| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
O Município de Alter do Chão (ora Reclamante) veio reclamar para a Conferência da decisão sumária da relatora que, ao abrigo do disposto no artigo 652.º, n.º 1, al. b, do Código de Processo Civil (CPC) ex vi art. 140.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), decidiu não conhecer do recurso interposto pelo ora Reclamante.
Na presente reclamação formulou as seguintes conclusões:
“1. O despacho saneador proferido nos autos – em 24 de Setembro de 2019, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, a quo – apreciou e decidiu as exceções invocadas, nomeadamente de erro na forma do processo, dilatória e de caducidade do direito de acção, perentória, julgando-as improcedentes.
2. O Tribunal não recusou apreciar da existência das exceções autonomamente suscitadas, nem tão pouco se absteve de conhecer do seu mérito, julgando ambas improcedentes.
3. Deste modo, nos termos e para os efeitos do art. 644º, nº 1, alínea b), o Tribunal, ao proferir despacho saneador com o teor transcrito, meramente interlocutório, conheceu verdadeiramente do mérito da causa, ainda que sem ter posto termo ao processo, emitindo a sua pronúncia, apreciação e consequente decisão acerca das exceções invocadas, tal como vem previsto na aludida norma.
4. Diz-nos a alínea b) do nº 1 do art. 595º do CPC que o despacho saneador se destina a conhecer do mérito da causa, quando o estado do processo o permitir, apreciar os pedidos deduzidos ou alguma exceção perentória, o que, efetivamente, ocorreu no despacho saneador proferido, pois o Tribunal a quo pese embora poder fazê-lo mais tarde e não apreciar desde logo, entendeu estarem reunidas todas as condições para que assim fosse tendo julgado, de imediato, improcedentes ambas as exceções.
5. Como nos diz Rui Pinto in “Código de Processo Civil – Anotado, Vol. II, Almedina, pág. 298, “por força do art. 595º, nº 1 al. b), entende-se que julga de mérito o saneador que aprecia parcialmente do pedido do autor, aprecia algum dos pedidos do autor ou de alguma exceção perentória” – tal é manifestamente o caso dos autos, por decisão que julgou improcedente a exceção perentória de caducidade do direito de ação da Recorrida, ora Autora, ainda que sem pôr termo à instância, conforme o disposto na alínea b) do nº 1 do art. 644º do CPC.
6. Não pode este Tribunal Central Administrativo entender que a improcedência da exceção de caducidade invocada não permite afirmar que o Tribunal a quo não conheceu do mérito da causa, pois apenas a recusa ou a mera ausência de apreciação da exceção em sede de despacho saneador poderia afastar esse entendimento, o que, no caso dos autos, não se verificou, tendo havido lugar a pronúncia expressa e decisão de improcedência da exceção em sede de despacho saneador, por parte do Tribunal a quo.
7. Assim que o Tribunal aprecia e julga a exceção perentória está imediatamente a conhecer do mérito da causa, porquanto, se assim não se considerasse, permitir-se-ia a prolação de decisão acerca de factos suscetíveis de determinar a absolvição do pedido sem que se considere conhecido, pelo Tribunal, o mérito da causa.
8. A procedência da exceção implica a absolvição total ou parcial do pedido do autor, influindo materialmente na pretensão, logo, nessa medida, a apreciação da exceção e decisão que a julgue improcedente conhece do mérito e, por tanto, do mérito da causa, pois as exceções perentórias contendem com factos de eficácia material cuja procedência ou não influi diretamente na relação controvertida e na possível absolvição do pedido do autor.
9. Nestes termos, o Tribunal que aprecia e decide exceção perentória dessa forma conhece imediatamente do mérito da causa, ainda que não ponha termo ao processo, pelo que cabe, na decisão proferida em despacho saneador, recurso de apelação autónoma nos termos do aludido preceito, o que este Tribunal Central Administrativo não aceitou, a nosso ver, erradamente.
10. A partir do momento em que o faz sobre ela se pronuncia, proferindo inclusive, decisão, é pacífico que o Tribunal conhece do mérito da causa, conhecendo logo da exceção invocada e do seu mérito que, por contender com os aspetos materiais da causa e a sua procedência ou não pode determinar a absolvição do pedido, importa o conhecimento do mérito da causa.
11. Assim, por caber recurso de apelação autónoma dessa mesma decisão proferida em sede de despacho saneador, que julgou improcedente a exceção perentória de caducidade alegada, o Reclamante considera-se gravemente prejudicado pela decisão singular proferida, nos termos do nº 3 do art. 662º do CPC, pois a decisão obstou indevidamente a que o mérito do seu recurso, legalmente admissível, fosse conhecido por este Tribunal Central Administrativo do Sul.
12. Deste modo deverá a reclamação apresentada ser julgada procedente e, consequentemente, ser admitido e conhecido o recurso de Apelação autónoma sujeito a o regime de recorribilidade imediata nos termos do art. 644º nº 1 b) do CPC que foi violada pela douta decisão singular sob reclamação, revogando-se a mesma “.
A contraparte pronunciou-se no sentido de ser indeferida a presente reclamação.
*
Neste Tribunal o DMMP notificado nos termos e para efeitos do art. 146º do CPTA, não emitiu pronúncia.
*
Com dispensa de vistos, mas enviada cópia do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores, vem o processo submetido à conferência para decisão.
*
II - Do mérito da decisão reclamada
A reclamação para a conferência constitui o meio adjectivo próprio ao dispor da parte que se sinta prejudicada pela decisão individual e sumária do relator, nos termos, in casu, das disposições conjugadas dos art.s 643.º, n.º 4 e 652.º, n.º 3, ambos do CPC, aplicáveis ex vi art. 145.º, n.º 3, do CPTA.
Por Despacho Saneador, proferido em sede de Audiência Prévia, em 24 de Setembro de 2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco julgou improcedentes as excepções suscitadas pelo Réu, ora Reclamante, em sede de Contestação, de erro na forma de processo e de caducidade do direito de acção da presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, que é Autora A...........
O Réu, ora Reclamante, não se conformando com o conteúdo do despacho saneador na parte em que decidiu a excepção de caducidade invocada e, assumindo, que, nessa medida, o Tribunal a quo conheceu de mérito, discordando dessa decisão, veio dela interpor recurso, invocando, para tal, as disposições conjugadas dos artigos 595º, nº 1, alínea b), e 644º, nº 1, alínea b), ambos do CPC e artigo 142°, nº 5 do CPTA.
Em sede de contra-alegações a Recorrida /Autora suscitou a inadmissibilidade do presente recurso.
Foi proferida decisão pela Relatora de não conhecimento do objecto do recurso.
Inconformado, veio o Reclamante apresentar a presente Reclamação.
*
Cumpre, pois, reapreciar as questões suscitadas pelo Recorrente em sede da reclamação que recaiu sobre o despacho de não conhecimento do recurso.
Recapitulando as conclusões apresentadas pelo Reclamante em sede de Alegação de recurso jurisdicional:
“1. No despacho saneador, o Tribunal a quo errou, a nosso ver, ao decidir pela improcedência da exceção perentória de caducidade do direito de ação da recorrida.
2. A recorrida pede, na sua petição inicial, a condenação do ora recorrente no pagamento de uma indemnização que, pelo alegado nos arts. 17º, 30º, 33º e 34º e nos termos do art. 562º do Código Civil, aí invocados, consubstancia uma reconstituição in natura da sua situação como se o ato administrativo – a denúncia – não tivesse sido praticado, fundado num dever de indemnizar por atuação ilegal e culposa.
3. A recorrida entende a denúncia do contrato como ilegal – cfr. doc. 7 junto com a petição inicial – assim como considera a atuação do ora recorrente um comportamento culposo – como resulta do art. 27 º da sua petição – o que implica um juízo incidental de legalidade a realizar pelo tribunal, distinto daquilo que a recorrida pareceu replicar em reposta à contestação do ora recorrente.
4. Segundo o nº 2 do art. 38º do CPTA (anterior a 2015), a ação administrativa comum intentada em momento posterior ao decurso do prazo para impugnação do ato administrativo, não pode ser utilizada para obter o mesmo efeito que resultaria da anulação desse mesmo ato, o que impede o Tribunal de conhecer da sua ilegalidade para efeitos de (e para) o anular.
5. O dever que a recorrida entende recair sobre o ora recorrente, de reconstituir in natura a sua situação como se o ato administrativo não tivesse sido praticado, apenas pode nascer da anulação do ato administrativo ilegal, conforme dispõe o nº 1 do art. 173º do mesmo diploma e nos termos do art. 50º.
6. A anulação que gera esse dever para o ora recorrente seria consequência da impugnação do ato, nos termos do art.º 50, pelo que os efeitos que a recorrida quer obter com a presente ação são os de condenação do ora recorrente no pagamento de uma indemnização pela prática do ato ilegal e decorrente dever de reconstituir a sua situação, nos termos já referidos.
7. Igual efeito é aquele que resulta da anulação do ato, fazendo nascer, para o ora recorrente, esse dever de reconstituir, como determina o nº 1 do art. 173º.
8. Não permitindo a lei, pelo preceituado no nº 2 do art. 38º que a ação administrativa comum, tal como a dos autos, seja utilizada para obter efeitos iguais àqueles que resultariam da anulação do ato, resulta claro que a presente ação administrativa comum é contrária à lei.
9. O expediente processual idóneo a obter esses efeitos seria, portanto, o da impugnação do ato e consequente anulação, ao contrário de uma ação indemnizatória com base num dever inexistente por impossível de gerar sem a anulação do ato – anulação essa que a lei, por via da presente ação, não permite obter.
10. A impugnação do ato apenas poderia ser feita sob a forma de ação administrativa especial, nos termos dos arts. 46º e 50º, proposta nos 3 meses seguintes à notificação da prática do ato por parte do ora recorrente, nos termos do arts. 58º/1/b) e 59º, pelo que, decorrido o prazo para tal, o direito de ação da recorrida encontra-se caducado.
11. O n.º 1 do art. 38º estabelece uma possibilidade no sentido de os Tribunais poderem conhecer, ainda que a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado, se a lei substantiva assim o admitir.
12. Seria necessário retirar algum efeito útil desse juízo incidental de ilegalidade que não fosse aquele que se obtém por via da anulação do ato em função da sua impugnação.
13. Para tal sempre seria necessária a previsão da lei substantiva nesse sentido, o que, pela ausência de normas que assim o disponham quer no clausulado do contrato quer nos diplomas em causa – como o a Lei nº 12-A/2008, não se verifica.
14. Em todo o caso, o preceituado no nº 1 do art. 38 º dispõe que o Tribunal pode conhecer da ilegalidade do ato em causa e não anular o ato em causa, pelo que, sendo que apenas a anulação do ato, por sua impugnação, poderia fundar um direito a ver reconstituída a situação da recorrida tal como era à data da prática do ato, por resultar a contrario do disposto no nº 1 do art. 173º, então nunca poderia ser de aplicar o nº 1 do art. 38º ao caso dos autos.
15. De facto, para fundar a pretensão da recorrida sempre seria necessário um juízo incidental de ilegalidade do ato que o anulasse, pois só daí resulta o fundamento para o seu pedido – o que a lei expressamente proíbe no nº 2 do art. 38º por se obter os mesmos efeitos que resultariam da impugnação do ato.
16. Deste modo, a decisão recorrida, ao concluir pela improcedência da exceção perentória invocada de caducidade do direito de ação da recorrida, viola claramente o nº 2 do art. 38º, o art. 50º e art. 46º pela obtenção para a recorrida desses efeitos, legalmente proibida, e por intermédio de um meio processual inadequado, assim como viola o nº 1 do art. 173º – todos do CPTA – a invocação pela recorrida desse dever de reconstituição que, na verdade, inexiste, pois não houve anulação do ato ou sequer impugnação, nestes termos e nos anteriormente referidos.
17. Mais uma vez, nos termos já descritos, se invoca a exceção perentória de caducidade do direito de ação, em virtude do decurso do prazo para interposição da ação competente e adequada, que deve por V. Exas. ser conhecida.
Termos em que devem V. Exas. julgar procedente o presente recurso, revogando a decisão recorrida, conhecendo da exceção perentória de caducidade do direito de ação, que se verifica, por força da qual deve o recorrente ser absolvido do pedido na sua totalidade e a presente ação administrativa comum ser declarada extinta por caducidade dos factos jurídicos articulados pela recorrida, nos termos do nº 3 do art. 576º e 595º/1/b) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi art. 1º do CPTA.”
Através da decisão reclamada decidiu-se julgar findo o recurso, não se conhecendo do seu objecto, em virtude da decisão recorrida não se inserir em qualquer das alíneas do art. 644º, nº 1 do CPC ex vi art. 142º, nº 5 do CPTA (na versão precedente à da redacção dada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2.10).
A decisão reclamada, na sua parte relevante, apresenta o seguinte teor:
“Apreciando, desde logo, a admissibilidade do recurso.
Cumpre de imediato apreciar a questão suscitada pelo Recorrido nas contra-alegações, de não admissão do recurso interposto (igualmente de conhecimento oficioso).
Ora, nos termos do disposto nos artigos 641º, n.ºs 1 e 5, 652.º, n.º 1, alínea b), 655.º do CPC, aplicáveis ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA, o Despacho a quo de admissão da interposição de recurso jurisdicional, qualificação da sua espécie, regime de subida e fixação dos respectivos efeitos, não vincula o tribunal ad quem, não constituindo caso julgado formal. O que significa que o juiz relator do tribunal de recurso, aquando da aferição dos pressupostos da admissibilidade, regularidade e legalidade do recurso jurisdicional, pode corrigir a qualificação e/ou regime de subida e efeitos atribuídos, bem como, naturalmente, não admitir o recurso interposto.
Apreciando;
Nos termos do disposto no art. 140.º do CPTA: «os recursos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações (na versão precedente ao DL 214-G/2015, de 2.10).
De acordo com o disposto no art. 142.º, n.º 5, do CPTA: «[a]s decisões proferidas em despacho interlocutório podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos em que é admitida apelação autónoma nos termos da lei processual civil.»
Por seu turno, dispõe o art. 644.º, n.º 1, do CPC, sob a epígrafe, apelações autónomas, o seguinte:
1 - Cabe recurso de apelação:
a) Da decisão, proferida em 1.ª instância, que ponha termo à causa ou a procedimento cautelar ou incidente processado autonomamente;
b) Do despacho saneador que, sem pôr termo ao processo, decida do mérito da causa ou absolva da instância o réu ou algum dos réus quanto a algum ou alguns dos pedidos.
2 - Cabe ainda recurso de apelação das seguintes decisões do tribunal de 1.ª instância:
a) da decisão que aprecie o impedimento do juiz;
b) Da decisão que aprecie a competência absoluta do tribunal;
c) Da decisão que decrete a suspensão da instância;
d) Do despacho de admissão ou rejeição de algum articulado ou meio de prova;
e) Da decisão que condene em multa ou comine outra sanção processual;
f) Da decisão que ordene o cancelamento de qualquer registo;
g) De decisão proferida depois da decisão final;
h) Das decisões cuja impugnação com o recurso da decisão final seria absolutamente inútil;
i) Nos demais casos especialmente previstos na lei
Desde já se antecipa que não se verifica aqui nenhuma destas situações.
Vejamos;
O Réu, ora recorrente, em sede de contestação defendeu-se por excepção, alegando, em suma, que o Tribunal a quo “ reconhecendo o erro na forma do processo e mesmo que se entenda convolar a presente Acção para Acção Especial, nos termos do art. 58º nº 2 b) do C.P.T.A. o prazo para impugnar o acto consubstanciado na denúncia do contrato ao abrigo do art. 35º nº 6 da Lei 12-A/2008 era 3 meses e à data da entrada da Acção em Juízo já tinha expirado, razão pela qual V. Exa. deve reconhecer a caducidade do direito de impugnar o mesmo, absolvendo o Réu da Instância com a procedência da presente excepção”.
Desde logo, na respectiva alegação o Recorrente defendeu a procedência das aludidas excepções que conduziriam a absolvição da instância (excepções dilatórias) e não peremptórias que ora alega. Se bem que o Tribunal não está vinculado à qualificação jurídica das partes (cf. art. 5º, nº 3, do CPC).
Contudo, a aludida questão da caducidade do direito de acção dependia da prévia assunção pelo Tribunal a quo de que a forma de processo que deveria ter sido usada pela Autora era a da acção administrativa especial, e, em face disso, então sempre teria caducado o direito de acção da Autora (vide artigos 58º, nº 2, al. b, do CPTA).
Acontece que o Tribunal a quo decidiu:
“(…) Do exposto resulta, pois, que a ação administrativa comum é a forma processual adequada para todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA preveja, especificamente, outra forma processual, como sucede no artigo 46° desse Código, ou nos seus artigos 97°, 100°, 104°, 109° e 112°, relativamente aos processos urgentes. Ou seja, abarca no seu âmbito todos os litígios surgidos no âmbito de uma relação jurídico-administrativa que não se encontrem abrangidos por outro meio processual.
(….)
Em suma, analisando o pedido e a causa de pedir expostas na presente lide, em face da pretensão da A. de condenação do R. a pagar à Autora a quantia de € 100.800,00, acrescido de IVA à taxa que estiver em vigor à data do pagamento e juros à taxa legal a contar da citação, o Tribunal julga que a opção pelo recurso à presente ação administrativa comum, atento o disposto no artigo 37.º n.º 2, alínea h), do CPTA, mostra-se correta.
Destarte, ante a adequação do meio processual de que a A. lançou mão, conclui-se pela improcedência da exceção de erro na forma de processo suscitada.
Da mesma forma se conclui pela improcedência da alegada caducidade do direito de ação, porquanto alegando o Réu que o direito de ação se mostra caducado por não ter a Autora impugnado o ato administrativo que determinou a resolução do contrato e não configurando a Autora a presente ação como dirigida contra o ato em causa, não se mostra aplicável o prazo de que a Autora dispunha para impugnar o ato administrativo que, nos termos da alínea b), n.º 2, do artigo 58.º do CPTA, na redação anterior à que lhe foi conferida pelo Decreto Lei n.º 214-G/2015, de 02/10.
Pelo exposto, improcede, também a alegada exceção de caducidade do direito de ação.”
Do discurso fundamentador do Despacho recorrido, logo se antevê que não se trata de saneador que tenha absolvido da instância ou do pedido, no todo ou em parte.
Trata-se, pelo contrário, de um Despacho Saneador em que foi decidido não ocorrer o alegado erro na forma de processo e concomitantemente seguindo a acção a forma processual correcta, ou seja, a da acção administrativa comum, atentos os pedidos, não ocorreria a alegada caducidade.
O que significa que a questão principal decidenda pelo Tribunal a quo foi a do eventual erro na forma de processo, e não da caducidade do direito de acção que dependia do juízo da primeira.
O erro na forma de processo, em conformidade com o disposto no artigo 199º do CPC, importa a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, e, só nestas condições, ou seja da insusceptibilidade de aproveitamento de qualquer dos actos praticados decorre a nulidade de todo o processo, que constituindo excepção dilatória é determinante da absolvição da Ré da instância (cfr. arts. 494º, al. b) e 288º, nº 1, al. b) do Cód. Proc. Civil).
Não foi esse o sentido da Decisão Recorrida, ordenando o prosseguimento dos autos, para apreciação dos pedidos formulados pela Autora. Logo, fica afastada a previsão do art. 595º, nº 1, alínea b) do CPC, segundo o qual o juiz no despacho saneador pode: “conhecer imediatamente do mérito da causa, sempre que o estado do processo permitir, sem necessidade de mais provas, a apreciação total ou parcial do ou dos pedidos deduzidos ou de alguma excepção peremptória”, a que alude o art. 576º, nº 3 do mesmo Código.
Assim, o recurso da decisão tomada em sede de Despacho Saneador, que entendeu não ocorrer erro na forma de processo, e consequentemente não se verificando a caducidade do direito de acção, não se enquadra em nenhuma das situações do n.º 1 e n.º 2, alíneas a) a i), do art. 644.º do CPC, pelo que da mesma não cabe apelação autónoma, mas sim, e ao invés, deverá esta ser impugnada em sede de recurso que vier a ser interposto da decisão final, ao abrigo do art. 142.º, n.º 5, e art. 147.º, ambos do CPTA.
E porque este tribunal superior não se encontra vinculado à decisão proferida pelo tribunal a quo que admitiu o recurso, atento o preceituado no art. 641.º, n.º 5, do CPC ex vi art. 1.º do CPTA, não se irá tomar conhecimento do objecto do recurso”. *
Na Reclamação ora apresentada, o Reclamante renova as mesmas questões identificadas e resolvidas pela Relatora, que se corroboram.
Destacando-se que, do argumentário que se extrai das conclusões da presente Reclamação se percebe que o Reclamante / Réu persiste no equívoco que o Tribunal a quo conheceu da excepção peremptória de caducidade. O que não corresponde ao decidido.
Para além das razões constantes da decisão reclamada, ainda que o Tribunal a quo tivesse efectivamente conhecido da excepção de caducidade do direito de acção – que pressuporia que o Tribunal tivesse apreciado o erro na forma de processo, concluindo que a forma correcta seria a da acção administrativa especial e não comum, como decidiu -, sempre seria de atender que, no contencioso administrativo, a caducidade do direito de acção constitui uma excepção dilatória e não peremptória no sentido definido no art. 576º, nºs 2 e 3 do CPC.
Com efeito, à data previa o art. 89º, nº 1, alínea h) do CPTA, que obsta ao prosseguimento dos autos, a caducidade do direito de acção, v.g. o Acórdão deste TCA Sul, de 27.01.2011, Rec. nº 4780/09, disponível in www.dgsi.pt , cujo sumário se transcreve:
I – A excepção de caducidade constitui uma excepção dilatória de conhecimento oficioso (excepção dilatória inominada, típica, expressamente prevista no artigo 89º, nº1, alínea g) do CPTA).
II – A verificação de tal excepção obsta ao conhecimento do objecto do processo (artigo 87º, n. º1, al. a) do CPTA “
Tal como é reconhecido, entre outros, por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, p. 520, em anotação ao citado artigo 89º, nº 1 do CPTA “Define-se aqui exemplificativamente as excepções dilatórias que obstam ao julgamento do mérito da causa, ao prosseguimento do processo”.
Atenta a decisão reclamada que aqui se acompanha e reitera, então terá de claudicar a reclamação apresentada pelo Reclamante / Recorrente.
III. Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação apresentada, confirmando a decisão sumária da Relatora [que não conheceu do objecto do recurso].
Custas pelo Recorrente.
Notifique.
Lisboa, 17 de Dezembro de 2020
(A Relatora consigna e atesta, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, que os Juízes Desembargadores Catarina Vasconcelos e Paulo Pereira Gouveia, que integram a presente formação de julgamento, têm voto de conformidade com o presente acórdão).
Ana Cristina Lameira
|
