| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que concedeu provimento à pretensão de intimação formulada, intimando a Entidade Requerida, para facultar à Requerente fotocópia integral do relatório da Inspecção Geral das Finanças, consubstanciado na informação n.º 1091/2009, proc. 2009/9/ES/793, datada de 05.08.2009, bem como de todos os seus anexos.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1a. Por sentença de 03.03.2010, o Tribunal a quo concedeu provimento à pretensão deduzida pela Requerente e intimou a Autoridade Requerida, para no prazo de dez dias, facultar à Requerente, fotocopia integral do relatório da Inspecção Geral de Finanças, consubstanciado na informação n.° 1091/2009, procº. 2009/9/B5/793, de 05.08.2009 e dos seus anexos.
2.ª. Porém, a Entidade Requerida, o ora Recorrente, não se pode conformar com a sentença recorrida, pois seja ao abrigo do direito de informação não procedimental de acesso aos arquivos e registos administrativos ou seja ao abrigo do direito de informação procedimental, não assiste mais nenhum direito de acesso a informação à Recorrida.
3.a Dado que, como consta da factualidade assente, a Administração já prestou à Recorrida os elementos relativos ao IPTM constantes na informação n.° 1091/2009 e seus anexos.
4.a Assim sendo, incorre a sentença sob censura em vício de lei por errada interpretação e aplicação do disposto no art. 65.° do CPA, arts. 5 e 6.° da Lei n.° 46/07, de 24.08 (LADA), art. 268.°/2 da CRP e violação do princípio da proporcionalidade na ponderação dos interesses em causa,
5.ª Com efeito, nos termos do regime geral do acesso aos arquivos e registos administrativos regulado no art. 268.°/2 da CRP, no art. 65.° do CPA e arts. 5.° e 6° da LADA, a regra geral é a do livre acesso à informação mas são admitidas excepções, devendo o acesso ser recusado quando a divulgação puder prejudicar a protecção do interesse público ou da vida privada e da integridade do indivíduo ou das Instituições.
6." Impõe-se assim a recusa do acesso a documento cuja divulgação possa prejudicar a protecção de interesses de pessoas ou Instituições, o que sucede in casu, onde estão em causa a vida interna de 5 entidades auditadas e objectivos de actividade inspectiva de auditoria e cumprimento de recomendações, (vide in fine n.° 2 do art. 268.° da CRP; 2.a parte do art. 65.° do CPA e art. 6.°/6 da LADA).
7.ª Segundo uma ponderação à luz do princípio da proporcionalidade que baliza o interesse de salvaguarda da vida interna das outras 5 entidades auditadas, o interesse público de actividade inspectiva de auditoria e o interesse no acesso à informação da Recorrida, a Administração facultou os elementos que poderiam eventualmente interessar à Recorrida, ou seja, a informação relativa ao IPTM, cujo interesse já se encontra assim protegido com a informação disponibilizada, devendo ser negado o acesso à totalidade da Informação n.° 1091/2009 e seus anexos.
8.ª Visto que os restantes elementos são alheio à mesma, respeitando única e exclusivamente à vida interna de terceiros, as outras 5 entidades auditadas e a Recorrida não logrou provar interesse directo, pessoal e suficientemente relevante no acesso à informação pretendida que mereça ser atendido, nem está autorizada no acesso.
9.a Efectivamente, a informação n.° 1091/2009 faz um ponto de situação do grau de cumprimento das recomendações formuladas pela IGF, no âmbito de auditorias realizadas ao sistema remuneratório a 6 Institutos Públicos, com contrato individual de trabalho, entre os quais o IPTM, incidindo assim sobre matéria da vida interna das entidades auditadas.
10.a Designadamente versando sobre o grau de cumprimento das recomendações por cada uma delas e referindo-se aos seus dirigentes e trabalhadores e existindo inclusive uma situação de referência a matéria disciplinar e de inquérito.
11.ª Os restantes elementos constantes da informação n.° 1091/2009 referente à vida interna das outras 5 entidades auditadas em nada respeitam ou interessam à Recorrida e ao IPTM e seus trabalhadores, consequentemente em nada podem contribuir para a alegada defesa dos seus hipotéticos direitos nem para a compreensão da informação respeitante ao IPTM já disponibilizada.
12.a A Informação n.º 1091/2009 constitui um documento interno da Administração, no qual se apura o grau de cumprimento de recomendações efectuadas às entidades auditadas, consequentemente não pode ser impugnado junto dos Tribunais por terceiros por falta de interesse em agir, designadamente pela Recorrida ou os seus associados.
13.ª A disponibilização à Recorrida de extractos da Informação n.º 1091//2009 e dos seus anexos, respeitantes ao IPTM e seus trabalhadores, são claramente suficientes para aceder às razões de facto e de direito da fundamentação da informação e respectivo sentido da decisão referente ao IPTM, a saber: a) Pontos 1. (excepto alusão aos 5 institutos Públicos diferentes do IPTM), 2,, 4., 5. e 6. (apenas extractos referentes ao IPTM) da Informação n.° 1091/2009 e b) Anexos II (apenas a resposta do IPTM); III (apenas análise da resposta do IPTM) e IV (somente recomendações efectuadas ao Conselho Directivo do IPTM),
14.a Pois permitem à Recorrida, incontestavelmente, conhecer, analisar e interpretar devidamente toda a informação respeitante ao IPTM e seus trabalhadores, ficando a saber relativamente ao respectivo IPTM: objectivo da auditoria; principais conclusões da acção; principais recomendações formuladas, o grau de cumprimento das respectivas recomendações e propostas, no âmbito de auditoria realizada ao sistema remuneratório do IPTM, para e em salvaguarda dos alegados hipotéticos direitos fundamentais dos trabalhadores.
15.a A restrição do acesso à informação respeitante às outras 5 entidades auditadas em nada belisca a aferição dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, pois as auditorias e recomendações e apuramento do grau de cumprimento das respectivas recomendações aferem-se de per si e perante cada realidade apresentada por cada entidade auditada, face ao regime legal aplicável
16.ª No âmbito da realização da auditoria e feitura do ponto de situação do grau de cumprimento das recomendações da IGF, quem legalmente exerceu o contraditório e prestou as informações sobre as medidas e decisões adoptadas na sequência da intervenção dos serviços de inspecção, foram as entidades auditadas, (vide arts. 12.° e 15.°/6 do DL n.° 276/07, de 31.07).
17a Pelo que se cumpria a alguém se pronunciar sobre o "modus operandi" da acção de auditoria e apuramento do grau de cumprimento das recomendações, designadamente sobre a observância dos princípios de igualdade e proporcionalidade, eram as entidades auditadas e nunca a Recorrida ou os seus associados.
18.a A Recorrida não tem qualquer interesse directo e legítimo suficientemente relevante no acesso à informação sobre terceiros relativa à vida interna das outras 5 entidades auditadas e respectivos dirigentes e trabalhadores, nem foi autorizada a aceder à informação, pelo que deve ser negado o acesso a essa informação nos termos do art. 6.°/6 da LADA.
19.ª Daí que tenha sido integralmente cumprido o dever legal de informar plasmado no art. 268.°/2 da CRP, no art. 65.° do CPA e na LADA, nada mais devendo a Administração prestar à Recorrida, consequentemente deve ser revogada a sentença Recorrida e indeferida a intimação requerida.
20.a Mesmo que a pretensão de informação da Recorrida seja aquilatada ao abrigo do direito de informação procedimental previsto nos arts, 61.º a 64.º do CPA e art. 268.º/1 da CRP, também a mesma não pode proceder, pois este processo centra-se no âmbito procedimental administrativo de auditoria, em que as entidades directamente visadas e interessadas são as entidades auditadas.
21.ª A Recorrida como qualquer um dos seus associados não são directamente interessados no procedimento de auditoria, dado que o resultado da mesma não produz efeitos imediatos e directos na sua esfera jurídica, consequentemente não lhes assiste o direito de acesso à informação requerida sobre a vida interna das outras 5 entidades auditadas, nos termos dos arts. 65.º a 63.º do CPA.
22.ª Bem como, a Recorrida não logrou provar ser detentora de interesse próprio e comprovado nem os seus associados e tal não resulta da factualidade considerada assente, sendo forçoso concluir que os mesmos também não gozam de interesse procedimental na obtenção dos elementos referentes à vida interna das restantes 5 entidades auditadas, nos termos do art, 64.° do CPA,
A Recorrida ofereceu o merecimento dos autos.
O EMMP emitiu parecer a fls.120 a 122, no sentido de ser de negar provimento ao recurso.
Sem vistos, vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
A - A requerente solicitou ao Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, a prestação de informação mediante entrega de cópia integral do relatório da Inspecção Geral de Finanças, consubstanciada na informação n.º 1091/2009, procº 2009/9/ES/793, datada de 5 de Agosto de 2009, bem como de todos os seus anexos (cfr. docº de fls. 8 e 9 dos autos e admissão de acordo).
B - A entidade requerida prestou a informação relativa ao IPTM - Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, expurgada de todas as partes relativas aos demais institutos auditados (admissão por acordo).
O Direito
A sentença recorrida intimou o Recorrente a facultar à requerente fotocópia integral do relatório da IGF consubstanciado na informação n° 1091/2009, bem como de todos os seus anexos.
O Recorrente alega que já facultou à associação sindical requerente todos os elementos constantes do relatório em causa relativos ao IPTM. e, consequentemente, aos trabalhadores associados daquela, respeitando os demais elementos à vida interna de outros institutos públicos, não interessando o seu conhecimento à requerente ou aos seus associados, pelo que a sentença violou os artigos 65º do CPA, 5º e 6º da Lei 46/07, de 24/08 (LADA), 268º, 2 da CRP e o princípio da proporcionalidade; e, mesmo que se aprecie o pedido ao abrigo do direito de acesso à informação procedimental também não poderia proceder, segundo o disposto nos artigos 61º a 64º do CPA e 268º, nº 1, da Constituição, por falta de interesse directo no procedimento ou qualquer interesse próprio comprovado.
Vejamos.
Em termos de direito substantivo, verifica-se que o campo de intervenção do processo de intimação judicial para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões compreende a tutela do direito à informação procedimental que se funda no nº 2 do art. 268º da CRP, na Lei nº 46/07, de 24 de Agosto (LADA) e ainda nos arts. 61º, 62º, 63º, 64º e 65º do CPA.
São estes os preceitos de direito substantivo que estabelecem não só os seus elementos constitutivos como também os limites próprios dos direitos que podem ser accionados através desse processo, como é o caso vertente.
Desde logo, se mostra consagrado, no referido nº 2 do art. 268º, que os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.
E só poderá haver restrições a esse direito de acesso quando, fundamentadamente, tal se mostrar obstaculizado pela aplicação da lei em matérias relativas, por exemplo, à segurança interna e externa, à investigação criminal, à intimidade das pessoas, aos segredos comerciais e industriais.
No Capítulo II do CPA, sobre o Direito à Informação, os arts. 61º a 64º regulam o direito dos interessados à informação sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, ou quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendem (art. 64º).
Ora, todos estes artigos regulam o direito de acesso à informação contida em processos e procedimentos em curso. O que não é, no entanto, o caso presente.
De facto, ao pedir “prestação de informação mediante entrega de cópia integral do relatório da Inspecção Geral de Finanças, consubstanciada na informação n.º 1091/2009, procº ……./9/ES/793, datada de 5 de Agosto de 2009, bem como de todos os seus anexos”, o aqui Recorrido não se reporta a um processo ou procedimento em curso, pelo que não se subsume à previsão normativa daqueles artigos do CPA, logo, não lhe é aplicável a respectiva estatuição.
Transpondo o princípio constitucional do nº 2 do art. 268º da CRP, dispõe o art. 65º do CPA:
“1 - Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
2 - O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado em diploma próprio.”.
É esta a norma aplicável ao presente caso, quanto à negada certidão.
Desde logo, ressalta do preceito citado a ausência de requisitos de ordem subjectiva.
Vejamos agora o diploma próprio referido no nº 2 do art. 65º do CPA.
Trata-se da já referida Lei nº 46/07 que regula o exercício do direito de acesso aos documentos da administração.
Assim, de acordo com o disposto no art. 5° da Lei nº 46/07, “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.
Estabelece, no entanto, algumas restrições ao direito de livre acesso, quanto aos documentos que contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor, ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada - informação nominativa (nº 5 do art. 6º), ou “segredos de empresa” (nº 6 do art 6º), ou, quando haja razões para diferir ou indeferir o acesso (nºs 1, 2, 3 e 4 do art. 6º).
Documentos nominativos são, para efeitos da LADA, os documentos administrativos que contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada, integram documentos nominativos as apreciações, juízos de valor e informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada.
Mas, não integram informação nominativa, as apreciações, juízos de valor e informações funcionais, porque referentes ao exercício de funções públicas e não à reserva da intimidade da vida privada. Assim, não integra informação nominativa o documento do qual conste, acerca de pessoa singular, apreciação, juízo de valor ou informação não abrangidos pela reserva da intimidade da vida privada (alínea b do nº 1 do art. 3º da LADA).
E, como bem refere o MºPº, o mesmo sucede nas apreciações e juízos de valor emitidos no percurso escolar dos alunos ou no quadro dos processos de contratação pública ou quando se refere que certo funcionário faltou ao serviço durante x dias, quando cumpriu ou não cumpriu certas obrigações legais.
Assim sendo, muito menos se poderão ter por excluídas do arquivo aberto informações que constarão do relatório em causa nos autos, relativas ao cumprimento de obrigações legais, por parte de institutos públicos.
Aliás, as excepções ao acesso devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente, de forma a não pôr em causa a aplicação do princípio geral consagrado no artigo 5º da LADA, devendo a apreciação que se exige, em cada caso, ser concreta e não geral e abstracta, pelo que sempre competiria à Recorrente alegar e demonstrar que estavam cm causa situações e valores que obstavam ao pretendido acesso ao arquivo.
Acresce que, no caso concreto, não se vê que obste à satisfação do direito à informação, o nº 6 do art. 6º da LADA, nos termos do qual “um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade”.
Efectivamente, e desde logo, porque a informação em causa não respeita a “empresas”, e, ainda porque, a aplicação das restrições ao princípio do arquivo aberto deve fazer-se com observância dos princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade, por estes serem materialmente informadores de toda a actividade administrativa, e, por outro lado, porque essas restrições só são legítimas se não se traduzirem numa injustificada denegação do direito à informação.
Na verdade, embora não seja constitucionalmente ilegítima toda e qualquer restrição ao acesso a documentação detida pela Administração estranha às matérias referidas expressamente no nº 2 do art. 268º da CRP. também quando estejam em causa, quer essas matérias, quer outras relativas a direitos ou interesses constitucionalmente tutelados, sempre a restrição ao direito à informação há-de respeitar os princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade e reclamará urna ponderação em concreto dos direitos em conflito a efectuar pelo tribunal (cfr. Acórdãos do TC nºs 254/99. 335/99, 384/99, 385/99 e 386/99, e Ac. do STA, de 10 de Julho de 1997, confirmado pelo Acórdão nº 254/99 do TC, citados pelo MºPº e Acs do STA de 30.09.2009, Proc. 0493/09 e de 06.01.2010, Proc. 0965/09).
Assim, deverá prevalecer, no caso concreto, o direito à informação, sem que a requerente tenha sequer de alegar um particular interesse na sua satisfação (cfr. artigo 5º da LADA), o que, no entanto, fez ao alegar que os seus trabalhadores têm interesse em conhecer o conteúdo completo e integral do Relatório, “uma vez que nele são feitas recomendações (constantes das alíneas e), f) l) e n) do Ponto 4, do relatório), que se referem, nomeadamente, a cessação do pagamento de parcelas da retribuição mensal do trabalhadores, ou a reposição pelos trabalhadores, dos valores de algumas parcelas da retribuição mensal (cfr. arts. 10º e 11º do r.i. e arts. 5º a 7º do reqto de fls. 64/67).
Improcedem, consequentemente, as conclusões do Recorrente, sendo de manter a sentença recorrida.
Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
b) - condenar o Recorrente nas custas (art. 12, nº 1, al. b) Regulamento das Custas Processuais).
Lisboa, 20 de Maio de 2010
Teresa de Sousa
Benjamim Barbosa
Carlos Araújo |
