ii) Esta norma refere-se a “procedimentos com mais de 50 participantes”, o que inclui quer os candidatos admitidos, quer os candidatos excluídos do procedimento de referência.

iii) Nos termos do art. 99.º, n.º 2, do CPTA, o prazo de propositura das acções é de um mês.

iv) E nos termos do disposto no art. 123.º, do CPTA, “[a]s providências cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam” (n.º 1), “[s]e o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou” (al. a) do mesmo artigo).

v) A obrigatoriedade do uso do procedimento de massa e as respectivas normas atinentes à contagem do prazo de impugnação do acto em causa, em nada coartam as garantias de defesa do Requerente, ora Recorrente, pois que o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional não garantem aos particulares a possibilidade de, a qualquer momento e por qualquer forma, requererem aos tribunais a tutela que pretendem, mas apenas a possibilidade de requerer tal tutela com respeito pelas formas e prazos estabelecidos na lei processual, não servindo o princípio da tutela jurisdicional efectiva ou o princípio pro actione para suprir ou colmatar a inércia dos interessados.

I. Relatório

F..., requereu no TAC de Lisboa contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros o decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho do Embaixador de Portugal em Berna, de 4.01.2021, que homologou a lista de ordenação final do concurso externo de recrutamento para um posto de trabalho, na categoria e carreira de assistente técnico, aberto por aviso de 1.10.2020.

Por sentença de 22.04.2021, foi declara extinta a acção, com fundamento em que “o Requerente não fez uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção da presente providência cautelar se destinou [a ação principal de que o presente processo depende seria necessariamente um procedimento de massa], tal importará a extinção da ação cautelar”.

Inconformado, o Requerente da providência recorre para este TCAS, terminando as alegações de recurso que apresentou com as seguintes conclusões:

A. O número de 50 “participantes” a que se reporta o n.º 1 do artigo 99.º do CPTA, por referência à alínea c) do mesmo preceito, abrange, apenas, os candidatos que foram admitidos aos procedimentos de recrutamento em causa.

B. No procedimento de recrutamento em apreço apenas foram admitidos 13 candidatos.

C. A ação principal em causa não integra, assim, o contencioso de procedimentos de massa, não revestindo natureza urgente.

D. O seu prazo de instauração não é, pois, de um mês (artigo 99.º, n.º 2, do CPTA).

E. Mas, antes, de três meses (artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA).

F. Prazo esse que ainda decorre, por força do regime de suspensão de prazos processuais decorrente da Lei 4-B/2021, de 21 de fevereiro e da Lei 13-B/2021, de 5 de abril.

G. Não se verifica, assim, o pressuposto previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 123.º do CPTA.

H. Pelo que não havia lugar à extinção da providência cautelar, conforme decidiu a sentença recorrida.

I. Tal decisão resulta de errada interpretação e aplicação do direito.

J. E, ao inviabilizar, ilicitamente, a emissão de pronúncia sobre o mérito da pretensão cautelar do Recorrente, viola a garantia da tutela jurisdicional efetiva consagrada nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.

O Ministério Recorrido, pugnou pela manutenção do decidido e concluiu a sua contra-alegação recursória como segue:

A) No concurso que deu origem ao ato impugnado foram apresentados 83 requerimentos de candidatura, tendo sido admitidos 13 candidatos.

B) Estando em causa nestes autos um procedimento de recrutamento com 83 candidatos, ou seja, mais de 50 participantes, o meio processual adequado para impugnar o despacho do Embaixador de Portugal em Berna, de 4 de janeiro de 2021, que homologou a lista de ordenação final do concurso, seria o contencioso dos procedimentos de massa, de acordo com o preceituado no artigo 99.º n.º 1 do CPTA.

C) Deve entender-se que quando esta norma se refere a “procedimentos com mais de 50 participantes” inclui no conceito de participantes quer os candidatos admitidos, quer os candidatos excluídos do concurso de recrutamento.

D) Além da jurisprudência e doutrina supra citadas, deve entender-se que a tese do Requerente, ora Recorrente, de o conceito de participantes só incluir os candidatos admitidos ao concurso, não pode proceder também se atentarmos ao fim visado pelo legislador quando criou o procedimento de massa.

E) Sendo o procedimento de massa um meio que pretende resolver de forma rápida e expedita todos os litígios referentes a atos jurídicos praticados que envolvam uma mesma relação jurídica com um grande número de destinatários, não faz sentido que apenas se aplique quando estejam em causa mais de 50 candidatos admitidos num concurso, porque isso retiraria da sua ação os litígios que envolvessem os candidatos excluídos.

F) Aliás, se a tese do Requerente, ora Recorrente, tivesse fundamento, o legislador ter-se-ia certamente exprimido por uma expressão mais clara, como, por exemplo, “candidatos admitidos”.

G) Portando, onde o legislador não distinguiu entre participantes admitidos ou excluídos em concursos, também não deve o intérprete da lei distinguir, seguindo o conhecido princípio basilar do Direito.

H) Assim sendo, não tendo o Requerente, ora Recorrido, feito uso do procedimento de massa dentro do prazo legal de um mês para o efeito, a presente providência cautelar caducou, nos termos do artigo 123.º n.º 1 alínea a) do CPTA, pelo que o Tribunal a quo decidiu de forma correta quando determinou a extinção da instância nestes autos.

I) Defende o Requerente, ora Recorrente, que a interpretação do n.º 1 do artigo 99.º do CPTA que advoga, face à ausência de pronúncia do Tribunal a quo sobre o mérito da sua pretensão resultante da extinção do processo cautelar, é a única que cumpre e respeita o princípio da promoção do acesso à justiça, consagrado no artigo 7.º do CPTA, em linha com as garantias de acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva, previstas nos artigos 20.º e 268.º n.º 4 da CRP.

J) No entanto, não releva na apreciação do presente recurso o invocado princípio pro actione, pois que, como se refere no Acórdão do STA, de 26.08.2009, proc. nº 471/09, “o chamado princípio «pro actione», vertido no artigo 7° do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar”.

L) Sendo que aqui não existe qualquer dúvida sobre o sentido das normas a interpretar, até pela forma uniforme como as mesmas sempre têm sido acolhidas e aplicadas nos tribunais.

M) Ou seja, no caso concreto em discussão nestes autos, não há dúvida nem quanto ao meio processual a utilizar, nem quanto ao prazo para ser proposta a ação.

N) Se o pedido do Requerente, ora Recorrente, não foi feito usando o meio processual adequado que entretanto se tornou extemporâneo, não há que exigir ao juiz do Tribunal a quo uma defesa dos interesses que o mesmo descurou.

O) O acesso à justiça e à tutela jurisdicional não garantem aos particulares a possibilidade de, a qualquer momento e por qualquer forma, requererem aos tribunais a tutela que pretendem, mas apenas a possibilidade de requerer tal tutela com respeito pelas formas e prazos estabelecidos na lei processual.

P) Pelo que, é completamente improcedente a tese do Requerente, ora Recorrente, quanto à aplicação do artigo 7.º do CPTA neste caso e quanto à alegada violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, prevista nos artigos 20.º e 268.º n.º 4 da CRP.

I.2.1. Do recurso da sentença

As questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em saber:

- Se a sentença recorrida errou ao considerar que a acção principal deveria prosseguir o processo especial de procedimentos de massa e assim, verificada já a sua extemporaneidade, ter concluído pela extinção do processo cautelar; e

- Se a interpretação feita pelo tribunal a quo é violadora do direito à tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente consagrada.

II.1. De facto

O Tribunal a quo, ainda que não o tenha feito de modo autónomo, deu como assente o seguinte:

1) Vem o requerente peticionar a suspensão de eficácia do despacho que homologou a lista de classificação final no Concurso para Adido de Embaixada na Carreira Diplomática.

2) Foram apresentadas ao concurso 83 candidaturas, cfr. ata nº2, constante do p.a., apenso aos autos.

3) O Requerente foi notificado do ato suspendendo no dia 4/1/2021, através de email, cfr. p.a., em apenso.

4) Até à data o Requerente não intentou a ação principal.

Ao abrigo do disposto no art. 662.º do CPC, acorda-se em aditar a seguinte factualidade, aceite pelas partes e documentalmente comprovada:

4-A) No procedimento de recrutamento em apreço apenas foram admitidos 13 candidatos.

A sentença recorrida considerou que na situação presente se aplicaria o regime especial constante do art. 99º, nº 1, do CPTA. Nesse pressuposto, e após constatar que o prazo de um mês para intentar a acção principal se encontrava manifestamente ultrapassado (mesmo considerando as suspensões dos prazos processuais determinadas pela legislação relativa ao estado de emergência), por aplicação do disposto no art. 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA, julgou extinta a providência.

É contra o assim decidido que o Recorrente se insurge, alegando, por um lado, que no procedimento de recrutamento em apreço apenas foram admitidos 13 candidatos, pelo que a acção principal em causa não integra o contencioso de procedimentos de massa, não revestindo natureza urgente; e, por outro lado, que a prevalecer esse entendimento é este violador da garantia da tutela jurisdicional efectiva, consagrada nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP.

Mas não lhe assiste razão.

Como já tivemos oportunidade de afirmar, o (novo) processo especial e urgente previsto nos artigos 97.º e 99.º do CPTA é obrigatoriamente accionado nos casos em que o contencioso respeite a um procedimento com mais de 50 concorrentes e quando incida sobre concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento. Sendo que a acção deverá ser interposta no prazo de um mês no tribunal da sede da entidade demandada, sob pena caducar o direito de acção (cfr. i.a., o ac. deste TCAS de 19.04.2018, proc. nº 1549/17.1BELSB, por nós relatado). Este regime processual não é opcional e visa a estabilização célere dos procedimentos em que se inserem os actos administrativos impugnados ou se pretende que venham a ser praticados actos omitidos ou actos administrativos de sentido diverso.

Neste mesmo sentido, o acórdão de 5.07.2017, proc. n.º 60/16.2BEPDL, onde se sumariou:

I – Do art. 99º n.º 1, do CPTA, na redacção do DL 214-G/2015, de 2/10, decorre que o contencioso dos procedimentos de massa compreende as acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes – ou seja, com, pelo menos, 51 participantes -, nos domínios dos concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento.

II – Pretendendo a autora a anulação do acto que excluiu a sua candidatura ao concurso interno de pessoal docente para o ano escolar 2016/2017, ao grupo de recrutamento 500 – Matemática, do 3º Ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário, tem de se considerar que são participantes nesse procedimento os candidatos cujas candidaturas foram admitidas a tal grupo de recrutamento (500) e objecto de graduação, bem como os candidatos cujas candidaturas foram excluídas desse grupo de recrutamento.

Na doutrina, como assinalado pelo Recorrido, Carla Amado Gomes, em anotação a esse acórdão, ensina que (cfr. O processo urgente do contencioso de massas, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, 4ª ed., 2020, AAFDL, pp. 983-984):

“Como se sabe, a maior parte dos procedimentos concursais envolve várias fases, sendo de destacar sobretudo a fase de admissão das candidaturas e a fase de seriação/classificação. (…) quando o artigo 99.º fala em mais de 50 participantes, esse número deve contabilizar-se tendo em mente todas as candidaturas apresentadas ou apenas as candidaturas não excluídas? (…) o Acórdão do TCA-Sul de 5 de julho de 2017 (proc. 60/16.2BEPDL) entendeu que se deve ter em conta o número total, o que me parece correcto. Atender a outro número que não o inicial geraria insegurança. Pense-se na hipótese de um concurso que teve 100 candidatos de partida, e 50 foram excluídos na fase de admissão das candidaturas: os 50 restantes, caso pretendam sindicar a validade das decisões de que foram destinatários, continuam vinculados á via desenhada no artigo 99.º, ainda que nesse momento já não sejam “mais de 50 participantes”.

E referem, também, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha que (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., 2017, p. 786):

“O legislador optou, assim, por autonomizar o contencioso relativo a procedimentos administrativos em que os atos jurídicos que nele sejam praticados incidem sobre uma mesma relação jurídica material que respeita a um grande número de destinatários, pretendendo resolver, através de um meio mais expedito, as dúvidas que possam ser suscitadas no plano jurídico, permitindo assegurar, em tempo útil, o aproveitamento e a consolidação dos resultados do procedimento e evitando a sua inutilização através do recurso à via jurisdicional. Pretende-se assegurar a rápida estabilização das situações jurídicas constituídas pelos atos jurídicos praticados no âmbitos de procedimentos administrativos que envolvem um grande número de destinatários com interesses contrapostos, porque é de interesse público e de todos os envolvidos obter uma composição dos litígios em tempo razoável, de modo a satisfazer as necessidades de recrutamento de pessoal e de contratação para o exercício de funções públicas (…).”

Como contra-alegado, não tem cobertura legal – desde logo por não encontrar o mínimo respaldo na letra da lei - que se interprete a palavra “participantes” constante do artigo 99.º n.º 1 do CPTA, como referindo-se apenas aos candidatos admitidos num concurso e não aos candidatos excluídos. É que no caso dos excluídos do concurso também é provável que existam litígios que exigem a tutela judicial e para a qual este meio processual de procedimento de massa se justifica inteiramente.

Pelo que, como vem decidido, o meio adequado para impugnar o acto suspendendo era o procedimento de massa, sendo que o prazo de 1 mês para este ser instaurado, se iniciou com a notificação do acto no dia 4.01.2021.

Donde, à data da prolação da sentença recorrida, conforme nesta demonstrado, o referido prazo encontrava-se – e encontra-se efectivamente - ultrapassado.

E de acordo com previsto no art. 123º, n.º 1, al. a) do CPTA, “[a]s providências cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam: // [s]e o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou”.

Por aqui improcede, portanto, o recurso.

Mas será que esta interpretação ofende o princípio da tutela jurisdicional efectiva? Entendemos que não.

Em primeiro lugar, temos para nós que não existe qualquer dúvida sobre o sentido das normas a interpretar, até pela forma uniforme como as mesmas têm sido acolhidas e aplicadas. A lei é clara ao estabelecer no art. 99.º, n.º 1, do CPTA que “[p]ara os efeitos do disposto na presente secção, e sem prejuízo de outros casos previstos em lei especial, o contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos seguintes domínios: // a) Concursos de pessoal.” E que, de acordo com o n.º 2 do mesmo artigo “o prazo de propositura das ações a que se refere o presente artigo é de um mês”.

Em segundo lugar, a obrigatoriedade do uso do procedimento de massa e as respectivas normas atinentes à contagem do prazo de impugnação do acto em causa, em nada coartam as garantias de defesa do Requerente, ora Recorrente, pois que o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional não garantem aos particulares a possibilidade de, a qualquer momento e por qualquer forma, requererem aos tribunais a tutela que pretendem, mas apenas a possibilidade de requerer tal tutela com respeito pelas formas e prazos estabelecidos na lei processual.

Com efeito, como se decidiu no acórdão de 11.07.2019 do STA, proc. n.º 1403/18.0BELSB:

“Os direitos à tutela jurisdicional efetiva e a um processo justo, imparcial e equitativo não impedem a definição pelo legislador dos meios de tutela jurisdicional, daquilo que são as suas regras em termos de tramitação, dos poderes e dos ónus que recaem sobre as partes e dos poderes e deveres do julgador, não resultando dos direitos em referência a atribuição aos sujeitos processuais de um direito a poderem, livremente e de modo irrestrito, socorrer-se de todo e qualquer meio processual que considerem adequado para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nem que estejam desonerados do respeito pelas regras que, sendo equilibradas e proporcionais, contenham deveres e ónus processuais e/ou que estejam isentos das consequências que derivem do seu incumprimento”.

Como por nós já afirmado no ac. de 19.04.2018, deste TCAS, no proc. n.º 1549/17.1BELSB, em que se colocou a mesma questão:

“(…) as normas legais de contagem do prazo de impugnação dos actos em causa em nada coarctam as garantias de defesa do A., pois que o acesso à justiça e à tutela jurisdicional não garantem aos particulares a possibilidade de, a qualquer momento e por qualquer forma, requererem aos tribunais a tutela que pretendem, mas apenas a possibilidade de requerer tal tutela com respeito pelas formas e prazos estabelecidos na lei processual, pelo que se os interessados não fazem valer os seus direitos no prazo legalmente estabelecido, apenas a si o devem, não servindo o princípio da tutela jurisdicional efectiva ou o princípio pro actione para suprir ou colmatar a inércia dos interessados”.

Também o TCAN teve oportunidade de se pronunciar sobre esta questão, em sentido coincidente (cfr. o ac. de 14.07.2017, proc. n.º 2969/14.9BEBRG):

“O poder inquisitório do juiz, aconselhará a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, viabilizando-se que o “dever” de boa gestão processual, permita o aperfeiçoamento da Petição, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao princípio “Pro Actione, adotando-se assim “mecanismos de simplificação e agilização processual”, com vista a, em “prazo razoável”, o tribunal decidir da “justa composição do litígio”, por forma a que o Autor não possa ficar sem tutela.

O convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a ineptidão da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado] (…)”.

Sendo assim, não se descortina, quanto ao aspeto ora tratado, quaisquer razões legais sustentáveis para sustentar a invocada violação do princípio pro actione. Refira-se ainda que o decidido pelo Tribunal a quo recorrido em nada contende com os princípios do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva.

É que estes princípios não se traduzem numa abertura da via judicial a todo o custo. Tais princípios, com assento constitucional [artigos 20º e 268º nºs 3, 4 e 5, CRP], exigem que a todos esteja aberta a via judicial, para defender as pretensões legítimas e ver reconhecidos os seus direitos, e que o Estado, que tem o monopólio da administração da Justiça, forneça aos cidadãos, dela carentes, todos os meios necessários para a poderem efetivar, ou seja, para poderem obter a tutela pretendida.

O que não impõem, nem o legislador ordinário nem o constitucional, é que a tutela jurisdicional efetiva tenha de ser feita a todo o custo, passando por cima das normas processuais.

Aliás, se as criou, se existem, é para serem respeitadas, sem que isso signifique coartar aqueles princípios, uma vez que o acesso ao direito e a tutela efetiva está assegurada dentro dos limites da legalidade, e não apesar deles.

Verificando-se que o julgamento de direito em torno da suscitada questão prévia de erro na forma de processo se encontra bem realizada na sentença recorrida, e tendo em conta quanto acaba de ser dito, há que considerar que o ali decidido em nada contende com o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.º do CPTA e na Constituição da República Portuguesa”.

Por aqui se vê que naufraga a tese do Recorrente quanto à alegada violação do direito à tutela jurisdicional efectiva (art. 20.º da CRP).

Razões que determinam a improcedência integral do recurso.

Sumariando:

i) O contencioso dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende as acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento.

ii) Esta norma refere-se a “procedimentos com mais de 50 participantes”, o que inclui quer os candidatos admitidos, quer os candidatos excluídos do procedimento de referência.

iii) Nos termos do art. 99.º, n.º 2, do CPTA, o prazo de propositura das acções é de um mês.

iv) E nos termos do disposto no art. 123.º, do CPTA, “[a]s providências cautelares extinguem-se e, quando decretadas, as providências cautelares caducam” (n.º 1), “[s]e o requerente não fizer uso, no respetivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adoção de providência cautelar se destinou” (al. a) do mesmo artigo).

v) A obrigatoriedade do uso do procedimento de massa e as respectivas normas atinentes à contagem do prazo de impugnação do acto em causa, em nada coartam as garantias de defesa do Requerente, ora Recorrente, pois que o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional não garantem aos particulares a possibilidade de, a qualquer momento e por qualquer forma, requererem aos tribunais a tutela que pretendem, mas apenas a possibilidade de requerer tal tutela com respeito pelas formas e prazos estabelecidos na lei processual, não servindo o princípio da tutela jurisdicional efectiva ou o princípio pro actione para suprir ou colmatar a inércia dos interessados.

Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Notifique.

Lisboa, 7 de Julho de 2021

Pedro Marchão Marques (relator). O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 3.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento: Alda Nunes e Lina Costa.