A Senhora Juíza do Tribunal Tributário ... (doravante ...) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e a Senhora Juíza do Tribunal Administrativo de Círculo ... (doravante TAC ...), uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação de condenação administrativa de responsabilidade civil extracontratual do Estado, que AA (doravante A.) intentou contra o Estado Português (doravante R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TAC ....

É a seguinte a questão a decidir:

a. A competência para decidir a ação em que se pede a condenação do R. no pagamento de indemnização, sustentada na alegada responsabilidade extracontratual do Estado, por ilegal cobrança de portagens ao A., causadora de danos patrimoniais e não patrimoniais, cabe ao TAC ... ou ao ...?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1. Em 28.04.2017, o A. intentou, no TAC ..., ação contra o R., na qual formulou o seguinte pedido:

“Nestes termos, deverá a presente acção ser julgada procedente por provada e em consequência ser condenado o Réu – Estado Português, no seguinte:

1 – Culpado e responsável por todos os valores que tem cobrado ilegalmente o A. a título de portagens, com dolo agravado já que tinha conhecimento que não me poderia fazer.

2 – Culpado e responsável por todos os procedimentos ilegais que fez contra o A.

3 - E em consequência, condenar-se o Estado Português a pagar à A.:

a) uma indemnização por danos não patrimoniais ou morais nunca inferior 50.000,00€ (cinquenta mil euros);

b) uma indemnização por danos patrimoniais no montante de 8.318,67€ (euros), ou naquilo que se vier a liquidar em execução da sentença;

c) e honorários a advogado neste processo nos Tribunais Administrativos, nos parâmetros fixados na jurisprudência administrativa: 3.500,00€.

d) Juros à taxa legal desde a citação da R.;

e) A todas as verbas atrás referidas devem acrescer quaisquer quantias que eventualmente sejam devidas a título de imposto que incida sobre as quantias recebidas do Estado;

f) Em custas e demais encargos legais e em quaisquer outros eventualmente pagos ou a pagar pelo A.

g) a pagar ao A. os juros de mora contabilizados sobre a quantia a atribuir, que se vencerem desde a data da citação até integral pagamento.

e) Devendo ainda a R. ser condenada em custas judiciais e procuradoria condigna” (cfr. Comprovativo Entrega ...

2. Foi proferida decisão, no TAC ... – Juízo Administrativo Comum, a 10.12.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“Em sede de contestação deduziram o Estado português e o interveniente IMT, exceção dilatória de incompetência do Tribunal em razão da matéria.

Alegaram, sucintamente, que o que está em causa são atos praticados no âmbito do processo de execução fiscal pelo que a apreciação da responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos decorrentes da prática de atos no âmbito do processo de execução fiscal insere-se no âmbito da jurisdição tributaria por ser nela que é efetuada a fiscalização da legalidade de tais atos.

(…) Nos termos e com os fundamentos acima expostos, julgo procedente a exceção dilatória de incompetência do Tribunal em razão da matéria e, em consequência, declaro este Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo ... materialmente incompetente para decidir a presente ação, sendo competente o Tribunal Tributário ....”(cfr. Sentença ...

3. A decisão referida em 2) foi notificada às partes e ao IMMP e os autos foram remetidos ao ... e distribuídos no Juízo Tributário Comum (cfr. plataforma Magistratus).

4. Foi proferida decisão no ... – Juízo Tributário Comum, a 05.03.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte:

“[C]onsidera-se ser incontestável a intenção do Autor de fundar a sua pretensão na responsabilidade civil extracontratual do Estado em face do introito da p.i., no qual, não obstante à data da instauração da presente ação a tramitação da ação administrativa estivesse já unificada, o Autor refere vir “intentar, nos termos do artigo 37o, no 2, alíneas) a), b), d) e f) do CPTA, ACÇÃO DE CONDENAÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO, contra O ESTADO PORTUGUÊS”.

Por outro lado, tem-se por certo que o Autor, no seu articulado inicial, imputa ilicitude à atuação da Autoridade Tributária e Aduaneira, sustenta ter sido essa atuação ilícita e culposa adequada a que sofresse danos de ordem patrimonial e não patrimonial e, bem assim, que alega ter direito ao pagamento de indemnização convocando o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas aprovado pela Lei 67/2007, de 31.12.

(…) Nos termos e pelos fundamentos expostos, julga-se verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta deste Juízo Tributário Comum do Tribunal Tributário ..., em razão da matéria, sendo competente para julgar a ação o Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo ...” (cfr. Sentença ...

5. Quando os presentes autos chegaram a este Tribunal, ambas as decisões judiciais tinham transitado em julgado (cfr. plataforma Magistratus).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo comum, se do tribunal tributário, se do tribunal administrativo de círculo, materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, a competência, designadamente em razão da matéria, dos tribunais administrativos e fiscais é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria [cfr. o art.º 13.º do CPTA e o art.º 16.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)].

Nos termos do art.º 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP):

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Por sua vez, ao nível da lei ordinária, determina o art.º 1.º, n.º 1, do ETAF (redação à data da propositura da ação) que:

“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto”.

O art.º 4.º (redação à data da propositura da ação), para o qual remete este n.º 1 do art.º 1.º, prescreve que:

“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:

a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública;

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;

e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;

f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;

g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;

i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;

j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal;

k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas;

l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo;

m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;

n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de atos administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração;

o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”.

É também de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF (na sua redação original, dada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro), nos termos do qual:

“1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo”.

Finalmente, é ainda de atentar no art.º 49.º do ETAF (redação à data da propositura da ação), segundo o qual:

“1 - Sem prejuízo do disposto no artigo seguinte, compete aos tribunais tributários conhecer:

a) Das ações de impugnação:

i) Dos atos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses atos;

ii) Dos atos de fixação dos valores patrimoniais e dos atos de determinação de matéria tributável suscetíveis de impugnação judicial autónoma;

iii) Dos atos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;

iv) Dos atos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais;

b) Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;

c) Das ações destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;

d) Dos incidentes, embargos de terceiro, reclamação da verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de atos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;

e) Dos seguintes pedidos:

i) De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal;

ii) De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;

iii) De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;

iv) De providências cautelares relativas aos atos administrativos impugnados ou impugnáveis e as normas referidas na subalínea i) desta alínea;

v) De execução das suas decisões;

vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;

f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei”.

A competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão do, in casu, A. e os fundamentos em que este a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor, que são, no recurso de acto administrativo, anular este, ou declarar a sua nulidade, com fundamento nos vícios que se lhe apontem”].

Atenta a relação controvertida, tal como configurada pelo A., o mesmo, em síntese, entende assistir-lhe direito ao pagamento de indemnização, por responsabilidade extracontratual do Estado, no valor de 50.000,00 Eur., quanto aos danos não patrimoniais, e 8.318,67 Eur., quanto aos danos patrimoniais. Considera que a atuação da administração tributária, a propósito da cobrança de valores relativos a portagens e coimas, se configura como uma atuação ilícita e culposa, nos termos que descreve, que gerou danos patrimoniais e não patrimoniais.

Feito este enquadramento, ao nível da pretensão do A., cumpre, a este propósito, aferir o conceito de questão fiscal, chamando-se, a este respeito, à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 29.10.2003 (Recurso n.º 0937/03):

“[P]or questões fiscais deve entender-se tanto as resultantes de imposições autoritárias que postulem aos contribuintes o pagamento de toda e qualquer prestação pecuniária, em ordem à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositores, como também das que as dispensem ou isentem, ou, numa perspectiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, com atinência ao exercício da função tributária da Administração Pública, em suma, ao regime legal dos tributos”.

Como sumariado no já mencionado Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 (Processo: 0189/11):

“O conceito de questão fiscal tem oscilado entre a tese restritiva ou redutora e a tese ampliativa.

A tese ampliativa é a que é hoje seguida na jurisprudência e abrange todas as questões cuja resolução exige a interpretação e a aplicação de quaisquer disposições de direito fiscal, desde que se situe no campo da actividade tributária do Estado.

(…) É "questão fiscal" a que exija a interpretação e aplicação de quaisquer normas de direito fiscal, substantivo ou adjectivo, para resolução de questões sobre matérias respeitantes ao exercício da função tributária da Administração Pública” (sublinhados nossos).

Chama-se ainda à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 27.11.2019 (Processo: 0427/12.5BEVIS), onde se refere:

“[D]o cotejo do disposto, nomeadamente, nos arts. 44.º e 49.º do ETAF, resulta que, no perímetro da jurisdição administrativa e fiscal, os tribunais administrativos funcionam como tribunais comuns, por dotados de «uma competência que se pode qualificar como residual ou por exclusão», competindo-lhes o conhecimento de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa [cfr. o n.º 1 do referido art. 44.º], ao passo que a competência dos tribunais tributários está definida com rigor em preceito específico, o que significa que apenas poderão intervir com fundamento em disposição legal expressa que lhes confira competência para o julgamento do litígio [vide n.º 1 do citado art. 49.º] [cfr., entre outros, os Acs. do STA/Plenário de 09.05.2012 - Proc. n.º 0862/11, de 29.01.2014 - Proc. n.º 01771/13, de 10.09.2014 - Proc. nº 0621/14, em 15.10.2014 - Proc. nº 0873/14, de 14.05.2015 - Proc. n.º 01152/14, de 03.06.2015 - Procs. n.º 0520/15 e n.º 0172/15, de 25.06.2015 - Proc. n.º 0664/15, de 25.11.2015 - Proc. n.º 01346/15, de 01.06.2016 - Procs. n.º 079/16, n.º 0417/16 e n.º 0416/16, de 13.07.2016 - Proc. n.º 0619/16, de 29.09.2016 - Procs. n.º 01574/15 e n.º 0290/16, de 12.07.2017 - Proc. n.º 0610/17, de 18.04.2018 - Proc. n.º 01274/17]”.

Ora, in casu, como referido, a relação controvertida tal como configurada pelo A. foi na perspetiva da existência de responsabilidade extracontratual do Estado e não enquanto questão fiscal.

Aliás, refira-se que a competência material, em situações como a dos autos, gerou, há largos anos, intensa discussão jurisprudencial, que culminou com a conclusão de que a mesma pertence aos tribunais administrativos.

Assim, chama-se à colação o Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo de 29.01.2014 (Processo: 01771/13), onde se refere:

“Podemos (…) dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas (art.º 1.º/3 da LGT) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária.

(…) O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e do mesmo não ter sucedido quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. (…)

O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa - vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão.

Por ser assim não é lícito afirmar que o facto de inexistir no elenco do art.º 49.º do ETAF uma referência aos litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais é insuficiente para declarar que os Tribunais Tributários são incompetentes para o julgamento das acções fundadas naquela responsabilidade e não é lícito porque essa omissão quer, justamente, significar que o legislador não quis que essa matéria integrasse a competência dos Tribunais Tributários.

(…) De resto, é muito significativo que o processo tributário não inclua as acções destinadas a efectivar a responsabilidade civil extracontratual como uma das formas dos contribuintes poderem defender os seus direitos.

(…) No caso, a Autora instaurou, contra o Estado, uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista à sua condenação no pagamento de uma quantia que a indemnizasse dos danos sofridos em resultado da sua actuação ilícita e culposa, consubstanciada na ilegal liquidação de um imposto e na sequente anulação judicial da mesma.

O que significa que o que está em causa não é um conflito emergente de uma relação jurídica tributária tout court – a liquidação do imposto judicialmente anulado - mas um conflito que, apesar de ter a sua génese nesse acto tributário, lhe é posterior, que nasce por diferentes razões, ainda que complementares, e que, por isso e em certa medida, lhe é autónomo. Dito de forma diferente, o que está em causa já não é a legalidade daquela liquidação (…), mas a eventualidade da mesma ter provocado os prejuízos de que a Autora se queixa (…). Por essa razão, e na medida em que a causa de pedir radica em dois eventos distintos, ainda que interligados – por um lado, na ilegalidade do acto de liquidação e, por outro, os prejuízos que dela decorreram cujo ressarcimento aqui se pede - podemos afirmar que a mesma é complexa.

(…) Estamos, pois, perante uma típica acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado que se rege pelas normas de direito civil (arts. 483.º e segs. Cod. Civil) e de direito administrativo (Lei 67/2007, de 31/12) (…).
Neste sentido – vd. Ac. Do Plenário de 09/05/2012 – Procº nº 0862/11.

Termos em que se julgam os Tribunais Administrativos os competentes para julgar a presente acção”.

Esta posição veio a ser reiterada por Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo de 18.04.2018 (Processo: 01274/17), não sendo atualmente contestada.

Assim, atenta a relação controvertida tal como configurada pelo A., não estamos perante uma questão fiscal, mas perante questão administrativa.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAC ... [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 2.º, n.º 1, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo ....

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,

(Tânia Meireles da Cunha)