| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
H... S...instaurou ação de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias contra o SEF – Ministério da Administração Interna, na qual requer se intime a entidade requerida a decidir com urgência, no prazo que se estima ser razoável e adequado de 15 dias, o pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente.
Por sentença de 30/10/2023, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou inobservado o requisito da indispensabilidade da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, circunstância que consubstancia uma exceção dilatória inominada, nos termos conjugados dos artigos 109.º, n.º 1, e 110.º, n.º 1, e, em consequência, absolveu a entidade requerida da instância.
Inconformado, o autor interpôs recurso, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“A) O Tribunal a quo faz uma interpretação errada da Lei, e ignora a Jurisprudência assente no STA, e no TCA Sul, sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
B) A Intimação para a Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é o ÚNICO instrumento legal adequado para a defesa dos interesses do A.; os quais estão violados.
C) Designadamente, mas não só, o Direito a uma decisão procedimental em tempo razoável (artigo 266º, n.º 1 da cRP, e artigos 5º, e 59º, do CPA).
D) E, também, e uma vez que o procedimento no qual se verificou o atraso desrazoável (atraso de 06 meses) diz respeito à obtenção de um documento de identificação pessoal, ao livre desenvolvimento da personalidade (artigo 26º, da CRP).
E) Perante a inércia do SEF, o A. fica sem saber qual o grau de estabilidade da sua permanência em território português; o que se repercute nas decisões que tenha de tomara nível familiar, pessoal e profissional.
F) A Intimação para a Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é o instrumento legal mais adequado na defesa dos valores constitucionais em jogo.
G) O uso de providência cautelar, pela sua precariedade é INCERTO no seu desfecho.
H) Depende de uma Ação Principal; que poderá - e, seguramente - demorará anos e anos.
I) Somado ao facto de o R. SEF atualmente recorrer das providências cautelares.
J) O que aumenta ainda mais a incerteza do A..
K) Existe Jurisprudência no TCA SUL assente sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
L) E, também no STA.
M) Desde 2019 que temos uma reversão jurisprudencial.
N) O A. vê ameaçada a sua identidade em território nacional, e o seu emprego, está a pagar impostos e contribuições, mas não vê reconhecidos os seus direitos.
O) O Tribunal a quo não está a acatar a posição do TCA SUL e STA.
P) Estão ultrapassados os prazos legais previstos no artigo 11,1, do CPTA.
Q) Não existe tempo a perder, devendo o R. SEF ser devidamente intimado a decidir e a emitir o título de residência do A..
R) Estão violados os artigos lº, 13º, 15º, 26º, 27º, 36º, 44°, 53°, 58º; 59º; 64º, 67º; 68º e 266º, da CRP.
S) E, o artigo 109º, do CPTA.
T) E, os artigos 77º, 82º, e 88º, da Lei 23/2007.
U) Os artigos 5º, 8º, 10º, 13º, e 59º, do CPA.
V) E, os artigos 607º, n.º 4 (ex vi artigo lº, da CRP), 639º, e 639º, do CPC.”
A entidade requerida não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender, em síntese que, da matéria de facto julgada como provada e até da alegação do recorrente em sede de petição inicial, não se vislumbra a violação de qualquer direito, liberdade ou garantia, e que este se limitou a invocar que a não concessão de autorização de residência desrespeitaria diversos direitos sem, no entanto, proceder à concretização de quais as liberdades e garantias constitucionais afetadas, e que impusesse à administração a tomada duma decisão de mérito indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.
Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao julgar inobservado o requisito da indispensabilidade da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
1. Em 14.04.2023, o Requerente apresentou junto do Requerido uma manifestação de interesse ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 04.07 (cf. cópia da manifestação junta a fls. 20-22 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido).”
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, a questão a decidir neste processo cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida ao julgar inobservado o requisito da indispensabilidade da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.
Consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:
“[A]figura[-se] nada menos que questionável que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias se mostre compaginável com um pedido como aquele que vem, de forma expressa e inequívoca, formulado pelo Requerente, no sentido de, ao fim e ao cabo, obter a condenação do Requerido a decidir o pedido de autorização de residência por si apresentado, cf. facto 1. firmado supra (uma vez que não está aí em causa uma situação “de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa”, cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, op. cit., página 889, mas antes e tão-somente um dissídio respeitante à tempestividade da actuação da Administração); por outro, e independentemente de tal facto, tem este Tribunal por certo que a tutela judicial que o Requerente vem a juízo reclamar não se afigura causalmente apta a fazer face às lesões que alegadamente se encontra a sofrer nos seus direitos fundamentais, as quais apenas poderão ser evitadas com o deferimento desse mesmo pedido de autorização de residência (que aqui não peticiona).
Efectivamente, analisado o douto r.i. apresentado pelo Requerente, é possível constatar que o mesmo se limita a dar conta de que:
(i) A sua legalização é uma condição sine qua non para que consiga uma regular integração no mercado de trabalho e beneficie dos demais direitos, como sejam a segurança, a tranquilidade, a liberdade de circulação ou a saúde;
(ii) As regras da experiência indicam que a falta de um título que permita a sua permanência em território nacional pode pôr em causa o reduto básico que se liga ao princípio da dignidade humana e dos direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança, à identidade pessoal, a trabalhar e à estabilidade no trabalho ou à saúde; e
(iii) A urgência da situação é evidente, uma vez que, enquanto o título de residência não for emitido ou enquanto a autorização de residência não for lhe concedida, padecerá de todos os males que decorrem de estar ilegal no nosso país, todas elas lesões que, conforme transparece do próprio argumentário expendido pelo Requerente, apenas cessarão com a concessão de autorização de residência e emissão do respectivo título, não se bastando, pois, com a mera intimação do Requerido a decidir o respectivo pedido.
Assim, o Requerente não só não argui, em termos minimamente consubstanciados, como era seu ónus, “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia”, como, bem assim, não descreve qualquer “situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” (lançando-se, uma vez mais, mão da formulação postulada por AROSO DE ALMEIDA e FERNANDES CADILHA, op. cit.) – e, acrescenta-se, do pedido que aí é concretamente formulado.
Em face do exposto, resulta, assim, manifesto que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não se afigura, na situação sub judice, indispensável à tutela que o Requerente aqui vem reclamar – circunstância que consubstancia uma excepção dilatória inominada, cuja procedência obsta ao conhecimento do mérito da causa (neste sentido, vide, a titulo exemplificativo, o acórdão prolatado pelo TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE, em 04.03.2016, no âmbito do processo n.º 02931/15.4BEPRT, cuja orientação aqui se sufraga) e impõe a absolvição do Requerido da instância, com consequente prejuízo para as demais questões suscitadas pelas partes.
Tendo já sido ultrapassada a fase de despacho liminar e não se encontrando, como tal, observada a previsão normativa ínsita no artigo 110.º-A, n.º 1, do CPTA, não se lançará mão da prerrogativa que aí é conferida ao julgado”.
Conforme se verteu na citada fundamentação, o recorrente ampara a sua pretensão nas circunstâncias de não conseguir uma regular integração no mercado de trabalho e beneficiar dos demais direitos, como sejam a segurança, a tranquilidade, a liberdade de circulação ou a saúde, estando em causa o reduto básico que se liga ao princípio da dignidade humana e dos direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança, à identidade pessoal, a trabalhar e à estabilidade no trabalho ou à saúde.
Ora, as regras da experiência permitem efetivamente aquilatar que a falta da autorização de residência coloca em risco estes direitos, na medida em que se encontram restringidos enquanto não ocorrer pronúncia quanto à pretensão do requerente.
Assim, ao contrário do que se sustenta na decisão recorrida, é de entender que vem exposta a existência de uma situação jurídica individualizada que caracteriza um direito, liberdade e garantia e a sua ameaça.
É que “as regras da experiência, que aqui valem como presunção judicial, nos termos do art.º 607.º, n.º 4, do CPC, ex vi art.º 1.º do CPTA, indicam-nos que a falta de um título que permita a permanência, em termos de legalidade, do A. e Recorrente no território nacional, podem pôr em causa o reduto básico, que se liga ao principio da dignidade da pessoa humana (cf. art.º 1.º da CRP) dos indicados direitos à liberdade, à livre deslocação no território nacional, à segurança (cf. art.ºs. 27.º e 44.º da CRP), à identidade pessoal (art.º 26.º, n.º 1, da CRP), a procurar trabalho, a trabalhar e à estabilidade no trabalho (cf. art.ºs. 53.º, 58.º e 59.º da CRP) ou à saúde (cf. art.º 64.º da CRP). Frente à situação em apreço, o A. pode ver-se coibido, na vida quotidiana, com receio de uma possível expulsão, de invocar um apoio policial, caso necessite, de se deslocar livremente, ou de se apresentar e celebrar de negócios civis básicos, ou de deslocar-se a um hospital, ou de tentar alcançar trabalho, ou, ainda, de reclamar as devidas condições para o trabalho que consiga angariar nessa situação. Em suma, a falta de tal título contende quer com um feixe alargado de direitos de índole pessoal, que serão reconduzíveis à tipologia de direitos, liberdades e garantias, quer com direitos económicos, sociais e culturais, como o direito ao trabalho ou à saúde, que são direitos fundamentais não integrados pela Constituição naquela primeira categoria, mas que quando coartados na sua dimensão mais essencial, ligada ao princípio da dignidade da pessoa humana e à própria liberdade individual – como ocorre no caso ora em apreço - terão de ficar abrangidos pelo regime aplicável àqueles direitos, liberdades e garantias e logicamente pelo âmbito desta intimação” (acórdão deste TCA Sul de 15/02/2018, proc. n.º 2482/17.2BELSB; no mesmo sentido, o acórdão deste TCA Sul de 29/11/2022, proc. n.º 661/22.0BELSB, ambos disponíveis em www.dgsi.pt, como os demais a citar).
Acresce que o requerente beneficia de uma proteção multinível no que respeita aos direitos fundamentais, como notado no acórdão do STA de 11/09/2019, proferido no proc. n.º 1899/18.0BELSB, designadamente quanto ao previsto nos artigos 6.º (direito à liberdade e à segurança), 7.º (respeito pela vida privada e familiar), 15.º (liberdade profissional e direito de trabalhar) e 41.º (direito a uma boa administração) da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, 6.º (direito a um processo equitativo) e 14.º (proibição de discriminação) da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.
Vale isto por dizer que não é de afastar a verificação do requisito da indispensabilidade da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, que consta do artigo 109.º, n.º 1, do CPTA.
Já o mesmo não é de concluir quanto à verificação do requisito da impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar.
Impõe o citado artigo 109.º, n.º 1, do CPTA que, para além da intimação se revelar indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
Prevê este normativo uma necessária relação de subsidiariedade entre o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e a providência cautelar, estabelecendo que apenas se pode recorrer à intimação caso os interesses do autor não possam ser acautelados através do decretamento provisório da providência.
Caso possam ser acautelados, prevê-se então a possibilidade de convolação do processo de intimação em processo cautelar, cf. artigo 110.º-A, n.º 1, do CPTA.
Como se assinalou no acórdão deste TCA Sul de 25/05/2023, proferido no processo n.º 806/22.0BEALM, na apreciação de caso semelhante ao destes autos, “a provisoriedade própria da tutela cautelar impede que o tribunal antecipe os efeitos da decisão principal em termos tais que essa antecipação seja irreversível e definitiva para o futuro. (…) [A] concessão da autorização de residência a título provisório não contende com os limites intrínsecos da tutela cautelar, concretamente com a sua natureza provisória, pois, de acordo com o estatuído no art. 75º n.º 1, conjugado com o art. 90º-A n.º 2, do DL 23/2007, de 4/7, a autorização de residência aqui em causa é válida pelo período de dois anos contados a partir da data da emissão do respetivo título e é renovável por períodos sucessivos de dois anos, pelo que, caso a ação principal improceda, tal implicará a caducidade da autorização de residência concedida a título provisório (ou da respetiva renovação), ou seja, é possível reverter os efeitos criados, isto é, a concessão de autorização de residência a título cautelar não se tornaria irreversível.
Dito por outras palavras, os limites da tutela cautelar, impostos pela provisoriedade que a estruturam, consentem a concessão da autorização de residência a título provisório, por esta não conduzir a uma situação definitiva e irreversível, isto é, por não levar ao esgotamento da respetiva ação principal.”
Entendimento já anteriormente adotado nos acórdãos do STA de 16/02/2017, proc. n.º 0108/17, e deste TCA Sul de 06/02/2014, proc. n.º 10704/13, de 15/12/2016, proc. n.º 1453/16.0BELSB, de 15/12/2016, proc. n.º 1668/16.1 BELSB, de 16/02/2017, proc. n.º 1663/16.0BELSB, de 16/02/2017, proc. n.º 1753/16.0BELSB, de 05/07/2017, proc. n.º 532/17.1BELSB, de 05/04/2018, proc. n.º 2442/17.3BELSB, e de 13/08/2023, proc. n.º 924/23.7BELSB.
No caso vertente, constata-se que o decretamento provisório da providência cautelar, com a consequente apreciação liminar do pedido do requerente, acautela devidamente os seus direitos até à decisão da causa principal, na medida em que, caso lhe seja perfuntoriamente reconhecida a bondade da pretensão que apresentou, estará a partir de então temporariamente munido da autorização que almeja.
Sendo certo que inexiste aqui o fator de irreversibilidade desta concessão da autorização, precisamente por se tratar de uma autorização provisória, característica inerente aos processos cautelares, que relega a resolução definitiva do litígio para a ação principal.
Por outro lado, a manutenção da incerteza quanto à concessão definitiva da autorização de residência até à decisão da ação principal é algo de inerente a este tipo de litígios.
Concluiu-se, pois, que não se mostra verificado este pressuposto de utilização do meio processual intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Sendo certo que, conforme se assinala na decisão recorrida, já foi ultrapassada a fase de despacho liminar, e assim a possibilidade de convolação prevista no artigo 110.º-A, n.º 1, do CPTA.
O que o recorrente não disputa na presente fase recursiva.
Atento o exposto, será de manter o juízo de absolvição da entidade requerida, ainda que com diferente fundamentação da decisão recorrida, assim se negando provimento ao recurso.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 11 de abril de 2024
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Marta Cavaleira – com declaração de voto)
(Ricardo Ferreira Leite)
Declaração de voto
Voto favoravelmente o Acórdão por entender que não vêm alegadas pelo Autor, ora Recorrente, circunstâncias que permitam concluir que o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é indispensável para assegurar o exercício em tempo útil de direitos, liberdades ou garantias, e que, assim sendo, deve ser negado provimento ao recurso, mas não subscrevo alguns dos seus fundamentos.
Na fundamentação do acórdão parte-se do pressuposto de que o Autor pede a intimação da Entidade Demandada a deferir o pedido de concessão de autorização de residência, o que não é o caso.
A sentença recorrida faz assentar o seu juízo de não verificação dos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias na circunstância do Autor ter pedido apenas que a Entidade Demandada decida o pedido que apresentou de concessão de autorização de residência e não que o decida favoravelmente, juízo este que deveria ser confirmado.
Com efeito, se o pedido deduzido é um simples pedido de intimação da Entidade Demandada a decidir o pedido, que assenta na invocação de que foi omitido o dever legal de decidir, e não que a Entidade Demandada defira o pedido de autorização de residência (para o que é necessário demonstrar o bem fundado da pretensão), está afastada à partida a utilização deste meio processual porque tal pronúncia judicial não seria adequada a assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos e liberdades que o Autor invoca, pois, como se refere no Acórdão, é a falta de autorização de residência que coloca em risco esses direitos e liberdades e não a falta de decisão.
Marta Cavaleira |
