| Decisão Texto Integral: | Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. P ..., Lda., com os sinais dos autos, veio recorrer da sentença lavrada a fls. 103 e seguintes dos autos no TAF de Lisboa que, nestes autos para intimação para passagem de certidão, julgou a requerente parte ilegítima, absolvendo a entidade requerida da instância.
Em sede de alegações, formulou as conclusões seguintes:
A) Tendo a ora recorrente (certamente quis-se escrever recorrida) sido absolvida da instância na decisão sub judice esta é recorrível nos termos da alínea d) do nº 3 do art. 142º CPTA.
B) Em todo o caso sempre seria recorrível tal decisão uma vez que a causa é de valor indeterminável – cfr. arts. 34º nºs 1 e 2 e 142º nº 1 do CPTA.
C) A actuação da Administração está vinculada à existência de um procedimento administrativo, que constitui a forma de esta se manifestar – cfr. art. 1º do CPA.
D) Estando assim consagrado, segundo Mário Esteves de Oliveira, o princípio do “carácter procedimental da actuação jurídico – administrativa da Administração Pública: a sua vontade não se forma, manifesta ou executa livremente, no modo e formas arbitrariamente preferidas pelo respectivo autor, mas com a cadência e de acordo com procedimentos ou regras (mais ou menos) vinculadamente definidos e articulados” (cfr. M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, CPA ed. Almedina, Coimbra, 1997, pág. 49).
E) Acrescentando o mesmo autor que os actos legalmente desprocedimentalizados ainda cabem no CPA, com as consequências jurídicas daí derivadas, seja pela sua subordinação aos princípios gerais da actividade administrativa seja como procedimentos especiais (nº 7 do art. 2º) ou como actos praticados por outra forma imposta pela natureza e circunstâncias do acto (art. 122º nº 1) e acabam por assumir, mesmo, relevo procedimental, se forem objecto de reclamação ou recurso, consequentes à sua prática (ibidem, pág. 51).
F) Pelo que, a forma de relação da Administração com os particulares – pelo particular cuidado que requer, dadas as posições relativas de cada uma – dá sempre lugar a abertura de um procedimento.
G) Ora, a verdade é que, no caso sub judice, a relação prestacional da Pluridata, ora recorrente, com a Missão para a Presidência da União Europeia, que durava desde há quase três meses quando a segunda lhe pôs fim abruptamente, subsume-se sem dificuldade no conceito material de procedimento.
H) A sentença recorrida não faz sequer menção ao requerimento junto pela requerente, ora recorrente, em resposta à excepção dilatória de ilegitimidade invocada pela entidade requerida, e aos documentos nele juntos através dos quais se fundamenta tal legitimidade, cuja apreciação desde já se requer.
I) Sendo entendimento da jurisprudência que o direito ao contraditório que é em si mesmo uma decorrência do princípio da igualdade das partes, pressupõe para ambas as partes o direito à audição antes de ser tomada qualquer decisão pelo tribunal, mas também o direito das mesmas a conhecer todas as condutas assumidas pela contraparte e a tomar parte posição sobre elas, ou seja um direito de resposta, a verdade é que foi ignorada pela sentença recorrida essa resposta.
J) Ora, dispondo o art. 3º nº 3 do CPC que O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.
K) E atento o conteúdo da resposta da entidade requerida apresentada nos autos, onde se invoca que a ora recorrente “não tem interesse directo e legítimo na obtenção da informação pretendida”, impunha-se que a Mma. Juíza a quo não ignorasse – como ignorou – tudo quanto ao abrigo do contraditório foi alegado pela ora recorrente.
L) Não havendo razões válidas para que o requerimento apresentado com base no princípio do contraditório assegurado pelas previsões legais supra mencionadas não tenha servido para provar o interesse pessoal, directo e legítimo da requerente, designadamente através dos documentos que lhe foram juntos.
M) Ao ignorar a prova apresentada pela ora recorrente com a resposta à contestação, a Mma. Juíza a quo incorreu, na sentença em apreço, e erro na apreciação da matéria de facto, designadamente violando o nº 3, in fine, do art. 639º do CPC, e como tal errou na decisão proferida.
N) Aliás, a sentença recorrida não obstante considerar que não está em causa nos presentes autos saber se a entidade requerida estava ou não obrigada a um procedimento concursal do tipo dos estabelecidos no DL nº 197/99, dá como provado – apenas com base no alegado na resposta da entidade requerida – que “entre a requerente e a requerida travou-se contactos numa base informal, esporádica e casuística” e como fase preliminar de uma futura, eventual e hipotética formalização de um contrato de prestação de serviços.
O) Concluindo pois sem qualquer prova que não se estava no âmbito de um procedimento concursal, e que por isso a informação peticionada, porque não existe um procedimento daquela natureza ... consubstancia informação extra procedimental, incorrendo consequentemente em novo erro na apreciação da matéria de facto, em violação do nº 3, in fine, do art. 639º do CPC inquinante da bondade da decisão sob recurso.
P) Ora a verdade, que resulta dos autos, é que a ora recorrente está perante um processo administrativo pendente (de consultas para a prestação de um determinado serviço, não necessariamente concursal), um processo em que a requerente é parte.
Q) Entre a ora recorrente e a entidade requerida constituiu-se uma relação jurídica administrativa e estamos perante um litígio emergente dessa relação.
R) Sendo que, no decurso da prestação de serviços contratada e das negociações para a prestação de outros serviços futuros, pelo próprio Ministério dos Negócios Estrangeiros no seu papel timbrado, é apresentada uma minuta de contrato – cfr. doc. nº 1 junto à resposta à resposta à contestação – que veio até a ser aceite pela recorrente nos termos descritos no artigo 4º do r. i. e do doc. nº 2 junto à resposta à contestação.
S) Sendo que, também no âmbito de um procedimento para contratação de prestação de serviços, foram pela entidade requerida consultadas algumas empresas e confrontadas as propostas apresentadas.
T) Confronto esse que se encontra plasmado no Relatório de Comparação das Propostas elaborado pelo Eng. António Ribeiro.
U) Tendo sido em passo procedimental posterior à elaboração deste relatório que a ora recorrente viu a sua proposta subitamente rejeitada sem saber quais os fundamentos – de que tal relatório não pode deixar de ser parte integrante – para além do preço alegadamente considerado elevado.
V) Estava pois sobejamente demonstrado nos autos que a requerente, ora recorrente, é interessada no procedimento para a prestação de serviços de consultoria informática no âmbito da Missão Presidência sendo pois detentora de uma posição jurídica substantiva face à qual o documento cuja certidão foi requerida tem relevância jurídica no sentido adjectivo por se configurar como meio de demonstração da realidade de um facto – meio de prova, art. 341º C. Civil – em que o requerente tem interesse jurídico, o que se pede seja reapreciado por V. Exas.
W) A doutrina e a jurisprudência têm unanimemente convergido num conceito de interessado na informação requerida à Administração como todo aquele que seja parte de num procedimento administrativo ou cuja esfera jurídica resulte alterada pela decisão final desse processo (neste sentido, veja-se Ac. STA, 12-11-2003, bem como as anotações da Dra. Catarina Sarmento e Castro ao Ac. TCA de 06-04-2000 e da Dra. Raquel Carvalho ao Ac. TCA de 07-06-2001).
X) O que se pretende é tutelar o direito de qualquer particular em relação directa com a Administração a aceder aos elementos que possam eventualmente afectá-lo, sem que seja necessário justificar o uso que se pretenda dar a essa informação e sem que a Administração deva proferir qualquer juízo de valor sobre essa mesma informação, devendo limitar-se a concedê-la (neste sentido, veja-se o Ac. TCA de 6-5-99).
Y) Desta forma, dado tratar-se verdadeiramente, na presente situação, de um procedimento administrativo em sentido material, em que a ora recorrente é parte,
Z) E atendendo a que, da decisão que interrompeu a relação contratual entre a ora recorrente e a entidade recorrida de forma injustificada e infundada, resultou o prejuízo invocado nos articulados – v.g. art. 6º do r. i. e doc. nº 1 junto à resposta à contestação.
AA) Sempre se teria que considerar a ora recorrente interessada para o efeito de pedido de informação, nos termos em que foi peticionado.
BB) Ainda que sem conceder, e só por dever de patrocínio se hipotiza, estivéssemos perante informação extra – procedimental, a verdade é que ainda assim a requerente tinha legitimidade para requerer a certidão solicitada.
CC) É que o campo de intervenção do processo de intimação para passagem de certidões, como meio principal que é, compreende a tutela do direito à informação procedimental, fundado nos arts. 61º a 64º do CPA e do direito à informação extra procedimental, consagrado nos arts. 268º nº 2 da CRP e na Lei nº 65/93, de 26/8 (ob. Cit. p. 271).
DD) Isto equivale a dizer que no actual sistema jurídico vigora o princípio do arquivo aberto (open file), traduzido no reconhecimento a qualquer pessoa do direito de acesso às informações constantes de documentos, dossiers, arquivos e registos administrativos mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento administrativo que lhes diga directamente respeito, desde que elas não incidam sobre matérias concernentes à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas (cfr. Ac. TC nº 176/92, in DR II Série, de 18.09.92).
EE) Ou seja, em sede de direito à informação extra – procedimental, o acesso a documentos normativos é reservado às pessoas a quem digam directamente respeito, a terceiros que destes obtenham autorização ou demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo – arts. 268º nº 2 CRP e 8º da Lei 65/93 de 26.08 (LADA).
FF) Por definição, um relatório de comparação de propostas não contém aquele tipo de “segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.
GG) Como também o documento peticionado não se reporta a matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
HH) Sendo certo que a entidade requerida sempre poderia limitar a certidão peticionada ao relatório, delas excluindo as propostas que sendo dele “parte integrante”, são obviamente dele destacáveis.
II) Acresce que a entidade requerida não justifica, como seria seu dever, qual o interesse legalmente protegido que lhe permitiria invocar um qualquer segredo ou a levaria a recusar a certidão peticionada, apenas alegando impedimento com base em “interesses privados legalmente protegidos”, pois o “interesse legítimo na informação pretendida é qualquer interesse atendível protegido ou não proibido juridicamente, que justifique razoavelmente dar-se ao requerente tal informação”, como se afirma no Ac. do TCAS de 10.03.05, R. 590/05.
JJ) Pelo acima exposto, não se pode deixar de concluir pela legitimidade da ora recorrente no recurso aos meios judiciais. Até porque
KK) O art. 9º nº 1do CPTA dispõe que o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
LL) Dispõe ainda o nº 1 do art. 104º CPTA, que regula em particular a legitimidade activa num processo de intimação para prestação de informação ou passagem de certidão: Quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente.
MM) Da conjugação destas posições resulta um conceito de legitimidade processual que se liga à legitimidade prevista na lei substantiva (arts. 53º, 61º e 63º), sendo que a legitimidade para deduzir o pedido de intimação, quando se reporte ao direito de informação procedimental é, em regra, aferida pela legitimidade para iniciar o procedimento administrativo ou para nele intervir (cfr. M. Aroso de Almeida e C. Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, ed. Almedina, Coimbra 2005, pág. 527).
NN) Devendo aferir-se a legitimidade processual nestes termos, em que de resto se tutela, na sua essência e fundamentalmente, o direito à informação.
OO) O interesse em agir que a sentença recorrida invoca não é pressuposto processual autónomo.
PP) Nem necessário ao conhecimento do mérito da causa.
QQ) O que o STA especificamente entendeu no seu Acórdão de 12/4/94: A excepção dilatória inominada “interesse em agir” não tem autonomia no nosso direito processual contencioso administrativo, como o não tem em direito processual civil (...) O interesse em agir ou interesse processual ou, “a necessidade de tutela judiciária” integra o conceito de legitimidade de que fala o artigo 26º do CPC, enquanto o interesse em demandar se exprime, como diz o nº 2 do referido artigo, “pela utilidade derivada da procedência da acção” para o autor e “pelo prejuízo que dessa procedência advenha” para o réu.
RR) O que o TCA reiterou em Acórdão de 10/12/98, no qual declara: O interesse em agir, ou interesse processual, exprime a necessidade que o autor ou requerente deve ter no uso de um concreto meio processual (ou incidente autónomo). Não vem directamente regulado na lei processual, mas tem afloração em diversos institutos, nomeadamente nos artigos 449º nºs 1 e 2, 287º, alínea e), e 662º nºs 1 e 3 do CPC. Fora dos casos expressamente previstos, e onde não existe cominação legal para a falta de interesse em litigar (ou em litigar já), não pode qualificar-se a falta de interesse em agir como falta de um pressuposto processual, que obsta ao conhecimento do mérito (...) a falta de interesse não obstará assim, necessariamente, ao conhecimento de mérito, impondo em regra a apreciação do pedido e condenação do autor em custas.
SS) Nesta medida, o interesse em agir deve ser considerado apenas como indiciário da legitimidade, verdadeiro pressuposto processual, o que se verifica no caso sub judice.
Contra alegou o Ministro dos Negócios Estrangeiros (MNE), pugnando pela confirmação do julgado.
O Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal absteve-se de emitir parecer no prazo legal.
2. Os Factos.
Ao abrigo do artigo 713º nº 6 do CPC, remete-se para a matéria de facto assente na sentença recorrida (fls. 164 a 170 dos autos), pois a alegada falta de referência aos documentos oferecidos pela requerente em nada influi na decisão final, como adiante se dirá.
3. O Direito.
Vem a recorrente alegar a violação do princípio do contraditório por parte da sentença recorrida, por não ter feito sequer menção ao requerimento junto pela requerente, ora recorrente, em resposta à excepção dilatória de ilegitimidade invocada pela autoridade requerida, e aos documentos nele juntos através dos quais se fundamenta tal legitimidade (sic).
Mas não tem razão, porque na sentença aludida escreveu-se: “A requerente notificada do teor da resposta oferecida pela autoridade requerida, veio oferecer pronúncia, na qual pugna pela sua legitimidade atenta a sua qualidade de interessada”.
Seguidamente, foi analisou a excepção de ilegitimidade activa da requerente Pluridata, deduzida na resposta da Missão Presidência, concluindo-se pela sua improcedência. Não houve, pois, violação alguma do citado princípio do contraditório, improcedendo assim as conclusões H) a M) das alegações.
Insurge-se ainda a recorrente por a Senhora Juíza a quo não lhe ter reconhecido legitimidade para requerer certidão do relatório comparativo das propostas apresentadas por empresas da concorrência à prestação de serviços informáticos e de apoio à gestão da Estrutura de Missão criada pela Resolução nº 4/2006 do Conselho de Ministros para enfrentar (naturalmente com o sigilo adequado) as tarefas decorrentes da presidência portuguesa do Conselho da União Europeia (EU), que terá lugar no 2º semestre de 2007.
Há, contudo, que levar em conta que a mencionada Resolução atribui ao MNE, enquanto departamento do Estado responsável pela formulação e execução da política externa portuguesa, as tarefas de coordenação dessa presidência, criando para isso uma Estrutura (a ora recorrida) que permita preparar e posteriormente acompanhar, de um ponto de vista logístico e organizativo, a futura presidência.
Numa visão prospectiva dessas tarefas, que contempla desde logo as presidências do Conselho que Portugal exercerá no futuro, o Conselho de Ministros resolveu criar uma Estrutura dinâmica e com a recomendável flexibilidade estrutural e temporal, como se afirma no preâmbulo da Resolução.
Determinando no seu nº 15 a inscrição em divisão própria do orçamento do MNE, e isentos de formalidades legais, os encargos orçamentais decorrentes da criação e funcionamento da Estrutura de Missão.
Tanto chegava para apreender de imediato o regime excepcional que preside à actividade desta Estrutura, enquanto vigorar (1/12/2005 a 1/2/2008, de acordo com o nº 3), incluindo obviamente a aquisição de bens e serviços.
Este princípio jurídico vem contudo reforçado com a execução do Orçamento do Estado, levada a cabo pelo DL nº 50-A/2006, de 10/3, que o concretiza no artigo 21º, que reza:
1- As despesas a satisfazer no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros nº 4/2006, de 16 de Janeiro, por conta das dotações inscritas no capítulo 03, divisão 06, subdivisão 01, do orçamento de funcionamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ficam isentas das formalidades legais exigíveis, até aos limiares comunitários.
Por isso, só no caso de ter sido alegado e provado nos autos (o que obviamente não sucede no caso sub judicio) que as despesas em causa excederiam os limites comunitários, se poderia falar em concurso, ou sequer em procedimento administrativo.
Ao contrário do que defende a recorrente, as regras gerais do direito à informação procedimental, que procura carrear em seu favor, não se aplicam à sua pretensão, exactamente face ao citado regime excepcional de que gozam as aquisições de bens e serviços pela Estrutura de Missão recorrida, por se encontrarem, nos termos da lei e como vimos, isentas das formalidades legais exigíveis.
Improcedem, portanto, também as restantes conclusões A) a AA), todas construídas no pressuposto da existência de um procedimento administrativo ou mesmo concursal, que aqui não existia.
Bem andou, portanto, a Senhora Juíza a quo em não considerar viável a pretensão da requerente a informação procedimental, que no caso não existia, e portanto inaplicáveis ao caso os artigos 61º e seguintes do CPA.
4. Mas a recorrente alega ainda, a título subsidiário, o seu direito à informação não procedimental, contemplado na Lei nº 65/93, de 26/8 (LADA) cujo artigo 7º reza:
1. Todos têm direito à informação mediante acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo.
2. O direito de acesso aos documentos nominativos é reservado a pessoa a quem os dados digam respeito e a terceiros que demonstrem interesse directo e pessoal, nos termos do artigo seguinte.
Ora, no caso dos autos, a Pluridata requereu à Missão Presidência que lhe fosse entregue certidão do relatório de comparação de propostas de prestação de serviços de consultoria e prestação de serviços de informática, elaborado pelo Eng. António Ribeiro, assim como os respectivos documentos anexos, nomeadamente as propostas que no mesmo relatório são objecto de comparação (fls. 26).
Trata-se, assim, do acesso a documentos nominativos, só permitido aos próprios e a terceiros que demonstrem interesse directo e pessoal relevante, ou seja, legitimidade bastante.
Para isso teria a requerente Pluridata que alegar esse interesse, acompanhando-o de parecer favorável da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), por imperativo do artigo 8º nº 3 da LADA, e não consta dos autos que o tenha feito.
Por outro lado, o interesse pessoal da Pluridata em aceder às informações de outras empresas consultadas pela Missão requerida teria de obedecer a determinadas características, de relevo para a ordem jurídica, sempre difíceis de comprovar numa situação isenta das usuais formalidades exigíveis.
Como se sumariou no recente Ac. deste Tribunal de 18/1/2007 (Rec. nº 2132/06), o interesse legítimo é um interesse específico atendível, dentro de razoáveis critérios a apreciar casuisticamente, no âmbito da relação existente entre o requerente e o objecto a esclarecer.
Esse interesse da Pluridata em conhecer as propostas da concorrência, obtidas pela Missão recorrida numa consulta exploratória e isenta de formalismos, não se mostra juridicamente relevante por tudo quanto se deixou dito, pelo que a recorrente carece efectivamente de legitimidade para requerer a presente intimação judicial.
Improcedendo, assim, as demais conclusões do recurso, terá este necessariamente que fracassar.
5. Pelo exposto, acordam no 2º Juízo, 1ª Secção, do TCAS em negar provimento ao recurso interposto por Pluridata – Informação e Gestão, Lda., confirmando a sentença recorrida.
Sem custas, face ao disposto no artigo 73º C nº 1, alínea b), do CCJ.
Lisboa, 25 de Janeiro de 2 007 |
