| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, réu na Ação Administrativa Comum (Procº nº 2073/09.1BELSB) que contra si foi instaurada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa pelo SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS – na qual peticionou o reconhecimento de que «todos os oficiais de justiça, submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão, têm direito à progressão automática na categoria, nos termos da legislação aplicável, com inclusão, para efeitos da contagem do prazo previsto no artº 81º do Estatuto, do período probatório a que foram submetidos e disposto no artº 45º do Estatuto», e a condenação do réu «a rever a situação laboral de todos os oficiais de justiça em conformidade, atribuindo-lhes os escalões que tiverem por eles sido alcançados» – inconformado com a sentença de 22/11/2011 do Tribunal a quo, pela qual foi a ação julgada procedente com condenação do réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA a reconhecer a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos, o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, do prazo desse período probatório a que foram submetidos, dela interpõe o presente recurso, pugnando pela sua revogação.
Nas suas alegações formula as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1. O tempo de serviço prestado enquanto escrivão auxiliar com nomeação provisória conta para efeitos de progressão na categoria (alteração de escalão), na carreira de oficial de justiça, conforme determina o parecer n.º 21/2006 da Procuradoria-Geral da República, homologado em 6 de Março de 2009 e publicado no Diário da República n.º 62, II Série, de 30 de Março de 2009.
2. Em obediência ao mencionado parecer, a Administração contou esse período probatório para efeitos de progressão na categoria a 1021 oficiais de justiça, incluindo neste universo todos os que ingressaram neste grupo de pessoal após a data da publicação do referido parecer, todos aqueles que naquela data ainda se encontravam posicionados no 1.º escalão das categorias de escrivão auxiliar e de técnico de justiça auxiliar, bem como todos os que haviam progredido para escalão superior há menos de um ano contado desde a data da publicação no Diário da República daquele parecer.
3. Por força do Decreto-Lei n.º 270/90, de 3 de Setembro, e com efeito a 1 de Outubro de 1989, as categorias de ingresso do grupo de pessoal oficial de justiça passaram a comportar escalões remuneratórios diferenciados, consoante aqueles funcionários detinham provimento provisório ou definitivo.
4. Assim, todos os oficiais de justiça que ingressaram neste grupo de pessoal a partir de 1 de Outubro de 1989, e que progrediram para escalão superior ao primeiro há mais de um ano, reportado à data da publicação no Diário da República do Parecer supra referido, não puderam beneficiar da contagem do período probatório para efeitos de progressão de escalão.
5. Todas aquelas progressões já se encontravam consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo como caso decidido ou resolvido, não podendo ser sindicadas por força do disposto no artigo 141.º do CPA, por ter entretanto decorrido o prazo de interposição do respetivo recurso contencioso, nos termos do n.º 2 deste artigo, o prazo mais longo de um ano previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA para a impugnação de atos inválidos.
6. Contrariamente ao decidido na Douta sentença, considera-se que a progressão se opera automática e oficiosamente, sendo que os seus efeitos se consubstanciam na esfera jurídica do interessado com a emissão do respetivo recibo de vencimento e processamento do mesmo, considerando-se esta operação um ato administrativo.
7. É jurisprudência firmada que cada ato de processamento de vencimentos constitui, em princípio, um verdadeiro ato administrativo e não uma simples operação material, pois que, como ato jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário perante a Administração e que, por isso, se vai sucessivamente firmando na ordem jurídica, se não for objeto de impugnação.
8. Mas mesmo que tal se não entenda, a verdade é que para confirmação da efetiva contagem do período de nomeação provisória para efeitos de progressão, foi solicitado por centenas de oficiais de justiça a contagem do tempo de serviço, na sequência do parecer do Conselho Consultivo da PGR, homologado e publicado em 30 de Março de 2009, tendo a mesma sido negada pela administração, justamente por se considerar que o mesmo parecer não prejudica as situações já consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo.
9. Ora, relativamente a estas pretensões, dúvidas não existem de que foi efetivamente praticado um ato administrativo de indeferimento da pretensão dos interessados que estes, de igual forma, não contestaram no prazo previsto na lei.
10. Acresce que deste ato de indeferimento da contagem de tempo de serviço foi, em alguns casos, interposto recurso hierárquico, tendo o mesmo sido objeto de indeferimento tácito. Ora, mais uma, vez este ato administrativo não foi sindicado pelos interessados no prazo previsto na lei.
11. Ao determinar a Douta sentença que não se trata aqui da existência de caso decidido decorrente do artigo 141.º do CPA, porquanto a progressão não se operou por ato administrativo, considerando o reconhecimento da contagem do período probatório para efeitos de progressão, vem a mesma permitir que com esta ação de reconhecimento de direito os autores obtenham o efeito que não lograram obter através das ações judiciais competentes e que não foram ter por eles interpostas no respetivo prazo.
12. Da mesma forma, desrespeita a Douta sentença o princípio de que o ato administrativo ferido de anulabilidade sana-se e consolida-se na ordem jurídica se dele não for interposto recurso no prazo legal, ou não for revogado.
13. Deste modo, pondo em causa o princípio da certeza e segurança jurídicas e determinando para a Administração um esforço financeiro e de recursos humanos com dimensão incalculável.
O recorrido não contra-alegou.
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal Central Administrativo Sul e neste notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu Parecer no sentido de o recurso não merecer provimento, nos seguintes termos:
«Interpôs o recorrente recurso da sentença do TAC de Lx que condenou o recorrente a reconhecer a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório a foram considerados aptos, o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão de módulos no artº 81º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, o prazo desse período probatório a que foram submetidos.
Decorre considerar o recorrente que a progressão dos oficiais de justiça representados pelo recorrido se operou por atos administrativos e na data em que foi proferido o despacho de homologação do parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça já se haviam consolidado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido esses atos administrativos, pelo decurso do maior prazo para a impugnação contenciosa e deixarem de ser também passíveis de revogação, segundo o regime dos atos inválidos estabelecido no artigo 141º do CPA.
Considera-se que nos termos do artº 81º do Estatuto dos Oficiais de Justiça “a progressão dos oficiais de justiça faz-se na categoria de que são detentores e depende da permanência de um período de três anos no escalão imediatamente anterior” e nos termos do artº 20º nº 1 do Dec.-Lei nº 353º-A/89 a progressão era automática e oficiosa.
O que significa que a progressão decorria imediatamente da lei e era oficiosa não existindo um definição no caso concreto por ato administrativo e não ser objeto de notificação aos interessados e como se salienta na sentença recorrida “razão porque não pode haver operado o início do efeito do decurso do prazo de impugnação contencioso previsto no artº 59º do CPTA, não operando pois o efeito de caso resolvido previsto no artigo 141º do CPA relativamente às ocorrências mudanças de escalão. É que o que está em causa no presente processo é o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas (os artºs 7º, 8º, 45º e 75º nº 1 do Estatuto dos Oficiais de Justiça) nos termos do artº 37º nº 2 alínea a) do CPTA e não pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos (artº 46º nº 1 do CPTA)”.
Entende-se, assim, sido feita correta aplicação do direito pela sentença recorrida e desse modo dever manter-se.»
Sendo que dele notificadas as partes, apresentou-se a responder o recorrente Ministério da Justiça reiterando a posição já assumida nas alegações de recurso, pugnando pela revogação da decisão recorrida.
Foi entretanto suscitada, por despacho da agora relatora, de 2 de Fevereiro último (fls. 225 ss. dos autos), a questão da ilegitimidade processual do autor SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS, nos seguintes termos:
«O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, réu na Ação Administrativa Comum (Procº nº 2073/09.1BELSB) que contra si foi instaurada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa pelo SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS – na qual é peticionado que seja reconhecido que todos os oficiais de justiça submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão têm direito à progressão automática na categoria com inclusão do período probatório para efeitos da contagem do prazo previsto no artigo 48º do Estatuto dos Funcionários de Justiça – veio interpor recurso da sentença de 22/11/2011 do Tribunal a quo, pela qual foi a ação julgada procedente com condenação do réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA a reconhecer a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos, o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, do prazo desse período probatório a que foram submetidos, dela interpõe o presente recurso, pugnando pela sua revogação.
É discutida a questão de saber se o tempo de serviço prestado enquanto escrivão auxiliar com nomeação provisória conta para efeitos de progressão na categoria (alteração de escalão) na carreira de oficial de justiça, e sobretudo se tal direito assiste àqueles a quem o Ministério da Justiça o não reconheceu na sequência da homologação do Parecer n.º 21/2006 da Procuradoria-Geral da República (publicado no Diário da República n.º 62, II Série, de 30 de Março de 2009) por tendo ingressado neste grupo de pessoal a partir de 1 de Outubro de 1989 e terem progredido para escalão superior ao primeiro há mais de um ano à data da publicação no Diário da República daquele aludido Parecer ter aquele Ministério entendido que as progressões já se encontravam consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo como caso decidido ou resolvido nos termos do disposto no artigo 141.º do CPA.
Sucede, porém, que o pedido que foi formulado pelo autor Sindicato, e bem assim a condenação que foi proferida pela sentença recorrida, são genéricos, não admissíveis.
Sendo certo que o autor Sindicato não procedeu na petição inicial à identificação dos trabalhadores oficiais de justiça, seus associados, cujos interesses visa representar e defender na ação (o que conduziu, ademais, a que a questão em torno da verificação, ou não, de casos decididos ou resolvidos, designadamente por ter havido expressa decisão de indeferimento de requerimentos dirigidos por “alguns” oficiais de justiça nesse sentido, sem a respetiva e atempada reação judicial, tenha sido concomitantemente vaga e indeterminada, não seja discutida com base em elementos concretos e precisos).
O autor SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS tem, nos termos legais, legitimidade para litigar em defesa coletiva dos direitos individuais dos trabalhadores (oficiais de justiça) seus associados. Mas para tanto deveria ter procedido à sua identificação, sem a qual não só não poderá ser assegurada tal legitimidade nem aferida a necessidade de tutela judicial (interesse em agir), e impossibilitando, simultaneamente a delimitação do caso julgado.
E não o tendo feito, deveria o Tribunal a quo ter procedido, no momento próprio, à prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial nesse sentido. O que não fez.
Constituindo a legitimidade pressuposto processual de conhecimento oficioso, e consubstanciando a mesma questão prévia a ser decidida no presente recurso, pela razões expostas, suscita-se a mesma, notificando-se as partes para sobre a mesma se pronunciem, querendo, no prazo legal (10 dias) – artigo 665º nº 3 do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.»
Sendo que notificadas as partes, pronunciaram-se recorrente e recorrido (respetivamente a fls. 231 ss. e a fls. 236 ss. dos autos), o primeiro acompanhando a posição aventada no referido despacho, o segundo dela divergindo, defendendo a sua legitimidade ativa para ação.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo (correspondente aos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, a questão trazida a este Tribunal em recurso é a de saber se a sentença recorrida deve ser revogada por erro de julgamento quanto à solução jurídica da causa, em termos que, em vez de ter sido concedido provimento ao pedido devia o mesmo ter sido julgado improcedente.
Mas primeiramente haverá que apreciar e decidir a questão da ilegitimidade ativa do SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS, oficiosamente suscitada neste tribunal. * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade nos seguintes termos:
A) A 2701 oficiais de justiça o Ministério da Justiça não contou, para efeitos de progressão na categoria, o tempo de serviço prestado no período probatório. Cfr. documento de folhas 125 dos autos.
B) Na sessão do conselho consultivo da Procuradoria Geral da República de 19 de Junho de 2008 foi votado o Parecer n.º21/2006 o qual tinha as seguintes conclusões:
«Texto no original»
C) Aquele Parecer foi homologado por despacho do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, de 6 de Março de 2009.
D) E foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, N.º62, de 30 de Março de 2009.
E) Aqueles 2701 oficiais de justiça em 30 de Março de 2009 já haviam progredido para escalão superior ao primeiro, há mais de um ano. Cfr. documento de folhas 125 dos autos.
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B – De direito
1. Da decisão recorrida
O SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS instaurou a presente Ação Administrativa Comum em 13-10-2009 no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa (Proc. nº 2073/09.1BELSB) contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA peticionando que fosse reconhecido «que todos os oficiais de justiça, submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão, têm direito à progressão automática na categoria, nos termos da legislação aplicável, com inclusão, para efeitos da contagem do prazo previsto no artº 81º do Estatuto, do período probatório a que foram submetidos e disposto no artº 45º do Estatuto», devendo o réu ser condenado «a rever a situação laboral de todos os oficiais de justiça em conformidade, atribuindo-lhes os escalões que tiverem por eles sido alcançados».
Pela sentença (saneador-sentença) de 22/11/2011, o Tribunal a quo julgou a ação procedente, com o seguinte segmento decisório:
«Com os fundamentos acima expostos, julga-se a presente ação procedente, por provada e, em consequência, condena-se o Ministério da Justiça a reconhecer a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, do prazo desse período probatório a que foram submetidos.»
Decisão que tendo por base a factualidade dada como provada assentou no seguinte discurso fundamentador que se passa a transcrever:
«O grupo de pessoal oficial de justiça compreende as carreiras judicial e dos serviços do Ministério Público.
Na carreira judicial integram-se as categorias de escrivão de direito, escrivão adjunto e escrivão auxiliar.
Na carreira dos serviços do Ministério Público integram-se as categorias de Técnico de justiça principal, Técnico de Justiça adjunto e Técnico de justiça auxiliar.
O grupo de pessoal oficial de justiça compreende a seguinte estrutura de categorias e estrutura indiciária, de acordo com o mapa II anexo ao Estatuto dos Funcionários de Justiça aprovado pelo Decreto-Lei n.ºn.º343/99, de 26 de Agosto:
Estabelece o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º343/99, de 26 de Agosto que “1- O ingresso nas categorias de escrivão auxiliar e de técnico de justiça auxiliar faz-se de entre indivíduos habilitados com curso de natureza profissionalizante, aprovados em procedimento de admissão.”
Dispõe o artigo 8.º daquele diploma com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º175/2000, de 9 de Agosto que “Na falta ou insuficiência de possuidores da habilitação referida no artigo anterior, o ingresso faz-se de entre candidatos aprovados em curso de habilitação.”
Ou seja, de acordo com o disposto nos artigos 7.º e 8.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, o ingresso nas carreiras judicial e dos serviços do Ministério Público do grupo de pessoal oficial de justiça é feito, respectivamente, nas categorias de escrivão auxiliar e de técnico de justiça auxiliar, de entre indivíduos habilitados através de procedimentos de admissão próprios.
Estatui o artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, no n.º1, que “O período probatório em lugares de ingresso das carreiras de oficial de justiça tem a duração de um ano, prorrogável por seis meses; findo o período inicial ou a sua prorrogação, os funcionários são nomeados definitivamente se tiverem revelado aptidão para o lugar.”
Dispõe o artigo 75.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto que “A antiguidade dos funcionários de justiça na categoria conta-se desde a data da publicação do despacho de nomeação em Diário da República.”
Portanto com a nomeação definitiva, os efeitos de permanência na categoria reportam-se ao ingresso, contando a respectiva antiguidade para efeitos de progressão (mudança de escalão na mesma categoria) a partir da publicação no Diário da República da primeira nomeação, nos termos estabelecidos por aquele artigo 75.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça. Isto é, o tempo de serviço prestado no período probatório com exercício das funções próprias da categoria em que o funcionário está investido integra o módulo de tempo necessário para a progressão nessa categoria.* Está provado que o Ministério da Justiça já reconheceu que o autor tem razão, isto é, que os oficiais de justiça têm direito a que o tempo de serviço prestado durante o período probatório seja considerado para efeitos de progressão. Mas considerou este entendimento apenas a partir de 30 de Março de 2009, quando o parecer n.º21/2006 da Procuradora-Geral da República, homologado em 6 de Março de 2009 pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, foi publicado em Diário da República.
Está provado que a 2701 oficiais de justiça o Ministério da Justiça não contou, para efeitos de progressão na categoria, o tempo de serviço prestado no período probatório mas que, aqueles 2701 oficiais de justiça, em 30 de Março de 2009, já haviam progredido para escalão superior ao primeiro, há mais de um ano.
Invoca a entidade demandada que aquelas progressões que não consideraram o tempo de serviço prestado durante o período probatório se consolidaram na ordem jurídica, nos termos do artigo 141.º do CPA.
Verificando-se já, pois, sobre as mesmas, caso decidido.
Estatui o artigo 141.º, n.º1 do CPA, que “os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso”. Atenta a terminologia do CPTA, a referência ao prazo de interposição do recurso contencioso deve entender-se como dentro do prazo da impugnação contenciosa do acto administrativo (o prazo mais longo nos termos do n.º2 do artigo 141.º do CPA), previsto na alínea a) do n.º2 do artigo 58.º do CPTA.
Segundo aquele entendimento, ou subjacente ao mesmo está a ideia segundo a qual a progressão daqueles oficiais de justiça operou por actos administrativos e, como nessas decisões não lhes foi contado, para efeitos de progressão na categoria, o tempo de serviço prestado no período probatório, ao contrário do que, como vimos, determina a lei, tais actos administrativos seriam anuláveis nos termos do artigo 135.º do CPA. Contudo na data em que foi proferido o despacho de homologação do parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República pelo Secretário de Estado Adjunto e da Justiça (bem como quando foi proposta a presente acção) já se teriam consolidado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido tais actos administrativos, pelo decurso do maior prazo para a respectiva impugnação contenciosa, deixando também de ser susceptíveis de revogação segundo o regime dos actos inválidos estabelecido no artigo 141.º do CPA, e deixando de ser possível à administração ratificar, reformar ou converter tais actos nos termos do artigo 137.º do CPA. (1) (2)
Mas mesmo entendendo que as progressões operaram por acto administrativo, será assim, isto é, perante a existência de actos inválidos (anuláveis), e que o próprio Ministério da Justiça considera como tal, não existirá um dever de revogar tais actos ilegais. É que “repugna aceitar, num Estado de Direito democrático, onde a Administração Pública está subordinada aos princípios da constitucionalidade e da legalidade, que os órgãos administrativos não tenham o dever jurídico de eliminar as ilegalidades cometidas por eles próprios, ou pelos seus subalternos ou delegados.
Não é admissível que um órgão administrativo, tendo diante de si um acto que reconhece ser ilegal e podendo revogá-lo, não tenha o dever de o revogar, antes possa legitimamente abster-se de revogar ou mesmo recusar-se a fazê-lo. Isto seria um grave entorse aos princípios da constitucionalidade e da legalidade.” (3)
“O acto inválido gera para o seu autor – ou para o órgão com competência de supervisão – o dever de o revogar, em homenagem à legalidade que o vincula. Esta competência é irrenunciável (artigo 29.º do CPA) e deve entender-se que o seu exercício é plenamente possível após o prazo de um ano sobre a notificação do acto ao destinatário, sem embargo da incontornável necessidade de ponderação dos interesses de terceiros de boa fé que tenham investido a sua confiança nos efeitos do acto – e até prolação de decisão judicial, caso tenha sido impugnado. Ou seja, o artigo 141.º, n.º1 do CPA, e até que sobrevenha uma intervenção legislativa na lei procedimental, deve merecer uma leitura corrigida em atenção à vinculação da Administração à legalidade no seu todo.” (4)
O artigo 141.º, n.1 do CPA, tem de ser conjugado com o n.º1 do artigo 59.º do CPTA, nos termos do qual “o prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só conta a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.” E tem de ser conjugado com o n.º3 do mesmo artigo 59.º do CPTA, segundo o qual “O prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução.” (5)
Nos termos artigo 81.º, n.º1 do Estatuto dos Funcionários de Justiça “a progressão dos oficiais de justiça faz-se na categoria de que são detentores e depende da permanência de um período de três anos no escalão imediatamente anterior.”
Nos termos do artigo 20.º, n.º1 do Decreto-Lei n.º353-A/89, de 16 de Outubro a progressão era “automática e oficiosa”. Sendo afixada mensalmente em cada serviço a listagem dos respectivos funcionários e agentes que “tenham progredido de escalão” nos termos do n.º 4 daquele artigo 20.º.
Ou seja, a progressão decorria imediatamente da lei e era oficiosa, não importando uma definição do direito no caso concreto por acto administrativo, não sendo objecto de concreta notificação aos interessados.
Razão porque não pode ter operado o início do efeito de decurso do prazo de impugnação contenciosa previsto no artigo 59.º do CPTA, não operando pois o efeito de caso resolvido previsto no artigo 141.º do CPA relativamente às ocorrências mudança de escalão (em concreto, como vimos, ilegais).
É que o que está em causa nos presentes autos é o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas (os artigos 7.º, 8.º, 45.º e 75.º n.º1 do Estatuto dos Funcionários de Justiça), nos termos do artigo 37.º, n.º2, alínea a) do CPTA e não pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos (artigo 46.º, n.º1 do CPTA).
Não está assim precludida, por ter operado caso decidido, o reconhecimento da situação jurídica dos representados do autor. Isto é, o reconhecimento do direito dos oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, do prazo do período probatório a que foram submetidos.”
* 2. Da suscitada questão prévia
2.1 Por despacho da relatora, de 2 de Fevereiro último (fls. 225 ss. dos autos), foi suscitada a questão da ilegitimidade processual do autor SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS, nos seguintes termos:
«O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, réu na Ação Administrativa Comum (Procº nº 2073/09.1BELSB) que contra si foi instaurada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa pelo SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS – na qual é peticionado que seja reconhecido que todos os oficiais de justiça submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão têm direito à progressão automática na categoria com inclusão do período probatório para efeitos da contagem do prazo previsto no artigo 48º do Estatuto dos Funcionários de Justiça – veio interpor recurso da sentença de 22/11/2011 do Tribunal a quo, pela qual foi a ação julgada procedente com condenação do réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA a reconhecer a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos, o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, do prazo desse período probatório a que foram submetidos, dela interpõe o presente recurso, pugnando pela sua revogação.
É discutida a questão de saber se o tempo de serviço prestado enquanto escrivão auxiliar com nomeação provisória conta para efeitos de progressão na categoria (alteração de escalão) na carreira de oficial de justiça, e sobretudo se tal direito assiste àqueles a quem o Ministério da Justiça o não reconheceu na sequência da homologação do Parecer n.º 21/2006 da Procuradoria-Geral da República (publicado no Diário da República n.º 62, II Série, de 30 de Março de 2009) por tendo ingressado neste grupo de pessoal a partir de 1 de Outubro de 1989 e terem progredido para escalão superior ao primeiro há mais de um ano à data da publicação no Diário da República daquele aludido Parecer ter aquele Ministério entendido que as progressões já se encontravam consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo como caso decidido ou resolvido nos termos do disposto no artigo 141.º do CPA.
Sucede, porém, que o pedido que foi formulado pelo autor Sindicato, e bem assim a condenação que foi proferida pela sentença recorrida, são genéricos, não admissíveis.
Sendo certo que o autor Sindicato não procedeu na petição inicial à identificação dos trabalhadores oficiais de justiça, seus associados, cujos interesses visa representar e defender na ação (o que conduziu, ademais, a que a questão em torno da verificação, ou não, de casos decididos ou resolvidos, designadamente por ter havido expressa decisão de indeferimento de requerimentos dirigidos por “alguns” oficiais de justiça nesse sentido, sem a respetiva e atempada reação judicial, tenha sido concomitantemente vaga e indeterminada, não seja discutida com base em elementos concretos e precisos).
O autor SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS tem, nos termos legais, legitimidade para litigar em defesa coletiva dos direitos individuais dos trabalhadores (oficiais de justiça) seus associados. Mas para tanto deveria ter procedido à sua identificação, sem a qual não só não poderá ser assegurada tal legitimidade nem aferida a necessidade de tutela judicial (interesse em agir), e impossibilitando, simultaneamente a delimitação do caso julgado.
E não o tendo feito, deveria o Tribunal a quo ter procedido, no momento próprio, à prolação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial nesse sentido. O que não fez.
Constituindo a legitimidade pressuposto processual de conhecimento oficioso, e consubstanciando a mesma questão prévia a ser decidida no presente recurso, pela razões expostas, suscita-se a mesma, notificando-se as partes para sobre a mesma se pronunciem, querendo, no prazo legal (10 dias) – artigo 665º nº 3 do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.»
2.2 Notificadas as partes, pronunciaram-se recorrente e recorrido (respetivamente a fls. 231 ss. e a fls. 236 ss. dos autos), o primeiro acompanhando a posição aventada no referido despacho, o segundo dela divergindo, defendendo a sua legitimidade ativa para ação.
2.2.1 O recorrente MINISTÉRIO DA JUSTIÇA diz acompanhar o entendimento aventado no despacho 2 de Fevereiro último, porque o Sindicato autor deveria ter identificados os seus associados, em defesa de cujos interesses individuais instaurou a ação; que porque a sua concreta identificação se mostrava essencial para aferir da sua legitimidade ativa, enquanto representantes desses concretos trabalhadores e associados, haveria de ter sido convidado a proceder a tal sanação, sob pena de se determinar a absolvição da instância por ilegitimidade ativa; que a indicação desses concretos associados é também imprescindível para se aferir do uso em tempo oportuno do direito de ação, de modo que se exigia, nos termos do artigo 590º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA, por se tratar de ação administrativa comum, que o juiz convidasse o Autor Sindicato a corrigir a irregularidade do seu articulado, no ponto em que indicou estar em juízo para a defesa de interesses coletivos dos seus associados, porquanto dos autos resulta que estão em causa interesses individuais, não podendo peticionar o reconhecimento a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos, o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81º do Estatuto dos Funcionários Judiciais, do prazo desse período probatório a que foram submetidos; que a legitimidade ativa dos sindicatos, concluindo dever ser o Autor sindicato convidado a indicar os concretos associados que representa, sob pena de vir a ser determinada a absolvição da instância por ilegitimidade ativa.
2.2.2 Por seu turno o recorrido SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS defende que a presente ação administrativa comum foi instaurada ao abrigo do artigo 37º nº 1 do CPTA (versão original) pedindo a condenação do recorrente no reconhecimento que todos os oficiais de justiça, submetidos ao período probatório, não contabilizado para efeitos de progressão, têm direito à progressão automática na categoria, para efeitos da contagem do prazo previsto no artigo 81º do EFJ, do período probatório a que foram submetidos; que o Tribunal a quo já decidiu que as partes são legítimas e o pedido e a causa de pedir também; que é jurisprudência pacífica a que “reconhece às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem”, tendo assim as associações sindicais legitimidade processual para a defesa dos dois tipos de direitos e interesses, os coletivos e os individuais; que o interesse individual se circunscreve ao mero âmbito pessoal, por exemplo, ao interesse que cada uma dada pessoa faça valer no processo administrativo; que já o interesse coletivo é um interesse que pertence a uma pluralidade mais ou menos ampla de sujeitos, sem que nenhum deles possa arrogar-se estar numa situação diferenciada relativamente aos restantes, mas cuja titularidade é atribuída a uma figura subjetiva pública ou privada (associação, sindicato, ordem profissional, etc), e que tal é o que sucede na presente ação comum; que o interesse coletivo constitui uma síntese dos interesses individuais das pessoas que fazem parte da associação, mas que não se resume a uma simples soma ou agregação, pois exprime uma relação de identidade e de instrumentalidade recíproca entre os interesses comuns dos associados; que o aqui recorrido, Sindicato dos Funcionários Judiciais, enquanto sindicato, atua em defesa de um interesse que estatutariamente lhe cabe defender, fazendo-o para tutelar um interesse geral do grupo e não apenas para proteção de interesses individualizados de alguns dos seus membros, defendendo, assim, interesses que são seus mas também de todos os componentes do grupo; que pode agir em juízo não só contra atos prejudiciais para o sindicato, enquanto tal, mas ainda contra atos lesivos da categoria que representa; que os interesses coletivos compreendem a generalidade do universo dos associados, ou seja, interesses comuns a toda a classe enquanto os interesses individuais dizem respeito apena a um número restrito; que no caso a intervenção do Sindicato dos Funcionários Judiciais ao instaurar a ação administrativa comum com o pedido de reconhecimento do direito dos oficiais de justiça, que terminaram o período probatório e que foram considerados aptos, a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão da contagem dos módulos referidos no artigo 81º do Estatuto dos Oficiais de Justiça, do prazo do período probatório, respeita à generalidade da classe dos Oficiais de Justiça; que se o recorrente Ministério da Justiça for condenado todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos têm direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artº 81º do Estatuto, o que significa que o bem jurídico tutelado é alcançado por todos os oficiais de justiça que terminaram o período probatório; que a presente ação se enquadra claramente na “defesa de interesses coletivos”, no sentido da proteção de direitos e interesses legalmente protegidos da totalidade do universo dos associados do sindicato autor, não se vislumbrando como se poderá defender a sua ilegitimidade para instaurar a ação. Sustenta ainda, a título subsidiário, que o sindicato autor instaurou uma ação administrativa comum e não uma ação administrativa especial, de modo que, mesmo que se entenda como verificada a falta de legitimidade ativa do Sindicato autor por não ter identificado na petição inicial os oficiais de justiça seus associados, cujos interesses visa defender, haverá que permitir-lhe a supressão da irregularidade da petição inicial adveniente da sua não indicação, devendo ser convidado para o efeito, por ter alegado instaurar a ação na defesa de interesses coletivos dos seus associados quando afinal o Tribunal entende que em causa estão os interesse individuais dos concretos associados, ao abrigo dos artigos 7º e 590º nº 3 do CPC; dizendo ainda que a delimitação do caso julgado se fará ao universo dos funcionários sujeitos ao período probatório imediatamente antes da entrada da petição inicial em tribunal, e que o pedido acautela igualmente os interesses e os direitos de todos os oficiais de justiça que realizaram com aproveitamento o período probatório desde a propositura da ação.
2.3 Apreciando e decidindo.
2.3.1 O SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS instaurou a presente Ação Administrativa Comum em 13-10-2009 no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa (Proc. nº 2073/09.1BELSB) contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, peticionando que fosse reconhecido «que todos os oficiais de justiça, submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão, têm direito à progressão automática na categoria, nos termos da legislação aplicável, com inclusão, para efeitos da contagem do prazo previsto no artº 81º do Estatuto, do período probatório a que foram submetidos e disposto no artº 45º do Estatuto», devendo o réu ser condenado «a rever a situação laboral de todos os oficiais de justiça em conformidade, atribuindo-lhes os escalões que tiverem por eles sido alcançados».
Na petição inicial da ação fez desde logo apelo aos artigos 1º e 5º alíneas b) e c) dos Estatutos do Sindicato dos Funcionários Judiciários (que juntou sob Doc. nº 1) para justificar a sua legitimidade para a ação, invocando ter como objetivo a defesa dos direitos e interesses de todos os funcicionários judiciais, cabendo-lhe a promoção e defesa dos interesses sócio-profissionais dos funcionários judiciais; tendo cerca de 7.000 associados ativos, e que se encontra legitimado pelos seus associados para defendê-los de todos os atos ofensivos dos seus direitos, quer seja no plano específico do exercício das suas funções, como no plano mais geral da sua qualidade de vida e posição profissional, aquela muitas vezes afetada por decisões, atos ou omissões de cariz laboral; que o autor sindicato tem o direito e o dever de impugnar decisões e agir judicialmente contra todos os atos ou omissões com as quais não concorda, por violadoras de normativos legais essenciais ao Estado de Direito Democrático e por consistir na defesa dos valores que lhe cumpre atingir, bem como agir no sentido do reconhecimento dos direitos dos seus associados, quando os mesmos são cerceados por condutas, ativas ou omissivas, praticadas por quaisquer entidades; que atenta a sua razão de existir, incumbe ao sindicato autor agir em juízo quando a posição efetiva dos seus funcionários judiciais é atingida por atos ou omissões praticados por qualquer entidade, pública ou privada, e que as alíneas b) e c) do artigo 5º dos Estatutos do Sindicatos dos Funcionários Judiciais são claras ao referir que constituem seus objetivos não só promover a valorização profissional e sócio-profissional dos seus associados, mas também defender e fomentar o prestigio profissional dos funcionários judiciais e das instituições judiciárias, situação que disse verificar-se no caso (vide artigos 1ª a 7º da petição inicial).
2.3.2 No âmbito do DL nº 84/99, de 19/Março, que assegura a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regula o seu exercício, dispunha o seu artigo 4º n° 3 que as associações sindicais têm “legitimidade processual para a defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem”.
Como refere o Acórdão do Pleno da secção de contencioso administrativo do STA de 29-03-2007, Proc. 089/07, por algum tempo a jurisprudência daquele Supremo Tribunal Administrativo dividiu-se entre duas posições antagónicas relativamente à interpretação deste normativo, uma entendendo que a matriz da legitimidade processual atribuída aos sindicatos se continha na defesa de interesses coletivos ou de interesses comuns a vários associados, em outra, em sentido oposto, entendendo que o legislador ao reconhecer às associações sindicais legitimidade «para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem», estava a conferir-lhes legitimidade para assumirem em juízo, também, a defesa do interesse individual de um dos seus associados.
Sendo que o Tribunal Constitucional no seu acórdão nº 160/99, de 10-03-1999 julgou inconstitucionais, por violação do artigo 56º nº 1 da Constituição da República Portuguesa, as normas que, segundo a interpretação da decisão de que ali se recorria, se extraía dos artºs 77º, nº 2 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, 46, nº 1 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e 821º, nº 2 do Código Administrativo, segundo a qual os sindicatos careciam de legitimidade ativa para fazerem valer contenciosamente o direito à tutela jurisdicional da defesa coletiva de interesses individuais dos trabalhadores que representassem. Posição que foi reiterada no acórdão nº 103/2001, de 14 de Março, que julgou inconstitucional, por violação do artº 56, nº 1, da CRP, a norma do nº 1 do artº 46º do Regulamento do STA, conjugada com a do nº 2 do artº 821º do C.A., com o sentido de que os sindicatos não gozavam de legitimidade ativa para contenciosamente exercerem a tutela jurisdicional da defesa coletiva dos interesses individuais dos trabalhadores representados, sem outorga de poderes de representação e sem prova da filiação dos trabalhadores lesados.
No acórdão do Pleno do STA de 06-05-2004, Proc. 01888/03, decidiu-se que “os Sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados”.
E posteriormente, em sede de oposição de julgados, o acórdão do Pleno do STA de 25-01-2005, Proc. 01771/03, no sentido de que «a disposição do nº 3 do artº 4º do DL 84/99, de 19.3, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade “para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem”, consagra a legitimidade processual ativa dessas mesmas associações para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador», entendendo que a Constituição da República Portuguesa quando reconhece no artigo 56º nº 1 às associações sindicais competência para defenderem os trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses coletivos desses trabalhadores, mas supõe que ela se exerça também para defesa dos seus interesses individuais.
2.3.3 O DL. nº 84/99, de 19 de Março foi entretanto revogado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime e Regulamento do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (cfr. artigo 18º alínea b)), cujo artigo 310º nº 2 reconhece às associações sindicais “legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem”.
2.3.4 À data em que a presente ação foi instaurada (13-10-2009) estava em vigor a Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro. Pelo que é por referência a este normativo que haverá que encontra-se a resposta para a presente questão.
2.3.5 Não há dúvida que este normativo reconhece às associações sindicais, tal como já anteriormente se entendia, legitimidade processual quer para defesa dos direitos e interesses coletivos dos seus trabalhadores quer para a defesa coletiva dos seus direitos e interesses individuais legalmente protegidos.
O relevo para a questão de saber se o Sindicato dos Funcionários Judiciais autor instaurou a presente ação em defesa dos direitos e interesses coletivos dos trabalhadores que representa, como defende, ou se o fez defesa (coletiva) dos direitos e interesses individuais desses trabalhadores, está em que neste último caso devem os concretos trabalhadores em cuja defesa atua serem identificados na petição inicial, já que é na sua esfera jurídica que se se assinalam os interesses a defender na ação; sendo que simultaneamente, neste caso, o sindicato só estará isento de custas se prestar serviço jurídico gratuito aos trabalhadores representados e se o rendimento ilíquido destes não for superior a 200 UC, como decorre das disposições articuladas das alíneas f) e h) do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais e do artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, na interpretação feita pelo acórdão de uniformização de jurisprudência, do Pleno do STA de 14/03/2013, Procº nº 01166/12 (Acórdão nº 5/2013, publicado no DR, Iª Série, nº 95, de 17/05/2013).
2.3.6 A respeito desta distinção, e no âmbito da vigência do artigo 310º nº 2 do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública (Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro), atenha-se o que assim foi dito no acórdão do STA de 16-12-2010, Proc. 0788/10, que se passa a citar: “(…) a tarefa do interprete é a de saber qual o sentido da lei, ou seja, qual o sentido das expressões “defesa dos direitos e interesses coletivos”, ou “defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem”. Um direito ou um interesse é “coletivo” quando pertence a todo o coletivo de trabalhadores representados pelo sindicato. Em termos literais a palavra “coletivo” significa: “ (…) que se refere a muitas pessoas ou coisas ao mesmo tempo; opõe-se a individual”. “ (…) A palavra coletivo emprega-se para designar o sentido de um termo geral quando ele se refere à coleção, quer dizer, ao conjunto dos indivíduos que pertencem à sua extensão” – GRANDE ENCICLOPÉDIA PORTUGUESA E BRASILEIRA, Vol. 7, pág. 120. Quando a expressão “coletivo” se reporta ao interesse, - como é o caso - tem em vista um bem jurídico protegido que é comum, que tem como co-titulares todo o universo de representados no sindicato. Há, nestas situações, uma “solidariedade de interesses”, que se traduz “em a necessidade de uma pessoa não poder ser satisfeita sem que o seja também a necessidade de outrem” – CARNELUTTI, Teoria Geral do Direito, pág. 83/84. Com efeito, explicita o mesmo autor: “Entre os interesses de várias pessoas, felizmente atua também, até mesmo em primeiro lugar, a solidariedade. (…) No campo da intersubjetividade – como soe dizer-se – a solidariedade traduz-se em a necessidade de uma pessoa não poder ser satisfeita sem que o seja também uma necessidade de outrem. Nessa hipótese, a posição favorável para a satisfação de uma necessidade determina-se ao mesmo tempo a respeito de um e do outro. Delinia-se, assim, a noção de interesse comum ou coletivo, em antítese com o interesse singular ou individual” – ob. cit. pág. 84. MARQUES ANTUNES, Direito de Ação Popular no Contencioso Administrativo, pág. 36/37 caracteriza os interesses coletivos, como sendo “… tal como os interesses individuais, interesses egoístas e particulares…(…).” (…) organizados por forma a adquirirem uma estabilidade unitária e organizada, de tal forma que se agregam a um determinado grupo ou categoria de indivíduos relacionados com um determinado bem jurídico”. Atributo dos direitos ou interesses coletivos (legalmente protegidos) é, assim, a sua indivisibilidade o que implica que se trata de um direito ou interesse de todos. Quando um direito ou interesse coletivo é exercido o bem jurídico tutelado pela norma é alcançado por todos. Aos direitos e interesses coletivos contrapõe a mesma lei, direitos e interesses individuais dos trabalhadores representados, que são os direitos e interesses de cada um dos trabalhadores. Neste caso o direito ou o interesse pode considerar-se a afetação jurídica do bem à realização dum ou mais fins de pessoas individualmente consideradas – como dizia GOMES DA SILVA, Dever de Prestar Dever de Indemnizar, pág. 52, ao definir direito subjetivo. E, portanto, o seu titular é identificado e claramente demarcado do demais, através da norma que protege esse bem jurídico. Nestes casos, o sindicato visa defender os direitos ou interesses concretamente identificados “que entregam à associação sindical o exercício dos direitos ou interesses em litígio”. Esta modalidade de legitimidade assenta “na titularidade dos interesses diretos e imediatos por parte dos associados que delegam nela associação a representação em conjunto” – F. NICOLAU SANTOS SILVA, citado por GUILHERME DA FONSECA, Cadernos de Justiça Administrativa, 43, pág. 29. Deste modo, embora o sindicato tenha uma ampla legitimidade processual para defender interesses dos seus associados, a verdade é que os requisitos de uma e outra das apontadas modalidades não são iguais: (i) Pode defender direitos ou interesses coletivos, sem ter que identificar qualquer dos associados, mas os direitos e interesses a prosseguir devem ser comuns e indivisíveis (coletivos). Nestes casos está isento de custas. (ii) Pode defender coletivamente direitos ou interesses individuais dos seus associados. Nestes casos não goza de isenção de custas.”
2.3.7 Tendo presente esta enunciação, a solução da questão presente implica necessariamente descortinar se o interesse jurídico que o autor pretende fazer valer é, ou não, um interesse coletivo (de todos os funcionários judiciais), já que se a resposta for negativa, então, deveriam ter sido identificados os concretos trabalhadores cujos direitos ou interesses individuais pretende ver assegurados.
2.3.8 O Sindicato do Funcionários Judiciais defende que a presente ação se enquadra na «defesa de interesses coletivos», no sentido da proteção de direitos e interesses legalmente protegidos da totalidade do universo dos associados do sindicato autor.
Vejamos se assim é.
2.3.9 Lida a petição inicial, nela se descortina que a pretensão ali formulada pelo autor sindicato não é, como agora refere na pronuncia emitida no âmbito do presente recurso, a de que seja reconhecido o «direito dos oficiais de justiça, que terminaram o período probatório e que foram considerados aptos, a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão da contagem dos módulos referidos no artigo 81º do Estatuto dos Oficiais de Justiça, do prazo do período probatório», respeitando o mesmo à generalidade da classe dos Oficiais de Justiça; pelo contrário o pedido de reconhecimento foi circunscrito aos «oficiais de justiça, submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão» (sublinhado nosso). O que significa que o interesse prosseguido na ação é o do reconhecimento do tempo do período probatório na antiguidade para efeitos de progressão na carreira relativamente aqueles funcionário judiciais cujo tempo de serviço no período probatório não foi considerado (contado) para aqueles efeitos, já que relativamente a outros funcionários judiciais tal tempo de serviço foi considerado. Circunstância que teria decorrido do facto de não obstante o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República nº 21/2006 ser no sentido de o tempo de serviço prestado no período probatório com exercício de funções próprias na categoria em que o funcionário estar investido integra o módulo de tempo necessário para a progressão na categoria, a Direção Geral da Administração da Justiça não ter alterado o posicionamento daqueles oficiais de justiça relativamente aos quais considerou que o respetivo posicionamento (ainda que incorreto de acordo com o entendido naquele Parecer) já se havia cristalizado, como foi exposto pelo autor sindicato na petição inicial (vide, designadamente, artigos 57º, 58º, 61º, 73º e 74º da petição inicial).
2.3.10 E tendo o réu Ministério da Justiça suscitado na contestação, que apresentou, a ineptidão da petição inicial por insuficiência da causa de pedir e a obscuridade do pedido, invocando designadamente que é distinto o universo abrangido na parte conclusiva do articulado inicial (os oficiais de justiça «submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão») e o vertido no último artigo (o 78º) do corpo da petição inicial («todos os funcionários judiciais»), o autor Sindicato, no articulado resposta que apresentou, disse entre o demais que, «vários têm sido os oficiais de justiça a requerer o seu reposicionamento, mediante a contagem do período probatório para efeitos de progressão», referindo os seguintes: - «requerimento apresentado por José …………. (…) – pretensão indeferida»; - «requerimento apresentado por Nuno ……………. (…) – pretensão indeferida».
E acrescentando que «relativamente a outro oficial de justiça, Joaquim António Pereira Marques, que apresentou junto do réu semelhante pedido, o R. vem informar concordar com os pareceres da Provedoria de Justiça e da Procuradoria Geral tendo retificado a data de início de contagem do 1º escalão do oficial de justiça em causa, fazendo coincidir com a data de nomeação provisória, ao invés da nomeação definitiva que anteriormente lhe havia sido fixada»; que se trata de um ato objetivo de reconhecimento do direito invocado pelo autor, levantando um problema de violação do princípio da igualdade de tratamento aos vários oficiais de justiça, que se encontram na mesma exata situação objetiva e que o que o autor pretende não é mais do que «a reposição da legalidade da carreira dos oficiais de justiça no que tange à contagem do período probatório a que alguns deles foram submetidos» (sublinhado nosso). Tendo a final daquele seu articulado de resposta requerido que fosse determinado ao réu Ministério da Justiça, com vista a «concretizar e delimitar o número de oficiais de justiça cujo período probatório a que foram submetidos não foi contado para efeitos de progressão na categoria», que juntasse aos autos lista detalhada dos oficiais de justiça submetidos ao período probatório.
O Mmº Juiz do Tribunal a quo acolheu, no seu despacho de 07-10-2010 (fls. 121 dos autos), aquele requerimento, tendo ordenado ao Ministério da Justiça que concretizasse e delimitasse o número de oficiais de justiça cujo período probatório não foi contado para efeitos de progressão na carreira. O que este veio fazer (a fls. 125 ss. dos autos), informando que «o nº de oficiais de justiça cujo período probatório não foi contado para efeitos de progressão na categoria ascende a 2701» e que «todos os referidos oficiais de justiça ingressaram neste grupo de pessoal a partir de 1 de Outubro de 1989 e haviam já progredido há mais de um ano para escalão superior ao primeiro quando foi publicado em Diário da República a homologação do Parecer nº 21/2006 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, razão pela qual, ao abrigo do disposto no artº 141º do CPA, a progressão se encontrava já consolidada na ordem jurídica, pelo decurso do tempo».
2.3.11 No despacho-saneador de 22-11-2011 (saneador-sentença) o Mmº Juiz do Tribunal a quo considerou não se verificar a invocada ineptidão da petição inicial, e enfrentando o mérito do pedido julgou-o procedente condenando o réu MINISTÉRIO DA JUSTIÇA a reconhecer «a todos os oficiais de justiça que cumpriram o período probatório e foram considerados aptos, o direito a ver reconhecida a sua antiguidade para efeitos de progressão, com inclusão na contagem dos módulos referidos no artigo 81.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, do prazo desse período probatório a que foram submetidos».
2.3.12 O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA não se conforma com o decidido, sustentando, nos termos que expõe nas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões, que o tempo de serviço prestado enquanto escrivão auxiliar com nomeação provisória conta para efeitos de progressão na categoria (alteração de escalão), na carreira de oficial de justiça, conforme determina o parecer n.º 21/2006 da Procuradoria-Geral da República, homologado em 6 de Março de 2009 e publicado no Diário da República n.º 62, II Série, de 30 de Março de 2009 e que em obediência ao mencionado parecer, contou esse período probatório para efeitos de progressão na categoria a 1021 oficiais de justiça, incluindo neste universo todos os que ingressaram neste grupo de pessoal após a data da publicação do referido parecer, todos aqueles que naquela data ainda se encontravam posicionados no 1.º escalão das categorias de escrivão auxiliar e de técnico de justiça auxiliar, bem como todos os que haviam progredido para escalão superior há menos de um ano contado desde a data da publicação no Diário da República daquele parecer; que por força do Decreto-Lei n.º 270/90, de 3 de Setembro, e com efeito a 1 de Outubro de 1989, as categorias de ingresso do grupo de pessoal oficial de justiça passaram a comportar escalões remuneratórios diferenciados, consoante aqueles funcionários detinham provimento provisório ou definitivo; que todos os oficiais de justiça que ingressaram neste grupo de pessoal a partir de 1 de Outubro de 1989, e que progrediram para escalão superior ao primeiro há mais de um ano, reportado à data da publicação no Diário da República do Parecer supra referido, não puderam beneficiar da contagem do período probatório para efeitos de progressão de escalão porque todas aquelas progressões já se encontravam consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo como caso decidido ou resolvido, não podendo ser sindicadas por força do disposto no artigo 141.º do CPA, por ter entretanto decorrido o prazo de interposição do respetivo recurso contencioso, nos termos do n.º 2 deste artigo, o prazo mais longo de um ano previsto na alínea a) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA para a impugnação de atos inválidos; que contrariamente ao decidido na sentença recorrida, considera-se que a progressão se opera automática e oficiosamente, sendo que os seus efeitos se consubstanciam na esfera jurídica do interessado com a emissão do respetivo recibo de vencimento e processamento do mesmo, considerando-se esta operação um ato administrativo; que é jurisprudência firmada que cada ato de processamento de vencimentos constitui, em princípio, um verdadeiro ato administrativo e não uma simples operação material, pois que, como ato jurídico individual e concreto, define a situação do funcionário perante a Administração e que, por isso, se vai sucessivamente firmando na ordem jurídica, se não for objeto de impugnação, mas mesmo que tal se não entenda, a verdade é que para confirmação da efetiva contagem do período de nomeação provisória para efeitos de progressão, foi solicitado por centenas de oficiais de justiça a contagem do tempo de serviço, na sequência do parecer do Conselho Consultivo da PGR, homologado e publicado em 30 de Março de 2009, tendo a mesma sido negada pela administração, justamente por se considerar que o mesmo parecer não prejudica as situações já consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo; que relativamente a estas pretensões, dúvidas não existem de que foi efetivamente praticado um ato administrativo de indeferimento da pretensão dos interessados que estes, de igual forma, não contestaram no prazo previsto na lei; acrescenta ainda que deste ato de indeferimento da contagem de tempo de serviço foi, em alguns casos, interposto recurso hierárquico, tendo o mesmo sido objeto de indeferimento tácito e que mais uma, vez este ato administrativo não foi sindicado pelos interessados no prazo previsto na lei; que a sentença ao considerar que não se trata aqui da existência de caso decidido decorrente do artigo 141.º do CPA, porquanto a progressão não se operou por ato administrativo, considerando o reconhecimento da contagem do período probatório para efeitos de progressão, vem a mesma permitir que com esta ação de reconhecimento de direito os autores obtenham o efeito que não lograram obter através das ações judiciais competentes e que não foram ter por eles interpostas no respetivo prazo; que da mesma forma a sentença desrespeita o princípio de que o ato administrativo ferido de anulabilidade sana-se e consolida-se na ordem jurídica se dele não for interposto recurso no prazo legal, ou não for revogado, pondo em causa, deste modo, o princípio da certeza e segurança jurídicas e determinando para a Administração um esforço financeiro e de recursos humanos com dimensão incalculável.
2.3.13 Como se deixou antevisto no precedente despacho da relatora de 2 de Fevereiro último (a fls. 225 ss. dos autos) é discutida a questão de saber se o tempo de serviço prestado enquanto escrivão auxiliar com nomeação provisória conta para efeitos de progressão na categoria (alteração de escalão) na carreira de oficial de justiça, e sobretudo se tal direito assiste àqueles a quem o Ministério da Justiça o não reconheceu na sequência da homologação do Parecer n.º 21/2006 da Procuradoria-Geral da República (publicado no Diário da República n.º 62, II Série, de 30 de Março de 2009), nomeadamente por terem ingressado neste grupo de pessoal a partir de 1 de Outubro de 1989 e terem progredido para escalão superior ao primeiro há mais de um ano à data da publicação no Diário da República daquele aludido Parecer, situação em que o Ministério entendeu que as progressões já se encontravam consolidadas na ordem jurídica pelo decurso do tempo como caso decidido ou resolvido nos termos do disposto no artigo 141.º do CPA, mas a circunstância de não terem sido identificados na petição inicial os oficiais de justiça, associados do autor Sindicato, cujos interesses se visam defender na ação, conduziu a que a questão em torno da verificação, ou não, de casos decididos ou resolvidos, designadamente por ter havido expressa decisão de indeferimento de requerimentos dirigidos por «alguns» oficiais de justiça nesse sentido, sem a respetiva e atempada reação judicial, tenha sido concomitantemente vaga e indeterminada, e não seja, nem tenha sido, discutida com base em elementos concretos e precisos.
2.3.14 Ora o pedido de reconhecimento foi circunscrito aos «oficiais de justiça, submetidos ao período probatório não contabilizado para efeitos de progressão»; o que significa que o interesse prosseguido na ação é o do reconhecimento do tempo do período probatório na antiguidade para efeitos de progressão na carreira relativamente àqueles funcionários judiciais cujo tempo de serviço no período probatório não foi considerado (contado) para aqueles efeitos, já que relativamente a outros funcionários judiciais tal tempo de serviço foi considerado. Ora se assim é não se pode considerar estarmos perante a “defesa de interesses coletivos”, no sentido da proteção de direitos e interesses legalmente protegidos da totalidade do universo dos associados do Sindicato autor, como este propugna, por a defesa de um direito ou um interesse coletivo ocorrer quando o mesmo pertence a todo o coletivo de trabalhadores integrados no sindicato, a todo o universo de representados no sindicato, na aceção explanada no acórdão do STA de 16-12-2010, Proc. 0788/10, supra citado.
2.3.15 Se a legitimidade processual do Sindicato assenta na defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, então, para assegurar essa legitimidade deve o sindicato, como já se viu, proceder na petição inicial à identificação dos trabalhadores cujos direitos e interesses visa defender. O que não sucedeu.
2.3.16 Mas tal falta não conduz sem mais, e imediatamente, à absolvição do réu da instância, antes se impondo o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial no sentido de proceder a essa mesma identificação, como bem sustentou o recorrido Sindicato dos Funcionários Judiciais e igualmente defendeu o recorrente Ministério da Justiça nas suas pronúncias.
2.3.17 Agindo processualmente o sindicato em defesa coletiva de direitos ou interesses individuais de trabalhadores, deve este proceder na petição inicial à identificação dos trabalhadores que representa, cabendo ao tribunal, na sua falta, convidar o autor a supri-la, nos termos do disposto nos artigos 6º nº 2 e 590º nº 2 a) do CPC atual (aprovado pela Lei nº 41/2013), correspondentes aos artigos 265º nº 2 e 508º nº 1 alínea a) do CPC antigo.
O que se impõe agora que seja feito.
Sendo que concomitantemente deve igualmente ser o sindicato autor notificado para proceder à auto-liquidação da taxa de justiça devida, em face da sua sujeição custas em tal situação, em conformidade com as alíneas f) e h) do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais e do artigo 310º nº 3 do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública (aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro), nos termos já supra vistos.
2.3.18 Razão pela qual se impõe anular a sentença recorrida, ordenando-se a baixa dos autos à 1ª instância para que ali se dirija despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, ao abrigo dos artigos 6º nº 2 e 590º nº 2 a) do CPC atual (aprovado pela Lei nº 41/2013), correspondentes aos artigos 265º nº 2 e 508º nº 1 alínea a) do CPC antigo, no sentido de o autor Sindicato dos Funcionários Judiciais identificar os trabalhadores cujos direitos e interesses visa defender na presente ação, procedendo, concomitantemente, à auto-liquidação da taxa de justiça devida.
O que se decide. ~ 3. Em face do decidido supra, fica naturalmente prejudicado o conhecimento das demais questões trazidas em recurso, de que nos abstemos de conhecer. * IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em anular a sentença recorrida, baixando os autos à 1ª instância para formulação de despacho de convite ao aperfeiçoamento da petição inicial nos termos supra determinados. ~ Custas pela parte vencida a final - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.
* Notifique.
D.N.* Lisboa, 18 de Maio de 2017
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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Maria Cristina Gallego dos Santos
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Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (1) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito administrativo, Vol. II, páginas 421 e seguintes.
(2) J.J. Gomes Canotilho em Direito Constitucional e Teoria da Constituição a páginas 265, refere-se ao princípio geral da protecção da segurança jurídica (como subprincípio concretizor do princípio do Estado de Direito) relativamente a actos da administração como uma tendencial imutabilidade que se traduz na autovinculação da administração na qualidade de autora do acto e como consequência da obrigatoriedade do acto; e na tendencial irrevogabilidade do acto administrativo a fim de salvaguardar os interesses dos particulares destinatários do acto.
(3) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, página 464, citando Paulo Otero, O poder de Substituição …II, págs. 580 e seguintes.
(4) Assim Carla Amado Gomes, “O “caso decidido”: uma instituição (ainda) do nosso tempo? – Reflexões a propósito do artigo 161.º do CPTA, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º70, Julho/Agosto 2008 página 22.
(5) No sentido de que a conjugação daquelas normas pode forçar a extensão do prazo a que se reporta o artigo 141º, n.º1 do CPA, uma vez que estabelece poderem os contra-interessados propor acção administrativa especial (nos termos do artigo 58.º, n.º2, alínea b) e n.º4 do CPTA) depois de passado mais de um ano sobre a sua notificação ao destinatário, desde que só nessa altura tenham tido conhecimento do acto ou da sua execução” Carla Amado Gomes, “O “caso decidido”: uma instituição (ainda) do nosso tempo? – Reflexões a propósito do artigo 161.º do CPTA, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º70, Julho/Agosto 2008 página 22.” |
