Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	05977/02

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/23/2006

Relator:	António Vasconcelos

Descritores:	PROFESSORES INCENTIVOS À ESTABILIDADE DIRIGENTES SINDICAIS

Sumário:	O Decreto Regulamentar Regional n.º 2/2000/A ao dispor no seu artigo 1º que os incentivos à estabilidade se destinam a "educadores de infância e professores dos ensinos básico e secundário dos quadros de escola e de zona pedagógica, desde que os mesmos se encontrem no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da mesma escola"






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 1º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
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O Sindicato dos Professores da Região dos Açores, em representação dos seus dirigentes sindicais, Pedro ...e António ..., professores do quadro da Escola Básica Integrada da Madalena (Ilha do Pico), veio interpôr o presente recurso contencioso de anulação dos despachos do Senhor Secretário Regional da Educação e Cultura da Região Autónoma dos Açores, de 30 de Maio de 2001 e 27 de Junho de 2001, que indeferiram recursos hierárquicos de decisões que não satisfizeram as pretensões daqueles dirigentes a poderem usufruir dos incentivos à estabilidade dos docentes, constantes do Dec. Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, pelo facto de aqueles exercerem a actividade sindical a tempo inteiro.
Invoca para tanto o vicio de violação de lei por contrariar o disposto no artigo 12º do Dec. Lei nº 84/99, de 19 de Março, e do princípio constitucional que determina que nenhum trabalhador pode ser prejudicado pelo exercício da actividade sindical.
Na sua resposta a autoridade recorrida sustentou a legalidade dos despachos impugnados e concluiu pedindo que seja negado provimento ao recurso.
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Cumprido o preceituado no artigo 67º do RSTA o recorrente apresentou alegações onde enunciou as seguintes conclusões:
“1ª As normas do Decreto Regulamentar Regional nº 2/200/A, de 22 de Janeiro, têm de ser cotejadas - no caso sub-judice - com o disposto no artigo 5º nº 1 do Dec-Lei nº 84/99, de 19 de Março, já que os actos recorridos têm como destinatários dois dirigentes sindicais;
2ª A expressão do artigo 1º nº 1 do mencionado Decreto Regulamentar – “estar no desempenho efectivo de funções lectivas” pressupõe que o docente colocado em situação objectiva de destinatário da sua previsão exerça funções lectivas, conceito que não é confundível com “dar aulas”;
3ª Tal previsão compreende outras realidades, como o exercício a tempo inteiro de funções de direcção na escola (Conselho Executivo) ou o exercício de actividade sindical;
4ª O que o preceito do Decreto Regulamentar exige é que se trate de desempenho efectivo de funções, o que arreda as situações em que o docente não desempenhe as suas funções, como por exemplo, em situações de aposentação ou baixa médica;
5ª Tal como está definida neste Decreto-Regulamentar, a concessão da bonificação constitui um direito dos professores que reúnam as condições para a sua concessão;
6ª A previsão artigo 5º nº 1 do Dec-Lei n 84/99, de 19 de Março, proíbe a privação de qualquer direito em virtude do exercício da actividade sindical;
7ª Os actos administrativos recorridos configuram a privação de um direito aos representados do recorrente;
8ª Os actos recorridos são nulos, cfr. o art 133º nº 1 al a) do CPA, por ofensa do princípio constitucional da igualdade, consagrado no art 13º da CRP;
9ª Pelo que os actos recorridos são inconstitucionais por violação do art 13º da CRP;
10ª Os actos recorridos são inconstitucionais por violação do artigo 55º da CRP, pois ofende o princípio constitucional da protecção do livre exercício da liberdade sindical;
11ª O acto recorrido padece do vício de violação de lei, porquanto recusa a pretensão dos representados do recorrente, ao arrepio do disposto no artigo 5º nº 1 do Dec. Lei nº 84/99;
12ª Os actos recorridos não se contêm dentro dos limites da interpretação do disposto no artigo 5º, nº 1 do Dec. Lei nº 84/99, à luz do disposto no artigo 9º nº 3 do Código Civil, antes correspondendo à edição de norma pela autoridade recorrida;
13ª Mesmo que se entendesse estarmos perante uma interpretação do artigo disposto no artigo 5º nº 1 do Dec. Lei nº 84/99, então os actos recorridos violaram o disposto, digo o princípio “in dubio p libertate”, que estabelece que em caso de dúvida, os direitos devem prevalecer sobre as restrições, tendo em consideração que em causa está o direito dos representados do recorrente à percepção de uma bonificação (...)”
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A autoridade recorrida não contra-alegou.

O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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Factos com relevo para decisão:
1- Ao docente Pedro Lima do Amaral Mendonça, professor do quadro da Escola Básica Integrada da Madalena (Ilha do Pico), foi-lhe atribuído subsídio de fixação, ao abrigo da Resolução nº 120/86, de 8 de Julho;
2 - O Presidente do Conselho Executivo daquela Escola, por ofício nº 0004 retirou-lhe o referido subsídio em 1) com o seguinte fundamento:
“Informamos V. Exª que, nos termos da al e) do art 6º da Resolução nº 120/86, de 8 de Julho, e mais recentemente do art 1º do Dec. Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, ao se encontrar em exercício de funções a tempo inteiro no Sindicato, perde o direito ao subsídio de fixação a que tinha direito.
Mais se informa que terá de repôr a importância de Esc. 375.624$00 conforme documento anexo” – cfr. doc. nº 4 junto com a petição;
3 – Desta decisão o referido docente interpôs recurso hierárquico necessário para a Directora Regional da Educação - cfr. doc nº 5 junto com a petição cujo teor aqui se dá por reproduzido;
4 – Por despacho de 12 de Abril de 2000, a Directora Regional da Educação negou provimento ao recurso mencionado no item 3) com os seguintes fundamentos:
“1 - Actualmente em matéria de incentivos à fixação de pessoal docente vigora o Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro.
2 - A Resolução nº 120/86, de 8 de Julho, encontra-se revogada por via do artigo 4º do Decreto Legislativo Regional nº 16/98/A, de 6 de Novembro.
3 - Por seu turno o actual quadro de incentivos apenas contempla os docentes de escola e de zona pedagógica que pertencem a níveis de ensino, grupos, escolas, concelhos e ilhas que venham a ser considerados carenciados para o efeito, por Portaria do Secretário Regional da Educação e Cultura.
4 - E desde que se encontram no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da respectiva escola (cfr. artigo 1º nº 1).
5 - A disposição ínsita no artigo 9º, nº 1 do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, está igualmente condicionada a que os seus destinatários reúnam os requisitos exigidos no nº 1 do artigo 1º do Decreto Regulamentar Regional atrás mencionado.
6 - Ao contrário do que alega V. Exa não se trata da privação de um direito motivado pelo exercício da actividade sindical, pois neste caso não existe qualquer direito na sua esfera jurídica.
7 - Isto porque não reúne um requisito fundamental para a atribuição dos incentivos - estar no desempenho efectivo das suas lectivas enquanto docente – cfr. doc. nº 8 junto com a petição.
7 - O docente António ..., professor do quadro da Escola Básica Integrada da Madalena (Ilha do Pico), por requerimento datado de 26 de Julho de 2000, solicitou ao Presidente do Conselho Executivo daquela Escola que “nos termos do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, artigo 9º, ponto 5, lhe fosse concedida a bonificação nos juros bancários referentes a beneficiação de casa própria” - cfr. doc. nº 9 junto com a petição
8 - Em resposta ao seu requerimento foi-lhe dado conhecimento do ofício datado de 6 de Fevereiro de 2001 da Direcção Regional da Educação com o seguinte teor:
“Relativamente ao assunto em epígrafe informa-se V. Exa que na interpretação do diploma em apreço se deve proceder de uma forma sistemática, e não olhando cada artigo isoladamente.
Assim sendo, apesar do artigo 9º constituir uma excepção, não pode ser visto isoladamente mas sim conjugado com o artigo 1º que tem como epígrafe, âmbito de aplicação do diploma: “Os incentivos criados pelo presente diploma destinam-se a educadores de infância e professores dos ensinos básico e secundário, dos quadros de escola e de zona pedagógica, desde que os mesmos se encontrem no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da respectiva escola” - cfr. doc. nº 10 junto com a petição.
9. Respondendo a um pedido de esclarecimento do docente, o Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica Integrada da Madalena (Ilha do Pico) esclareceu aquele do seguinte:
“Embora se encontrando a tempo inteiro a desempenhar funções no Sindicato dos Professores da Região dos Açores desde 01/09/1994, fomos informados através do ofício nº 2793, de 6 de Feverereiro p.p. e assinado pela Directora de Serviços de Gestão do Pessoal que “os incentivos criados pelo presente diploma destinam-se a educadores de infância e professores dos ensinos básico e secundário, dos quadros de escola e de zona pedagógica, desde que os mesmos se encontrem no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da respectiva escola”.
Assim sendo, terá de repor as importâncias relativas à bonificação de juros auferidos indevidamente, conforme documento em anexo – cfr. doc. nº 13 junto com a petição.
10 - Desta decisão foi interposto recurso hierárquico necessário para a Directora Regional da Educação datado de 19 de Março de 2001 - cfr. doc. nº 14 junto com a petição.
11 - Por despacho daquela entidade, de 5 de Abril de 2001, foi negado provimento ao recurso com os seguintes fundamentos:
“1 - Actualmente, em matéria de incentivos à fixação de pessoal docente vigora o Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro.
2 - A Resolução nº 120/86, de 8 de Julho, encontra-se revogada, por via do artigo 4º do Decreto Legislativo Regional nº 16/98/A, de 6 de Novembro;
3 - Por seu turno o actual quadro de incentivos apenas contempla os docentes de escola e de zona pedagógica que pertencem a níveis de ensino, grupos, escolas, concelhos e ilhas que venham a ser considerados carenciados para o efeito, por Portaria do Secretário Regional da Educação e Cultura.
4 - E desde que se encontram no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da respectiva escola (cfr. artigo 1º nº 1).
5 - A disposição ínsita no artigo 9º nº 1 do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, está igualmente condicionada a que os seus destinatários reúnam os requisitos exigidos no nº 1 do artigo 1º do Decreto Regulamentar Regional atrás mencionado
6 – Ao contrário do que alega V. Exa não se trata da privação de um direito motivado pelo exercício da actividade sindical, pois neste caso não existe qualquer direito na sua esfera jurídica.
7 - Isto porque não reúne um requisito fundamental para a atribuição dos incentivos – estar no desempenho efectivo das suas funções lectivas enquanto docente” - cfr. doc. nº 15 junto com a petição.
12. Deste despacho foi interposto recurso hierárquico necessário para o Secretário Regional da Educação e Cultura datado de 17 de Maio de 2001 - cfr. doc. nº 16 junto com a petição.
13 - Por despacho datado de 30 de Maio de 2001 daquela entidade foi negado provimento àquele recurso com os mesmos fundamentos alegados no despacho da Directora Regional da Educação - cfr. doc nº 17 junto com a petição.

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Tudo visto, cumpre decidir:
Veio o presente recurso contencioso interposto dos actos praticados pelo Secretário Regional de Educação e Cultura da Região Autónoma dos Açores, de 30 de Maio de 2001 e 27 de Junho de 2001, que indeferiram recursos hierárquicos de decisões que não satisfizeram pretensões dos dirigentes sindicais, Pedro ...e António ..., professores do quadro da Escola Básica integrada da Madalena (Ilha do Pico), a poderem usufruir dos incentivos à estabilidade dos docentes, constantes do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, pelo facto de aqueles exercerem a actividade sindical a tempo inteiro.
Tanto na sua petição como na alegação final, o Sindicato recorrente, em representação daqueles dirigentes sindicais, invocou o vício de violação de lei por contrariar o disposto no art 12º do Dec. Lei 84/99, de 19 de Março, e do princípio constitucional que determina que nenhum trabalhador pode ser prejudicado pelo exercício da actividade sindical.
Vejamos a questão.
O Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, veio criar um conjunto de incentivos à estabilidade do pessoal docente, nomeadamente o subsídio de fixação, bonificação de juros bancários, acesso prioritário e compensação de tempo de serviço - cfr. art 2º.
Estipula o artigo 1º daquele Decreto Regulamentar Regional que os incentivos em causa destinam-se a “educadores de infância e professores dos ensinos básico e secundário, dos quadros de escola e de zona pedagógica, desde que os mesmos se encontrem no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da mesma escola”.
Por sua vez, o nº 2 do mesmo normativo (artigo 1º) prevê a possibilidade de também beneficiarem desses incentivos, docentes contratados, portadores de habilitação própria ou profissional, em situações excepcionais, definidas como tal por portaria do Secretário Regional competente, vindo esta situação a ser contemplada para o ano escolar de 2000/2001 através da Portaria nº 11/2000, de 3 de Fevereiro.
O artigo 7º do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, enuncia a incidência de incentivos, referindo que “no primeiro trimestre de cada ano escolar, o Secretário Regional com tutela na educação, ouvidos os conselhos locais de educação, definirá, por portaria, quais os níveis de ensino ou grupos de docência mais carenciados, bem como as escolas, concelhos ou ilhas a abranger pelos incentivos à estabilidade no ano escolar seguinte.”
O artigo 9º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Norma Transitória”, determina que, “sem prejuízo do disposto no número seguinte, os docentes que vêm recebendo subsídio de fixação ao abrigo da Resolução nº 120/86, de 8 de Julho, passam a ser abrangidos pela disciplina constante do presente diploma, a partir do corrente ano escolar”.
E o número nº 2 do mesmo normativo (artigo 9º) refere, ainda, que “a atribuição do subsídio de fixação aos docentes que dele vinham beneficiando, desde que o docente permaneça na mesma escola, mantém-se durante cinco anos escolares, a contar da data de entrada em vigor do presente diploma”.
No caso em apreço, deparamo-nos com dois docentes, professores do quadro da Escola Básica Integrada da Madalena, que exercem funções de dirigentes sindicais no SPRA, e a quem foi atribuído o subsídio de fixação ao abrigo da Resolução nº 120/86, de 8 de Julho.
O fundamento para o indeferimento das suas pretensões radicou, no essencial, no facto de a Resolução nº 120/86, de 8 de Julho, ter sido revogada por via do artigo 4º do Decreto Legislativo Regional nº 16/98/A, de 6 de Novembro, e do entendimento manifestado de o actual quadros de incentivos apenas contemplar os docentes de escola e de zona pedagógica que pertencem a níveis de ensino, grupos, escolas, concelhos e ilhas que venham a ser considerados carenciados para o efeito, por Portaria do Secretário Regional da Educação e Cultura, desde que se encontrem no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da respectiva escola. Por outro, o disposto na norma transitória consagrada no artigo 9º que permite aos docentes que vinham auferindo o subsídio de fixação ao abrigo da Resolução nº 120/86, manter o referido subsídio durante 5 anos, estar dependente do facto dos docentes estarem no exercício das suas funções docentes, o que não sucede com os requerentes que se encontram dispensados totalmente da actividade docente para exercerem funções no Sindicato dos Professores da Região dos Açores (SPRA).
O recorrente discorda deste entendimento ao argumentar que “a expressão do artigo 1º nº 1 do mencionado Decreto Regulamentar “estar no desempenho efectivo de funções lectivas”, pressupõe que o docente colocado em situação objectiva de destinatário da sua previsão exerça funções lectivas, conceito que não é confundivel com “dar aulas” (...) “Desde logo, no conceito de “exercício de funções lectivas” está compreendido o desempenho de funções directivas a tempo inteiro na escola (no Conselho Executivo) ou o desempenho de funções exclusivamente de apoio às bibliotecas escolares, como decorre do Estatuto da Carreira Docente” (cfr. alegação do recorrente a fls 95 dos autos).
Ou seja, no entendimento do recorrente, o desempenho de “funções lectivas” tem um âmbito mais vasto e mais denso do que o simples acto de leccionar.
Aderimos na íntegra a este entendimento.
Com efeito, a previsão contida na expressão do artigo 1º nº 1 do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, “estar no desempenho efectivo de funções lectivas”, abrange outras realidades, como o exercício a tempo inteiro de funções de direcção na escola (no Conselho Executivo) ou o exercício de actividade sindical.
O que o preceito do Decreto Regulamentar exige é que se trate de desempenho efectivo de funções, o que afasta as situações em que o docente não desempenhe as suas funções, como por exemplo, em situações de baixa médica ou de aposentação.
No tocante ao exercício da actividade sindical invocado pelo recorrente como equiparável à actividade efectiva lectiva há que salientar, desde logo, o disposto no artigo 5º nº 1 do Dec-Lei nº 84/99, de 19 de Março, que visa garantir o livre exercício da actividade sindical sem que os dirigentes sindicais sejam prejudicados na sua carreira em virtude de tal exercício, densificando as garantias constitucionais inscritas no artigo 55º da Constituição da República.
Por outro, ainda, o artigo 12º do citado Dec. Lei nº 84/99 determina que “as faltas dadas pelos trabalhadores membros dos corpos gerentes para o exercício das suas funções consideram-se justificadas e contam, para todos os efeitos legais, como serviço efectivo, Salvo quanto à remuneração.”
Concluímos, assim, que o Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, ao dispor no seu artigo 1º que os incentivos à estabilidade se destinam a “educadores de infância e professores dos ensinos básico e secundário, dos quadros de escola e da zona pedagógica, desde que os mesmos se encontrem no desempenho efectivo de funções lectivas ou integrem o órgão executivo da mesma escola”, inclui na sua previsão os dirigentes sindicais, cujas faltas (ou dispensas) pelo exercício da actividade sindical são equiparáveis, por força da lei, a serviço efectivo.
Com efeito, cabe ao intérprete compatibilizar a aplicação das normas constantes dos já mencionados Decreto Regulamentar Regional e Decreto-Lei, na exacta medida em que o exercício de actividades sindicais não determina a perda de qualquer direito para os professores nessas condições.
E, nos termos do disposto no artigo 9º, nº 3 do Código Civil, “na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”.
Como escreve MANUEL DE ANDRADE in “Ensaio sobre a Teoria da Interpretação das Leis”, Coimbra, 1978, pag 26, interpretar “quando de leis se trata, significa alvo diverso de interpretar em outras coisas: interpretar, em matéria de leis, quer dizer não só descobrir o sentido que está por detrás da expressão, como também, dentre as várias significações que estão cobertas pela expressão, eleger a verdadeira e decisiva (...) Os princípios da interpretação devem, por consequência, dar-nos não só a possibilidade de atrás das palavras encontrarmos os pensamentos possíveis, mas também a de entre os pensamentos possíveis descobrimos o verdadeiro”.
No caso em apreço, está em causa o direito dos representados do recorrente a exercerem actividade sindical sem que daí resulte qualquer prejuízo para as respectivas carreiras ou para o acervo de direitos que lhes advêm da sua condição de funcionários públicos, como por exemplo contagem de tempo de serviço, progressão na carreira, frequência de acções de formação ou as bonificações previstas no Decreto Regulamentar Regional citado.
Assim, a interpretação do regime estabelecido conjugadamente pelo artigo 5º nº 1 do Dec. Lei nº 84/99, de 19-3, e pelo artigo 1º nº 1 do Decreto Regulamentar Regional nº 2/2000/A, de 22 de Janeiro, deve obedecer a um princípio bem mais estrito, como salienta JORGE MIRANDA in “Manual de Direito Constitucional”, TOMO IV, 3ª edição, 2000, pag 318; o princípio do “in dubio pro libertate”. Escreve este autor: “na dúvida, os direitos devem prevalecer sobre as restrições.” E como esclarece este autor, o sentido positivo da igualdade impõe o “tratamento das situações não apenas como devem existir, de harmonia com os padrões da Constituição material (acrescentando-se, assim, uma componente activa ao princípio da e fazendo da igualdade perante a lei uma verdadeira igualdade através da lei” ob. cit., TOMO IV, pag 239 e 240.
Forçoso é reconhecer que os actos impugnados padecem do invocado vício de violação de lei, pelo que o recurso merece provimento com a consequente anulação de tais actos.
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Acordam, pelo exposto, os juizes que compõem a secção de contencioso administrativo, 1º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao recurso contencioso e anular os actos impugnados.
Sem custas

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Lisboa, 23 de Fevereiro de 2006
as.) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Magda Espinho Geraldes
Mário Frederico Gonçalves Pereira