| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário (2.ª Secção) do Tribunal Central Administrativo Sul:
A. O Relatório.
1. P.......... – Sociedade ............., SA, identificada nos autos, dizendo-se inconformada com a sentença proferida pelo M. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou improcedentes as impugnações judiciais deduzidas, veio das mesmas recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões e que na íntegra se reproduzem:
a) A autorização requerida pela Alegante ao Secretário Regional do Plano e da Coordenação foi uma autorização prévia, sendo esse o sentido da mesma por referência ao pedido formulado à S..., como resulta inequivocamente do texto das cartas de docs. 3 e 4 juntos às impugnações.
b) Trata-se aqui de questão interpretativa, em relação à qual a douta sentença recorrida não podia deixar de ponderar.
c) Tratou-se, pois, de um juízo prévio de admissibilidade, caso a Alegante viesse a decidir-se pela mudança das suas instalações para a Zona Franca Industrial, com vista a permitir-lhe estudar e efectuar o seu plano de actividades e de investimentos.
d) O despacho de 30 de Dezembro de 1999 do Secretário Regional não podia ir além do que lhe foi solicitado pela Alegante, sendo o objecto deste delimitado pelo que lhe foi requerido e justificado à S....
e) Com efeito, sendo esse o sentido da pretensão da Alegante, a sua aceitação por parte do Secretário Regional apenas poderia reportar-se a um pedido de autorização prévia de instalação e não qualquer outra coisa, no quadro do princípio estabelecido no Artigo 9° do CPA.
f) Com se conclui de toda a factualidade dada como provada nos processos, a Alegante nunca se instalou, nem funcionou nem, consequentemente, exerceu qualquer actividade na Zona Franca Industrial.
g) Ou seja, o sentido do pedido formulado pela Alegante ao Secretário Regional é, mais do que uma definição de situações ou questões isoladas, o de um comprometimento da Administração de que, vindo esta a decidir pela mudança das suas unidades fabris teria a garantia de que tal poderia ter lugar para a Zona Franca Industrial.
h) Pelo que, desde logo por aí nunca poderia haver lugar a aplicação do Artigo 8°, n.º 2 do REGULAMENTO, cuja fattispecie está claramente desenquadrada da situação de facto fixada nas impugnações.
i) Nunca foi emitida qualquer licença pela S..., nem tal poderia ter lugar, na medida que o processo iniciado pelo apontado pedido de autorização prévia não o poderia permitir, como se prevê nos seus Artigos 15°, n.º 7 e 17° do REGULAMENTO.
j) Por outro lado, a decisão do Secretário Regional ou qualquer outra da S... nunca conteve qualquer dos elementos exigidos pelo Artigo 7° do REGULAMENTO.
k) O Artigo 7° do REGULAMENTO é expresso na exigência que faz sobre o conteúdo das licenças, no sentido de estas deverem consignar o prazo, o objecto, a modalidade, a renda e as condições de instalação dos utentes.
l) Daí que o Despacho do Secretário Regional não corresponde ao tipo de acto previsto e caracterizado nos Artigos 3° e 7° do REGULAMENTO.
m) Pelo que, mesmo que este acto não tivesse esse carácter meramente preparatório, dependente do pedido feito pela Alegante, sempre o mesmo seria nulo, por falta de elementos essenciais impostos pelo Artigo 7° do REGULAMENTO, por força do Artigo 133° do CPA.
n) Por isso, nunca poderia produzir efeitos, nos termos do Artigo 134°, n.º 1 do CPA.
o) Nos termos do Artigo 15° do REGULAMENTO, na falta de menção do prazo de execução dos actos licenciados ou da sua indicação nos pedidos dos interessados, este é, imperativamente, de doze meses.
p) Daí que, ainda que a pretensa licença do Secretário Regional não fosse nula, a mesma já teria caducado aquando das liquidações efectuadas.
q) Com efeito, quando a S... comunicou à Alegante, em 15 de Junho de 2001, que deveria pedir a prorrogação do prazo, a autorização já havia caducado em 4 de Junho de 2001.
r) De onde se retira que a prorrogação seria sempre nula por falta de objecto, nos termos do Artigo 133°, n.º 1, al. c) do CPA.
s) Em qualquer caso, essa prorrogação viola o disposto no Artigo 15°, n.º 1 do REGULAMENTO, pois nunca poderia ser por mais de doze meses, e esse prazo sempre teria caducado em 4 de Julho de 2002, como resulta dos docs. 21 e 22 juntos às petições das impugnações.
t) Ou seja, quando o pedido de desistência de instalação na Zona Franca Industrial foi apresentado pela Alegante, em 4 de Novembro de 2002, já teria, igualmente, caducada a prorrogação comunicada em 4 de Julho de 2001.
u) A competência para a emissão da licença de funcionamento é da S..., nos termos do Artigo 4°, n.º 2 do REGULAMENTO e esta, como abundantemente sustentado nas impugnações, nunca foi emitida, e muito menos com os elementos exigidos pelo Artigo 7° do REGULAMENTO.
v) Daí carecer em absoluto de objecto a taxa de funcionamento liquidada e impugnada nos autos principais, violando a douta sentença recorrida, pois, nesta parte - e para além das normas acima invocadas, os Artigos 4° e 10° do REGULAMENTO.
w) Em qualquer caso, as liquidações das taxas em causa sempre enfermarão da inconstitucionalidade do Artigo 8°, n.º2 do REGULAMENTO.
x) As taxas distinguem-se dos impostos pela existência da bilateralidade ou signalagmaticidade - de que se socorre o douto Parecer junto aos autos - nelas existente e que nestes não se verifica.
y) As taxas questionadas devem ser ponderadas no quadro dos factos que lhe estão na base, de acordo com os Artigos 10°, n.º 1, al. b) do REGULAMENTO e Artigo 3°, n.º 2 e seguintes da Portaria do GRM n.º 232/99, de 28 de Dezembro.
z) As taxas pelos cinco anos, liquidadas sofrem, ainda, de clara inconstitucionalidade pelo excessivo quantitativo que evidenciam uma manifesta falta de equivalência económica entre estas e os seus factos geradores e a sua inclusão na outra categoria jurídica dos impostos.
aa)O princípio da proporcionalidade está inscrito no rol dos princípios fundamentais da actividade administrativa, no Artigo 266° da Constituição da República Portuguesa e constitui, necessariamente, um limite à fixação das taxas, como constitui um limite a toda e qualquer acção dos órgãos da Administração activa.
bb)O excesso na determinação do quantitativo da taxa reconduz a finalidade da sua quantificação para os critérios próprios da categoria dos impostos, como entende a nossa melhor doutrina e a jurisprudência acima invocada.
cc) O princípio da legalidade tributária constitucional impõe, nos termos conjugados dos Artigos 103°, n.ºs 2 e 3 e 165° da CRP, que os impostos devam ser criados por lei.
dd)Não se verifica no caso em discussão qualquer equivalência entre o montante elevadíssimo cobrado e a situação que lhe estaria na base.
ee) Daí que, o Artigo 8°, n.º 2 do REGULAMENTO enferma de inconstitucionalidade material, por violação do princípio geral da proporcionalidade consagrado nos Artigos 19° e 266° da CRP.
ff) Acresce que a liquidação dessas taxas assenta numa clara violação do princípio constitucional da igualdade.
gg) Com efeito, a mesma tem na sua base um tratamento idêntico entre os operadores utilizadores na Zona franca Industrial - circunstância que jamais se verificou com a Alegante - e entidades que nem chegaram sequer a instalar-se ou a funcionar na Zona Franca da Madeira - como é o caso da Alegante.
hh)Pelo que, verifica-se no caso a violação dos Artigos 13° e 266° das CRP
ii) Mesmo a admitir-se tratar-se de matérias do poder tributário próprio da Região Autónoma da Madeira, nos termos do Artigo 227°, n.º 1, al. i) e 232° da CRP a competência para o efeito é da Assembleia Regional e não do Governo Regional.
jj) Tendo a liquidação das taxas em causa- verdadeiros impostos - como pressuposto normativo os Artigos 9° e 10° do REGULAMENTO, são estas normas organicamente inconstitucionais.
kk) Pelo que, a douta sentença recorrida viola os Artigos 3°, 4°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10°, 11°, 15° do REGULAMENTO e faz aplicação das apontas normas inconstitucionais, por violação dos Artigos 13°, 266°, 227°, n.º 1, al. i) e 232° todos da CRP e, por vi disso, viola, ainda, o Artigo 204° desta mesma Constituição.
ll) Pelo que, neste quadro de razões, deve a douta sentença recorrida ser anulada, por violação das apontadas normas e por aplicação de normas inconstitucionais.
Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento ao recurso e anulada a doutra sentença recorrida, com todas as consequências legais, com o que será feita
Justiça
A recorrente veio juntar aos autos o parecer jurídico de fls 252 a 332 dos autos.
Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.
O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser negado provimento ao recurso, por a contraprestação exigida pela factura n.º ..... de 1.10.2002 configurar uma verdadeira taxa, enquanto que a importância exigida pela não instalação na ZFI tem a natureza de sanção, escapando o seu conhecimento à competência dos tribunais tributários, que assim são incompetentes em razão da matéria.
Notificadas as partes desta questão prévia de incompetência em razão da matéria para os tribunais tributários conhecerem da segunda das liquidações, veio o Exmo RFP invocar a sua ilegitimidade para intervir no processo no pressuposto de tal dívida não ter natureza tributária, bem como a recorrente, esta pugnando pela inexistência de tal incompetência fundamentando-se além do mais, no teor da decisão proferida pelo Tribunal “a quo” que a conheceu e decidiu, no sentido de também este Tribunal ser competente para conhecer daquelas imposições.
Foram colhidos os vistos dos Exmos Juízes Adjuntos.
B. A fundamentação.
2. A questão decidenda. Se este Tribunal é também competente em razão da matéria para conhecer da imposição impugnada na impugnação n.º 22/03, apensa; E se é devida a taxa anual de funcionamento impugnada na impugnação n.º 12/03 (processo principal) por desistência da ora recorrente em instalar-se na ZFM, não sendo de conhecer de quaisquer outras questões ao responder-se negativamente.
3. A matéria de facto.
Em sede de probatório o M. Juiz do Tribunal “a quo” fixou a seguinte factualidade a qual igualmente na íntegra se reproduz:
1. A "S… - SA" comunicou à Impugnante a sua liquidação da "taxa anual de funcionamento na Zona Franca da Madeira" constante da factura nº ….. de 1.10.2002, referente ao período de Outubro - Dezembro/2002, com 50% de desconto, no montante de 31.025 € (DOC. 1 do proc. 12/03);
2. A "S… - SA" comunicou à Impugnante a sua liquidação de 8-1-2003 das "taxas anuais de funcionamento na Zona Franca da Madeira" pelo prazo de 5 anos, ao abrigo do art. 8° do Regulamento constante do DRR 21/87/M 4 e do art. 1 ° e 3° da
Portaria 222/99 de 28-12 do Governo Regional, no montante de 1.046.039,06 € (DOC. 1 do proc. 22/03).
3. Em 28 de Dezembro de 1999, a Impugnante dirigiu à S…a carta que ora junta à p.i. por cópia como doc 3 e que se dá por reproduzida na íntegra.
4. Como se pode ver pela carta de doc 3, a Impugnante pediu ao Presidente da S… a aceitação prévia da sua candidatura à instalação e funcionamento na ZFM industrial.
5. Simultaneamente pediu ao SRPC a autorização prévia respectiva, «ao abrigo do art.17° do Regulamento aprovado pelo DRR 21/87/M», juntando memória descritiva e justificativa (doc. 4).
6. Com o pedido de docs 3, a Impugnante juntou de imediato um cheque no valor de USD 750,00 de acordo com o previsto no Artigo 2°, n.º 1, al. a) da Portaria n.º 4/94, em vigor à data da apresentação daquele pedido, o qual foi pago.
7. O Secretário Regional deferiu o pedido apresentado em 28 de Dezembro sob condição da verificação dos requisitos estabelecidos nos Pareceres que se referem no doc. 5 e ora se Juntos como docs 6 (parecer do Gabinete da ZFM, da SRPC do Governo Regional) e 7 (parecer da Alfândega do Funchal).
8. Em 3 de Janeiro de 2000, a S…. enviou à Impugnante carta (doc. 8), remetendo à P…..uma «planta de implantação das v. instalações na plataforma 41 da Zona Franca Industrial do Caniçal» (doc. 9).
9. Em 12 de Janeiro de 2000, a S…. solicitou à Impugnante esclarecimentos sobre as unidades industriais que se tinha em vista instalar na ZFI, com base em ofício do GZFM, nos termos que constam de doc 10, que se dá por reproduzido na íntegra.
10. Como se vê nesse doc 10, a S... aponta aí um conjunto vário de condicionalismos à instalação das unidades industriais em causa, nomeadamente no que respeita: «descrição detalhada da actividade e especificação de processos tecnológicos e diagramas de fabrico; gestão de resíduos sólidos, emissão de poluentes gasosos e tratamento de efluentes líquidos».
11. Em 24 de Janeiro de 2000, a S... enviou à Impugnante a Circular de 18 de Janeiro, relativa ao novo sistema de recolha de resíduos sólidos na ZFI, junta à p.i. por cópia como doc 11 e que se dá por reproduzido na íntegra.
12. Em resposta aos pedidos de esclarecimentos de doc 10, a Impugnante enviou à S…, em 14 de Fevereiro de 2000, um termo de responsabilidade e uma memória descritiva do projecto, juntos por cópia à p.i. como doc. 12.
13. Em 22 de Fevereiro de 2000, a S... enviou à Impugnante o parecer do Gabinete da Zona Franca da Madeira sobre o licenciamento da instalação, através do qual se estabelecem diversas condições para o projecto, nos termos que constam de doc 13 junto por cópia e que se dá por reproduzido na íntegra.
14. Em 27 de Março de 2000, a Alfândega do Funchal enviou à Impugnante o ofício junto à p.i. por cópia como doc 14 e que se dá por reproduzido na íntegra, através do qual dá a conhecer vários aspectos da disciplina legal por que se rege a Zona Franca e anexa cópia de parte da respectiva regulamentação comunitária.
15. Entretanto, a S... foi enviando à Impugnante algumas informações da carácter legislativo relevantes para o funcionamento e desenvolvimento de actividades na ZFI, nomeadamente as que constam do ofício e circulares juntos como docs 15 a 18 da p.i.
16. Em 12 de Junho de 2001, a S... enviou à Impugnante os ofícios juntos como docs 19 e 20, donde consta que:
- a P…. foi licenciada para operar na ZFM em 29-12-1999;
- a execução dos actos de construção licenciados deverá acontecer no período de um ano;
- deverá requerer a prorrogação do prazo de implantação das unidades industriais na ZFI, nos termos do Artigo 15° do Regulamento;
- deverá enviar à S... o projecto de modo a ser alvo de análise pelas entidades competentes em tempo útil.
17. Em 15 de Junho de 2001, a Impugnante respondeu àqueles ofícios de docs 19 e 20, através de requerimento, cuja cópia está junta como doc 21 e que se dá por reproduzido na íntegra.
18. Ali, informou necessitar de um prazo por mais dezoito meses para realizar a transferência.
19. O pedido de prorrogação de prazo de construção das instalações e transferência de actividade foi deferido por despacho do Secretário Regional do Plano e Finanças de 2 de Agosto de 2001, comunicado à Impugnante através de ofício recebido em 4 de Julho, junto por cópia como doc 22.
20. Entretanto, em 10 de Agosto de 2001, a Impugnante iniciou o processo de licenciamento de construção das unidades industriais na ZFI, como se mostra por docs 23 e 24 juntos.
21. A abrir o Projecto entregue à S…., está a Nota junta por cópia como doc 25, através da qual se informa que a transferência da unidade industrial para a ZFI acarreta custos elevados e cita-se - «quer devido à necessidade de construção de um novo complexo industrial e da transferência do equipamento existente, quer a interrupção temporária do fornecimento usual no mercado»,
22. e que, por essas razões, a Impugnante «só com apoio externo, poderá concretizar este projecto».
23. Após a entrega do Projecto a que se reportam docs 23 a 25, a S…. apenas contactou a Impugnante através dos ofícios de docs 26 e 27.
24. Como se mostra por esses docs 26 e 27, dos mesmos constam condições de aprovação do projecto de construção do complexo industrial, quer por parte da própria S…., quer por parte da Direcção Regional de Comércio e Industria e Energia.
25. O Projecto em questão nunca foi objecto de aprovação por parte da S….
26. Acresce que apenas em 26 de Setembro de 2002, a S… tinha pronta a Plataforma 41 da ZFI, em que a Impugnante implantaria as sua unidades industriais.
27. Com efeito, apenas nessa data a S…. e a SO….. assinaram o auto de recepção provisória da empreitada de preparação de vários terrenos, nos quais se inclui a Plataforma 41.
28. A Impugnante não emitiu a caução a que se reportam os ofícios enviados, respectivamente, pela S….. e pelo Secretário Regional do Plano e Finanças em 2 de Outubro de 2002 e juntos por cópia como doc 28 e 29.
29. Em 4 de Novembro de 2002, a Impugnante enviou à S…. a carta junta por cópia como doc 30, através da qual comunica desistir do projecto e da obtenção das licenças.
30. Nessa carta de doc 30, a Impugnante anexou pedido de aceitação da desistência daquele pedido de instalação e, em consequência, de cancelamento do processo de licenciamento, dirigido ao Secretário Regional do Plano e Finanças, nos termos que constam de doc 31.
31. Em resposta aos pedidos de docs 30 e 31, a Secretaria Regional do Plano e Finanças comunicou à Impugnante, em 2 de Outubro de 2002, a aceitação do pedido de desistência de instalação na ZFI, obrigando, no entanto, ao pagamento das taxas de funcionamento que seriam devidas pelo prazo de cinco anos quando se verifica a interrupção da instalação, funcionamento ou exercício da actividade, nos termos que melhor constam de doc 32.
32. Ou seja, a liquidação objecto da presente impugnação 12/03, constante de doc 1, teve lugar já após a decisão do Secretário Regional do Plano e Finanças comunicado à Impugnante em 2 de Outubro de 2002 a que se reporta doc 32.
33. Finalmente, e com relevância factual para a presente impugnação, a S... enviou à Impugnante, em 24 de Janeiro de 2000, o ofício que ora se junta por cópia como doc 33, através do qual comunica que o GRM aprovou a Resolução N.º 19/2000, nos termos da qual, entre outras matérias, procedeu a uma redução da taxa de funcionamento na S....
Não existem FACTOS PERTINENTES NÃO PROVADOS.
PROVA
A convicção deste tribunal assenta na análise dos documentos juntos e acima referidos.
4. Como questão prévia importa começar por conhecer da excepção de incompetência em razão da matéria suscitada pelo Exmo RMP junto deste Tribunal, no seu parecer, quanto à “imposição sancionatória” pretendida anular na impugnação apensada n.º 22/03, questão que também é de conhecimento oficioso e de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria, nos termos do disposto no art.º 3.º da então LPTA vigente e a aplicável, porque se faltar esta competência em razão da matéria, apenas resta a este Tribunal declará-la, nada mais lhe sendo permitido conhecer no âmbito do presente recurso.
Esta questão da incompetência em razão da matéria foi questão que foi desde logo suscitada pelo Exmo RFP na sua contestação de fls 161 e segs, não quanto às taxas tout court, mas sim apenas quanto à taxa pretendida anular na impugnação n.º 12/03 (processo principal) – taxa anual de funcionamento - em causa apenas neste processo de impugnação que não também no referido apenso, tendo apenas sido esta que foi conhecida pelo M. Juiz do Tribunal “a quo” na sentença recorrida, como também bem apreendeu a ora recorrente na matéria da sua resposta à excepção de fls 354 a 358 dos autos.
Que assim é, resulta desde logo do seguinte trecho da mesma decisão onde se refere, e se reporta a taxa (no singular) que não a taxas (no plural): “A taxa aqui em causa está prevista no art.º 9.º do Regulamento cit. e no Anexo nº3 do DRR cit.”, encontrado-se na realidade, tal taxa anual de funcionamento, prevista no citado art.º 9.º n.º1 b) do Regulamento das Actividades Industriais, Comerciais e de Serviços Integradas no Âmbito Institucional da Zona Franca da Madeira, aprovado pelo art.º 1.º do DRR 21/87/M, de 5 de Setembro.
Já a outra imposição pretendida anular na impugnação n.º 22/03 se encontra prevista na norma do art.º 8.º n.ºs 1 e 2 do mesmo Regulamento e é devida pelo prazo de 5 anos no caso de interrupção total e definitiva do exercício da actividade pelo utente antes do fim do prazo licenciado ou do das suas prorrogações, como no caso se entendeu ter ocorrido, apresentando-se assim esta imposição não como a contraprestação pela instalação e utilização das suas infra-estruturas na referida zona franca mas sim como uma reparação ou indemnização em satisfação do interesse contratual negativo por banda da concedente pela frustração na continuação de tal negócio.
Assim sendo como é, apenas quanto à taxa anual de funcionamento pretendida anular na impugnação n.º 12/03, a sentença recorrida conheceu de excepção de incompetência em razão da matéria, que decidiu inexistir, pelo que é apenas nesta parte que existe caso julgado formal sobre tal questão nos termos do disposto no art.º 672.º do Código de Processo Civil (CPC), já que nenhuma das partes ou o Ministério Público dela vieram interpor o competente recurso nos termos do disposto no art.º 684.º n.º2 do CPC, não sendo já possível discutir essa competência no âmbito dos presentes autos, tendo aliás, sido a impugnante a única a recorrer da sentença em causa e, em tal questão, não ficou vencida, mas sim obteve ganho de causa, já que também em tal matéria pugnava pela competência do Tribunal em razão da matéria, como se pode ver de fls 184 e segs em resposta a tal excepção arguida pelo RFP na sua contestação, pelo que dela nem poderia recorrer (art.º 680.º do CPC).
Mas o mesmo não acontece quanto à imposição pretendida anular na impugnação 22/03, tendo por objecto aquela reparação ou indemnização, em que tal incompetência em razão da matéria não foi ainda apreciada, podendo sê-lo, quer pelas partes, quer oficiosamente pelo Tribunal e, por isso também, arguida pelo Exmo RMP, junto deste Tribunal, até ao trânsito em julgado da decisão final, nos termos do disposto no art.º 16.º n.º2 do CPPT e do citado art.º 3.º da mesma LPTA.
Dispunha a norma do art.º 62.º do ETAF aprovado pelo Dec-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, na redacção introduzida pelo Dec-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro (1), então vigente e a aplicável:
1 – Compete aos tribunais tributários de 1.ª instância conhecer:
a) Dos recursos de acto de liquidação de quaisquer receitas tributárias, incluindo as parafiscais;
b) ...
...
e) Dos recursos dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais para cujo conhecimento não sejam competentes o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo;
f) Dos recursos e da execução, nos termos da lei de processo, dos acto de aplicação de coimas e sanções acessórias pela prática de contra-ordenações fiscais não aduaneiras;
...
r) Das demais matérias que lhes foram confiadas por lei.
Ora não tendo a referida reparação ou indemnização pretendida anular nesta impugnação n.º 22/03, a natureza de taxa, face à ausência de bilateralidade entre a prestação exigida e a contraprestação proporcionada, não pode a mesma ser incluída nas receitas parafiscais como taxa, não encontrando abrigo na norma da alínea a) citada, que apenas inclui os actos de liquidação relativos a receitas tributárias, onde se incluem as taxas, como hoje expressamente se consigna na norma do art.º 3.º da LGT.
E também não encontra guarida na norma da alínea e) do mesmo artigo que apenas aos então chamados recursos contenciosos directos para cada uma daquelas categorias de tribunais eram interpostos, em 1.ª instância, e em que a competência era determinada pela categoria do autor do acto em causa, nos termos do disposto nos art.ºs 32.º n.º1 c), 41.º n.º1 b), do mesmo ETAF, sendo que estes recursos apenas tinham/têm lugar no caso de actos que não dessem lugar a liquidação, o que não é o caso dos autos, como hoje expressamente consta nas normas dos art.ºs 101.º j), da LGT e 97.º, n.º1, p) do Código de Procedimento e de Processo Tributário(CPPT).
A competência é sempre atribuída por lei e não se enquadrando tal reparação/indemnização em qualquer uma das suas normas atributivas de competência a estes tribunais, falecem aos tribunais tributários a competência em razão da matéria para de tal “liquidação” conhecer, antes tal competência se radicará na norma dos art.ºs 51.º, n.º1, g) e 9.º do mesmo ETAF (concessão de uso privativo do domínio público), ou seja atribuída, aos tribunais administrativos de círculo.
É assim de julgar procedente a invocada questão prévia suscitada pelo Exmo RMP, junto deste Tribunal, de incompetência em razão da matéria para conhecer da imposição pretendida anular na impugnação apensa n.º 22/03 por a competência para o efeito se radicar nos tribunais administrativos de círculo, não sendo de conhecer de quaisquer outras questões, designadamente da invocada ilegitimidade arguida pelo Exmo RFP junto deste Tribunal, no seu requerimento de fls 351/353 dos autos.
Custas pela recorrente por nesta matéria ter deduzido oposição e ter decaído, fixando-se a taxa de justiça em 150 € e a procuradoria em 50%.
4.1. Para julgar a impugnação judicial n.º 12/03 improcedente, considerou o M. Juiz do Tribunal “a quo”, em síntese, que a ora recorrente actuou em vários momentos como se fosse conhecedora de que era beneficiária da licença de instalação e financiamento, tendo-o mesmo admitido por escrito, no mesmo pressuposto tendo actuado a outra parte, tendo iniciado o processo de licenciamento de construção das unidades industriais, o que só faz sentido se a mesma se encontrasse licenciada definitivamente para operar no CINM, não havendo também “autorização prévia” anterior à “autorização definitiva” prevista em tal DRR, devendo por isso entender-se que a autorização pedida foi a legalmente prévia à instalação e funcionamento da unidade industrial na ZFM e que a taxa liquidada não enferma de qualquer vício.
Para a recorrente de acordo com a matéria das conclusões das alegações do recurso e que delimitam o seu objecto, contra esta fundamentação se vem insurgir, por apenas ter pedido um “autorização prévia” no sentido de estudar e ponderar se viria a instalar as suas unidades de produção na ZFIM não podendo o despacho de 30.12.1999, do Secretário Regional ir mais além desse pedido, no sentido de que, se optasse por mudar as suas instalações, tinha assegurado o respectivo lugar nessa Zona Franca, jamais tendo sido emitida qualquer licença.
Por outro lado, o mesmo despacho do secretário Regional para além de ser meramente preparatório sempre seria nulo, por não conter os elementos exigidos pelo art.º 7.º do Regulamento em causa, tendo já mesmo caducado aquando das liquidações em causa, sendo também nula a prorrogação do prazo por falta de objecto, para além de, em qualquer caso, violar o disposto no art.º 15.º n.º1 do mesmo Regulamento, por a prorrogação não poder ultrapassar os doze meses, pelo que quando o pedido da desistência de instalação foi apresentado, em 4.11.2002, já teria caducada a prorrogação comunicada em 4.7.2001, jamais sendo devida a taxa de funcionamento por a licença nunca ter sido emitida.
Por outro lado ainda, as normas que prevêm tais taxas violam o princípio da igualdade ao cominar taxas iguais quer, para as empresas que se encontram instaladas na ZFI quer para aquelas não instaladas, sendo ainda a competência para fixar tais taxas da Assembleia Regional que não do Governo, pelo que as mesma são organicamente inconstitucionais.
Vejamos então.
Como bem se fundamenta na sentença recorrida, a ora recorrente, tendo em vista implantar na Zona Franca Industrial da Madeira as suas instalações industriais e respectivo processo de fabrico, dirigiu ao Senhor Secretário de Estado do Plano e da Coordenação do Governo Regional da Madeira (SERP) o requerimento cuja cópia consta de fls 59 dos autos, vindo requerer ao abrigo do art.º 17.º do citado Regulamento, a competente autorização para a instalação e funcionamento do complexo industrial e exercício das respectivas actividades, tendo junto o duplicado e memória descritiva e justificativa nos termos da citada disposição legal.
Por despacho do Exmo SERP de 30.12.1999, exarou o seguinte despacho: “Autorizado, nos termos e com os condicionalismos impostos nos pareceres anexos”.
A partir daqui desenrolou-se vária troca de correspondência entre as partes, designadamente com a Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, SA, concessionária de tal ZFIM, sempre no pressuposto de a ora recorrente vir a instalar na ZFI a sua unidade fabril, como tenha sido a entrega de diversa documentação relativa à unidade industrial a implantar, até à respectiva desistência dessa implantação, pelo requerimento de 4.11.2002 (fls 147 dos autos), por razões económicas, financeiras e operacionais (fls 145).
O citado Regulamento das Actividades Industriais, Comerciais e de Serviços Integradas no Âmbito Institucional da Zona Franca da Madeira (ZFM), documento de difícil compreensão como se assinala, quer na sentença recorrida, quer no parecer junto aos autos pela ora recorrente de fls 252 e segs, regia a organização e funcionamento da instalação e funcionamento das entidades que pretendiam operar nesta ZFIM, cuja administração e exploração acometia à S... – Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, SA – seu art.º 1.º.
No ponto II do mesmo Regulamento, subordinado à epígrafe Das licenças, dispunha o art.º 3.º, Natureza das licenças:
1 - As licenças de instalação, funcionamento e exercício das actividades industriais, comerciais e de serviços integrados no âmbito institucional da Zona Franca têm a natureza de autorização administrativa da prática dos actos a que se referem, são inerentes às entidades que operam naquele âmbito e a que respeitam e não podem ser objecto de negócios jurídicos.
...
E o art.º 7.º, sob a epígrafe de Elementos, dispõe;
As licenças consignarão o prazo, o objecto, a modalidade, a renda e as condições de instalação dos utentes.
E o art.º 9.º, sob a epígrafe Taxas, dispõe:
1 – As entidades que operem no âmbito institucional da Zona Franca pagarão à concessionária, como contrapartida da instalação, da utilização dos imóveis e da execução das operações, as seguintes taxas, conforme os casos:
a) Taxa de instalação;
b) Taxa anual de funcionamento.
2 – ...
3 - ...
4 - ...
5 – As licenças emitidas estipularão o coeficiente de actualização das taxas devidas até ao fim do prazo inicialmente concedido, caso se justifique a sua previsão.
E a do art.º 10.º, subordinado à epígrafe Cobrança das Taxas, dispõe:
1 – A cobrança das taxas referidas no artigo anterior efectua-se do modo seguinte:
a) Com apresentação do requerimento, a taxa de instalação correspondente à autorização de instalação;
b) Com a emissão da licença, a taxa anual de funcionamento correspondente à autorização de funcionamento para esse ano;
c) No mês de Janeiro de cada ano é liquidada de uma só vez, a taxa anual de funcionamento correspondente à autorização de funcionamento, sob pena de caducidade imediata da autorização concedida.
...
E a norma do art.º 11.º, subordinado à epígrafe Autorização de funcionamento, dispõe:
1 – A autorização de funcionamento a que aludem as alíneas b) e c) do artigo anterior respeita à utilização dos imóveis e à execução das operações, e quanto às instalações na área geograficamente delimitada no Caniçal, terá em consideração, em alternativa, um dos factores seguintes:
a) A área de terreno nu, compreendendo a plataforma infra-estruturada e a sua zona limítrofe;
b) ...
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E a do art.º 12.º, subordinado à epígrafe Condições de instalação, dispõe:
1 – A concessionária, na sequência da emissão da licença de instalação e funcionamento, autorizará os utentes a construir os edifícios, pavilhões ou armazéns sobre o terreno da área geograficamente delimitada do Caniçal.
2 – Compete à concessionária fiscalizar a execução das obras referidas no número anterior, segundo o projecto por ela previamente aprovado, devendo os utentes acatar e observar as instruções e determinações da concessionária.
E a do art.º 8.º, subordinado à epígrafe Prazo de instalação e funcionamento, dispõe:
1 – O prazo mínimo para a instalação, funcionamento e exercício das actividades pelas entidades que pretendam operar com instalações físicas na área geograficamente delimitada no Caniçal é de cinco anos, o qual poderá ser prorrogado por períodos mínimos de dois anos, a pedido dos interessados, efectuado com uma antecedência mínima de seis meses em relação ao termo do prazo inicial ou de cada uma das prorrogações.
2 – Em caso de interrupção total e definitiva do exercício da actividade pelo utente antes do fim do prazo licenciado ou do das prorrogações, a concessionária terá direito a receber todas as taxas devidas pela totalidade desse prazo ou das suas renovações se já concedidas, nos termos dos artigos 9.º, 10.º e 11.º deste Regulamento.
Fazendo apelo aos elementos de interpretação das normas de tal Regulamento, desde logo do seu elemento sistemático e que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9.º n.ºs 1 e 3 do Código Civil), ressalta que o mesmo parece ter distinguido as licenças das autorizações, ainda que aquelas, no caso (licenças), tenham a natureza de autorizações administrativas da prática dos actos a que se referem (art.º 3.º n.º1), mas não sendo estas (as autorizações) as próprias licenças administrativas, sendo que cabia à concessionária a emissão dos documentos que titulassem as referidas licenças (art.º 4.º n.º2), enquanto que cabia ao Secretário Regional do Plano a competência para a autorização da instalação, do funcionamento e do exercício das actividades pelos utentes (art.ºs 5.º e 6.º n.º1), devendo constar das licenças o respectivo prazo, o objecto, a modalidade, a renda e as condições de instalação dos utentes (art.º 7.º), requisitos que as autorizações não exigiam e, só podendo a concessionária autorizar os utentes a construir os edifícios, pavilhões ou armazéns, depois da emissão da licença de instalação e funcionamento (art.º 12.º n.º1), apontam-nos para a existência das duas figuras jurídicas.
Concomitantemente, só era permitido cobrar a taxa anual de funcionamento da instalação com a emissão da respectiva licença, quanto ao primeiro ano [(art.º 10.º n.º1 b)] e, nos anos seguintes, seria liquidada no mês de Janeiro de cada ano [alínea c) do mesmo artigo), sendo também esta taxa devida, no caso de interrupção total e definitiva do exercício da actividade pelo utente antes do fim do prazo licenciado (art.º 8.º n.º2), desde que a mesma licença tivesse sido emitida, pois desta forma seria possível aquilatar o termo desse prazo licenciado, já que este era um dos elementos obrigatórios a constar em tal licença (art.º 7.º), ainda que a sua falta fosse suprível nos termos do disposto no art.º 14.º n.º2 do mesmo Regulamento, funcionando o prazo de um ano como prazo subsidiário, mas sempre, repete-se, com a emissão da respectiva licença, que no caso, jamais foi emitida, como da prova constante dos autos não pode deixar dúvidas.
Nem o facto de o Director da ZFIM, na comunicação de 12.6.2001 (fls 131 dos autos) ter afirmado que a ora recorrente foi licenciada para operar na Zona Franca Industrial em 29 de Dezembro de 1999 (2), como se refere também na matéria do ponto 16 do probatório, bem como a mesma recorrente ter afirmado no requerimento de fls 133 dos autos que, esta sociedade, oportunamente, requereu e obteve, a 29 de Dezembro de 1999, o seu licenciamento para operar na Zona Franca Industrial, podem ter a virtualidade de alterar a realidade subjacente, sendo apenas afirmações dos seus autores que apenas aos mesmos poderá responsabilizar em sede de eventual responsabilidade pela inexecução da requerida e deferida autorização de instalação na ZFIM.
Aliás, se a ora recorrente já se encontrasse licenciada para operar nessa ZFIM desde 1999, então porque em Fevereiro de 2000 ainda a S... lhe enviava o parecer sobre o licenciamento da instalação, através do qual se estabelecem diversas condições para o projecto (matéria do ponto 13. do probatório), só em 10 de Agosto de 2001, a mesma iniciou o processo de licenciamento de construção das unidades industriais como também se deu como provado na matéria do ponto 20 do probatório e que o projecto em questão nunca foi aprovado, como também se dá como provado na matéria do ponto 25 do mesmo probatório?
Também ao nível da doutrina, as autorizações diferenciam-se das licenças, ainda que umas e outras sejam actos primários permissivos, a autorização é o acto pelo qual um órgão da administração permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência pré-existente, enquanto que a licença é o acto pelo qual um órgão da administração atribui a alguém o direito de exercer uma actividade que é por lei relativamente proibida (3).
No mesmo sentido se pronuncia Marcello Caetano (4), ao escrever: Em sentido rigoroso, a autorização é o acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito ou de poderes legais. A entidade autorizada possui, pois, um direito ou certo poder mas o exercício deles está-lhe vedado antes intervenha previamente o consentimento da Administração fundado na apreciação das circunstâncias de interesse público que possam tornar conveniente ou inconveniente esse exercício.
A licença é o acto administrativo que permite a alguém a prática de um acto ou o exercício de uma actividade relativamente proibidos.
Diz-se relativa a proibição quando a lei admite que a actividade proibida seja exercida nos casos ou pelas pessoas que a Administração permita. Aqui, portanto, o administrado não tem direitos, visto que em princípio a actividade é proibida: mas a Administração pode conferir o poder de exercê-la, mediante licença.
Exigindo a lei como pressuposto vinculado para que a taxa anual de funcionamento seja devida, que tenha sido emitida a respectiva licença para o período de funcionamento desse ano ou para as suas renovações [art.º 10.º n.º1 b) e c) do Regulamento], que no caso não foi emitida, não pode a mesma ser devida por falta do preenchimento desse pressuposto formal, dando de barato apenas por necessidade de raciocínio, que seria possível licenciar o funcionamento de uma actividade industrial que ainda nem sequer se encontrava instalada e em que ainda nem sequer fora emitida a respectiva licença de instalação, e que só depois desta seria permitido à ora recorrente a construção dos edifícios e pavilhões destinadas a tal actividade, nos termos do disposto no art.º 12.º do mesmo Regulamento.
E não sendo devida tal taxa de anual de funcionamento, por falta da emissão de qualquer licença para o efeito, também não pode ser devida a mesma taxa até ao final do prazo licenciado ou do das suas prorrogações, por motivo de desistência do interessado, como no caso aconteceu, nos termos do disposto n.º2 do art.º 8.º do mesmo Regulamento, igualmente dando de barato que tal taxa poderia ser devida apenas pela emissão de tal licença independentemente do exercício da respectiva actividade, quando a mesma norma do n.º2 do art.º 8.º antes parece ligar a dívida de tal taxa até fim do prazo licenciado com a quebra do efectivo exercício da actividade pelo utente, que não só pela emissão da respectiva licença de funcionamento, pelo que também por este último fundamento tal taxa não seria devida, nesta situação, já que a ora recorrente não chegou a exercer a sua actividade industrial na citada ZFM, onde aliás, nem chegou a licenciar e nem a construir as instalações para efeito, não podendo por isso ter interrompido total e definitivamente, algo que nunca iniciou, não sendo a sua situação fáctica, pois, subsumível à citada norma do art.º 8.º n.º2 do Regulamento, como nesta parte bem se pronuncia a recorrente na matéria da alínea h) das suas conclusões do recurso, de acordo, aliás, com a doutrina do parecer, junto aos autos de fls 252 e segs .
O erro da entidade que procedeu à liquidação desta taxa consistiu, para além do mais, em ter equiparado ao caso de interrupção total e definitiva do exercício da actividade pelo utente antes do fim do prazo licenciado – como se dispõe na norma do citado art.º 8.º n.º2 do Regulamento e que autoriza tal liquidação até ao termo desse prazo ou do das suas prorrogações - a sua instalação e funcionamento, como se pode ver da fundamentação de tal taxa no doc. de fls 148 dos autos, quando, pelo menos, a interrupção de tal instalação não consta da norma de tal artigo como também originando a liquidação de tal taxa, pelo que assim, ao seu abrigo, não pode a mesma ser devida, nem mesmo por analogia, por a instalação da unidade fabril não ser igual ou semelhante ao efectivo exercício da actividade licenciada nessa unidade, analogia que de resto não é permitida em sede de incidência do tributo, onde se incluem as taxas, nos termos do disposto no art.º 3.º n.º2 da LGT.
É assim de conceder provimento ao recurso e de revogar a sentença recorrida que em contrário decidiu e de não conhecer dos restantes fundamentos do recurso, por prejudicados – art.º 660.º n.º2 ex vi do art.º 713.º n.º2, ambos do Código de Processo Civil aplicável subsidiariamente por força do disposto no art.º 2.º alínea e) do CPPT.
C. DECISÃO.
a) Nestes termos, acorda-se, em julgar este Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da imposição pretendida anular na impugnação apensa n.º 22/03 por a competência para o efeito se radicar nos tribunais administrativos de círculo e, em,
b) Conceder provimento ao recurso quanto à impugnação n.º 12/03, revogando a sentença recorrida e anulando o tributo aqui em causa.
Custas pela recorrente apenas na questão da incompetência em razão da matéria por ter deduzido oposição e ter decaído, fixando-se a taxa de justiça em 150 € e a procuradoria em 50%, não sendo devidas custas no demais por força da isenção de que então gozava a FP.
Lisboa,13.1.2009
EUGÉNIO SEQUEIRA
PEREIRA GAMEIRO
ASCENSÃO LOPES
(1) Sendo esta a norma aplicável do anterior ETAF que não a do art.º 49.º do ETAF aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, alterado pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, por cuja redacção do seu art.º 9.º só entrou em vigor em 1.1.2004, quando a petição das presentes impugnações deram entrada no TAF do Funchal em 3.2.2003 e 14.2.2003, respectivamente, para impugnação principal e para o seu apenso.
(2) Em todo o caso a data de tal despacho é de 30.12.1999, conforme consta do doc. de fls 65 dos autos, que não de 29.12.1999.
(3) Cfr. Diogo Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa, 1989, págs. 129/130.
(4) In Manual de Direito Administrativo, 10.ª Edição, 3.ª Reimpressão, 1984, Vol. I, págs. 459/460. |
