I Relatório
O Ministério da Defesa Nacional (MDN), no âmbito da Providência Cautelar apresentada por B....., tendente à «A suspensão de eficácia do Despacho n° ....../2023, de 28-09, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar, ou adotada outra providência que seja julgada mais adequada, ao abrigo dos n°s 1, 2 e 3 do art° 120° do CPTA», inconformado com a Sentença proferida no TAF de Sintra em 1 de março de 2024 que julgou procedente o presente Processo Cautelar, mais se determinando a “suspensão de eficácia do Despacho n.° ....../2023, de 27-09, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar”, veio recorrer para esta instância em 18 de março de 2024, concluindo:
“A) O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, de 01.03.2024, que deu provimento à providência cautelar apresentada pelo Recorrido.
B) O Tribunal a quo julgou procedente o presente processo cautelar e, em consequência, determinou a suspensão de eficácia do Despacho n.° ....../2023, de 27-09, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar.
C) Entendeu o tribunal a quo estarem verificados os critérios para a adoção da providência cautelar requerida, a saber: a probabilidade da procedência da ação principal (fumus boni iuris); a constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação (periculum in mora); e, o juízo de ponderação de interesses em presença.
D) O ora Recorrente propõe-se demonstrar, nas presentes alegações, que a sentença recorrida, que culminou na mencionada condenação, decidiu com erro nos pressupostos de facto e de direito.
E) Ao contrário do que entendeu a douta sentença recorrida, entende o ora Recorrente que não se encontram verificados os requisitos para a procedência da providência cautelar requerida.
F) A figura jurídica utilizada pela PJM no Despacho em causa, foi a nulidade do contrato e não a anulação administrativa de quaisquer atos.
G) E os atos feridos de nulidade não são suscetíveis de anulação administrativa, muito menos sanáveis pelo decurso do tempo.
H) Da mesma forma que não poderia colocar a hipótese de conversão, pois que o que acabou por ser declarado nulo foi o contrato de trabalho e o mesmo nunca seria passível de ser convertido em figura jurídica diferente.
I) O Despacho impugnado apresenta-se claro e diretamente fundamentado numa disposição legal - a alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, esclarecendo concretamente a motivação do ato, o qual foi, inequivocamente, compreendido pelo Recorrido, como se infere quer da presente providência cautelar, quer da sua pronúncia em sede de audiência prévia, quer, ainda, da reclamação apresentada.
J) Efetivamente o contrato celebrado entre a PJM e o Recorrido é inválido e não se pode manter na ordem jurídica.
K) Sendo o Recorrido oriundo da carreira militar da GNR (detentor da categoria de sargento e do posto de primeiro-sargento) apenas poderia vir a exercer funções correspondentes à carreira de técnico superior do mapa de pessoal da PJM, na sequência de procedimento concursal, conforme previsto no artigo 33.° da mesma lei (cf. alínea d) do n.° 2 do artigo 2.° da LTFP, porquanto os militares da GNR encontram-se excluídos do âmbito de aplicação da LTFP.
L) Não tendo decorrido qualquer procedimento concursal no caso sub judice, a PJM decidiu pela declaração de nulidade do contrato, bem fundamentando a mesma nesse facto, que integra a previsão do disposto na alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, onde se estabelece, expressamente, que são nulos os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição do procedimento legalmente exigido.
M) O despacho, objeto da providência cautelar, deve, contrariamente ao decidido ser mantido, produzindo os seus efeitos legais.
N) De qualquer forma, a relação jurídica subjacente ao contrato celebrado não se pode manter na ordem jurídica, independentemente do regime jurídico de invalidade aplicável.
O) O trabalhador B....., ora Recorrido, quando foi recrutado pela PJM, ao abrigo de um procedimento de mobilidade interna, era militar de carreira (1.° Sargento de Infantaria), da Guarda Nacional Republicana (GNR).
P) Estes trabalhadores têm regimes próprios que constam de Lei especial. No caso em apreço, o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR).
Q) O Recorrido nem sequer deveria ter sido admitido no procedimento de mobilidade interna lançado pela PJM.
R) A LTFP e, portanto, também o regime de mobilidade de trabalhadores em funções públicas nela regulado, não é aplicável aos militares da GNR, nos termos do n.° 2 do artigo 2.° daquela Lei.
S) O regime de mobilidade pressupõe a existência de uma relação jurídica de emprego público, e no caso em concreto, um dos requisitos de admissão à mobilidade interna era a titularidade de um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, que os militares da GNR não detêm, dado que a natureza da sua relação jurídica de emprego público assenta no regime da nomeação.
T) O exercício de funções dos militares da GNR fora da estrutura orgânica da Guarda apenas pode ocorrer nos termos previstos no respetivo Estatuto (constante no Decreto-Lei n.° 30/2017, de 22 de março), designadamente, em comissão normal ou especial, em termos semelhantes ao previsto pelo Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) para os militares das Forças Armadas.
U) Os atos administrativos praticados pelo júri do procedimento e pelo Diretor-Geral da PJM, encontram-se feridos de ilegalidade, sendo, por isso, inválidos, quer pela via da nulidade, quer pela via da anulabilidade dos atos praticados no decurso do procedimento, sempre o contrato celebrado entre o Recorrido e a PJM seria inválido, não se podendo, por isso, manter na ordem jurídica.
V) A invalidade do contrato, celebrado entre o Recorrido e a PJM, na sequência da invalidade dos atos praticados no procedimento tem como consequência a reconstituição da situação que existiria caso tais atos não tivessem sido praticados.
W) Tal decorre, quer da destruição total dos efeitos jurídicos de um ato nulo, quer da reconstituição da situação material hipotética, na sequência de uma declaração de anulabilidade.
X) Nestes termos, por se impor a reconstituição da situação, o vínculo que detinha com a GNR, seria retomado.
Y) A GNR, ao decidir pelo abate ao quadro do Recorrido, por despacho de 28 de outubro de 2022, fê-lo com base num pressuposto de facto - a celebração de contrato em funções públicas com a PJM - que se veio a revelar errado, não podendo produzir efeitos por ser ilegal.
Z) Ao contrário do que pretende fazer crer, o Recorrido não se encontra numa situação laboral desprotegida, tanto que a PJM, na sequência da declaração de nulidade do contrato, oficiou a GRN nesse sentido.
AA) A Administração, ao tomar conhecimento das invalidades ocorridas, não poderia ter atuado de outra forma, sob pena de lhe virem a ser assacadas eventuais responsabilidades financeiras.
BB) Por tudo o exposto, resulta evidente a não verificação de um dos pressupostos necessários para a procedência da providência cautelar - o fumus boni iuris -, ao contrário do que foi entendido na douta sentença proferida pelo Tribunal a quo.
CC) Não estamos claramente perante uma situação em que seja evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal.
DD) Assim como também não se encontram verificados os outros requisitos legais necessários para a adoção de providência cautelar.
EE) E, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, o Despacho impugnado apresenta-se claro e diretamente fundamentado numa disposição legal - a alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, esclarecendo concretamente a motivação do ato, o qual foi inequivocamente compreendido pelo Recorrido, como se infere quer da presente providência cautelar, quer da sua pronúncia em sede de audiência prévia, quer ainda da reclamação apresentada.
FF) O fundamento constante do despacho impugnado assenta numa norma linear, imperativa, e que constitui uma das situações taxativas que o Código de Procedimento Administrativo comina com o vício de nulidade.
GG)O contrato celebrado entre a PJM e o Requerente é inválido e, consequentemente, não se pode manter na ordem jurídica.
HH) Sendo o ora Recorrido oriundo da carreira militar da GNR (detentor da categoria de sargento e do posto de primeiro-sargento) apenas poderia vir a exercer funções correspondentes à carreira de técnico superior na PJM, na sequência de um procedimento concursal para preenchimento de posto de trabalho dessa carreira no mapa de pessoal da PJM, conforme previsto no artigo 33.° da mesma lei (cf. alínea d) do n.° 2 do artigo 2.° da LTFP, porquanto os militares da GNR encontram-se excluídos do âmbito de aplicação da LTFP.
II) Não tendo decorrido qualquer procedimento concursal, a PJM decidiu, e bem, pela declaração de nulidade do contrato, bem fundamentando a mesma nesse facto, que integra a previsão do disposto na alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, onde se estabelece, expressamente, que são nulos os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição do procedimento legalmente exigido.
JJ) O foi efetivamente publicado na Bolsa de Emprego Público foi uma oferta de emprego designada “Mobilidade Interna” e não um procedimento concursal comum de recrutamento.
KK)A mobilidade em causa era uma mobilidade interna na categoria, cuja definição vem prevista no n.° 2 do artigo 93.° da LTFP e como tal destinava-se a aceitar candidaturas de trabalhadores com contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, inseridos nas carreiras gerais - na carreira de Técnico Superior e categoria de Técnico Superior.
LL) Sendo que o Recorrido, por ser militar da GNR - e não Técnico Superior - não podia concorrer à mobilidade interna divulgada pela PJM.
MM) Um procedimento concursal comum tem de ser aberto, através de aviso completo, tendo, necessariamente, que conter todos os elementos exigidos por lei, o que não se verificou.
NN) Pois que da oferta de emprego publicada, não constavam, designadamente, os métodos de seleção a aplicar, muito menos os respetivos critérios a observar, no âmbito da correspondente avaliação.
OO)A mobilidade interna não visa constituir vínculo de emprego público porque se destina a quem já detém o tipo de vínculo a que a mesma corresponde, ao contrário do procedimento concursal que tem sempre como objetivo a celebração de CTFP no mapa de pessoal do serviço que abre o concurso.
PP) A LTFP e o regime de mobilidade de trabalhadores em funções públicas nela regulado, não é aplicável aos militares da GNR, nos termos do n.° 2 do artigo 2.° daquela Lei.
QQ) O regime de mobilidade pressupõe a existência de uma relação jurídica de emprego público, e no caso em concreto, um dos requisitos de admissão à mobilidade interna era a titularidade de um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado - que se destinava a receber candidaturas de trabalhadores inseridos nas carreiras gerais, na carreira de Técnico Superior e categoria de Técnico Superior - que os militares da GNR não detêm, dado que a natureza da sua relação jurídica de emprego público assenta no regime da nomeação.
RR) O exercício de funções dos militares da GNR fora da estrutura orgânica da Guarda apenas pode ocorrer nos termos previstos no respetivo Estatuto (constante no Decreto-Lei n.° 30/2017, de 22 de março), designadamente, em comissão normal ou especial, em termos semelhantes ao previsto pelo Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) para os militares das Forças Armadas.
SS) O ora Recorrido, só poderia ter sido admitido na carreira e categoria de Técnico Superior, através da realização de um procedimento concursal comum - que exigisse vínculo de emprego público - o que não sucedeu.
TT) Foi também este o entendimento da Direção-Geral de Administração e Emprego Público, entidade responsável pela área governativa da gestão de recursos humanos na Administração Pública, no sentido da invalidade dos atos praticados foi corroborado.
UU) De entre as normas que são suscetíveis de aplicar aos militares da GNR inclui-se o artigo 33.° da LTFP, que respeita aos procedimentos concursais. O que não se inclui é o regime de mobilidade, pois que nas diversas alíneas do n.° 2 do artigo 2.° da LTFP nenhuma se refere ao regime de mobilidade.
VV) Os atos administrativos praticados pelo júri do procedimento e pelo Diretor-Geral da PJM, encontram-se feridos de ilegalidade, sendo, por isso, inválidos.
WW) Nestes termos, o Recorrido não perderia o vínculo de emprego público de que era titular, uma vez que se impondo a reconstituição da situação que existiria, o vínculo que detinha com a GNR, seria retomado.
XX) Ao contrário do que pretende fazer crer a sentença recorrida e o Recorrido, o mesmo não se encontra numa situação laboral desprotegida, tanto que a PJM, na sequência da declaração de nulidade do contrato, oficiou a GRN nesse sentido, de modo que fossem desencadeados os correspondentes efeitos jurídicos.
YY) Não obstante não ser suscetível de se enquadrar no objeto dos autos e ser, antes, passível de atuação em sede própria, refira-se que a PJM tomou, entretanto, conhecimento de que, por sentença transitada em julgado, o Recorrido foi condenado em processo-crime, na pena única de 5 anos de prisão - em resultado de cúmulo jurídico por condenações anteriores -, suspensa na sua execução, todas por crimes de corrupção passiva, o que não se coaduna com o exercício de funções em órgão de polícia militar.
ZZ) Ao tomar conhecimento das invalidades ocorridas, não poderia ter atuado de outra forma, sob pena de lhe virem a ser assacadas eventuais responsabilidades financeiras.
AAA) Em face de tudo o quanto antecede, não se mostra de todo verificado o requisito do fumus boni iuris, porquanto não se vislumbra como poderá proceder o mérito da ação principal, já que uma eventual procedência do pedido, nessa sede, sempre incorreria em erro nos pressupostos de facto e de direito.
BBB) No que se concerne ao requisito do Periculum in Mora - o Tribunal a quo concluiu pela sua verificação - não podendo o ora Recorrente conformar-se com tal decisão.
CCC) Não logrou o Recorrido demonstrar que esteja perante uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o Recorrido visa assegurar no processo principal, porquanto, em caso de procedência da ação sempre seria necessário e possível reconstituir a situação material hipotética e repor a situação de prejuízo, eventualmente, ocorrida.
DDD) Na sequência da declaração de nulidade do contrato celebrado, a PJM informou a GNR no sentido da reposição do vínculo jurídico que o Recorrido detinha com essa entidade.
EEE) E, mesmo assim, os eventuais prejuízos que o Recorrido poderia sofrer sempre seriam compensáveis.
FFF) Conclui-se, assim, que, contrariamente ao entendido pelo tribunal a quo, não se verificam preenchido os requisitos cumulativos - “Fumus Boni luris” e “periculum in mora” - exigidos por lei para o decretamento da presente providência cautelar.
GGG) E em face da não verificação dos pressupostos previstos no n.° 1 do artigo 120.° do CPTA para o seu decretamento, deve o presente recurso ser julgado procedente, em consequência, ser revogada a douta Sentença ora recorrida, por incorrer em erro nos pressupostos de facto e de direito, não se podendo, por isso, manter na ordem jurídica.
Nestes termos e nos demais de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, em consequência, ser revogada a douta Sentença ora recorrida, assim se fazendo a costumada Justiça.

Em 17 de abril de 2024 veio o Requerente B....., apresentar as suas Contra-alegações de Recurso, concluindo:
“A - O Recorrido adere incondicionalmente à sentença recorrida, que considera incensurável e devidamente fundamentada de facto e de direito.
B - O Recorrente não tem razão ao afirmar que a "...sentença recorrida decidiu com erro nos pressupostos de facto e de direito".
C - O mesmo limitou-se a elencar os 22 factos dados como provados no probatório da sentença, afigurando-se contraditória a alegação de que a sentença padece de erro nos pressupostos de facto, já que o objeto do recurso ficou limitado, após a admissão daquela factualidade, ao alegado erro nos pressupostos de direito.
D - O Recorrente refere sem razão que não se encontram verificados os requisitos para a procedência da providência cautelar, e que a sentença errou ao concluir que o Despacho n° ....../2023 do Diretor-Geral da PJM se encontra ferido de violação de lei e de falta de fundamentação vícios estes determinantes da anulabilidade do ato impugnado, ao invés de ter concluído pela nulidade do mesmo ato.
E - A grande maioria dos documentos relativos ao procedimento concursal são da autoria quer do Diretor-Geral da PJM quer do júri por aquele nomeado, e face à alegada invalidade dos atos administrativos suportados por aqueles documentos, os mesmos atos não foram anulados por aquele dirigente máximo da PJM como lhe competia, apesar de serem suscetíveis de anulação administrativa.
F - É notório que o contrato de trabalho declarado nulo pelo Despacho n° ....../2023 da PJM é consequência direta do procedimento concursal aberto pelo Diretor-Geral da PJM.
G - É também notório que o aludido contrato não foi celebrado com "total preterição" do procedimento legalmente exigido, sendo pois evidente a não aplicação ao mesmo da figura da nulidade e do respetivo regime.
H - O Recorrente parece ignorar as normas excecionais constantes do art° 2° n° 2 (2° parte) e do art° 92° n°s 2 alínea a) e 3 da LTFP, que se referem à aplicação da mobilidade aos militares da GNR enquanto titulares de uma carreira especial.
I - Nos termos daquelas normas, a existência de outros regimes de mobilidade nomeadamente nas carreiras especiais não fica prejudicada, assim como o regime da mobilidade abrange não só os titulares de emprego público vinculados por contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, mas também abrange os titulares de emprego público na modalidade de nomeação, como é o caso do recorrido.
J - Os atos referidos nos art°s 52° a 64° das alegações do recorrente são em parte coincidentes com os procedimentos concursais previstos no art° 33° da LTFP, atos aqueles anuláveis que poderiam ter sido anulados pelo Recorrente no prazo de seis meses.
K - E como não o foram, tais atos convalidaram-se ope legis na ordem jurídica, por omissão da entidade com competência (PJM) para o efeito.
L - A vinculação do recorrido à GNR cessou com o despacho n° 172/21, de 3-06-21, daquela entidade, cujo estatuto (EMGNR) não permite a readmissão do recorrido,
M - Pelo que este foi colocado em situação laboral desprotegida pelo despacho impugnado, que foi da exclusiva responsabilidade dos serviços da PJM.
N - O Diretor-Geral da PJM reconheceu implicitamente tal situação de desproteção laboral ao concordar com a manutenção do recorrido ao serviço daquela Polícia, após a declaração de nulidade do contrato de trabalho pelo Despacho n° ....../2023.
O - A PJM tomou conhecimento de que por sentença transitada em julgado o recorrido foi condenado em processo-crime, mas admitiu que a referida condenação não era suscetível de se enquadrar no objeto dos autos.
P - Por coerência com tal admissão, o recorrente deveria ter-se abstido de referir tal condenação nas alegações, não só pela inutilidade de tal referência no âmbito do recurso, como ainda pela notória contradição entre a referida afirmação e a prática adotada ao manter (e bem) o recorrido ao serviço da PJM.
Q - O parecer da DGAEP relativamente à invalidade do procedimento concursal apenas se refere à sua anulabilidade, e não à sua nulidade e dos atos consequentes, não revestindo aquele parecer caráter obrigatório ou vinculativo para a PJM, que aliás não o invocou como fundamento da nulidade a que alude o Despacho n° ....../2023.
R - Afastada a possibilidade de nulidade do ato impugnado, o mesmo é anulável porque praticado com ofensa das normas jurídicas aplicáveis (163° n° 1 CPA), e suscetível de anulação administrativa.
S - O mesmo ato é ainda anulável por falta de fundamentação legal, porquanto do mesmo não consta qualquer declaração de concordância com os fundamentos dos pareceres da DGAEP e da Secretaria Geral do Ministério da Defesa referidos no probatório.
T - In casu verifica-se o Fumus boni Juris, ou seja, é provável que a pretensão formulada na ação principal venha a ser procedente.
U - O Recorrente não contestou a prova produzida e constante do probatório quanto à diminuição drástica dos rendimentos do recorrido causada pelo Despacho n° ....../2023.
V - Também não contestou que a diminuição drástica de rendimentos alegada e provada pelo requerente e ora recorrido se repercutiria na impossibilidade de este continuar a satisfazer as necessidades de sobrevivência pessoal e do respetivo agregado familiar.
WW - O Recorrente limitou-se a alegar que a desproteção laboral alegada pelo recorrido não se verificava, porquanto este deveria ser readmitido no anterior posto de trabalho ocupado na GNR, do qual fora desvinculado após a celebração do contrato com a PJM.
X - Contudo, a readmissão do recorrido pela GNR não é possível porque proibida pelo estatuto da GNR, e ainda porque o ofício enviado pela PJM àquela entidade informando-a da nulidade do contrato do recorrido não obteve anuência por parte da mesma, pelo que também o periculum in mora se verifica.
Y - A ponderação de interesses consistiu em avaliar se os prejuízos causados ao interesse público são, ou não, superiores aos eventuais prejuízos causados aos interesses do requerente em caso de recusa da providência requerida.
Z - O tribunal a quo decidiu pela prevalência dos interesses do Requerente e do seu agregado familiar, e bem, já que a decisão recorrida optou pela proteção do direito à vida do Requerente e do seu agregado familiar.
Nestes termos e nos mais de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, e em consequência, ser mantida a douta sentença recorrida, assim se fazendo a costumada justiça.”

Em 26 de Abril de 2024 foi proferido Despacho de Admissão do Recurso.

O Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 13 de maio de 2024, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Há que apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, o qual afirma que que a "...sentença recorrida decidiu com erro nos pressupostos de facto e de direito”, mais importando verificar se se mostram preenchidos os pressupostos que determinaram a concessão da requerida Providência, sendo que o objeto dos mesmos se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte matéria de facto Provada:
“1. Através do Aviso n.° …../2021, de 22 de setembro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 195, de 7 de outubro de 2021, foi publicitado o «Recrutamento por mobilidade interna, com vínculo de emprego público, para constituição de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, tendo em vista a ocupação de um posto de trabalho correspondente à carreira/categoria de Técnico Superior previsto no mapa de pessoal da Policia Judiciária Militar, Unidade de Apoio Técnico e Administração [Laboratório de Policia Técnico-científica (LPTC)]», cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 15 do PA).
2. A 17.09.2021, o júri do concurso admitiu o Requerente ao procedimento identificado em 1. (cf. ata de fls. 11 a 14 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
3. A 21.12.2021, o júri do concurso identificado em 1. reuniu e decidiu nos seguintes termos:
«(…) Em virtude de no âmbito do presente procedimento existir apenas um candidato que cumpre os requisitos definidos no aviso de abertura e atendendo ao decidido na ata n.° 1 - Se da aplicação do método de seleção "Avaliação Curricular", resultar a aprovação de, pelo menos, 1 (um) candidato, tendo os restantes candidatos obtido valoração inferior a 9,5 valores, considerando-se excluídos, não há lugar à aplicação do método seguinte.
Perante tal factualidade foi elaborada a Ordenação Final dos Candidatos, com o candidato selecionado:
B...... (...).». (cf. ata de fls. 18 a 20 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
4. A 07.03.2022, a PJM dirigiu ofício, ao Comando-Geral da GNR, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
«No âmbito do procedimento em assunto foi selecionado o 1SAR INF B....., pertencente ao mapa de pessoal de Organismo.
Importa agora encetar as diligências tidas por convenientes para operar a mobilidade do trabalhador para a Polícia Judiciária Militar, (...), indicando-se o dia 2 de Maio de 2022, para início de funções.». (cf. fls. 28 do PA).
5. A 21.03.2022, o Requerente requereu ao seu serviço de origem nos seguintes termos:
«(...) 1. A colocação na Polícia Judiciária Militar em situação de comissão especial, nos termos do n.° 2 do artigo 72° do EMGNR, para o período experimental de 180 dias, a partir de 02 de maio de 2022;
2. Concluído o período experimental com sucesso, que lhe seja permitido cessar o vínculo à Guarda Nacional Republicana, nos termos do n.° 1 do artigo 78.° do EMGNR, com todos os efeitos daí decorrentes, nomeadamente, os que decorrem do n.° 3 do mesmo artigo.». (cf. fls. 29 e 30 do PA).
6. A 02.05.2022, o Comandante-Geral da GNR proferiu despacho, na sequência da Informação n.° ………..- ………-DRH, de 28.04.2022, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte: «Autorizo, conforme proposto decorrido o período experimental com sucesso cessará a vínculo, nos termos ao n.° 1 do artigo 78.° do EMGNR.». (cf. fls. 31 a 37 do PA).
7. A 02.11.2022, o Requerente e a PJM celebraram «contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado», para a ocupação do posto de trabalho de Técnico Superior do mapa de pessoal daquela Polícia, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
«(…) Considerando que:
(...)
c) O Empregador Público outorga o presente contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado para ocupação de posto de trabalho descrito no seu mapa de pessoal para o ano de 2022, aprovado nos termos do n° 4 do art° 29° da LTFP;
d) O Trabalhador, selecionado na sequência de procedimento concursal levado a efeito nos termos legais, reunindo as qualificações, competências e capacidades julgadas necessárias e suficientes para o desempenho das funções correspondentes ao posto de trabalho a ocupar no Laboratório de Polícia Científica;
e) As funções a desempenhar correspondem a necessidades permanentes do Empregador Público;
(…)
Cláusula Primeira (Início e duração)
1. O presente contrato de trabalho em funções públicas produz os seus efeitos a partir de 01/05/2022 data de início do período experimental, data em que o Trabalhador inicia a atividade, durando por tempo indeterminado
2. O presente contrato, fica sujeito a período experimental, de 02/05/2022 a 28/10/2022, em conformidade com a duração máxima permitida pelo disposto no artigo 49.° da LTFP para a carreira e categoria do Trabalhador, conjugado com o artigo 9.° da parte preambular da LTFP, que estende a todos os trabalhadores, as condições de trabalho do Acordo Coletivo de Trabalho n.° 1/2009, de 28 de setembro (publicado na 2.° série do Diário da República n.° 188, de 28.09.2009), é de 180 dias para os trabalhadores integrados na carreira de Técnico Superior.
Cláusula Segunda (Atividade contratada)
1. Ao Trabalhador é atribuída a categoria de Técnico Superior da carreira de Técnico Superior, sendo contratado para, sob a autoridade e direção do Empregador Público, e sem prejuízo da autonomia técnica inerente à atividade contratada, desempenhar as respetivas funções, cujo conteúdo funcional se encontra descrito na LTFP.
Cláusula Quinta (Remuneração)
1. A remuneração base do Trabalhador é fixada nos termos do disposto rio artigo 144.° da LTFP, sendo de 1.632,82€, correspondente à 4ª. posição remuneratória da categoria e ao nível remuneratório 23 da tabela remuneratória única, aprovada pela Portaria n.° 155 3-C/2008, de 31 de dezembro, conforme previsto no Decreto Regulamentar n.° 14/2008, de 31 de julho, diploma que lixa a estrutura remuneratória da carreira de Técnico Superior. (...).». (cf. fls. 45 a 48 do PA).
8. A 22.12.2022, foi emitida a Informação n° ........../2022/..........., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
«(…) 1. Por via do ofício n.° …., de 2 de novembro de 2022, o Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar (PJM) solicitou ao Secretário-Geral do Ministério da Defesa Nacional, a emissão de parecer jurídico em matéria de posicionamento remuneratório a atribuir ao trabalhador B....., na sequência de requerimento apresentado por este, tendo em vista a clarificação de divergência interpretativas.
3. Tendo em vista uma melhor apreciação da questão jurídica objeto da presente análise, foi solicitado à PJM o envio do processo administrativo (PA) referente ao procedimento que conduziu à seleção do candidato B..... e do qual, se extrai com relevo para a presente análise, a factualidade que se passa a enunciar.
49. Atento o exposto, os atos administrativos praticados pelo júri do procedimento e pelo Diretor-Geral da PJM, designadamente: a admissão do militar a candidato ao procedimento de mobilidade, a avaliação da sua candidatura, a seleção e ordenação da sua candidatura, o despacho do Diretor-Geral da PJM que determina a sua mobilidade intercarreiras para a carreira geral de Técnico Superior, e colocação na posição remuneratória 4 e nível remuneratório 23, publicada em 6 de maio de 2022, na ordem de serviço n.° 18, e o despacho do Diretor-Geral da PJM de 28 de outubro de 2022, que homologou a conclusão com sucesso do seu período experimental -, encontram-se feridos de ilegalidade, sendo inválidos e são suscetíveis de anulabilidade.
51. De facto, a admissão do candidato ao procedimento de mobilidade interna lançado pela PJM viola, por um lado, disposições estatutárias, designadamente, o n.° 2 do artigo 72.° do EMGNR e por outro, a LTFP e, consequentemente, o regime de mobilidade de trabalhadores em funções públicas nela regulado, o qual, não é aplicável aos militares da GNR, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 2.° da referida Lei.
V. Proposta
Atento o supra exposto, propõe-se, em caso de concordância superior, que o presente parecer jurídico seja remetido ao órgão competente para, na sequência das invalidades apontadas ao procedimento de mobilidade interna sub judice, sejam desencadeadas as diligências consideradas necessárias com vista à anulação dos atos administrativos praticados e à consequente reconstituição da situação que existiria se os referidos atos não tivessem sido praticados.». (cf. fls. 49 a 62 do PA).
9. A 26.12.2022, foi determinada a remessa da informação constante do facto provado anterior ao Diretor-Geral da PJM (cf. fls. 49 do PA).
10. O Requerente apresentou a pronúncia, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 81 a 84 do PA).
11. A 19.06.2023, o Diretor-Geral da PJM apresentou, à DGAEP, «PEDIDO DE PARECER» relativo ao posicionamento remuneratório e ao procedimento de admissão do Requerente, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 73 do PA).
12. A 21.06.2023, foi emitida a Informação n° ..../DGAEP/2023, pela DGAEP, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
«(…) 5.4 - Neste contexto, e analisada a situação concretamente apresentada, afigura-se-nos - na esteira do entendimento da SGMDN vertido na Informação/Proposta n.° ........../2022/..........., de 22.12.2022 - que, estando o trabalhador em causa integrado na carreira militar da GNR (detentor da categoria de sargento e do posto de primeiro-sargento), o exercício de funções em regime de mobilidade intercarreiras na carreira geral de técnico superior do mapa de pessoal da PJM carece de base legal, uma vez que os militares da GNR se encontram excluídos do âmbito de aplicação da LTFP, apenas podendo vir a exercer funções correspondentes a esta carreira na sequência de procedimento concursal previsto no artigo 33.° da mesma lei [cf. alínea d) do n.° 2 do artigo 2.° da LTFP], tendo deste modo, a mobilidade sido irregularmente constituída.». (cf. fls. 86 do PA).
13. A 08.08.2022, foi determinada a remessa da informação constante do facto provado anterior ao Diretor-Geral da PJM (cf. fls. 86 a do PA).
14. A 10.08.2023, foi dirigido ofício ao Requerente, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, e do qual extrai-se o seguinte:
«Notifica-se V. Exa., do teor da informação n.° ..../DGAEP/2023, de 21 de junho de 2023, da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (ANEXO A). E, em decorrência da referida informação, por força do disposto nos n.° 1 e alínea l) do n.° 2, ambos do artigo 161.° do CPA, notifica-se igualmente, para efeitos de audiência prévia de interessado, da intenção de declarar NULO o respetivo contrato de trabalho, no âmbito do qual foi recrutado, e bem assim, todos os atas administrativos seus subsequentes.». (cf. fls. 64 do PA).
15. A 25.08.2023, o Requerente apresentou a pronúncia, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 68 a 72 do PA).
16. A 27.09.2023, o Diretor-Geral da PJM proferiu despacho, sob o n.° ....../2023, cujo teor aqui se reproduz:
«Nos termos da alínea I) do n.° 1 do artigo 161.° do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com o artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 9/2012, de 18 de janeiro, declaro nulo o contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado celebrado entre a Polícia Judiciária Militar e o 1.° Sargento Infantaria B..... e, bem assim, todos os atas administrativos seus consequentes.
O presente despacho produz efeitos à data da sua publicação em Diário da República.». (cf. fls. 93 do PA).
17. O despacho constante do facto provado anterior foi publicado no Diário da República, sob o n.° …/2023, 2- série, n.° 199, de 13-10, Parte C, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 94 do PA).
18. A 02.11.2023, o Requerente apresentou «Reclamação do Despacho n° ....../2023, de 27-09, do Diretor-Geral da PJM - declaração de nulidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, celebrado entre a PJM e B......», cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. documento n.° 16, junto com o r.i.).
19. O Requerente é casado e tem a seu cargo dois filhos em idade escolar (cf. documento n.° 25, junto com r.i., e do acordo das partes).
20. A mulher do Requerente exerce funções de ajudante ação educativa e aufere mensalmente o valor líquido de cerca de 770€ (cf. documento n.° 17, junto com r.i., e do acordo das partes).
21. O Requerente aufere mensalmente o vencimento líquido de cerca de 1.219€ (cf. documento n.° 28, junto com r.i., e do acordo das partes).
22. As despesas médias mensais do Requerente e seu agregado familiar contabilizam-se nos seguintes termos:
a) Despesa de água: cerca de 39€;
b) Despesa com telecomunicações: cerca de 105€;
c) Despesa com eletricidade: cerca de 114,57€;
d) Prestação de crédito para compra de habitação própria: 586,54€;
e) Mensalidade do filho, D.........., que frequenta o Colégio Militar: 288€;
f) Despesa mensal com compra de géneros alimentares: cerca de 500€.
(cf. documentos n.°s 17 a 24, juntos com r.i.).”

IV - Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da decisão recorrida:
“Do periculum in mora
A primeira questão que se coloca, desde logo, é a de saber se face aos elementos trazidos a juízo, atenta a natureza do meio processual urgente empregue, se impõe, ou não, deferir a pretensão do requerente, por existir fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, se existe perigo na demora da decisão do processo principal.
O requisito do periculum in mora reclama um juízo próximo da certeza quanto à constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação, caso não seja adotada a providência cautelar.
Este fundado receio tem de resultar da alegação de factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo.
Conforme já se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Norte, no seu Acórdão de 22/01/2021, no Processo n.° 01028/20.8BEBRG, «Impõe-se ao tribunal que, mediante um juízo de prognose, avalie se, face a uma eventual sentença, proferida no processo principal, que conceda provimento à pretensão do requerente, a mesma virá a revelar-se inútil em virtude de, entretanto, se ter criado uma situação de facto consumado com a mesma incompatível, isto é, se se tornar impossível a reintegração da situação conforme à legalidade, ou se essa reintegração for muito difícil, ou se entretanto se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses do Requerente, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica, devendo atender-se a todos os prejuízos, quer estes respeitem a interesses públicos, comunitários ou coletivos, quer estejam em causa apenas interesses individuais. A prova do "fundado receio" a que a lei faz referência deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que possam levar o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se por isso a concessão da providência solicitada. Em suma, para que se tenha por preenchido este requisito, não basta um mero juízo de probabilidade; necessário se torna a existência de um receio fundado.»
No que respeita ao periculum in mora o ónus de alegação dos factos que o sustentam e a respetiva prova recai sobre o requerente, cabendo-lhe provar a verificação do fundado receio, assim como de prejuízos de difícil reparação.
Assim, por um lado, incumbe ao requerente concretizar e especificar os prejuízos irreparáveis advindos da não suspensão de eficácia do Despacho n° ....../2023, de 28-09, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar, consubstanciado na declaração de nulidade do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, celebrado entre a Polícia Judiciária Militar e o Requerente, e, por outro lado, alegar factos concretos e objetivos de molde a firmar no Tribunal a convicção de que os danos sofridos serão de difícil reparação, por não ser possível a sua avaliação pecuniária, ou por não ser possível o seu cálculo com exatidão, ou ainda do carácter irreversível dos mesmos.
Volvendo ao caso dos autos.
O Requerente alega que é casado e tem dois filhos dependentes, e que é com o rendimento mensal líquido, de 1.989,11 euros, que resulta da soma dos rendimentos do trabalho seus e da sua mulher, que paga as despesas mensais fixas do agregado familiar, que ascendem a 1.692,73 euros, e que a partir da data da execução do ato em causa apenas disporá do vencimento líquido mensal de sua esposa, no montante de cerca de 770 euros/mês, o qual é manifestamente insuficiente para a satisfação das suas necessidades básicas diárias e do seu agregado familiar.
Invoca, designadamente, que efetuado o pagamento da prestação mensal de 586,54 euros relativa ao empréstimo para compra da habitação permanente, ficará apenas com 183,55 euros para as despesas mensais dos quatro elementos do seu agregado familiar.
Está em causa a suspensão da eficácia do ato que declarou a nulidade do contrato de trabalho em funções públicas do Requerente.
As consequências diretas e imediatas da não suspensão da eficácia de tal decisão são a perda do posto de trabalho e do respetivo vencimento por parte do Requerente.
Compulsados os autos, emerge que os factos concretamente alegados pelo Requerente inspiram um fundado receio de que, se a providência for recusada, se constituirá uma situação de produção de prejuízos de difícil reparação, pois, a perda da remuneração total por si auferida implica necessariamente a afetação da sua capacidade para fazer face às suas necessidades básicas e do seu agregado familiar, que inclui designadamente dois dependentes, tanto mais que as despesas carreadas para os autos correspondem àquelas que habitualmente, de acordo com as regras da experiência comum, um agregado familiar tem, não se mostrando desproporcionais ou desnecessárias.
Adite-se que o vencimento do Requerente constitui rendimento de valor mais elevado do casal, tratando-se de uma fonte de receita relevante para o próprio e a sua família.
Como se sumariou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 23-02-2023, proferido no processo n.° 400/22.5BELSB, e disponível em www.dgsi.pt:
«A perda da remuneração total auferida, independentemente da falta alegação e prova dos concretos encargos mensais que a Recorrente tem, implica necessariamente, a afetação da sua capacidade para fazer face às suas necessidades básicas, para não falar do nível de vida a que está habituada em função da remuneração que aufere por força do contrato de trabalho que celebrou com Requerido;».
Além do mais, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.01.2009, no processo n.° 01030/08, pode ler-se o seguinte:
«A privação do vencimento de um funcionário ou agente do Estado e, designadamente de um magistrado, em consequência da imediata execução do ato punitivo que o afaste de funções, causa prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação, ao visado com esse ato, se tal privação diminuir drasticamente o seu nível de vida ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social».
Acresce referir que caso a ação principal seja procedente, a situação laboral do Requerente é suscetível de integração na carreira e categoria em causa ou noutra equivalente, podendo ser reconstituída conforme à legalidade, nomeadamente a nível da sua posição laboral e do respetivo posicionamento remuneratório. Porém, dos fundamentos invocados resulta que o Requerente reconduz a verificação do periculum in mora a questões cuja natureza não é suscetível de reconstituir ou comportará a produção de prejuízos de difícil reparação, como as referentes à vida em família, com especial dimensão no que respeita aos filhos menores do Requerente, a educação destes, ou mesmo a perda da casa de morada de família, justificando-se, por isso, a concessão da providência solicitada.
Ora, conclui-se que, face ao alegado e provado nestes autos cautelares, designadamente que a satisfação das necessidades essenciais do Requerente e as do próprio agregado familiar correm sério risco, o não decretamento da providência cautelar dá lugar à verificação de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação ou irreparáveis, o que permite a conclusão de que há lugar ao preenchimento do requisito do periculum in mora.
Apurando-se a procedência do primeiro dos requisitos cautelares, impõe-se prosseguir para o conhecimento dos demais.
- Da procedibilidade da ação principal
O critério do fumus boni iuris exige a formulação de um juízo de probabilidade de que a pretensão formulada no processo principal venha a ser julgada procedente.
Cabe ao juiz avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, isto é, em regra, deve avaliar a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade alegada.
Cumpre realçar que, em sede de processo cautelar, a apreciação do direito em causa será sempre uma apreciação perfunctória e sumária, sob pena de antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da ação principal, essa, sim, destinada a decidir da existência, ou não, dos vícios dos atos e as pretensões materiais dos requerentes.
Atento o teor despacho n.° ....../2023, de 27.09.2023, do Diretor-Geral da PJM, verifica-se que o mesmo declara a nulidade do contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado celebrado entre a PJM e Requerente e, bem assim, todos os atos administrativos seus consequentes, nos termos da alínea I) do n.° 1 do artigo 161.° do Código do Procedimento Administrativo.
O artigo 161.°, n.° 1, do CPA determina que «são nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade», exigindo, portanto, que tal cominação resulte de uma expressa previsão legal tipificada nesse sentido.
O n.° 2 do artigo 161.° do CPA delimita um conjunto de situações em que a desconformidade jurídica dos atos é suscetível de produzir a sua nulidade, designadamente, são nulos «[o]s atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido.» (cf. alínea l).
O artigo 162.° do CPA, sob a epígrafe «regime da nulidade», dispõe:
«1 - O ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.
2 - Salvo disposição legal em contrário, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode, também a todo o tempo, ser conhecida por qualquer autoridade e declarada pelos tribunais administrativos ou pelos órgãos administrativos competentes para a anulação.
3 - O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo.».
Ora, os atos feridos de nulidade não são suscetíveis de anulação administrativa, não sendo suscetível de se consolidarem na ordem jurídica, cf. artigos 162.°, n.° 1, e 166.°, n.° 1, alínea a), do CPA.
Por sua vez, o artigo 163.°, n.° 1, do CPA determina que «são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção».
Com efeito, em regra, os vícios dos atos administrativos implicam a sua anulabilidade.
Nos termos do artigo 163.°, n.° 4, do CPA «[o]s atos anuláveis podem ser anulados pela Administração nos prazos legalmente estabelecidos».
Chama-se também à colação o disposto no artigo 165.°, n.° 2, do CPA, nos termos do qual: «[a] anulação administrativa é o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com fundamento em invalidade».
Por último, o artigo 168.° do CPA, sob a epígrafe «Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa», dispõe:
«1 - Os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respetiva emissão.
2 - Salvo nos casos previstos nos números seguintes, os atos constitutivos de direitos só podem ser objeto de anulação administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da data da respetiva emissão.
(...)
4 - Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os atos constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias:
(…)
b) Apenas com eficácia para o futuro, quando se trate de atos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas, no âmbito de uma relação continuada;
(...)
6 - A anulação administrativa de atos constitutivos de direitos constitui os beneficiários que desconhecessem sem culpa a existência da invalidade e tenham auferido, tirado partido ou feito uso da posição de vantagem em que o ato os colocava, no direito de serem indemnizados pelos danos anormais que sofram em consequência da anulação.».
O Requerente funda a sua pretensão, desde logo, no desrespeito pelos condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa, mormente no prazo máximo de seis meses a que alude a 1.- parte do n.° 1 do artigo 168.° do CPA.
Na oposição deduzida, o Requerido alega que a figura jurídica utilizada pela PJM no Despacho em causa foi a nulidade do contrato e não a anulação administrativa de quaisquer atos.
A PJM declarou a nulidade do contrato de trabalho em funções públicas, celebrado entre a PJM e o Requerente, porém fê-lo por expressa referência ao disposto na alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, que respeita à nulidade dos atos praticados com preterição total do procedimento legalmente exigido, salvo em estado de necessidade.
Para efeitos do contrato de trabalho em causa, o Requerente foi selecionado no âmbito de um procedimento de recrutamento por mobilidade interna para constituição de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, como técnico superior, do mapa de pessoal da PJM (cf. factos provados 1. a 7.).
Provando-se que tal procedimento concursal foi tramitado até final, do que, aliás, as partes não divergem, entendemos que não se verificou no caso em apreço a preterição total do procedimento, determinante da nulidade, prevista no artigo 161.°, n.° 2, alínea l), do CPA.
Questão diferente é a de saber se o Requerente poderia ter sido selecionado para o exercício de funções públicas como técnico superior do mapa de pessoal da PJM, no âmbito do procedimento de recrutamento por mobilidade interna, como o foi.
A Entidade Requerida aponta como ilegalidade subjacente ao contrato de trabalho celebrado entre a PJM e o Requerente o facto de este último estar, anteriormente ao exercício de funções em regime de mobilidade intercarreiras na carreira geral de técnico superior do mapa de pessoal da PJM, integrado na carreira militar da GNR (detentor da categoria de sargento e do posto de primeiro-sargento). Defende que os militares da GNR se encontram excluídos do âmbito de aplicação da LGTFP, apenas podendo vir a exercer funções correspondentes a esta carreira na sequência de procedimento concursal previsto no artigo 33.° da mesma lei (cf. artigo 72.°, n.° 2, do EMGNR e artigo 2.°, n.° 2, da LGTFP), tendo deste modo, a mobilidade sido irregularmente constituída.
Quando as entidades públicas carecem de preencher postos de trabalho no respetivo mapa de pessoal procedem à abertura de procedimento concursal de recrutamento, designadamente por recurso à mobilidade.
No âmbito da mesma, a entidade administrativa deve proceder à admissão ou exclusão dos candidatos conforme, em cada caso, cumpram ou incumpram os requisitos legais.
No caso vertente, aberto que foi o «Recrutamento por mobilidade interna, com vínculo de emprego público, para constituição de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, tendo em vista a ocupação de um posto de trabalho correspondente à carreira/categoria de Técnico Superior previsto no mapa de pessoal da Policia Judiciária Militar, Unidade de Apoio Técnico e Administração [Laboratório de Policia Técnico-científica (LPTC)]» (cf. facto provado 1.), cabia ao júri proceder à seleção e graduação dos candidatos atento o quadro legal aplicável.
Se incumpridos os requisitos legais aquando da admissão e graduação do aqui Requerente, como pugna a Entidade Requerida, entendemos que tal questão não se reconduz à preterição total do procedimento, que como resulta do probatório, foi realizado até final e culminou com a celebração de contrato de trabalho em funções públicas, mas, sim, de desconformidade legal quanto à concreta admissão e graduação do candidato aqui Requerente ao aludido procedimento de mobilidade interna.
Recuperando o regime jurídico da nulidade, acima melhor explicitado, e não se verificando que a ilegalidade identificada pela Entidade Requerida esteja legal e expressamente cominada com o desvalor da nulidade, seria a mesma suscetível de ser apreciada e decidida à luz do regime regra da anulabilidade, previsto no artigo 163.°, n.° 1, do CPA.
Ora, ao concluir-se, num juízo perfunctório, que o ato cuja suspensão de eficácia aqui é requerida não poderia ter sido declarado nulo, mas, ao invés, se impunha a consideração dos pressupostos legais à respetiva anulação, verifica- se, como alega o Requerente, que o ato em causa padece do vício de violação de lei.
Ademais, nem considera os condicionalismos da anulação administrativa, previstos no artigo 168.° do CPA.
Assim, nesta parte, afigura-se a probabilidade de procedibilidade da ação principal.
(…)
Quanto ao alegado vício de falta de fundamentação, o Requerente alega que o ato contido no Despacho n° ....../2023, de 28-09, do Diretor-Geral da PMJ padece de falta de fundamentação.
O vício de falta de fundamentação constitui preterição de uma formalidade essencial, que inquina o ato de ilegalidade, que determina a sua anulabilidade, nos termos do artigo 163.°, n.° 1, do CPA.
O dever de fundamentação encontra-se constitucionalmente previsto no artigo 268.°, n. ° 3, da CRP e no artigo 152.° do CPA e os seus requisitos no artigo 153.° do mesmo diploma.
Quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível, através de exposição dos fundamentos de facto e de direito.
A decisão carece de revelar o respetivo enquadramento jurídico, ou seja, enunciar também as razões jurídicas que a Administração considerou e ponderou antes de proferir a decisão.
Cabe ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do concreto ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
Admitindo-se que basta uma fundamentação sucinta, importa, todavia, que a mesma seja clara, concreta, congruente e que se mostre contextual, quanto aos factos e ao direito.
Mais, a exigência de fundamentação mostra-se satisfeita quando seja contemporânea, se integre no próprio ato e seja clara, as razões aduzidas permitam compreender, sem margem para dúvidas, qual foi o iter cognoscitivo-valorativo da decisão, sendo congruente quando a decisão surge como a conclusão lógica e necessária das apontadas razões.
Refira-se que o ato se considera fundamentado por mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.
À luz da matéria de facto provada, afigura-se que o Despacho n.° ....../2023, de 27-09, do Diretor-Geral da PMJ, não se mostra fundamentado de facto, nem do mesmo consta a mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituam parte integrante do respetivo ato.
Assim, e num juízo perfunctório, mostra-se que o ato cuja suspensão da eficácia é peticionada nos presentes autos padece de vício de forma - falta de fundamentação, de facto. (…)
Face à prova produzida nos autos, e atendendo à natureza sumária da prova em sede cautelar, o juízo relativo à procedência da ação principal é positivo, e, por isso, preenche o Requerente aquele requisito, já que o fundamento que reclama para alicerçar a sua pretensão de suspensão da eficácia do Despacho n° ....../2023, de 27-09 é reconduzível à verificação de fumus boni iuris.
Deve, pois, concluir-se como verificado o pressuposto legal relativo ao juízo favorável da procedência da ação principal.
Ultrapassada positivamente esta fase, segue-se a ponderação de interesses (os interesses públicos e privados em presença), cf. artigo 120.°, n.° 2, do CPTA, sendo este último requisito também cumulativo e, portanto, também indispensável para a concessão das providências cautelares requeridas.
- Da ponderação de interesses
Aqui chegados, cabe proceder à ponderação de interesses, cf. artigo 120.°, n.° 2, do CPTA.
Mesmo que se preencham os requisitos cumulativos previstos no n.° 1 do artigo 120.° do CPTA (fumus boni iuris e periculum in mora), impõe-se atender ao disposto no n.° 2 daquele preceito, nos termos do qual as providências podem ainda ser recusadas.
Por via deste requisito negativo (ou cláusula de salvaguarda) cabe avaliar se os prejuízos causados ao interesse público são, ou não, superiores aos prejuízos causados aos interesses dos requerentes em caso de recusa da sua adoção.
Atentando nos interesses públicos e privados em conflito no caso vertente, temos, por banda dos primeiros, a reposição da legalidade em sede de procedimento de recrutamento por mobilidade interna, na sequência do qual foi celebrado contrato de trabalho em funções públicas, e os segundos respeitam à conservação do posto de trabalho e dos rendimentos que lhe estão associados, até à data da prolação da decisão judicial quanto à questão de mérito no processo principal, e, consequentemente, os interesses de subsistência do próprio Requerente e do seu agregado familiar.
Ora, no caso vertente, os prejuízos causados ao interesse público não se mostram superiores aos causados aos interesses do Requerente.
Face aos fundamentos que antecedem, é de concluir pela verificação do critério relativo à ponderação de interesses, verificando-se, também, o terceiro dos requisitos cumulativos exigidos para o decretamento da providência.
Nestes termos, e face ao supra exposto, é de julgar procedente a providência cautelar requerida.”

Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância julgar “(…) procedente o presente processo cautelar e, em consequência, determina-se a suspensão de eficácia do Despacho n.° ....../2023, de 27-09, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar.”

Vejamos:
Vem interposto recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, de 01.03.2024, que deu provimento à providência cautelar apresentada pelo Requerente, tendo correspondentemente determinado a suspensão de eficácia do Despacho n.° ....../2023, de 27-09, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar.

Entendeu o tribunal a quo estarem verificados os critérios cumulativos para a adoção da providência cautelar requerida, a saber: a probabilidade da procedência da ação principal (fumus boni iuris); a constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação (periculum in mora); e, o juízo de ponderação de interesses em presença.

Atenta a matéria de facto assente e dada como provada, importa verificar o suscitado.

Originariamente o Requerente, aqui Recorrido, solicitou ao Tribunal a quo “a suspensão de eficácia do Despacho n. ° ....../2023, de 28-09-2023, do Diretor-Geral da Polícia Judiciária Militar, ou adotada outra providência que seja julgada mais adequada, ao abrigo dos n.°s 1, 2 e 3 do art. ° 120. ° do CPTA e, nos termos conjugados do n.° 4 do artigo 114.° e 131. ° do CPTA, e face à urgência da situação em apreço, passível de dar causa a uma situação de facto consumado na pendência do processo requer o decretamento provisório da providência cautelar no despacho liminar. ”

Alegou o aqui Recorrido que o referido Despacho n.° 20....../2023, se encontrava ferido de invalidade por padecer dos vícios de violação de lei e falta de fundamentação.

Mais considerou o Recorrido que o ato cuja suspensão requereu se encontrava ferido de violação de lei, em virtude do Diretor-Geral da PJM, que o subscreveu, não ter anulado os atos alegadamente inválidos e suscetíveis de anulação administrativa, dentro do prazo máximo de seis meses, previsto no n.° 1 do artigo 168.° do CPA, considerando que, por essa razão, tais atos se consolidaram na ordem jurídica, a partir de 28 de abril de 2023.

Em qualquer caso, importa não perder o foco relativamente ao que efetivamente está em causa, pois que, em bom rigor, o que está subjacente ao referido Despacho é a nulidade do contrato e não a anulação administrativa de quaisquer outros atos.

É incontornável que atendendo a factualidade dada com provada e ao direito aplicável, o contratualizado mostra-se inválido, o que só por si, compromete o Declarado fumus boni iuris, uma vez que mal se compreende como foi possível integrar na Carreira de Técnico Superior da PJM, por mero procedimento de mobilidade interna, um Sargento da GNR, o que se integra na letra da alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, onde se estabelece que, em regra, são nulos os atos praticados com preterição do procedimento legalmente exigido.

Não se mostra assim preenchido, relativamente ao despacho objeto da providência cautelar, o Fumus Boni Iuris, o que só por si, compromete a procedência da daquela.

Efetivamente, o Requerente B....., quando foi recrutado pela PJM, ao abrigo de um procedimento de mobilidade interna, era militar da Guarda Nacional Republicana (GNR), pelo que, à luz do artigo 2.° nº 2 da LTFP, estava excluído do referido procedimento, pois que o mesmo “não é aplicável aos militares das Forças Armadas, aos militares da Guarda Nacional Republicana, ao pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, ao pessoal da carreira de investigação criminal, da carreira de segurança e ao pessoal com funções de inspeção judiciária e de recolha de prova da Polícia Judiciária e ao pessoal da carreira de investigação e fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, cujos regimes constam de lei especial”.

Na realidade, o regime de mobilidade pressupõe a existência de uma relação jurídica de emprego público, e no caso em concreto, um dos requisitos de admissão à mobilidade interna era a titularidade de um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, que os militares da GNR não detêm, dado que a natureza da sua relação jurídica de emprego público assenta no regime da nomeação.

Aqui chegados, é incontornável que os atos praticados pelo júri do procedimento e pelo Diretor-Geral da PJM, designadamente, a admissão do militar como candidato ao procedimento de mobilidade, a avaliação da sua candidatura, a seleção e ordenação da sua candidatura, o despacho do Diretor-Geral da PJM que determinou a sua mobilidade intercarreiras para a carreira geral de Técnico Superior, e colocação na posição remuneratória 4 e nível remuneratório 23, publicada em 6 de maio de 2022, na ordem de serviço n.° 18, e o despacho do Diretor-Geral da PJM de 28 de outubro de 2022, que homologou a conclusão com sucesso do seu período experimental, se mostram inválidos, por falta de suporte legal.

Quanto à manutenção do anterior vinculo funcional do Militar em decorrência da declarada nulidade do controvertido procedimento, tal decorre da necessidade de reconstituir a situação daquele, em face do ingresso no PJM ter resultado de um erro nos pressupostos.

Com efeito, a GNR ao decidir pelo abate ao quadro do Recorrido, por despacho de 28 de outubro de 2022, fê-lo com base num pressuposto de facto - a celebração de contrato em funções públicas com a PJM - que se veio a revelar errado, não podendo produzir efeitos por ser ilegal.

Como se afirmou já, resulta do expendido a não verificação de um dos pressupostos necessários para a procedência da providência cautelar - o fumus boni iuris -, ao contrário do que foi entendido na sentença proferida pelo Tribunal a quo.

Sendo o preenchimento dos referidos pressupostos necessariamente cumulativo, fica desde logo, e por natureza, comprometida a procedência da Providencia Cautelar, mostrando-se inútil analisar os restantes pressupostos.

Com efeito, dispõe o artigo 120.° do CPTA, sob a epígrafe “Critérios de decisão”, que:
“1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
(…)”

No caso em análise, não é pois provável que a pretensão formulada venha a ser julgada procedente pois que se mostra evidente a nulidade da nomeação do Militar da GNR para a PJM.

Como se referenciou no Acórdão deste TCA Sul de 13.07.2023, aludindo ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0781/16.0BEBRG 0216/18, de 10.03.2021, “O ato não é nulo por estarem errados os seus fundamentos de facto ou de direito. O ato é nulo, à luz do quadro legal citado, quando lhe falte algum dos seus elementos essenciais ou nas situações em que o próprio legislador de forma expressa deixe decretada tal nulidade. ”

Com efeito, e reafirmando tudo quanto já se discorreu, não tendo decorrido qualquer procedimento concursal, mas antes e tão-só um procedimento por mobilidade, o que é diverso, a PJM decidiu, pela declaração de nulidade do contrato à luz do estatuído na alínea l) do n.° 2 do artigo 161.° do CPA, onde se estabelece, expressamente, que são nulos os atos praticados com preterição do procedimento legalmente exigido.

Assentando a controvertida declaração de nulidade no referido normativo, a mesma mostra-se suficiente e adequadamente fundamentada, pois que se perceciona o seu objeto, objetivo e fundamento jurídico aplicável.

Como discorrido no acórdão do TCAN nº 2841/12.7BEPRT, de 19-12-2014, relatado pelo aqui igualmente relator, “a fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o particular e permitir-lhe o controlo administrativo e/ou contencioso do ato lesivo dos seus direitos ou interesses juridicamente protegidos.”

O que é incontornável é que o contrato celebrado entre a PJM e o Requerente é inválido e, consequentemente, não se pode manter na ordem jurídica, pois que o aqui Recorrido, por ser militar da GNR não podia apresentar-se à mobilidade interna divulgada pela PJM.

O referido entendimento havia já sido evidenciado através da informação n.° 0....1/DRJE/DGAEP de 21.06.2023 da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, onde se concluiu que “analisada a situação concretamente apresentada, afigura-se-nos - na esteira do entendimento da SGMDN vertido na Informação/Proposta n.° ........../2022/..........., de 22.12.2022 - que, estando o trabalhador em causa integrado na carreira militar da GNR (detentor da categoria de sargento e do posto de primeiro-sargento), o exercício de funções em regime de mobilidade Inter carreiras na carreira geral de técnico superior do mapa de pessoal da PJM carece de base legal, uma vez que os militares da GNR se encontram excluídos do âmbito de aplicação da LTFP, apenas podendo vir a exercer funções correspondentes a esta carreira na sequência de procedimento concursal previsto no artigo 33.° da mesma lei [cf. Alínea d) do n.° 2 do artigo 2.° da LTFP], tendo deste modo, a mobilidade sido irregularmente constituída.”
Em face de tudo quanto se expendeu supra, reafirma-se que não se mostra verificado o requisito do fumus boni iuris, porquanto não se vislumbra como poderá proceder o mérito da correspondente ação principal.

Sendo os pressupostos das Providencias Cautelares de preenchimento cumulativo, concluindo-se, como se concluiu pela inverificação do Fumus Boni Iuris, fica prejudicada a análise dos restantes pressupostos - Periculum in mora e Ponderação de Interesses.

Perante o não preenchimento integral dos pressupostos previstos no n.° 1 do artigo 120.° do CPTA para o decretamento da requerida Providência Cautelar, julgar-se-á procedente o Recurso, revogando-se a Sentença recorrida, mais se se julgando improcedente a Providência Cautelar.

IV - DECISÃO
Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Conceder provimento ao Recurso, revogar a Sentença Recorrida, mais se julgando improcedente a Providência Cautelar.

Custas pelo Recorrido

Lisboa, 6 de junho de 2024