ao conhecimento de mérito da acção, e determina a absolvição da Entidade Demandada da instância”.
Esta fundamentação está certa, pelo que se subscreve na integra.
Quando o A. invoca a nulidade do acto impugnado por ser de objecto impossível, por se estar a exigir a restituição de montantes que nunca foram pagos, baseia o seu raciocínio no entendimento de que o subsídio à campanha de 2014 era algo diferente e que não dependia dos anteriores subsídios a que se candidatou.
Ora, no caso, discute-se um compromisso plurianual e respectivo prolongamento, por o A. e Recorrente se ter candidatado a prolongar para o 7.º ano o compromisso antes assumido, situação que se rege pelos art.ºs. 18.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, de 27/01, 4.º, 8.º, 9.º, 26.º da Portaria n.º 229-B/2008, de 06/03 e 24.º da Portaria n.º 19/2014, de 29/01.
Por conseguinte, as invocações que o A. faz para sustentar a impossibilidade do objecto do acto reconduzam-se a uma discussão acerca do regime legal aplicável, algo que não tem mínimo enquadramento naquela invocada impossibilidade.
Acresce, que a devolução do montante de um subsídio não pago nunca seria configurável como um acto de objecto impossível, pois é física e juridicamente possível exigir-se a devolução de um montante não pago. Em tal caso configurar-se-ia um erro nos pressupostos de facto ou um vício de violação de lei, que inquinariam a tal ordem de devolução, que se tornava anulável. Mas tal não se confunde com um acto que versa sobre um objecto impossível.
Como decorre do acima indicado, em causa nestes autos também não está a ofensa ao conteúdo essencial do direito de propriedade do A., invocação que não está minimamente substanciada na PI ou no requerimento de ampliação da causa de pedir da PI.
O que se discute no caso é uma ordem de devolução de diversos montantes efectivamente recebidos pelo A. – tal como este confessa na PI. Entende o A. que tais montantes não deviam ser restituídos, por tal não lhe ser exigível. Basicamente, o A. discorda da interpretação que o IFAP fez do correspondente regime legal. Ou seja, ocorre aqui, manifestamente, uma discussão que só pode reconduzir-se a um vício de violação de lei, que conduz à anulabilidade do acto impugnado e não à sua nulidade.
Ademais, como resulta evidente das alegações formuladas na PI, ou no requerimento de ampliação da causa de pedir da PI, ali não vem invocada a violação do direito constitucional de propriedade do A., ou que o núcleo essencial desse direito tenha ficado totalmente aniquilado. Diversamente, na PI apenas se advoga que do regime legal aplicável decorre que o A. não tinha que devolver ao IFAP os montantes que lhe foram requeridos. Para assim aduzir, o A. invoca diversas normas legais, que não têm uma relação directa e imediata com o direito constitucional de propriedade. Essa mesma relação é apenas reflexa e mediata. Ou seja, o acto impugnado não atinge o âmago do direito constitucional de propriedade.
Como se explica no Ac. do TCAN n.º 00014/16.9BEPRT, de 17/11/2017, “a violação do conteúdo essencial (núcleo essencial) de um Direito Fundamental como causa de nulidade de actos administrativos, anteriormente prevista no artigo 133.º n.º 2 alínea d) pressupõe que o direito em causa seja “aniquilado”, perca o seu sentido útil, a sua finalidade – assim, j.j. gomes canotilho e vital moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1997, anotação do artigo 18.º n.º 3.
Ou por outras palavras, só se pode “afirmar a nulidade de um acto porque o mesmo viola o conteúdo essencial de um direito dessa natureza quando o mesmo atinja o valor fundamental que justificou a criação do mesmo ou, dito de outro modo, quando a prática do acto tiver por consequência desprover decisivamente o cidadão da protecção que esse direito lhe dá” não sendo assim “qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade” – cfr., J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho in Código do Procedimento Administrativo, 5.ª ed., p. 799, nota 36; e, entre muitos outros, os Acórdãos do STA de 10/03/2010, P. 046262 e de 06/05/2010, P. 06108/10; Acórdão do TCA Norte, P n.º 00235/11.0BEPNF.
A previsão da alínea d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA (agora artigo 163.º) abrange a violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, e dos direitos de carácter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária – cfr. J.C. Vieira de Andrade in Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, p. 87 e ss; Acórdão do TCA Norte, Pº n.º 00235/11.0BEPNF.
Sustentando que a extensão da referida previsão a outros direitos fundamentais (económicos, sociais e culturais) suficientemente densificados na lei ordinária e a princípios fundamentais que, em certos casos, devam ter um tratamento de verdadeiros direitos fundamentais vide M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição actualizada, revista e aumentada, p. 646.
Assim, e, em síntese, o conteúdo essencial de um direito fundamental reporta-se ao núcleo duro de um Direito, Liberdade e Garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária.”
Logo, a invocada violação do conteúdo essencial do direito do A. não ocorre, manifestamente, no presente caso.
Quanto à invocada criação de uma obrigação pecuniária sem qualquer previsão legal, trata-se de uma alegação que, notoriamente, contraria a factualidade alegada pelo A., já que o mesmo confessa que se está a discutir uma ordem de devolução de um subsídio recebido e não uma obrigação pecuniária.
Ou seja, o presente recurso improcede por ser manifesto que as invocações que são feitas na PI - ou no requerimento de alteração e ampliação da causa de pedir e dos pedidos formulados da PI - não apontam para invalidades que possam conduzir à nulidade do acto impugnado mas, apenas, para a sua anulabilidade.

III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

Lisboa, 10 de Dezembro de 2020.

(Sofia David)

O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art.º 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores Dora Lucas Neto e Pedro Nuno Figueiredo.