| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
O “STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local”, com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa um pedido de Intimação para a Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública, pedindo que fosse “intimada a entidade requerida a aceitar e a efectuar o depósito do Acordo Colectivo de Entidade Empregadora Pública celebrado entre o requerente e o Município de Ansião, promovendo em seguida a sua imediata publicação em Diário da República nos termos do artigo 382º do RCTFP” e, subsidiariamente, “para a hipótese de se entender não estarem reunidos os pressupostos para o decretamento da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias”, requereu a convolação do processo num procedimento cautelar antecipatório “intimando-se provisoriamente as entidades requeridas a efectuarem o depósito do referido Acordo Colectivo de Entidade Empregadora Pública e, posteriormente, a promoverem a sua publicação em Diário da República, de forma a que comece de imediato a produzir efeitos enquanto se aguarda a decisão da acção principal”.
O TAC de Lisboa, por sentença datada de 22-3-2011, considerando estar em falta o pressuposto de admissibilidade da intimação peticionada, julgou procedente a excepção dilatória inominada da inadequação do meio processual e absolveu o réu da instância [cfr. fls. 113/125 dos autos].
Inconformado, o Sindicato requerente interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1ª A presente intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias fora interposta no intuito de se intimar a entidade requerida a aceitar e efectuar o depósito do Acordo Colectivo de Entidade Empregadora Pública que havia sido celebrado entre o STAL e o Município de Ansião a disciplinar determinados aspectos da relação de emprego dos trabalhadores daquele Município filiados no STAL, depósito esse que havia sido recusado, impedindo a publicação e consequente entrada em vigor de tal acordo, por o Ministério das Finanças não ter sido parte no mesmo nem aprovado o seu conteúdo.
2ª O Tribunal a quo entendeu que não estavam reunidos os pressupostos de que depende o recurso à intimação prevista no artigo 109º do CPTA, pelo que, com fundamento na procedência desta excepção dilatória inominada, absolveu o requerido da instância.
3ª Para o efeito, e não obstante reconhecer que em causa estava um direito, liberdade e garantia – o direito à liberdade sindical e à contratação colectiva – e que o decretamento de uma medida cautelar não era suficiente para acautelar aquele direito, considerou o Tribunal a quo que o requerente não alegara nem provara a necessidade iminente de acautelar o exercício em tempo útil daqueles direitos.
4ª Salvo o devido respeito, o aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento, violando frontalmente o disposto no artigo 109º do CPTA e o direito fundamental à tutela judicial efectiva assegurado pelo nº 4 do artigo 268º da Constituição, não só por uma leitura da petição inicial permitir seguramente concluir pela necessidade imediata de acautelar o exercício do direito à contratação colectiva – e o próprio Tribunal a quo acaba por reconhecer que a tutela cautelar não permitia assegurar em tempo útil o exercido daquele direito – mas também por a questão relevante não ser a de saber se o Ministério das Finanças concordaria ou não com o texto do acordo sujeito a depósito, mas sim a de saber se a contratação colectiva entre sindicatos e municípios sofria de alguma capitis deminutio, que impossibilite ambas as entidades de, sem a presença e aprovação do Ministério das Finanças, acordarem na regulamentação jurídica de determinadas aspectos da relação laboral dos seus associados e trabalhadores.
Na verdade,
5ª Julga-se ser pacífico que o recurso à intimação prevista no artigo 109º do CPTA só é admissível quando for necessária a prolação de uma decisão de mérito que imponha à Administração uma conduta que evite, em tempo útil, a lesão ou inutilização de um direito, liberdade ou garantia, pelo que são três os pressupostos de que depende tal intimação, a saber:
- estar-se perante um direito, liberdade e garantia;
- ocorrer uma lesão ou ameaça de lesão de tal direito;
- não ser possível acautelar tal direito por via da tutela cautelar.
Ora,
6ª Não há dúvida alguma como in casu estava a defesa do exercício de direitos, liberdades e garantias – o direito às liberdade sindical e à contratação colectiva –, que garantem o direito "...à liberdade negocial, não estando os acordos colectivos sujeitos a autorizações ou homologações administrativas" [vd. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, CRP Anotada, 3ª edição, pág. 307].
Acresce que,
7ª Não só foi alegado como demonstrado que a recusa de depósito, por parte de um organismo dependente de um ministério, de um acordo livremente celebrado entre uma associação sindical e uma autarquia local, impossibilitando que tal acordo seja publicado e entre em vigor – uma vez que é o organismo onde o depósito tem de ser feito que tem de promover a publicação em Diário da República – lesa frontalmente o núcleo essencial do direito, liberdade e garantia consagrado no artigo 56º da Constituição [para além de contender com a garantia institucional da autonomia do poder local], pelo que é manifesto o erro de julgamento em que incorreu o Tribunal a quo ao rejeitar a intimação com o argumento de não ter sido invocado o perigo iminente de lesão do direito à contratação colectiva e à liberdade sindical.
Por fim,
8ª O próprio Tribunal a quo reconhece que o decretamento provisório de qualquer medida cautelar não era suficiente para acautelar e evitar a lesão dos direitos à liberdade sindical e à negociação colectiva, transcrevendo parte da petição inicial onde justamente se sustentava que se impunha uma resolução definitiva e imediata do litígio.
9ª Se a isto se acrescentar que o decretamento provisório de uma medida cautelar iria consumir o pedido a realizar na acção principal – e sempre que tal sucede está aberto o caminho para a intimação do artigo 109º do CPTA [vd. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pág. 541] – e que nunca resolveria definitivamente a questão de fundo dos presentes autos, antes lançando durante vários anos as partes contratantes [e os trabalhadores abrangidos pelo acordo] para um LIMBO DE INCERTEZA de todo incompatível com o direito à contratação colectiva e com a protecção constitucional deste direito, mais notório se torna que se impunha a regulação definitiva e urgentemente a questão da legitimidade para a celebração das convenções colectivas [nomeadamente se os acordos celebrados entre o STAL e uma Câmara Municipal têm obrigatoriamente de ser ou não aprovados e subscritos pelo Governo].
Consequentemente,
10ª O aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento ao não considerar verificados in casu os pressupostos do recurso à intimação prevista no artigo 109º do CPTA, pois estava em causa um direito, liberdade e garantia, era notória a sua lesão por se condicionar o depósito e entrada em vigor do acordo celebrado entre uma entidade patronal e o sindicato representativo dos trabalhadores à intervenção e aprovação de quem nada tem a ver com a relação jurídica de emprego que tal acordo disciplinava e impunha-se a resolução urgente e imediata da questão de fundo.
11ª Não obstante o Tribunal a quo não ter conhecido do mérito da intimação, tem este douto Tribunal o poder de conhecer e decidir o objecto da causa ex vi do artigo 149º do CPTA, devendo julgar a presente intimação procedente por a recusa de depósito do Acordo Colectivo em questão ser manifestamente ilegal e injusta, violando o disposto nos artigos 310º, nº 1, 346º e 347º, nº 3 do RCTFP, e efectuando uma interpretação errada e manifestamente inconstitucional destes preceitos.
Com efeito,
12ª Se a alínea b) do nº 3 do artigo 347º do RCTFP fosse interpretado no sentido propugnado pela DGAEP, isto é, que o acordo só poderia ser celebrado se o Governo o aprovasse e assinasse conjuntamente com a autarquia e o sindicato, então seguramente tal norma seria materialmente inconstitucional por violação dos direitos à liberdade sindical e à contratação colectiva [e até do próprio princípio da autonomia das autarquias locais], atribuindo às associações sindicais [e aos Municípios] uma espécie de capitis deminutio, pois sem a presença, aprovação e assinatura dos membros do governo não poderiam por si só subscrever qualquer acordo colectivo.
Acresce que,
13ª A correcta interpretação do artigo 347º do RCTFP passa por considerar que esta norma confere legitimidade para celebrar ACEEP a qualquer um dos órgãos referidos nas diversas alíneas, bastando, consoante os casos, a presença e a assinatura de um deles para essa legitimidade estar assegurada, sob pena de se estar a violar não só tal norma mas também o artigo 310º, nº 1, alínea a) do RCTFP – que reconhece às associações sindicais o direito de celebrarem, per si, acordos colectivos de trabalho – e a restringir o Princípio da Promoção da Contratação Efectiva, consagrado no artigo 346º do RCTFP [pois a possibilidade de se chegar a acordo com tantas entidades envolvidas seria claramente diminuta].
Por fim,
14ª Mesmo que por hipótese se entendesse não estarem reunidos os pressupostos do recurso à intimação prevista no artigo 109º do CPTA, sempre o aresto em recurso teria incorrido igualmente em erro de julgamento ao não decretar a título subsidiário a providência cautelar adequada a evitar a lesão do direito à liberdade sindical e à contratação colectiva, não só por terem sido alegados factos que, de acordo com um juízo de prognose, permitiam concluir que a recusa do depósito impedia a entrada em vigor do acordo e implicava a constituição de uma situação de facto consumado produtora de prejuízos dificilmente reparáveis para aqueles direitos, mas também por a ponderação dos interesses envolvidos não impor a recusa da concessão da tutela cautelar.” [cfr. fls. 131/155 dos autos].
A entidade demandada contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 175/189 dos autos].
Neste TCA Sul o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. A 17 de Junho de 2010, o requerente e o Município de Ansião celebraram um protocolo de negociação com o objectivo de regulamentar o processo negocial do Acordo Colectivo de Entidade Empregadora Pública [doravante ACEEP], a celebrar entre aquelas partes e com o intuito de regular as relações de trabalho naquele Município – cfr. doc. nº 1 junto com a petição inicial;
ii. O ACEEP em causa nos presentes autos, ficou concluído e assinado em Junho de 2010 – cfr. docs nºs 2 e 3 juntos com a petição inicial;
iii. O autor, por ofício datado de 2 de Agosto de 2010, dirigido à DGAEP, remeteu o ACEEP identificado em ii. que antecede, para depósito, ao abrigo do disposto no artigo 356º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas [doravante RCTFP], aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro – cfr. doc. nº 4 junto com o requerimento inicial;
iv. Por ofício datado de 3 de Agosto de 2010, a DGAEP informou o autor, nos termos e para os efeitos do artigo 100º do CPA, da intenção de tal depósito ser recusado, em virtude de o membro do Governo responsável pelas Finanças não ter intervindo na outorga do mesmo, conforme resulta dos artigos 347º, nº 3, alínea b) e 357º, nº 1, alínea a) e 350º, todos do RCTFP – cfr. doc. 5 junto com a petição inicial;
v. A 30 de Agosto de 2010 o autor pronunciou-se sobre tal intenção de recusa de depósito, alegando que a mesma era claramente ilegal – por violação de vários dispositivos do RCTFP – e mesmo inconstitucional – por violação, entre outros, do princípio da autonomia das autarquias locais – e solicitando, como tal, que a mesma fosse revogada – cfr. doc. nº 6 junto com a petição inicial;
vi. Por ofício datado de 3 de Setembro de 2010, o Município de Ansião, solicitou à DGAEP, “[...] no conhecimento dos invocados fundamentos da recusa de depósito do ACEEP e conhecendo, também, a exposição que o Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local [STAL], dirigiu, em sede de audiência prévia, a V. Exª [...] informações precisas sobre a legitimidade, procedimento, a forma e a substância que deverão presidir à elaboração de ACEEP que possa vir a merecer depósito nessa DCAEP e subsequente publicação em Diário da República” – cfr. doc. de fls. 87 dos autos;
vii. Por ofício datado de 22 de Dezembro de 2010, a DGAEP informou o autor da decisão de recusa definitiva do depósito do ACEEP identificado em ii. que antecede – cfr. doc. nº 7 junto com a petição inicial.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu, a sentença recorrida considerou que estava em falta o pressuposto de admissibilidade da intimação peticionada, pelo que julgou procedente a excepção dilatória inominada da inadequação do meio processual e absolveu o réu da instância.
Para o efeito, considerou que “em nenhuma linha do articulado inicial se refere a necessidade iminente de acautelar o exercício em tempo útil dos invocados direitos à liberdade sindical e de contratação colectiva”, para depois concluir que “sobre o autor recaía um especial ónus de alegação e prova desse perigo iminente para o exercício dos invocados direitos de liberdade sindical e de contratação colectiva, que não foi, em nosso entender, minimamente cumprido”.
Continuando, refere-se na sentença que se “considera que a impossibilidade de exercício do direito à liberdade sindical e de contratação colectiva [e, também, o exercício da invocada garantia da autonomia local, embora não esteja aqui em apreço, face ao exposto supra] apenas poderia ser aferida, dada a abrangência da norma, perante uma actuação restritiva por parte do réu, circunstância que não foi, de resto, alegada nem concretizada”, resultando “sim, que o que se visou com a recusa do depósito da ACEEP, nos termos da citada alínea b) do nº 2 do artigo 357º e artigo 347º, nº 3, alínea b), foi a sanação da ilegitimidade das partes outorgantes, e não que esteja a ser posto em causa o acordo e as negociações efectuadas”.
E, finalmente, no tocante à pretendida convolação – pedido subsidiário – a sentença recorrida entendeu que a mesma estava comprometida pelo facto do recorrente não ter identificado qual a acção principal a intentar, como também pelo facto de o “periculum” invocado resultar do decretamento da providência e não do seu não decretamento, o que implica a total ausência de alegação do “periculum in mora”, na vertente do interesse em agir, circunstância que determina, desde logo, o seu indeferimento.
Vejamos então se as críticas assacadas à decisão recorrida se justificam.
O artigo 109º, nº 1 do CPTA, que prevê a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias como meio processual e estabelece os respectivos pressupostos, determina que “a intimação […] pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º”.
Do exposto, resulta que o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não pode ser utilizado sempre que esteja em causa assegurar a satisfação de um direito, liberdade ou garantia, exigindo-se também que a célere emissão de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o respectivo exercício, em tempo útil [sublinhado nosso].
Sobre estes requisitos, escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, pág. 538, o seguinte:
“Em primeiro lugar, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício [...]. Mas não basta isto, pois também se exige que a célere emissão da intimação seja indispensável por não ser possível, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º.
A imposição deste segundo requisito é da maior importância e deve ser realçada, pois, através dela, o Código assume que, ao contrário do que, à partida, se poderia pensar, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reacção a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reacção é a da propositura de uma acção não urgente [acção administrativa comum ou acção administrativa especial], associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa acção. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização da via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias”.
Será face ao entendimento supra-referido que terá de se efectuar a apreciação da pretensão do sindicato recorrente de intimação do Ministério das Finanças e da Administração Pública.
Como se viu, aquele pretende obter a intimação desta entidade a aceitar e a efectuar o depósito do Acordo Colectivo de Entidade Empregadora Pública celebrado entre si e o Município de Ansião, promovendo em seguida a sua imediata publicação em Diário da República nos termos do artigo 382º do RCTFP.
Ora, face à situação retratada, não se antevê por que forma é que a tutela do direito invocado pelo sindicato recorrente não poderia ser acautelada com o recurso à acção especial de condenação à prática de acto devido, complementada com um pedido de adopção de providência cautelar inclusivamente com natureza antecipatória [artigos 112º e 120º, nº 1, alíneas a) e c) do CPTA] e, se necessário, com pedido de decretamento provisório, nos termos do artigo 131º do mesmo Código.
Na verdade, uma acção administrativa especial dessa natureza tem potencialidade abstracta para condenação da entidade requerida nos termos que o sindicato recorrente pretende, para além de serem ainda admissíveis medidas cautelares antecipatórias que permitem antecipar os efeitos dessa acção, se necessário com o extremamente célere processo previsto no citado artigo 131º do CPTA.
Deste modo, como considerou a decisão recorrida, é manifesto que não se verificam os requisitos da intimação para protecção de direitos, liberdade e garantias, o que reforça a conclusão de que o pedido de intimação formulado pelo sindicato recorrente não tinha viabilidade.
Finalmente, insurge-se também o sindicato recorrente contra o facto da sentença recorrida ter indeferido o pedido de convolação do processo num procedimento cautelar antecipatório, com a intimação provisória das entidades requeridas a efectuarem o depósito do referido Acordo Colectivo de Entidade Empregadora Pública e, posteriormente, a promoverem a sua publicação em Diário da República, de forma a que comece de imediato a produzir efeitos enquanto se aguarda a decisão da acção principal.
Mas também aqui lhe falece razão.
Como vimos acima, não se encontravam reunidos os pressupostos de que o artigo 109º do CPTA faz depender a concessão da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. E, do mesmo modo, também não se encontravam reunidos os pressupostos para a convolação pretendida, não só porque o sindicato recorrente não deu cumprimento ao disposto no artigo 114º, nº 3, alínea e) do CPTA, indicando a acção de que o processo depende ou irá depender, como também pelo facto de não ter alegado os factos tendentes a demonstrar o “periculum in mora”, uma vez que o perigo de retardamento ou de infrutuosidade invocados resultava, em seu entender, não do não decretamento da providência, mas sim do seu decretamento, facto que a sentença recorrida concluiu implicar a total ausência de alegação do “periculum in mora”, na vertente do interesse em agir, impondo, desse modo, o indeferimento do pedido.
Assim, no caso presente, não era possível “reorientar” a acção, através da prática dos actos necessários à adequação do processo, fosse como pedido de intimação, fosse como pedido cautelar antecipatório, razão pela qual também não merece censura o entendimento expresso na sentença recorrida quanto à improcedência do pedido de convolação.
Donde e em conclusão, o presente recurso não merecer provimento.
III. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência no 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.
Sem custas, por isenção.Lisboa, 30 de Junho de 2011
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Coelho da Cunha]
[Fonseca da Paz] |
