Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

O objeto do processo foi ampliado à impugnação do ato de adjudicação, praticado a 04.10.2023 a favor da proposta apresentada pelo agrupamento constituído pelas Contrainteressadas I………. – Inovação, …………………., Lda., A…………… – ……………., S.A. e O…………. C………, Lda., pelo valor global de 10.827.901,38€.

Indicou como contrainteressadas: I………..– Inovação, ………………., Lda. ; A…………. – …………… , S.A; O………. C……, Lda; L……..-……………, S.A.; P………..P…….., S.A. e C……….. B……, Lda.

Após a apresentação da contestação, a entidade demandada veio requerer o levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação.

Por decisão datada de 10.10.2025 foi indeferido o referido pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.

Inconformada, a entidade demandada interpôs recurso para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«1- Na Decisão Recorrida, o Tribunal a quo indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação proferida em 4 de Outubro de 2023 e da execução do contrato de eficiência energética celebrado em 24 de Outubro do mesmo ano decorrente da impugnação judicial do acto de adjudicação proferido no Procedimento Concursal de que aquele constitui incidente (adiante, Pedido LESA).

2- A Decisão Recorrida padece de diferentes vícios: é nula, por falta da fundamentação legalmente exigível à prolação da decisão; no que respeita à sua fundamentação de facto, não só não foram incluídos, na decisão sobre a matéria de facto, factos manifestamente essenciais para as várias soluções plausíveis para a boa decisão da causa e que foram provados, como se extraiu da factualidade dada como provada erradas ilações de facto; e, no que respeita à decisão de direito, o Tribunal a quo procedeu a uma errada interpretação da lei, julgou, assim e a final, incorrectamente o Pedido LESA, proferindo sobre ele uma decisão de direito errada e profundamente injusta.

A - NULIDADE

3- O artigo 103°-A, n.° 4, do CPTA, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 30/2021, de 21 de maio, exige, para a decisão de manutenção ou levantamento do efeito suspensivo, a realização de um juízo de ponderação de todos os interesses públicos e privados envolvidos de modo a poder-se concluir que os prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo são superiores (ou inferiores) aos que podem resultar do seu levantamento.

4- Na Decisão Recorrida não foi realizada qualquer ponderação, em termos de proporcionalidade, dos interesses públicos e privados em presença, susceptíveis de serem lesados com o levantamento ou manutenção do efeito suspensivo automático, nem, por qualquer forma fundamentada, a sua não realização, nela não existindo sequer menção a qualquer eventual prejuízo para os interesses da A.

5 - Por falta da fundamentação legalmente exigível para a Decisão Recorrida e nos termos do art.° 615°, n.° 1, alínea c) do C.P.C., esta é nula.

B - MATÉRIA DE FACTO

6- Concretizando todos os prejuízos decorrentes do atraso na execução do Contrato, o Município Recorrente alegou e demonstrou numerosos factos que foram (e bem) considerados como provados pelo Tribunal a quo que os verteu (quase todos) na Decisão sobre a Matéria de Facto (alíneas a) a bb)), seja porque resultam da prova documental constante dos autos, seja porque a A. não os impugnou (como se reconhece na Decisão Recorrida, nela se afirmando que “não subsiste matéria de facto controvertida com relevâncias para a respectiva decisão’’).

7- Na Resposta ao Pedido LESA, a A. não impugnou um único facto ali alegado, manifestando, apenas e só, discordância das conclusões que nele o Município Recorrente retira para fundamentar o seu pedido, “desvalorizando” os factos e prejuízos alegados pelo Município na tentativa de limitar os prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo automático para o interesse público aos prejuízos de natureza financeira.

8- Além dos factos que foram considerados provados nas alíneas w) a y) da Decisão sobre a Matéria de Facto e que se reconduzem aos prejuízos em matéria de segurança, bem-estar e qualidade de vida, o Município Recorrente alegou também, nos artigos 51° a 54° do Pedido LESA, que (i) as luminárias actualmente instaladas no sistema de iluminação pública do Município do Montijo contemplam o amarelo monocromático do vapor de sódio de alta pressão; (ii) as luminárias a instalar em execução do Contrato já celebrado contemplam temperaturas de cor e restituição cromática da luz que permitem incrementar muito significativamente o conforto de utilização do espaço público que passará a ter uma luz branca, mais uniforme e de melhor qualidade; (iii) o sistema de iluminação pública existente no concelho do Montijo não cumpre os requisitos de iluminação exigidos pelas normas actualmente em vigor, nomeadamente a EN13201 que constitui norma europeia de iluminação pública, a norma técnica DMA e as exigências da concessionária E-Redes; e (iv) as luminárias a instalar no sistema de iluminação pública do Município do Montijo em execução do Contrato cumprem todos aqueles requisitos.

9- Discutindo-se no presente incidente os impactos (negativos) que o atraso na execução do Contrato (por força da manutenção do efeito suspensivo automático) tem nos vários interesses públicos em causa e uma vez que o juiz da causa tem de proceder à selecção da matéria de facto relevante para a decisão da causa utilizando como critério as várias soluções plausíveis da questão de direito (não tendo em vista, apenas, a que é por si partilhada), tem inquestionável relevância saber-se e sopesar-se na decisão de levantar ou manter o efeito suspensivo automático aqueles factos que, por não terem sido impugnados pela A. e resultarem do Caderno de Encargos e da proposta apresentada pela Contra-Interessada adjudicatária juntos aos autos, deviam ter sido considerados como provados pelo Tribunal a quo.

10- Por padecer de erro por omissão, deverá ser alterada a decisão sobre a matéria de facto nela se aditando os quatro factos referidos em 8.

11- Dos factos provados constantes das alíneas w) e x) da Decisão sobre a Matéria de Facto e ilustrados no artigo 48° do Pedido LESA resulta a verificação de situações graves em estruturas e lâmpadas integrantes da iluminação pública no concelho do Montijo que estão desgastadas e danificadas, sem funcionar, deixando várias áreas do concelho sem iluminação ou com iluminação manifestamente insuficiente em vias e espaços públicos (que, como resulta das regras de experiência comum, continua e continuará a agravar-se diariamente) aumentando o risco de ocorrência de acidentes envolvendo veículos e/ou peões, a criminalidade contra pessoas e bens, limitando a mobilidade noturna dos cidadãos e, consequentemente, afectando negativamente o comércio local e as actividades sociais e comunitárias.
E

12- Resulta do Procedimento Concursal que o Contrato em causa tem também e antes da prestação de qualquer gestão do sistema ou manutenção de iluminárias, o fornecimento e substituição de mais de 12.000 equipamentos.
E

13- Por força do Contrato, o Município Recorrente deixou de contemplar no seu orçamento (e, consequentemente, de poder realizar) despesa com a aquisição de novos equipamentos para substituição dos existentes e com a execução da manutenção e reparação dos equipamentos que integram o sistema de iluminação pública.

14- Não podia, por isso, ter o Tribunal a quo concluído, como concluiu, que “mal se compreende que a falta de substituição de luminárias avariadas ou a reparação e substituição de equipamentos obsoletos se possa imputar ao retardamento na execução deste contrato’’, padecendo a fundamentação de facto, nesta parte, de erro por nela se ter extraído errada ilação de facto dos Factos Provados.

15- Os Factos Provados das alíneas w) e x) da Decisão sobre a Matéria de Facto conjugados com o Facto iii) da Conclusão 8 também não permitiam ao Tribunal a quo extrair a ilação de que a rede de iluminação pública está a funcionar plenamente, como se impõe.

16- Atendendo à natureza sumária, instrumental, cautelar e urgentíssima do presente Incidente e a suficiência indiciária da matéria alegada e da prova produzida com ela compatível, impunha-se concluir que o Município Recorrente não está a assegurar, de forma contínua e completa, o serviço de iluminação pública em toda a área do concelho e que só com o Contrato objecto do concurso em execução poderá fazê-lo e, assim, garantir que seja prestado o serviço em causa de forma completa e permanente.

17- Os factos considerados como provados nas alíneas a) a k), n) e q) da Decisão sobre a Matéria de Facto não permitiam ao Tribunal a quo extrair a conclusão de que não é possível extrair em que medida o mero adiamento da execução do Contrato poderá ter impacto ou comprometer os níveis de descarbonização que se pretendem alcançar em 2030, não se mostrando justificada a urgência na sua execução, tanto mais “que não significa que não venha a ser executado num futuro próximo’’.

18- O Tribunal a quo não podia ter concluído, como concluiu, que nada indica nos autos que o Contrato “não venha a ser executado num futuro próximo’’.
Porquanto,

19- A tramitação da acção de contencioso pré-contratual (a impugnação do acto de adjudicação está pendente há mais de 2 anos sem que tenha sido agendada audiência de julgamento onde serão ouvidos peritos e testemunhas), a especificidade e complexidade das matérias técnicas e jurídicas em discussão (não é possível prever a data da prolação de uma sentença), as possibilidades de recurso qualquer que seja o sentido da sentença a proferir e a tramitação do presente incidente (entre o Pedido LESA e a Decisão Recorrida decorreram já 3 meses) remetem-nos para uma situação de incerteza temporal, pois não é possível perspectivar, com um grau mínimo de certeza, a data do trânsito em julgado da decisão final até à qual, nos termos da lei, se mantém (e manterá se não for levantado) o efeito suspensivo automático.

20- Sendo do conhecimento público e notório, nacional e internacional, e, obrigatoriamente, do Tribunal a quo que a manutenção dos actuais níveis de emissão de GEE (pelo Município Recorrente, por qualquer entidade pública ou privada, por qualquer cidadão, em qualquer ponto do planeta) é, sim, por si só, susceptível de comprometer e causar dano ambiental, não há quaisquer dúvidas de que, só por si, o atraso na redução da emissão de GEE causa dano para o ambiente, que não tem fronteiras.

21- Tal dano é independente dos concretos objectivos/metas que tenham sido ou venham a ser instituídos mundial, nacional, regional ou localmente, não estando em causa apenas os interesses do Município Recorrente, como (de)limitado na Decisão Recorrida.

22- No necessário e complexo processo de descarbonização mundialmente determinado e a que Portugal decidiu vincular-se e, por isso, lhe (nos) é imposto intervêm diversas entidades, o incumprimento de uns compromete os objectivos/metas intermédias e progressivas (ao longo dos anos) e finais e que são de âmbito global - a preservação do planeta.

23- Tais metas só poderão ser atingidas por acumulação diária, semanal, mensal, anual de redução por todos os agentes da emissão de GEE, não estando, pois, perante um qualquer objectivo ou meta individual ou actuação isolada, mas antes perante um objectivo (imposição) global para que todos têm (temos) de contribuir e por que todos são (somos) responsáveis, também o Município Recorrente.

24- O impedimento do Município Recorrente em reduzir, através da execução imediata do Contrato, as suas emissões de GEE em mais de 70% (!) durante o período indeterminado de tempo que perdurar o efeito suspensivo automático provoca só, por si, um prejuízo imediato no ambiente e, na quota-parte em que este é responsável, põe (já pôs) em causa o cumprimento das metas nacionais e internacionais

25- Tal atraso não é recuperável uma vez que a redução na emissão de GEE decorrente da substituição das luminárias e da gestão do sistema de iluminação pública a implementar com a execução do Contrato está prevista e quantificada (consta do Pedido de LESA), não tendo como ser acelerada/aumentada aquando do início da sua execução.

26- Nos termos do art.° 563° do Código Civil e da causalidade juridicamente relevante aferida à luz da teoria da causalidade adequada, não era exigível ao Município Recorrente que demonstrasse mais do que, sem dúvida, ficou já demonstrado nos autos: a manutenção do efeito suspensivo automático e o atraso na execução do Contrato está já a provocar danos no ambiente e na eficiência energética (desde logo e actualmente, por o actual sistema de iluminação pública do concelho do Montijo estar a emitir mais do triplo de GEE que estaria a emitir com o Contrato em execução) e, por isso, já impediram (e, se se mantiverem, de forma agravada) a redução da emissão de GEE em Portugal e, como tal, a contribuir, de forma verosímil, previsível e normal, para o não cumprimento das metas intermédias e globais de descarbonização impostas em Portugal pelo nosso Estado, por um lado, e, por outro, para o não cumprimento das metas intermédias e globais de descarbonização a que, internacionalmente, o Estado Português se obrigou.

27- Não podia, por isso, o Tribunal a quo ter concluído, como concluiu, que o deferimento da execução do Contrato não produz efectivo impacto no ambiente e na eficiência energética nem a sua execução imediata é necessária para evitar perigos e obstar a prejuízos, impondo-se-lhe, antes, extrair dos Factos Provados a conclusão de que o atraso na execução imediata do Contrato já produziu, continua e continuará a produzir danos imateriais e não quantificáveis no ambiente e na eficiência energética e no comprometimento de políticas públicas (nacionais e internacionais).

28- Tendo sido considerado provado (alíneas z) a bb) da Decisão sobre a Matéria de Facto) que com a execução do Contrato a factura energética do Município será reduzida no montante global global de € 14.120.894,00 e gerará uma poupança global de € 3.292.92,00, correspondendo, no primeiro ano de vigência do contrato, a uma poupança de € 160.952,00 e, em cada um dos anos subsequentes, de € 208.803,00, impunha-se extrair a conclusão de que o atraso na execução do Contrato determinada pelo efeito suspensivo automático impediu-o já de reduzir a sua despesa no montante de € 369.755,00 com a correspondente perda monetária, impedindo-o de investir a correspondente quantia nas diferentes e cruciais áreas que também constituem atribuições legais do Município Recorrente, como as da saúde, educação, habitação, higiene e limpeza, transportes.

29- Verifica-se uma verdadeira e efectiva perda monetária porque o Município Recorrente está incorrer em despesa que, não fora o efeito suspensivo automático, não teria - para já, € 369.755,00 e, por cada mês que passa,€ 17.400,25 .

30- Não podia o Tribunal a quo ter concluído, como concluiu, que aqueles prejuízos constituem mero "adiamento de vantagens” e uma consequência normal e aceitável do efeito suspensivo automático legalmente previsto, uma vez que, além da efectiva perda monetária, a despesa (imposta ao Município Recorrente pelo efeito suspensivo automático sub judice) obsta a que este afecte os correspondentes montantes nas áreas da saúde, educação, habitação, higiene e limpeza, transportes, todas elas essenciais e inadiáveis.

31- O efeito suspensivo automático lesa não só o interesse público económico- financeiro, como, enquanto se mantiver, o Município Recorrente está impedido de afectar as quantias que passará a ter disponíveis com a execução do Contrato nas necessidades que tem na área da saúde, educação, habitação, higiene e limpeza, transportes.

32- Como já decidiu o Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão que proferiu no passado dia 29 de Maio no processo n.° 0361/24.6BEAVR-A, “A conjugação de fatores como perda de apoios, impossibilidade de realizar investimentos e risco de rutura com fornecedores pode configurar um periculum in mora, mesmo que não exista um nexo causal direto e imediato.’’

Com o enquadramento factual que se deixa feito,

33- A ponderação dos interesses em presença far-se-á em função dos interesses que as partes tenham alegado e demonstrado que possam ser lesados e sobre os quais se faz um juízo de proporcionalidade e prevalência.

34- Os interesses da A. e quaisquer prejuízos (que não alegou e são desconhecidos) são de natureza pecuniária, facilmente quantificáveis e, por isso, integralmente ressarcíveis, em caso de procedência da acção.
E

35- Não tendo a A. apresentado proposta no Procedimento Concursal, a eventual procedência da acção nunca determinará para ela o reconhecimento de qualquer direito à adjudicação e à celebração do contrato, tendo como única expectativa atendível poder vir a apresentar proposta (que ninguém sabe sequer se será apresentada).

36- Já no que respeita aos interesses defendidos pelo Município Recorrente, resulta da factualidade provada nos autos que o efeito suspensivo automático e consequente deferimento da execução do Contrato já provocou e continua a provocar prejuízos económico-financeiros para o interesse público financeiro que extravasam os directamente relacionados com o Procedimento Concursal, afectando as outras áreas essenciais que constituem atribuições do Município Recorrente, a que acrescem, sem margem para dúvidas, claros danos para o ambiente, para a eficiência energética e para a segurança, qualidade de vida e bem-estar que também carecem de ser assegurados em permanência e que estão constitucionalmente consagrados (art.° 66°) e que nenhum destes danos é reparável ou recuperável.

37- Nenhum daqueles danos pode ser considerado como um normal e aceitável "inconveniente” ou "incómodo” resultante do retardamento da execução do Contrato decorrente do regime regra do efeito suspensivo automático, por serem prejudicados interesses que extravasam e muito os interesses do Município Recorrente e que este se esforça por aqui defender.

38- Os interesses públicos defendidos pelo Município Recorrente são, por isso, superiores ao interesse privado da A. e os prejuízos que para eles decorrem da manutenção do efeitos suspensivo automático e retardamento (por tempo indefinido) da execução do Contrato, porque não reparáveis ou compensáveis e porque extravasam os prejuízos directamente resultantes de tal retardamento, são também, sem qualquer hesitação, superiores ao prejuízo (não invocado) que poderá decorrer para a A. do seu levantamento.

39- Nos termos do art.° 103°-A, n.° 4, do CPTA, tinha, ainda, de ser atendidos os interesses da Contra-Interessada adjudicatária totalmente omitidos na Decisão Recorrida.

40- Além de não ter alegado um único prejuízo e não ter trazido aos autos qualquer facto ou argumento que permita dar prevalência ao interesse privado da A. em detrimento do interesse privado da adjudicatária Contra-Interessada, resultam dos autos factos (alínea s) da Decisão sobre a Matéria de Facto) que impõem a conclusão de que o interesse privado da A. cede perante o interesse privado da adjudicatária Contra-Interessada uma vez que, ao contrário da A., aquela apresentou proposta no Procedimento Concursal (com todos os custos que tal já implicou) que foi adjudicada, tendo celebrado com o Município Recorrente o Contrato com o direito e dever de o executar

C - MATÉRIA DE DIREITO

41- Na fundamentação da Decisão Recorrida e na análise dos prejuízos para os vários interesses públicos que decorrem do deferimento da execução do Contrato, o Tribunal a quo decidiu que não verificavam prejuízos inaceitáveis ou insuportáveis para os interesses públicos que justificassem deferir o Pedido LESA.

42- O Tribunal a quo procedeu a uma interpretação (errada) do n.° 4 do art.° 103°-A do CPTA como se não tivesse sido objecto da alteração legislativa de 2021 e no sentido de exigir a prova de prejuízo grave para o interesse público se se mantivesse o deferimento da execução do contrato para que se possa determinar o levantamento do efeito suspensivo automático.

43- A alteração legislativa introduzida em 2021 veio determinar a alteração dos pressupostos do levantamento do efeito suspensivo automático, deixando de se exigir a demonstração da gravidade do prejuízo para o interesse público ou da verificação de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.

44- Impõe-se o levantamento do efeito suspensivo automático quando, da ponderação efectuada pelo Tribunal, resultar que da comparação do peso relativo dos interesses em presença, os danos decorrentes para o interesse público ou para os interesses dos contrainteressados são superiores àqueles que podem advir para o autor da execução do contrato (Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul proferidos em 21/04/2022 no processo n.° 393/21.6BEBJA-S1, em 29/11/2022 no processo n.° 578/22.8 BELRA-S1, em 29/11/2022 no processo n.° 594/22.0BELSB-S1, do Supremo Tribunal Administrativo e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao CPTA”, 2021, 5a edição, Almedina, págs. 891 e 892).

Por outro lado,

45- O conceito de superioridade previsto no art.° 103°-A, n.° 4, do CPTA, conjugado com a Directiva Comunitária, deve ser interpretado no sentido de se permitir o levantamento do efeito suspensivo automático quando a lesão do interesse público vá para além das consequências normais da pendência do contencioso pré-contratual e da suspensão que dele advém, devendo tal ser entendido no sentido de o efeito suspensivo automático ser levantado nos casos em que a lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato (recente Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo Sul em 30/04/2025 no processo n.° 7788/24.1BELS-S2)

46- Com a correcta interpretação do disposto no art.° 103°-A, n.° 4, do CPTA e a factualidade demonstrada nestes autos, impunha-se concluir que as consequências do deferimento da execução do Contrato, aliadas à circunstância de não ser possível prever, minimamente, o tempo pelo qual continuará a ser adiado o início da sua execução, são suficientemente gravosas para os vários interesses públicos, impondo, por isso, a conclusão de que se verifica a sua superioridade sobre o interesse privado da A. e, em consequência, determinar-se o levantamento do efeito suspensivo automático.

Termos em que

Deverá o presente Recurso ser julgado totalmente procedente e, em consequência, ser a Decisão Recorrida revogada e substituída por Acórdão que defira o Pedido LESA apresentado pelo Município Recorrente.».

Não foram apresentadas contra-alegações.

Sem vistos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

O tribunal a quo, na sentença recorrida, considerou provados os seguintes factos: “

a) Portugal comprometeu-se internacionalmente, em 2016, no âmbito do Acordo de Paris, com o objectivo de atingir a neutralidade carbónica em 2050, tendo definido, para tal, uma visão estratégica e narrativa, no sentido de conduzir à descarbonização da economia nacional, consagrada no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), publicado através da Resolução de Conselho de Ministros n.° 107/2019, de 1 de Julho.

b) Este RNC 2050 consubstancia a Estratégia Nacional a Longo Prazo para redução das emissões de gases com efeitos de estufa (GEE), ao abrigo do definido no artigo 15° do Regulamento (UE) n.° 2018/1999, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro, relativo à Governação da União da Energia e da Ação Climática — cfr. a mencionada RCM.

c) O RNC 2050 constitui ainda a Estratégia de Longo Prazo de Portugal no âmbito da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC), submetida a 20 de setembro de 2019.

d) Em linha com a União Europeia, na sequência das obrigações definidas no Regulamento mencionado e no referido RNC 2050, foi aprovado , por Resolução do Conselho de Ministros n.° 53/2020, de 10 de julho, o Plano Nacional Integrado Energia e Clima (PNEC 2030), revisto e actualizado por Resolução do Conselho de Ministros n.° 149/2024, de 30 de Outubro, e por Resolução da Assembleia da República n.° 127/2025, de 10 de Abril.

e) O PNEC 2030 é o principal instrumento de política energética e climática para a década de 2021-2030, prevendo as medidas consideradas necessárias para assegurar o cumprimento dos objectivos e metas, em matéria de energia e clima (rumo à neutralidade carbónica), a atingir por Portugal no horizonte 2030, numa lógica de integração de energia e clima — cfr. aquele Plano.

f) Aí se estabelece, entre outras, as metas concretas (por referência ao ano de 2005) de redução de emissões de GEE (gases com efeito de estufa) - em 55% - e de eficiência energética (redução em energia primária e metas de consumo de toda a União Europeia).

g) Naquele PNEC 2030 mais se reconhece que esta meta tem de ser atingida pela realização de poupança de energia através da aplicação de regimes de obrigação de eficiência energética, da adopção de medidas políticas alternativas ou de uma combinação de ambas.

h) Para o acompanhamento das políticas e medidas definidas para a temática da eficiência energética, é apresentado como um dos indicadores relevantes, justamente, o consumo de electricidade na iluminação pública — cfr. tabela 18 daquele Plano.

i) O PNEC 2030 destaca, ainda, como linha de actuação, a promoção da eficiência energética na iluminação pública para a qual prevê 3 medidas de acção, sendo a última a seguinte:

j) Em termos de riscos e vulnerabilidades climáticas, aquele Plano atribuiu relevância "média" às medidas definidas, explicitando que «a modernização e instalação das redes de iluminação pública eficientes e resilientes mitigam os efeitos das alterações climáticas e eventos externos» — cfr. o mesmo PNEC 2030.

k) Com vista à implementação de medidas de melhoria de eficiência energética e de autoconsumo nos edifícios públicos e equipamentos afectos à prestação de serviços públicos, foi, então, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 50/2021, que «estabelece o regime jurídico aplicável à formação e execução dos contratos de gestão de eficiência energética, a celebrar entre os serviços e organismos da Administração Pública direta, indireta e autónoma e as empresas de serviços energéticos».

l) Enquadrada por este regime, foi proferida a decisão de contratar e de abertura do procedimento concursal, para celebração de contrato de gestão de eficiência energética na iluminação pública no concelho Montijo, em causa nestes autos — cfr. PA.

m) Essa decisão de contratar fundamenta-se na necessidade de, sem qualquer investimento por parte do Município do Montijo, implementar um projecto de eficiência energética por forma a substituir o actual sistema de iluminação pública em termos que permitirão ao Município do Montijo reduzir os respectivos encargos e aumentar a qualidade de vida dos cidadãos — cfr. PA.

n) O Município do Montijo estima que os actuais sistemas de iluminação pública representem 30% a 50% do seu consumo total de electricidade — cfr. aquela decisão de contratar.

o) A 12 de Maio de 2023, foi publicitado no Diário da República n.° 92, II§ Série, sob o Anúncio do procedimento n.°7689/2023, o "Concurso Público por Prévia Qualificação de um Contrato de Eficiência Energética", lançado pelo Município do Montijo, acompanhado das peças do procedimento, nomeadamente, o convite para apresentação de propostas, o Programa do Procedimento (PP) e anexos, o Caderno de Encargos (CE) e anexos.

p) Com aquele contrato pretende a entidade adjudicante obter, sem que para isso tenha de fazer qualquer investimento financeiro, uma melhoria da eficiência energética, ou seja, uma economia de energia através da «redução do consumo de energia final face à Baseline», através de medidas que incluem o «fornecimento de equipamentos, sistemas, tecnologias, materiais e outros bens e serviços, planeamento, técnicas, procedimentos, manutenção, bem como a realização dos trabalhos empreitada» — cfr. Caderno de Encargos.

q) A implementação do projecto de eficiência energética e a modernização do sistema de iluminação pública nos termos previstos no Caderno de Encargos (substituição de 12.261 luminárias por tecnologia LED das quais 50% irá ficar equipada com sistema de gestão inteligente) irá determinar uma diminuição superior a 70% nas emissões de CO2 (que constitui um GEE) proveniente da iluminação pública — cfr. PA, acordo.

r) A decisão de adjudicação do contrato à proposta apresentada pela Contrainteressada data de 4 de Outubro de 2023 — cfr. PA.

s) A Autora não apresentou proposta ao concurso mas, no termo do prazo para apresentação de propostas — a 10 de Julho de 2023 — apresentou uma declaração de não apresentação de proposta motivada, da qual consta, designadamente, que «vem manifestar o seu interessem em apresentar uma

» — cfr. DOC 7 junto com a PI.

t) Na sequência daquela adjudicação, a Entidade Demandada celebrou já, a 4 de Outubro de 2023, o contrato de prestação de serviços de "Gestão de Eficiência Energética, ao abrigo do Decreto-Lei número 50/2021 de 15 de junho, para a implementação de medidas de melhoria da eficiência energética no "Sistema de Iluminação Pública" (SIP) no concelho do Montijo" Contrato de Gestão de Eficiência Energética, com a Contrainteressada, nos termos da proposta apresentada por aquela — cfr. PA.

u) Com a ampliação da instância à impugnação do acto de adjudicação, praticado a 4 de Outubro de 2023, foi determinada, nos termos do disposto no art.° 103°-A, n.° 1, do CPTA, a suspensão da execução daquele "Contrato de Gestão de Eficiência Energética".

v) Também o processo de fiscalização prévia junto do Tribunal de Contas, a que o Contrato de Gestão de Eficiência Energética em causa está sujeito, se encontra parado porquanto este determinou também a suspensão deste processo com fundamento no efeito suspensivo automático determinado nos presentes autos — cfr. DOC 1 junto com o requerimento de levantamento do efeito suspensivo automático.

w) Algumas luminárias que actualmente se encontram instaladas no concelho do Montijo apresentam sinais evidentes de desgaste, incluindo estruturas danificadas, lâmpadas partidas e sistemas eléctricos obsoletos, deixando várias áreas sem iluminação ou com iluminação insuficiente — artigo 48.°, e fotos juntas, daquele mesmo requerimento.

x) A ausência e a insuficiência de iluminação em vias e espaços públicos é susceptível de aumentar o risco de ocorrência de acidentes envolvendo veículos e/ou peões, bem como a da prática de crimes contra pessoas e bens; é susceptível ainda de limitar a mobilidade noturna dos cidadãos e, consequentemente, de afectar negativamente as actividades sociais e comunitárias — trata-se de uma afirmação genérica que se extrai das regras de experiência comum e, como tal, pode ser fixada como verdadeira por recurso a presunção judicial,

y) A execução do Contrato de Gestão de Eficiência Energética está, pois, associada à obtenção de níveis de iluminação adequados à segurança e conforto da população — conclusão de facto que se extrai das alíneas anteriores.

z) Com a execução do Contrato de Gestão de Eficiência Energética, e a consequente alteração da iluminação convencional existente para tecnologia LED, é esperada uma redução na fatura energética do município no montante global de €14.120.894,00, ao longo dos 16 anos da respectiva execução — cfr. Caderno de encargos e tabela constante do art.° 55.° do requerimento de levantamento do efeito suspensivo automático.

aa) A execução do Contrato de Gestão de Eficiência Energética, nos termos da proposta adjudicada, determinaria para o Município do Montijo, enquanto entidade adjudicante, uma poupança global de € 3.292.992,00 para o mesmo período de 16 anos, com a indicação de uma poupança esperada de €160.952,00 no primeiro ano, e de €208.803, em cada um dos anos subsequentes — cfr. a proposta em causa e a mesma tabela.

bb) Durante a vigência do Contrato de Gestão de Eficiência Energética, a manutenção das luminárias fica exclusivamente a cargo da adjudicatária, prestadora do serviço — cfr. Caderno de Encargos.

Analisando agora criticamente o resultado probatório (art.° 607.°/4 CPC), importa referir que a convicção (indiciária) do Tribunal quanto a todos os factos vertidos se formou com base na análise do teor dos documentos pontualmente invocados, juntos pelas partes, e na posição expressa (ou omitida) por estas nos respectivos articulados.

Não se identificaram outros factos alegados, com efectivo relevo para apreciação do presente incidente, que não tenham sido indiciariamente provados.»

A recorrente veio apontar à sentença recorrida o vício de nulidade por omissão de fundamentação quanto à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, tendo, designadamente omitido qualquer referência aos eventuais prejuízos para os interesses da autora.

Vejamos.

Como se referiu no Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 19.03.2009 (P. 1314/08-2),

«I- A da sentença é uma exigência de racionalidade postulada pela sistematicidade do Direito e pelo princípio constitucional da submissão dos tribunais à Constituição e à lei, uma vez que, além de constituir um factor decisivo para o convencimento das partes sobre a bondade da decisão, a indicação da fundamentação e a sua inteligibilidade garantem o controlo sobre a legalidade da mesma decisão e asseguram o exercício esclarecido do contraditório, nomeadamente por via de recurso.

II- A falta de fundamentação de facto ocorre quando, na sentença, se omite ou é, de todo, inintelegível o quadro factual em que era suposto assentar;

III- A falta de fundamentação de direito existe quando, não obstante a indicação do universo factual, na sentença não se revela qualquer enquadramento jurídico, ainda que implícito, de forma a deixar, no mínimo, ininteligível os fundamentos da decisão.».

Não é o caso da sentença recorrida.

Compulsado o discurso fundamentador em que assentou a decisão é manifesto que dele consta o enquadramento jurídico a que deve obedecer a decisão do incidente e, bem assim, os factos que considerou provados e com relevância para a decisão e a sua subsunção ao direito.

A alegação da recorrente, quando refere a omissão do juízo de proporcionalidade entre os interesses em presença, juízo que constitui, aliás, o critério que deve presidir à decisão do pedido de levantamento do efeito suspensivo, nos termos do disposto no artigo 103.ºA, n.º 4, do CPTA, por não ter, designadamente feito menção aos prejuízos alegados pela autora, não tem enquadramento no vício da sentença a que se refere o artigo 615.º, n.º 1, alínea b), do CPC.

Ademais, o julgamento levado a cabo pelo tribunal a quo assentou no juízo formulado sobre a (in)existência de alegação e prova da verificação de prejuízos para o interesse público que fossem diferenciados daqueles que são inerentes ao retardamento da execução de qualquer decisão de adjudicação, justificando, assim, a ausência de ponderação deste com os demais interesses em presença.

Improcede, assim, a arguição de nulidade da sentença.

ii) Do erro de julgamento de facto

A este respeito, veio a recorrente sustentar que a decisão recorrida omitiu factualidade relevante e provada, qual seja a correspondente aos factos seguintes, cujo aditamento ao probatório vem propugnar:

«i) as luminárias actualmente instaladas no sistema de iluminação pública do Município do Montijo contemplam o amarelo monocromático do vapor de sódio de alta pressão;

ii) as luminárias a instalar em execução do Contrato já celebrado contemplam temperaturas de cor e restituição cromática da luz que permitem incrementar muito significativamente o conforto de utilização do espaço público que passará a ter uma luz branca, mais uniforme e de melhor qualidade;

iii) o sistema de iluminação pública existente no concelho do Montijo não cumpre os requisitos de iluminação exigidos pelas normas actualmente em vigor, nomeadamente a EN13201 que constitui norma europeia de iluminação pública, a norma técnica DMA e as exigências da concessionária E-Redes;

iv) as luminárias a instalar no sistema de iluminação pública do Município do Montijo em execução do Contrato cumprem todos aqueles requisitos.».

A recorrente alega que a factualidade enunciada foi alegada no requerimento de levantamento do efeito suspensivo – nos artigos 51.º a 54.º, não foi impugnada pela autora e consta do caderno de encargos e da proposta apresentada pela adjudicatária.

Vejamos.

A impugnação da decisão proferida sobre a matéria de facto e os poderes do tribunal de apelação quanto à sua modificabilidade tem enquadramento na disposição contida no artigo 640.º, do CPC, no que respeita aos ónus a observar pela parte que proceda a essa impugnação, e no artigo 662.º, quanto à disciplina e âmbito dessa modificabilidade.

Acresce referir que a apreciação da impugnação da matéria de facto tem subjacente o juízo, levado a efeito pelo tribunal de recurso, sobre a relevância dessa impugnação para a decisão da causa.

Como se referiu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça de 09.02.2021 (P.26069/18), «(…) 3.A jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça tem considerado que nada impede o Tribunal da Relação de apreciar se a factualidade indicada pelos recorrentes é ou não relevante para a decisão da causa, podendo, no caso de concluir pela sua irrelevância, deixar de apreciar, nessa parte, a impugnação da matéria de facto por se tratar de ato inútil. Assim, “Não viola o dever de reapreciação da matéria de facto a decisão do Tribunal da Relação que não conheceu a matéria fáctica que o Apelante pretendia que fosse aditada ao factualismo provado (factos complementares e concretizadores de factos essenciais) tendo subjacente a sua irrelevância para o conhecimento do mérito da causa (por a mesma, por si só, na ausência de demonstração de factualidade essencial para o efeito, não poder alterar o sentido da decisão, ou seja, afastar a qualificação da insolvência como culposa)”[14]. Na verdade, “se os factos cujo julgamento é impugnado não forem susceptíveis de influenciar decisivamente a decisão da causa, segundo as diferentes soluções plausíveis de direito que a mesma comporte, é inútil e contrário aos princípios da economia e da celeridade a reponderação pela Relação da decisão proferida pela 1.ª instância”[15].(…)».

No mesmo sentido se pronunciou o Tribunal da Relação de Guimarães, podendo ler-se no sumário do Acórdão de 2.11.2017 (P. 501/12.8TBCBC.G1), designadamente o seguinte: «II. Por força dos princípios da utilidade, da economia e da celeridade processual, o Tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for(em) insusceptível(eis) de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter(em) relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil (arts. 2º, n.º 1 e 130º, ambos do C.P.C.).».

No tocante aos factos elencados em i) e ii), relativos às características da iluminação existente face às do sistema de luminárias a implementar, designadamente ao nível da qualidade da iluminação e ao seu impacto no conforto e segurança das populações, do confronto entre os mesmos e a factualidade dada por assente na decisão recorrida, designadamente a vertida nas alíneas w) a y), da qual se destaca que algumas luminárias que actualmente se encontram instaladas no concelho do Montijo apresentam sinais evidentes de desgaste e que a execução do contrato está associada à obtenção de níveis de iluminação adequados à segurança e conforto da população, resulta que o aditamento requerido não se reveste de relevância no contexto da decisão do incidente, revelando, aliás redundância em relação ao probatório selecionado e dado por assente pelo tribunal a quo.

Quanto à matéria elencada em iii) e iv), respeitante ao (in)cumprimento das normas actualmente em vigor, nomeadamente a EN13201 que constitui norma europeia de iluminação pública, a norma técnica DMA e as exigências da concessionária E-Redes pelo sistema de iluminação instalado, à natureza predominantemente conclusiva da matéria alegada acresce a circunstância de, pela recorrente, não terem sido cumpridos os ónus previstos no artigo 640.º, n.º 1, alínea b), do CPC, já que a remissão genérica feita para o conteúdo do caderno de encargos e da proposta apresentada pela autora, sem que tenham sido indicados os concretos pontos, artigos ou cláusulas deles constantes não permitem ao tribunal alcançar o conteúdo em que a recorrente sustenta a alteração ao juízo probatório levado a cabo pelo tribunal recorrido. Na verdade, o caderno de encargos e a proposta apresentada pela adjudicatária, enquanto expressão dos termos em que cada uma das partes se propõe contratar, revestem-se de complexidade e extensão não compagináveis com uma remissão genérica para o seu conteúdo, sem que seja especificado o concreto ponto ou parte correspondente à matéria cuja prova neles se pretende alicerçar.

Improcede, assim, a alegação de erro de julgamento de facto quanto à não inclusão, no probatório assente, da matéria acima elencada.

iii) do erro de julgamento de direito

A recorrente prosseguiu a alegação com a referência ao erro de julgamento sobre as ilações retiradas dos factos provados que, segundo propugna, não têm sustento nos factos dados como provados, designadamente na parte em que o tribunal a quo considerou, ao arrepio da matéria provada em w) e x) – que revela que o sistema existente se encontra danificado e desgastado – que a rede de iluminação pública se encontra a funcionar em pleno e que a falta de substituição e reparação dos equipamentos avariados tenha como causa o retardamento na execução do contrato, alegando, ainda, que por força do contrato celebrado deixou de contemplar no seu orçamento as verbas necessárias às despesas correspondentes.

Por outro lado, afronta o juízo segundo o qual nada indica que a execução do contrato não venha a ocorrer num futuro próximo, desconsiderando a circunstância de a ação ter sido intentada há mais de 2 anos, sem que tenha, ainda, sido agendada audiência final, que evidencia a situação de incerteza temporal quanto à data em que a suspensão do contrato possa vir a cessar.

Acrescentou que o diferimento da execução do contrato, ao determinar a manutenção do sistema existente, obsta, por si, à redução do dano ambiental causado pelos GEE (gases com efeito de estufa), que se estima em 70% através da execução imediata do contrato, sendo irreparável o dano ambiental correspondente.

Mais alegou que resulta dos factos provados – alíneas z) a bb) – que cada mês de diferimento na execução do contrato representa uma perda monetária de cerca de € 17 400,25, que poderia ser aplicada na satisfação de outras necessidades coletivas.

Por fim, aduziu que com a última alteração à redação do artigo 103.ºA, n.º4, do CPTA, deixou de ser exigido que o prejuízo para o interesse público se apresentasse de gravidade qualificada, bastando a sua superioridade no quadro do juízo de ponderação face aos demais interesses em presença.

Vejamos.

O efeito suspensivo automático do ato de adjudicação, e do contrato, corresponde às exigências do legislador Europeu, e à transposição da Diretiva Recursos (Diretiva 89/665/CE) que visa assegurar a aplicação das diretivas comunitárias em matéria de contratos de direito público o respeito pelas disposições nelas contidas numa fase em que as violações possam ainda ser corrigidas (considerando segundo);

O efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.ºA, do CPTA, opera nas ações administrativas respeitantes a contratos abrangidos pelo artigo 100º e que tenham por objeto a impugnação do ato de adjudicação, operando o efeito apenas quanto ao ato de adjudicação e ao contrato e desde que a ação seja proposta no prazo de 10 dias a contar da notificação do ato de adjudicação a todos os concorrentes e que se trate de procedimentos aos quais seja aplicável o disposto nos artigos. 95º/3 ou 104º/1/a), i. é, que estejam sujeitos a prazo de standstill - Proibição de celebração do contrato antes do decurso do prazo de 10 dias contados da notificação da adjudicação -, sendo que estão sujeitos a essa disciplina os procedimentos concorrenciais com publicidade internacional no âmbito dos quais tenha sido apresentada mais do que uma proposta (artigo. 104º/2/a) a contrario).

O efeito suspensivo automático pode, todavia, ser levantado, a requerimento da entidade demandada e/ou dos contrainteressados, quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento.

Como se referiu no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo de 30.01.2025 (P. 02513/24),

«21. De acordo com o regime legal supra enunciado, há que sopesar os interesses conflituantes em presença, impondo-se o levantamento do efeito suspensivo quando se verifique a superioridade do interesse público. Para que o juiz decida pelo levantamento, bastará que, de acordo com o juízo de ponderação a efetuar, conclua que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se revelam “superiores” aos que podem resultar do seu levantamento. Trata-se de regime que tem o seu lugar paralelo no critério de ponderação estabelecido a propósito das providências cautelares, seja o previsto no art.120.º, n.º 2, seja o previsto no artigo 132.º. n.º 4 (os processos que não são abrangidos pelo contencioso pré-contratual), ambos do CPTA.

21. No entanto, nesta avaliação haverá que considerar-se o sentido que se retira da Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, onde nos seus considerandos 22 e 24 se explanou que: “[n]o entanto, para assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados-Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excepcionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspectos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. // O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa.”

22. Significa isto que o legislador reduziu as possibilidades do levantamento do efeito suspensivo automático aos casos cuja lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato. É nesta linha que deverá interpretar-se o conceito de superioridade. A não ser assim, por si só, o interesse público sempre prevaleceria na concretização do contrato, tendo sempre vantagem em relação a interesses privados, via de regra, meramente financeiros.

23. Não basta, portanto, a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis; aliás, como referido pelas instâncias.

24. Donde, se após a ponderação a efetuar entre os interesses públicos e privados em presença, o tribunal concluir pela superioridade, nesse sentido entendida, dos primeiros (em detrimento dos interesses que militam a favor da manutenção do efeito suspensivo), deve deferir-se o levantamento do efeito suspensivo automático.

25. E nesse desiderato, não bastará à Entidade Demandada a invocação abstrata de prejuízos genéricos para o interesse público, impondo-se-lhe a demonstração da superioridade dos danos que a manutenção do efeito suspensivo automático acarreta para o interesse público.».

Como bem referiu o tribunal a quo, a propósito,

«…os prejuízos para os interesses públicos e privados atendíveis para efeitos de levantamento do efeito suspensivo da eficácia o acto de adjudicação e do contrato devem revestir-se de uma gravidade ou desproporção diferenciada, apresentando-se como qualitativamente distintos daquelas que são as normais consequências do diferimento da execução contratual, já que o mero atraso na execução do contrato inerente à suspensão foi já equacionado e ponderado pelo legislador nacional — e da União Europeia — quando traçou o regime da suspensão ope legis, hoje consagrado no artigo 103.°-A do CPTA. (…)».

A questão que importa dilucidar na presente instância recursiva é a de saber se os prejuízos alegados e provados pela entidade demandada se encontram numa posição de superioridade relativa, face aos demais envolvidos, no caso, os que para a autora são inerentes à perda da possibilidade de outorga e execução do contrato em litígio.

O tribunal a quo considerou que essa relação não se verificava, desde logo por entender que o diferimento na execução do contrato não implicava a produção de prejuízos para o interesse público para lá dos que são normalmente inerentes à falta de satisfação da necessidade pública que o contrato visava satisfazer.

Referiu-se, no discurso fundamentador da decisão do incidente, designadamente que,

«(…)

O interesse público subjacente ao contrato é inegável. Questão diferente é a de saber se a suspensão da respectiva execução, e o subsequente adiamento da mesma — que, naturalmente, não significa que não venha a ser executado num futuro próximo — acarreta um dano qualificado que se repercuta no interesse público identificado.

A preocupação com a eficiência energética e com a emissão de gases com efeito de estufa é legítima e deve ser atendida — de resto, parece ser essa a razão da decisão de contratar. Todavia, não se chega a saber — porque não foi alegado — em que medida o adiamento (que não a inviabilização) do início da execução daquele contrato poderá, por si só, impactar decisivamente ou comprometer os níveis de descarbonização que se pretendem alcançar até 2030.

Vale isto por dizer que, sem descuidar da essencialidade da execução do contrato em causa, quando analisado como instrumento para aquele desígnio, e de que a situação em termos de pegada ambiental e de produção de GEE em Portugal estará longe de ser a óptima — só isso justificaria o PNE2030 e o RNC2050 e o próprio regime legal em que se enquadra a decisão de contratar [cfr. factualidade em k) e l)—, não será a mesma coisa fundamentar uma decisão de contratar (utilizando um procedimento ordinário de concurso público com prévia qualificação) e justificar a urgência premente na respectiva execução contratual sob pena de serem vulnerados os interesses públicos a acautelar com a mesma.

Importa então, e em primeiro lugar, aferir se estão alegados e provados danos susceptíveis de, no caso de não levantamento do efeito suspensivo automático, se revelarem prejudiciais para o(s) interesse(s) público(s) defendido(s) pela Requerente em termos diferenciados e ou desproporcionais relativamente às consequências normais resultantes do retardamento daquela contratação ou da sua execução. (…)

Ora, bem se compreende que fosse essa a expectativa do município porquanto o contrato em causa provocará uma alteração do sistema de gestão e manutenção das luminárias para iluminação pública, mais se determinando que durante a vigência do Contrato de Gestão de Eficiência Energética (cerca de 16 anos), a manutenção das luminárias fique exclusivamente a cargo da adjudicatária, prestadora do serviço [cfr. factualidade em bb)]. Assim, quanto mais cedo os equipamentos em causa passassem a ser geridos pela adjudicatária, menos reparações estaria o Município do Montijo obrigado a levar a cabo enquanto actual gestor daqueles equipamentos. É que está em causa uma alteração subjectiva daquela responsabilidade, do risco de avaria dos equipamentos e luminárias em causa, numa lógica próxima de um outsorcing (associado à promessa de obtenção de resultados positivos em termos de eficiência energética, pelos quais a adjudicatária irá sendo remunerada ao longo do tempo de vinda do contrato). Nesta medida, mal se compreende que a falta de substituição de luminárias avariadas ou de reparação e substituição de equipamentos obsoletos se possa imputar ao retardamento na execução deste contrato — que é, afinal, tão só sobre poupanças energéticas e visa a implementação de um sistema de gestão de luminárias totalmente inovador. Desta melhoria resultarão, sem dúvida, níveis de iluminação adequados à segurança e conforto da população e, no geral — espera-se — uma situação privilegiada para a população municipal, mas não se trata de um efeito inadiável sob pena de prejuízo qualificados para os interesses públicos em causa.

Com efeito, o Município do Montijo continuará a prosseguir os seus fins, sem que os mesmos fiquem irremediavelmente comprometidos, com a rede de iluminação pública, cuja gestão ainda lhe compete, a funcionar plenamente, como se impõe.

Insiste-se, não está em causa, nem tal vem questionado pela Autora, que o objecto contratual é relevante e necessários à boa prossecução dos fins cometidos à Requerente. Nem está em causa o compromisso ambiental desta — que é de louvar — os mesmo o compromisso para com os seus munícipes. No entanto, a suspensão da execução daquele contrato, por si só, não impede o Município de prosseguir os seus fins, nem põe em causa que este esteja altamente comprometido na sua execução. Os factos que vêm alegados não permitem essa conclusão.

Por fim, refere a Requerente que o não levantamento do efeito suspensivo — adiando a execução daquele contrato de gestão de eficiência energética — apresenta um impacto económico-financeiro, gera perdas financeiras significativas para o Município e impede investimentos noutras áreas. Quanto à análise deste argumento ou do concreto prejuízo para o interesse público financeiro posto a cargo do Município do Montijo, importa salientar que estará em causa o adiamento de um retorno financeiro esperado, sem que este tenha implicado qualquer investimento prévio por parte do Município [cfr. factualidade em m) e aa)].

(…)

Por outro lado, sempre se dirá que este interesse público (puramente financeiro) tende a ser necessariamente reposto logo que o contrato seja executado e baliza-se dentro de um quadro de inteira normalidade no contexto do efeito suspensivo, isto é, os ditos prejuízos (rigorosamente, adiamento de vantagens) constituem uma decorrência natural daquele regime, que o legislador já sopesou e não fez prevalecer sobre os demais interesses.

(…)

Daqui decorre então que não ficou demonstrado que os interesses públicos subjacentes à decisão de contratar tenha de ser imediatamente satisfeito, sendo, por isso, possível, sem prejuízos diferenciados para os interesses envolvidos, sustar a execução dos efeitos do acto de adjudicação impugnado. Até porque, repita-se, o serviço de iluminação pública continua a ser satisfeito — e não se encontrava dependente da execução deste contrato, o qual apenas determina uma alteração subjectiva na responsabilidade pela manutenção do mesmo — sem que tenha sido demonstrada a iminência de qualquer ponto de ruptura ou de declínio inaceitável na qualidade da prestação desse serviço. A redução das emissões de dióxido de carbono acontecerá, por certo, assim que o contrato de gestão de eficiência energética possa ser executado e — sem dados que o infirmem — a tempo de contribuir para as metas nacionais de descarbonização e para o cumprimento do PNE 2030. E, por fim, a poupança perspectivada sofre apenas um adiamento que não a inviabiliza nem significa um qualquer aumento dos gastos actuais do Município, ou seja, uma qualquer alteração negativa ou insuportável do status quo actual. (…)».

A decisão recorrida sustentou o indeferimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação, e do contrato celebrado, na circunstância de apesar do diferimento da execução das prestações contratuais não ficar em causa a prestação do serviço de iluminação pública ou um declínio inaceitável dos níveis de qualidade respetivos, a par com a consideração de que essa circunstância não determina, por si só, o incumprimento dos compromissos assumidos em matéria ambiental, ou o aumento dos gastos atuais do município, sendo os ganhos, financeiros e ambientais, recuperáveis, aquando da execução do contrato.

Pois bem, pese embora se acompanhe o entendimento preconizado pelo tribunal a quo no que diz respeito à qualificação dos prejuízos para o interesse público a atender no quadro do juízo ponderativo imposto pelo artigo 103.ºA, n.º 4, do CPTA, que devem exceder aqueles que são normalmente inerentes ao adiamento da execução do contrato a celebrar, pois que estes foram objeto de ponderação pelo legislador quando estabeleceu como regime-regra a suspensão automática dos efeitos do ato de adjudicação e do contrato, se entretanto celebrado, afastamo-nos do demais decidido, designadamente do entendimento segundo o qual, no caso, os danos para o interesse público que ficaram provados e que resultam do diferimento da execução do contrato não excedem essa categoria de prejuízos.

Com efeito, é verdade que a suspensão da execução do contrato não coloca em causa a manutenção do serviço de iluminação pública, cujos padrões de qualidade não se revelaram inaceitáveis, e que os danos que daí resultam do ponto de vista financeiro, traduzidos em poupanças anuais de cerca de € 160 952,00, no primeiro ano, e de € 208 803 nos anos subsequentes, se mostram quantificados. Mas já não é verdade que estes últimos possam vir a ser recuperados com a execução do contrato ou que esteja apenas em causa o adiamento dos benefícios com ele visados, pois que enquanto o contrato não se encontrar em execução caberá ao município suportar a fatura energética resultante do funcionamento da instalação existente, que será tanto maior quanto maior for a demora na implementação do contrato.

E no tocante aos danos ambientais, se é certo que o probatório não demonstra que o retardamento da execução do contrato comprometa os compromissos assumidos ao nível nacional e internacional, é incontornável que a manutenção da utilização de um sistema de iluminação pública menos eficiente do ponto de vista ambiental, designadamente ao nível da produção de gases com efeito de estufa (CO2) – cfr. alínea q) do probatório – constitui um dano para o ambiente que se verifica e avoluma a cada dia de funcionamento do sistema existente e que não é passível de recuperação com a execução do contrato, que apenas determinará a sua redução para o futuro e não a eliminação dos efeitos que se tenham já produzido.

Por outro lado, a qualificação dos danos enunciados enquanto prejuízos que excedem os que são normalmente inerentes ao retardamento da execução do contrato decorre também, no caso presente, da circunstância de terem decorrido já mais de dois anos desde a data em que a ação foi intentada e em que operou o efeito suspensivo automático do ato de adjudicação e do contrato. A manutenção do efeito suspensivo desde a data em que operou – há mais de dois anos – sem que possa perspetivar-se uma data para a prolação de decisão com trânsito em julgado nos autos de contencioso pré-contratual em que o presente incidente foi suscitado concorre para gravidade dos prejuízos resultantes do retardamento da execução do contrato.

É quanto basta para concluir que o julgado pelo tribunal recorrido não pode manter-se, já que os autos demonstram que o retardamento da execução do contrato de “Gestão de Eficiência Energética, para a implementação de medidas de melhoria da eficiência energética no "Sistema de Iluminação Pública" (SIP) no concelho do Montijo” cuja implementação implicará a substituição de 12.261 luminárias por tecnologia LED, das quais 50% irão ficar equipadas com sistema de gestão inteligente, e uma redução superior a 70% das emissões de CO2 (cfr. q) do probatório assente), está a causar prejuízos ao interesse público visado com a sua celebração, designadamente ao nível da poupança na fatura energética e da redução das emissões de CO2, os quais assumem especial gravidade em razão do tempo já decorrido desde a celebração do contrato e da suspensão da sua execução – mais de 2 anos – e da circunstância de se tratar de prejuízos que não serão recuperados com a execução do contrato, que apenas ditará a diminuição daqueles danos – financeiros e ambientais - para o futuro.

Acresce referir que esses prejuízos – de gravidade qualificada, por excederem os que são normalmente inerentes ao retardamento da execução de qualquer contrato, se apresentam superiores aos que da execução do contrato podem decorrer para os interesses defendidos pela autora através da ação de contencioso pré-contratual, traduzidos na possibilidade de ter acesso ao contrato, através da qualificação e posterior apresentação de proposta no procedimento de formação respetivo, o qual nem sequer ficará absolutamente arredado no caso, atenta a duração do contrato - 16 anos.

Assim, incorreu em erro de julgamento a decisão recorrida, que deve ser revogada e julgado procedente o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação e do contrato.

As custas serão suportadas pela autora, aqui recorrida, vencida em ambas as instâncias.

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar procedente o incidente de levantamento do efeito suspensivo do ato de adjudicação e do contrato.

Custas do incidente e do recurso pela autora e recorrida (artigo 527.º, n.º 1, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 5 de fevereiro de 2026