| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. O Instituto ..., I.P., com sede na Rua ..., em Lisboa, inconformado com a sentença do T.A.F. de Almada, que julgou procedente o processo cautelar de suspensão de eficácia contra ele intentado pela Sociedade ..., Ldª., dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. A douta sentença enferma de erro de julgamento, por violar o disposto nos arts. 114º., nº 3, al. h) e nº 4, 116º., nº 2, al a) e 120º., nº 1, als. a) e c), do CPTA;
2ª. A requerente não faz qualquer prova do acto cuja suspensão pretende;
3ª. Não o tendo feito, nos termos do art. 116º. nº. 2 al. a) do CPTA, deveria o requerimento de suspensão da eficácia ser rejeitado, com todas as consequências legais;
4ª. Por outro lado, não pode vir a parte contrária sanar uma irregularidade que cabia à requerente sanar;
5ª. No caso vertente, a providência cautelar foi deferida por se considerar que a pretensão a formular na acção principal não é manifestamente improcedente, que estava demonstrada a existência de “periculum in mora” e que da recusa da providência resultariam graves e irreparáveis danos para os interesses que a requerente visa acautelar, os quais se impõem a quaisquer eventuais interesses públicos em presença;
6ª. Ora, a douta decisão recorrida enferma logo de erro de julgamento, ao considerar não ser manifesta a improcedência da pretensão a formular pela requerente em sede de acção principal;
7ª. Se o Mmº. juiz “a quo” crê que a posição da requerente seja possível, também crê que a da requerida assim o seja. Logo, não se encontra preenchido este requisito da al. a) do nº 1 do art. 120º. do C.P.T.A.;
8ª. Evidente significa incontestável, irrefutável, indubitável, provado, infalível;
9ª. A licença de uso privativo atribuída à requerente para o restaurante “Beira Mar” caducou, desde a entrada em vigor do regulamento do POOC Sintra-Sado, ou seja, em 30/6/2003 (cfr. art. 2º. da Lei nº 6/83, de 29/6) e ainda, considerando que o POOC Sintra-Sado não prevê a possibilidade de ocupação da área em causa (art. 17º, nº 3, do D.L. nº 309/93, de 2/9, conjugado com o 95º, nº 2, al c), do POOC Sintra-Sado), pelo que deve, naturalmente, e como consequência, iniciar-se o procedimento de demolição e reposição da situação anterior à ocupação;
10ª. Pelo que não é a ordem de demolição ilegal e anulável, por falta de fundamentação e violação de lei;
11ª. Aliás, disso mesmo a requerente tinha conhecimento, pois que consta da própria licença, ponto 1º., que a mesma caducaria com a entrada em vigor do POOC Sintra-Sado;
12ª. Ora, o POOC Sintra-Sado entrou em vigor em 30/6/2003 (cfr. art. 2º. da Lei nº 6/83, de 29/6);
13ª. Pelo que caducou a licença da requerente nesse mesmo dia;
14ª. Pelo exposto, facilmente se conclui que a pretensão a formular no processo principal virá a ser julgada improcedente, sendo que a decisão recorrida, ao decidir no sentido contrário, violou o disposto no art. 120º. nº 1 al. a), do CPTA;
15ª. Não se encontra desta forma demonstrada a existência do primeiro requisito de que a lei faz depender a adopção da providência cautelar de suspensão de eficácia, pelo que sendo este requisito de verificação cumulativa, deveria o pedido improceder;
16ª. No entanto, ainda que se admitisse não ser manifesta a improcedência da pretensão a formular na acção principal, o que desde já se refuta, mas, ainda assim, sempre haveria o Tribunal que aferir da existência dos demais requisitos de que depende a adopção das providências cautelares;
17ª. E a verdade é que a douta decisão recorrida considerado verificado o requisito do “periculum in mora”, sendo que esta conclusão nos parece, com todo o devido respeito, abusiva, perante os factos alegados pela própria requerente, e consequentemente demonstrados, pelo que é desde logo nula a sentença recorrida, na medida em que a mesma não se encontra fundamentada (cfr. art. 668º nº 1 al. b) do CP Civil);
18ª. A requerente não provou, porque, aliás, nem sequer alegou factos que permitissem ao Tribunal concluir que o não decretar da providência cautelar importaria a constituição de uma situação de facto consumado ou de difícil reparação;
19ª. No âmbito da referida condição, a requerente tem o ónus de alegar os factos integradores dos aludidos conceitos, fazendo-os por forma especificada e concreta, não bastando alegar a existência de prejuízos. Mas não o fez;
20ª. Mesmo que assim não fosse, o certo é que a actividade da requerente poderá ser prosseguida noutro local, quem sabe, em termos económicos, ainda melhor que o actual;
21ª. Pelo que aqui apenas estará em causa uma mudança de local, não a cessação da actividade. A mudança de local, como é natural, não implica a perda de clientes, nem tão pouco a cessação das relações laborais;
22ª. A requerente assim se deveria ter precavido, uma vez que, como já supra se referiu, disso mesmo a requerente tinha conhecimento, pois que consta da própria Licença, ponto 1º., que a mesma caducaria com a entrada em vigor do POOC Sintra-Sado;
23ª. Pelo que, contrariamente ao decidido em sede de sentença, não se encontra verificado também o requisito do “periculum in mora”;
24ª. Seja como for, o certo é que mesmo que se admitisse a existência de danos na esfera da requerente estes jamais poderiam prevalecer sobre os danos emergentes para o meio ambiente decorrentes da manutenção do restaurante “Beira Mar” no local onde se encontra;
25ª. A manutenção do restaurante no local traduzir-se-á na continuação da intervenção no meio ambiente e acabará por consumar-se na lesão dos bens que o requerido pretende salvaguardar através do acto administrativo aqui suspendido;
26ª. A tutela do meio ambiente, concretamente dos valores paisagísticos, ecológicos e culturais existentes no local prevalece sobre os danos de natureza patrimonial que a requerente possa, eventualmente, vir a sofrer;
27ª. “Em matéria de direito do ambiente vigora o princípio da prevenção, e a lesão dos bens que o requerido se apresenta a defender assume frequentemente natureza irreversível” (cfr. Acórdão do TCA Sul Recurso nº. 2225/07);
28ª. E não se venha dizer que pelo facto de a requerente já lá estar há alguns anos, mesmo sabendo que com a entrada em vigor do POOC Sintra-Sado a sua licença caducaria, tanto faz mais dano para o ambiente menos dano!!!
29ª. A paisagem é hoje considerada como fazendo parte de um direito fundamental dos cidadãos a um ambiente são, sendo considerada pela Lei de Bases do Ambiente como um componente ambiental humano (art. 17º. e segs.);
30ª. Neste sentido, e pelo supra exposto, o interesse público a acautelar é muito superior ao interesse privado da requerente em possuir um restaurante na praia;
31ª. É que a partir do momento em que caducou a respectiva licença, a ocupação da área aqui em causa pelo restaurante “Beira Mar” passa a ser ilegal;
32ª. Estão aqui em causa direitos fundamentais ao ambiente e ao ordenamento do território previstos no art. 66º. nº. 2 als. b) e c), da C.R.P., tarefa essa que incumbe, aliás, ao Estado, nos termos do art. 9º al. e) também da CRP;
33ª. Pelo que evidente se torna que o interesse público aqui protegido é incomparavelmente superior ao do particular, aqui a requerente;
34ª. E mais, tais interesses e valores públicos, esses sim, são de impossível reparação e insusceptível de avaliação económica, afectando-nos a todos nós;
35ª. O princípio da prevenção no Direito do Ambiente impõe, necessariamente, a conclusão de que os prejuízos para o interesse público serão sempre superiores aos prejuízos para o interesse particular;
36ª. Deste modo, e pelo exposto, não se verificam nenhum dos requisitos previstos no art. 120º. do CPTA e, muito menos, a sua verificação cumulativa como é exigível. Pelo que deverá a presente suspensão da eficácia improceder”.
A recorrida contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que se deveria negar provimento ao recurso.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do CP Civil.x 2.2. A sentença recorrida, julgando procedente o processo cautelar intentado pela ora recorrida, suspendeu a eficácia do acto contido no ofício de notificação de 19/4/2007 que ordenara a desmontagem e demolição das obras executadas e instalações fixas que integravam o restaurante “Beira Mar”, sito no Portinho da Arrábida. Para o efeito, e depois de considerar não ser evidente a procedência ou improcedência da pretensão anulatória formulada na acção principal, entendeu que se verificavam os requisitos do “fumus boni iuris” por não ser manifesta a falta de fundamento daquela pretensão e do “periculum in mora” por a demolição do restaurante acarretar a ocorrência de prejuízos de difícil reparação para a requerente, quer pelos custos envolvidos nessa demolição e eventual reconstrução, quer, sobretudo, pela perda de rendimentos sofridos e que da suspensão do acto não emergia grave lesão do interesse público, pelo que, na ponderação de interesses a que aludia o nº 2 do art. 120º. do CPTA, deveriam prevalecer os interesses da requerente.
Nas conclusões 1ª. a 4ª. da sua alegação, o recorrente imputa à sentença um erro de julgamento, por violação dos arts. 114º., nos. 3, al. h), e 4 e 116º., nº 2, al. a), ambos do C.P.T.A., com o fundamento que o requerimento inicial deveria ter sido liminarmente rejeitado, por não ter sido feita prova do acto suspendendo.
Mas não tem razão.
Efectivamente, como considerou a sentença, encontrando-se o acto suspendendo contido no ofício de notificação datado de 19/4/2007, a prova desse acto só poderá consistir na junção de tal ofício.
Mas ainda que o referido ofício não consubstanciasse o acto cuja suspensão de eficácia era requerida, sempre se deveria entender que a sua junção era suficiente para comprovar a existência e o conteúdo de tal acto, pois a prova pode fazer-se por qualquer meio, como, por exemplo, através da junção do respectivo ofício de notificação (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha in “Comentário ao C.P.T.A.”, 2005, pag. 579).
Assim, quer o ofício de 19/4/2007 incorpore o próprio acto suspendendo, quer se limite a notificar tal acto, sempre bastaria a sua junção para cumprir o preceituado na al. h) do nº 3 do art. 114º. do C.P.T.A.
Nas conclusões 5ª. a 15ª. da sua alegação, o recorrente imputa à sentença a violação da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA por ter entendido que a questão em causa pode conduzir a mais que uma solução jurídica, o que deveria ter determinado o não decretamento da suspensão de eficácia e porque a pretensão formulada no processo principal era manifestamente improcedente, por já ter caducado a licença de uso privativo de que beneficiava o restaurante “Beira Mar”.
Vejamos se lhe assiste razão.
A sentença recorrida começou por apreciar a possibilidade de a suspensão de eficácia ser decretada ao abrigo da al a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, nos seguintes termos.
“No caso, verifica-se que o art. 17, nº 3, do regime jurídico relativo à elaboração e aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira, aprovado pelo D.L. nº. 309/93, de 2/9, na sua redacção actual e vigente à data da emissão do acto suspendendo, dispõe que «as licenças de concessões existentes caducam com a entrada em vigor do respectivo POOC, quando este não preveja a possibilidade de ocupação da área em causa». Ora, no caso, a possibilidade de existência de restaurantes no Portinho da Arrábida é admitida pelo POOC pois, sendo a praia do Portinho da Arrábida, uma praia do tipo III e integrando-se na unidade operativa de planeamento e gestão 21 (UOPG21), é aí admitida a existência de equipamentos desde que seja respeitado o condicionamento resultante dos planos de praia ou dos projectos que, para o local, vierem a ser elaborados cfr. Anexo I, al. zz) do regulamento aprovado pelo POOC, art. 4º., al. hh), art. 52º, nº 1, al c), art. 64º, nº 1, al. b) e nº 2, art. 71º, art. 95º e art. 96º, todos do regulamento do POOC Sintra-Sado. Alega ainda a requerente, no que não foi contraditado pelo requerido, que os projectos para a UOPG21 relativos aos equipamentos que ali será possível instalar ainda não foram elaborados, pelo que, diz, aproveita do regime previsto no art. 66º do regulamento do POOC, que determina que a licença de utilização do domínio público de que é titular se mantém eficaz até à execução dos planos ou projectos previstos na UOPG. Saber se esta norma do regulamento do POOC é de aplicar por se mostrar conforme com o disposto no art. 17º., nº 3, do regime jurídico relativo à elaboração e aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira, aprovado pelo D.L. nº 309/93, de 2/9, ou se, pelo contrário, a viola, nomeadamente por afrontar norma que emana de fonte “hierarquicamente superior”, como veio defender o requerido, é questão a decidir no âmbito da acção principal e cuja procedência ou improcedência não podemos aqui dar por evidente. De igual modo, também não podemos ter como evidente que o nº 2 do art. 95º. do regulamento do POOC, que prevê «… a remoção dos dois restaurantes existentes sobre o plano de água …» no espaço marginal do domínio hídrico do Portinho da Arrábida, esteja em vigor. É que, pelo menos de acordo com uma interpretação meramente literal da lei, tal nº 2 foi revogado pelo nº. 4 da Resolução do Conselho de Ministros nº 141/2005, que aprovou o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, publicado no D.R., I Série-B, de 23/8/2005 e que tem a seguinte redacção: “4 São revogados o nº 2, referência T8, do art. 16º. e o nº 2 e as als. b), e) e f) do nº 5 do art. 95º. do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra-Sado, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 86/2003, de 25/6”. Ora, verifica-se que o nº 5 do art. 95º. do regulamento do POOC não contém as als. e) e f) indicadas na norma revogatória, mas também não é evidente que as alíneas que a norma revogatória atribui ao nº 5 do art. 95º., devam ser tidas como sendo as do nº 2 do mesmo artigo, de modo a concluír, por um raciocínio a contrario sensu, que a alínea que prevê a remoção dos dois restaurantes existentes sobre o plano de água (al. c) do nº 2 do art. 95º.) está em vigor. Tudo, pois, a melhor conhecer no âmbito da acção principal, pelo que, não estando preenchida a previsão do art. 120º., nº 1, al. a) do CPTA, há que averiguar dos restantes pressupostos de decretamento da providência requerida”.
Do que ficou transcrito resulta claramente que a sentença entendeu que não se poderia considerar evidente a procedência nem a improcedência da pretensão a formular no processo principal, pelo que a suspensão de eficácia requerida não poderia ser desde logo deferida ou indeferida com base na citada al. a) do nº 1 do art. 120º..
Mas, o facto de a providência cautelar requerida não poder ser decretada ao abrigo do referido preceito não significa, como parece pressupor o recorrente, que ela tenha de ser indeferida. É que, se não se verificar essa situação excepcional, a providência ainda pode proceder de acordo com os critérios gerais estabelecidos pelas als. b) e c) do nº 1 e nº 2 do aludido art. 120º..
Assim sendo, o facto de a sentença ter considerado defensável qualquer das posições defendidas pelas partes conduziria como conduziu ao não decretamento da providência cautelar ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º., mas não obstava a que ela procedesse ao abrigo da al. b) e nº 2 do mesmo preceito.
Quanto ao juízo formulado na sentença, quando considerou não ser evidente a procedência nem a improcedência da acção principal, entendemos não ser merecedor de qualquer censura, aderindo às considerações que atrás ficaram transcritas. Efectivamente, porque essa evidência “deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, ob. cit., pag. 603), e uma vez que a questão da caducidade da licença de que beneficiava o restaurante “Beira Mar” se mostra controversa e exige uma análise exaustiva das normas aplicáveis, não é possível concluir pela manifesta improcedência da pretensão a formular no processo principal.
Portanto, improcedem as referidas conclusões da alegação do recorrente.
Nas conclusões 16º. a 23ª. da sua alegação, o recorrente contesta a verificação do requisito do “periculum in mora” e imputa à sentença a nulidade de falta de fundamentação prevista na al. b) do art. 668º. nº 1 do CP Civil
Quanto à referida nulidade, afigura-se-nos evidente a sua improcedência. Efectivamente, referindo a sentença que a execução do acto suspendendo “acarreta a ocorrência de prejuízos de difícil reparação para o requerente, quer pelos custos envolvidos na destruição e eventual reconstrução do restaurante, quer sobretudo pela perda de rendimento que sofreria e que não seria de fácil cálculo” e sabido que só a falta absoluta de motivação e não a sua mera insuficiência ou mediocridade constitui nulidade (cfr., entre muitos, o Ac. do STJ de 1/3/90 in A.J. 6º-90, pag. 13 e o Ac. do STA de 25/9/97 Rec. 39659), tem de se entender que ela permite descortinar as razões que a ditaram.
No que concerne à verificação do aludido requisito, cremos que a sentença não merece qualquer censura, pois sempre tem sido apresentado como caso paradigmático do preenchimento do conceito de “prejuízo de difícil reparação” a situação em que a execução do acto implica o encerramento de estabelecimento comercial ou a cessação de actividades profissionais livres, em virtude de originar lucros cessantes indetermináveis e envolver a perda de clientela não quantificável, numa base de certeza (cfr. Santos Botelho in “Contencioso Administrativo”, 1995, pag. 286).
Portanto, improcedem também as conclusões 16ª. a 23ª. da alegação recorrente.
Finalmente, nas conclusões 24ª. a 36ª., o recorrente, contestando a ponderação de interesses efectuada na sentença ao abrigo do nº 2 do art. 120º. do CPTA, alega que a tutela do meio ambiente, concretamente dos valores paisagísticos, ecológicos e culturais existentes no local, deve prevalecer sobre os danos de natureza patrimonial sofridos pela requerente da providência.
Porém, não resulta da matéria fáctica provada qualquer dano concreto de natureza ambiental originado pela existência do restaurante. Aliás, na sua oposição, a ora recorrente limitou-se a fazer considerações ambientais abstractas, referindo que estão em causa valores como os da conservação da natureza e o direito fundamental ao ambiente e ao ordenamento do território, mas sem alegar sequer que a manutenção do restaurante em causa viola tais valores ou direitos. Assim sendo, não estando demonstrado que a concessão da suspensão de eficácia provoque quaisquer danos ao interesse público, não merece censura a ponderação de interesses efectuada na sentença.
Portanto, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, deve negar-se provimento ao recurso.
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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente.
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Lisboa, 13 de Dezembro de 2007
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Magda Espinho Geraldes |
