S... Portugal – F… services SA intentou contra o Metropolitano de Lisboa EPE, indicando como contrainteressadas A… Services, SA, I… – H… Ambiental, SA, P… Portugal SA, V… – F… Services, SA, A… – S… Industriais SA, O… – L… profissional Lda, S… – F… services Lda, A… – L… Conservação Lda e A… Services SA, ação administrativa (urgente) de contencioso pré-contratual, na qual peticionou:

- A declaração de nulidade ou anulação do ato de adjudicação;

- A declaração de nulidade ou anulação de todos os atos subsequente eventualmente praticados, incluindo o contrato se vier a ser celebrado e respetivos efeitos;

- A condenação da Ré a adotar todos os atos e operações para reconstituição da situação prévia à adjudicação e a excluir a proposta apresentada pela contrainteressada A…, a proceder à reordenação das demais propostas, classificando a proposta da autora em primeiro lugar.

Subsidiariamente, pediu a declaração de nulidade ou anulação do ato de adjudicação notificado à autora e às contrainteressadas em 11/12/2023, nos termos supra expostos e de todos os atos subsequentes eventualmente já praticados na sequência da adjudicação à contrainteressada A… - incluindo o contrato que tenha sido ou venha a ser celebrado na sequência do referido ato de adjudicação -, bem como os respetivos efeitos e, ainda, a condenação da Ré a adotar e a praticar todos os atos e operações para reconstituição da situação anterior à adjudicação anulada e a:

- proceder à retificação das pontuações atribuídas à proposta da autora, atribuindo 5 pontos no subfactor F 2.1 e, consequentemente, a pontuação final do fator F2 (Total Fator F.2) de 8,25 e a pontuação final (Total CF) de 3,991,

- proceder à retificação das pontuações atribuídas à proposta da contrainteressada A…, atribuindo-lhe 5 (cinco) pontos no subfactor F 2.2, 0 (zero) pontos no subfactor F 2.3 e 0 (zero) pontos no subfactor F 2.4 e, consequentemente, a pontuação final do Fator F2 (Total Fator F.2) de 2,8 e a pontuação final (Total CF) de 1,946, e - a ordenar a proposta da autora em 1º lugar, com as legais consequências.

Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a ação foi julgada procedente, anulado o ato de adjudicação e condenada a entidade demandada a excluir a proposta da contrainteressada e a praticar novo ato, que adjudique a proposta da autora.

A entidade demandada Metropolitano de Lisboa EPE veio interpor recurso da sentença e formulou as seguintes conclusões:

«A) A sentença recorrida enferma de vários vícios, evidenciando uma errada avaliação da matéria de facto que consta do processo administrativo, facto que teve como consequência uma incorreta aplicação do Direito.

B) A alínea b) do n.º 2 da Cláusula 14.ª do Programa de Concurso exigia que a equipa técnica a afetar ao contrato incluísse dois supervisores, sendo um deles em dedicação exclusiva ao contrato.

C) Na sentença recorrida o Tribunal a quo veio a considerar que a Contrainteressada não identificou “qual dos dois membros da equipa que irão integrar a supervisão é que ficará afecto ao contrato em regime de exclusividade”.

D) Contudo, a realidade é que o Programa de Concurso não exige que os concorrentes identifiquem qual dos dois supervisores ficará afeto ao contrato em regime de exclusividade, sendo apenas necessário que se comprometam com essa afetação.

E) De facto, nos termos do n.º 1 da alínea g) do artigo 13.º do Programa de Concurso, os concorrentes estavam apenas obrigados a proceder à apresentação e um “Documento técnico relativo à Equipa Técnica, a qual deverá preencher os requisitos mínimos estabelecidos nas cláusulas 14.ª, 15.ª e 16.ª do caderno de Encargos, acompanhada dos CVs (…)”.

F) Para o cumprimento do Programa de Concurso, os concorrentes na sua proposta deveriam apresentar a sua equipa técnica de acordo com as peças do procedimento, acompanhada dos CV’s dos técnicos referidos nas alíneas a) e b) do n.º 2 da cláusula 14.ª.

G) Ou seja, uma vez mais se constata que nem o Programa de Concurso nem o Caderno de Encargos exigem que os concorrentes procedam a identificação nominal do supervisor com dedicação exclusiva.

H) Ao considerar exigível e um requisito essencial para a validade da proposta a identificação expressa do supervisor em dedicação exclusiva, o Tribunal a quo impôs uma condição que não tem suporte nas normas das peças do procedimento.

I) Acresce ainda que a consideração dos supervisores no âmbito do pessoal indireto também não pode constituir por si só uma causa de invalidade da proposta.

J) Desde logo porque a noção de mão de obra direta e indireta não resulta de qualquer norma jurídica aplicável.

K) Acrescendo ainda que da proposta da Contrainteressada mostra-se claro que esta dividiu a mão de obra em direta e indireta, considerando a mão de obra direta aquela que executa diretamente os serviços que constituem o objeto do contrato e a mão de obra indireta aquela que executa outras tarefas que não aquelas estritas relacionadas com os trabalhos de limpeza.

L) Ao Tribunal a quo não era lícito laborar numa interpretação das peças do procedimento por forma a impor à Contrainteressada uma obrigação que não resulta do normativo do Programa de Concurso nem do Caderno de Encargos.

M) De facto, se para a entidade adjudicante fosse importante a identificação do supervisor afetado em regime de exclusividade, teria de incluir expressamente uma norma nesse sentido nas peças do procedimento.

N) Não tendo a Recorrente incluído tal exigência nas peças do procedimento, não é lícito ao Tribunal a quo considerar a identificação do supervisor afeto em exclusividade ao contrato como relevante e, ainda menos, como um pressuposto da legalidade da proposta apresentada pela Contrainteressada.

O) Considera ainda o Tribunal a quo que a proposta da Contrainteressada deve ser excluída com fundamento na falta de indicação dos produtos a utilizar na limpeza de grafitis.

P) Sobre esta questão, a alínea f) do n.º 1 do artigo 13.º do Programa de Concurso exige a indicação, pelos concorrentes, dos “Métodos e meios propostos para a limpeza de graffiti em cada tipo de superfície (pedra, azulejo, metal, etc.) e fichas técnicas e de segurança dos produtos a utilizar.”

Q) Na sua proposta a Contrainteressada apresentou um Plano de Tarefas do qual consta a Periodicidade, o Modo de Execução, os Utensílios e a Instrução de Trabalho relativa à remoção de grafitis.

R) Adicionalmente, a Contrainteressada integra na sua proposta um anexo com a designação “QUÍMICOS” que contém as fichas técnicas dos produtos de limpeza a utilizar em todas as atividades incluídas no contrato.

S) Ora, o último parágrafo da alínea f) do n.º 1 do artigo 13.º do Programa de Concurso exige a apresentação dos “métodos e meios propostos para a limpeza dos grafitis”, mas não exige a identificação dos produtos de limpeza a utilizar nesta atividade.

T) De facto, os produtos de limpeza são exigidos pelo Programa de Concurso no penúltimo parágrafo da alínea f) do n.º 1 do artigo 13.º do Programa de Concurso, sem que se faça a exigência da identificação do tipo de produto para cada um dos tipos de limpezas a executar.

U) Neste contexto e uma vez mais, não era lícito ao Tribunal a quo considerar uma exigência que não consta das peças do procedimento.

V) Acresce que, nos termos do artigo 17.º do Programa de Concurso, os Produtos de Limpeza a utilizar para a remoção dos grafitis e para todas as outras atividades constituem termos e condições submetidos à concorrência.

W) Ou seja, quanto a este aspeto, a Memória Descritiva e os restantes elementos da proposta constituem um aspeto da execução do contrato a celebrar que é submetido à concorrência, sendo que os produtos de limpeza a utilizar constituem o subfactor F2.4.

X) A proposta da Contrainteressada apresenta todos os termos e condições previstos na alínea f) do n.º 1 do artigo 13.º do Programa de Concurso, pelo que não se mostra aplicável o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º do CCP.

Y) Refere igualmente a fundamentação da sentença que a proposta da Contrainteressada não contém a indicação dos custos hora/homem exigido pelas peças do procedimento o que, uma vez mais não corresponde à realidade.

Z) O artigo 13.º do Programa de Concurso na alínea d) do seu n.º 1 exige a indicação dos custos hora/homem.

AA) Por seu lado, o Anexo n.º 2 – Lista de Instalações e Preços, do Caderno de Encargos, integra um conjunto de quadros, concretamente, Serviço 1 Linha A, Serviço 1 Linha B, Serviço 1 Linha C, Serviço 1 Linha D, Serviço 8, Serviço 9, Encarregados e Serviços 30, que incluem um campo específico devidamente assinalado a vermelho, a ser obrigatoriamente preenchido pelos concorrentes, com a indicação do preço relativo ao valor homem/hora.

BB) Da articulação destas duas disposições das peças do procedimento deve concluir-se que o local para a indicação do custo hora/homem pelos concorrentes é a lista de preços que constitui o Anexo n.º 2 ao Caderno de Encargos.

CC)Sendo que a Contrainteressada A... apresentou e preencheu todos os quadros com a indicação do valor homem/hora da sua proposta, tendo ainda apresentado um quadro com o valor das horas extraordinárias.

DD) Assim sendo, terá de se concluir que a Contrainteressada A... apresentou os valores homem/hora nos termos em que tal apresentação era exigida pelas peças do procedimento.

EE) Acresce que o quadro do Anexo n.º 2 do Caderno de Encargos, relativo aos serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7, referido na sentença recorrida, não contém qualquer quadro para o preenchimento com o valor homem/hora, sendo apenas pedida a indicação do “Custo dia (aproximado)”.

FF) Assim, a realidade é que relativamente aos serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7, as peças do procedimento, concretamente o mapa de preços, não incluía a obrigação do preenchimento do valor hora/homem.

GG) Contudo, relativamente aos serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7sempre se dirá que com base no valor do custo dia apresentado pela Contrainteressada, mostra-se possível calcular o valor hora, através da divisão do custo diário pelo número de horas correspondente ao horário de trabalho.

HH) Neste contexto, a fundamentação da sentença, na medida em que afirma estar em falta a indicação dos custos hora/homem para os serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7 não levou em conta que o mapa de preços, relativamente a estes serviços, não exige a indicação do custo hora/homem, contrariamente ao que faz para outros serviços.

II) Ignorando também a sentença que é possível calcular o valor/hora com base no custo diário que consta do quadro destes serviços, dividindo-o pelo número de horas de trabalho diário que consta do Anexo n.º 3 ao Caderno de Encargos.

JJ) Ao considerar procedente o pedido da Autora, com base nas invalidades alegadamente referenciadas na proposta da Contrainteressada que se encontram referidas na fundamentação da sentença, o Tribunal a quo fez uma errada avaliação da matéria de facto que consta do processo instrutor junto aos autos, o que provocou uma deficiente aplicação do Direito.

KK) E, em consequência, a sentença recorrida violou o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP e da alínea o) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP.

Nestes termos deve o recurso ser julgado procedente e, em consequência, revogada a sentença, confirmando-se a legalidade da deliberação de adjudicação da proposta da Contrainteressada, com as legais consequências, assim fazendo-se JUSTIÇA.»

Cumprido o disposto no artigo 144.º, n.º 3, do CPTA, não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA.

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

O objeto do recurso, delimitado pelas conclusões das alegações do recurso interposto, é a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, que anulou o ato de adjudicação e condenou a entidade demandada a adjudicar o contrato à proposta apresentada pela autora e as questões a decidir, de acordo com o vertido nas alegações de recurso, são as de saber se a proposta apresentada pela contrainteressada violou o disposto nas peças do procedimento quanto à

a) falta de identificação de um dos supervisores que exerça funções em exclusividade no contrato;

b) falta de indicação dos métodos e meios propostos para a limpeza de grafitis em cada tipo de superfície e,

c) falta de indicação dos custos hora/homem.

A) Mediante o anúncio de procedimento n.º 9540/2023, publicado na II Série do Diário da República de 9 de junho de 2023, foi dada publicidade ao concurso público para a Aquisição de Serviços de Limpeza das Estações do Metropolitano de Lisboa, EPE - Proc. nº 059/2023-DLO/ML – cfr. anúncio constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

B) Foi aprovado o Caderno de Encargos, do qual se extrai o seguinte:

C) Foi aprovado o Programa do Concurso, do qual se extrai o seguinte:

- cfr. programa do concurso constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

D) A Contrainteressada apresentou proposta, a qual foi instruída, entre outros, pelos seguintes documentos:

a. Anexo II - Indicação do preço contratual, do qual se extrai o seguinte:

- constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

b. Instruções de trabalho, constante do PA e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

c. Documento designado de “METRO_C-PCR-23-7943”, do qual se extrai o seguinte:

(...)” - constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

- Constante do PA, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

e. CE_Anexo2 - Lista de Instalações e Preços - constante do PA e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

E) A Autora apresentou proposta ao concurso referido em A) - cfr. proposta contante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

F) Foi elaborado o relatório preliminar, do qual se extrai o seguinte:

(…)

(…)

(…)

(…)” – cfr. relatório preliminar constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

G) A Autora emitiu pronúncia em sede de audiência prévia – cfr. pronúncia constante do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

H) Foi elaborado o relatório final, do qual se extrai o seguinte:

«(…)

«Imagem em texto no original»

(…)

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

(…)”

– cfr. relatório final, do qual se extrai o seguinte;

I) No seguimento do que foi praticado acto de adjudicação, mediante o qual foi adjudicada a proposta da Contra-interessada – facto não controvertido;

J) Foi aprovada a minuta do contrato, assim como, efectuada a notificação para apresentação dos documentos de habilitação – cfr. minuta do contrato constante do PA e documento 10 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

K) Do Caderno de Encargos consta, designadamente o Anexo 3 – Horários a praticar, com o teor seguinte: «

»(cfr. processo administrativo, pasta “peças do procedimento”, Anexos CE P059-2023);

L) Da proposta apresentada pela contrainteressada consta, designadamente, o seguinte: «

»;

M) Da proposta apresentada pela contrainteressada consta, designadamente, o seguinte:

«

(…)


»;




N) Com a proposta apresentada pela contrainteressada foram juntas as fichas técnicas e de segurança de produtos de limpeza a utilizar, entre as quais, a ficha técnica do gel removedor de grafitis “Graft Remover Ultra” (cfr. doc 11821FT, pasta “Químicos”, processo administrativo);

A este respeito, considerou a sentença recorrida que a proposta apresentada pela contrainteressada não identifica qual dos dois membros da equipa que irão integrar a supervisão é que ficará afeto ao contrato em regime de exclusividade e que, ao referir, nos elementos da proposta, que o pessoal de supervisão integrará uma equipa de pessoal indireto, que prestará apoio na prestação dos serviços, estará a assumir que o supervisor não estará afeto ao contrato em regime de exclusividade. Concluiu pela exclusão da proposta apresentada pela contrainteressada, nos termos do disposto no artigo 70.º, n,º 2, alínea a), por violação do disposto na cláusula 14.ª, n.º2, alínea b) e n.º 6, e no artigo 13.º, n.º 1, alínea g) do Programa do Concurso.

A Recorrente discorda do juízo levado a efeito pelo tribunal a quo e sustenta, por um lado, que a categorização que fez do pessoal, dividindo-o em direto e indireto, em nada se relaciona com a questão da afetação ao contrato, pretendendo antes distinguir a mão de obra que executará os serviços de limpeza, a direta, da indireta, que apoia a execução desses serviços. Por outro lado, refere que o Caderno de Encargos, embora exija a afetação exclusiva de um dos supervisores, não exige que a proposta identifique o concreto supervisor que se encontrará nessa posição. Acrescenta que a proposta apresentada pela contrainteressada contempla a afetação de um supervisor, em exclusividade ao contrato, ao referir, designadamente, na página 13 da proposta a afetação de um supervisor a 100%.

Vejamos.

A sentença em recurso teve por objeto um procedimento de formação de contratos para Aquisição de Serviços de Limpeza das Estações do Metropolitano de Lisboa, EPE, por um período de 36 meses (alíneas A) e B) do probatório).

Segundo o disposto no artigo 17.º do Programa do Concurso, o critério de adjudicação foi o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade multifator, de acordo com os seguintes fatores subfactores e percentagens de ponderação:

Fatores:
F1.i - Preço da proposta - 55%;
F2.Í - Valia técnica da proposta - 45%
2. O fator F2 - Valia técnica da proposta, será avaliado tendo em conta os seguintes subfactores e ponderações:
F2.1- Processos e métodos de trabalho indicados na Memória Descritiva, valorizando-se em particular o grau de especialização demonstrado - 35%;
F2.2- Organização e supervisão do trabalho propostos na Memória Descritiva, valorizando-se os processos de controlo do desempenho e da qualidade apresentados - 35%.
F2.3- Nível de mecanização proposta, tendo em conta o tipo e condicionalismos das instalações a limpar - 20%.
F2.4- Percentagem de produtos biológicos a utilizar, tendo em conta o tipo de superfícies e instalações a limpar - 10%.

De acordo com o disposto no artigo 13.º, n,º 1, alínea g) do Programa do Concurso, a proposta deverá ser constituída, além do mais, pelo documento relativo à Equipa Técnica, a qual deverá preencher os requisitos mínimos estabelecidos nas Cláusulas 14.ª, 15.ª e 16.ª do Caderno de Encargos, acompanhada dos CVs dos técnicos referidos nas alíneas a) e b) do n°1 da Cláusula 14.ª do Caderno de Encargos;

Por sua vez, decorre da cláusula 14.ª da Caderno de Encargos, sob a epígrafe Equipa Técnica, que

1. O Adjudicatário obriga-se a afetar à presente prestação de serviços uma equipa técnica adequada ao objeto do contrato.
2. A equipa técnica a afetar ao contrato deverá obrigatoriamente e no mínimo que incluir os seguintes elementos:
a. Um Gestor de Contrato, e eventualmente Delegados, nos termos e de acordo com o previsto na Cláusula 13a;
b. Dois Supervisores, sendo um deles em dedicação exclusiva ao Contrato;
c. Um encarregado no serviço diurno em regime TDA, em cada uma das linhas;
d. Um encarregado para o serviço noturno de segunda a sábado, em cada uma das linhas;

referindo-se, ainda, nessa cláusula, no n.º 6, que

A identificação e o currículo dos técnicos identificados nas alíneas a. e b., integrarão os documentos da proposta, nos termos do artigo 13° do Programa de Concurso. O Adjudicatário deve apresentar ao ML os CVs dos encarregados a que se referem as alíneas c. e d. que pretendam alocar à prestação de serviços, até ao final da primeira semana de contrato, sendo estes sujeitos a aprovação por parte do ML.

Aqui chegados, estamos em condições de concluir que as peças do procedimento não exigiam a identificação do supervisor a afetar ao contrato em regime de exclusividade. É certo que era exigida a identificação da equipa técnica e não se desconhece a importância dessa identificação e a disciplina aplicável no caso de substituição de algum dos membros ao longo da execução do contrato, todavia, tal questão não se coloca nesta sede, pois que ambos os supervisores se encontrarão afetos ao contrato, embora apenas um deles em regime de exclusividade. Mais. As peças do procedimento nem sequer exigem que o mesmo supervisor tenha que estar em regime de exclusividade durante os 36 meses do contrato; a adjudicatária dispõe de margem para gerir essa afetação, dentro dos limites que lhe são impostos, ou seja, contemplar dois supervisores afetos ao contrato, um deles em regime de exclusividade.

Considerando que a proposta apresentada pela contrainteressada contempla a afetação de dois supervisores ao contrato, cuja identificação e CV foram juntos com a proposta, com a indicação da afetação de um supervisor a 100% (alínea D) do probatório), não pode acompanhar-se o juízo levado a efeito pelo tribunal a quo quanto à inobservância do exigido pelas peças do procedimento a este respeito.

II - Da falta de indicação dos métodos e meios propostos para a limpeza de grafitis em cada tipo de superfície

A sentença recorrida considerou, a este propósito, que a proposta apresentada pela contrainteressada não cumpriu o disposto no artigo 13.º, n.º 1, alínea f) do Programa do Concurso, o que determina a sua exclusão nos termos do disposto no artigo 20.º, n.º 1, do referido Programa do Concurso, no artigo 70.º, n.º 1, alínea a) e no artigo 146.º, n.º 2, alínea o), do CCP.

A Recorrente, nas alegações, veio referir que na proposta apresentada pela contrainteressada é indicada a periodicidade, modo de execução, utensílios e instruções de trabalho relativos à remoção de grafitis (no plano de tarefas) e que a proposta inclui um anexo, com a designação “Químicos”, que contém as fichas técnicas dos produtos de limpeza a utilizar em todas as atividades incluídas no contrato. Acrescentou que as peças do procedimento não exigiam a identificação dos produtos de limpeza a utilizar para cada tipo de atividade.

Vejamos se assim é.

No artigo 13.º, n.º 1, alínea f) do Programa do Concurso exigia-se que a proposta fosse constituída, além do mais, pelo seguinte documento:

Memória Descritiva com descrição pormenorizada dos meios técnicos e humanos, bem como do modelo de organização propostos para a prestação de serviços, com enfoque nos seguintes pontos:

- Meios humanos: funcionamento e organização de equipas, sua flexibilidade e mobilidade, equipas de supervisão e acompanhamento por turno/horário. Organização e capacidade operacional no trabalho. Capacidade de resposta em caso de falha de meios humanos ou em caso de necessidade de serviços suplementares.

- Utilização de meios de limpeza mecânicos, adaptáveis aos condicionalismos das instalações. Melhoria de rendimentos de limpeza e poupança de água;

- Meios logísticos de apoio ao serviço diário.

- Produtos de limpeza apropriados aos vários tipos de acabamentos, e de acordo com as normas ambientais. Respetivas fichas técnicas e de dados de segurança.

- Métodos e meios propostos para a limpeza de graffiti em cada tipo de superfície (pedra, azulejo, metal, etc.) e fichas técnicas e de segurança dos produtos a utilizar.

(O sublinhado é nosso).

Por outo lado, no artigo 17.º, a propósito do critério de adjudicação e do modelo de avaliação de propostas, densificou-se o fator F.2 “Valia da proposta” em 4 subfatores, sendo o subfactor F.2.4, com a ponderação de 10%, “percentagem de produtos biológicos a utilizar, tendo em conta o tipo de superfícies e instalações a limpar”.

Na mesma disposição consta o quadro de avaliação desse subfactor, no qual se representa a pontuação a atribuir a cada proposta, nos termos seguintes:

10 pontos para as propostas que apresentem:

- Lista de produtos a utilizar com indicação clara a que fim se destinam cada um e de acordo com a superfície a limpar;

- Fichas de dados de segurança e fichas técnicas dos produtos a utilizar;

- Mais de 60% dos produtos apresentados são biológicos.

5 pontos para as propostas que apresentem apenas dois dos requisitos enunciados e 0 pontos para as propostas que apresentem menos de dois dos requisitos.

Estamos assim, no que respeita à indicação dos produtos de limpeza a utilizar, perante um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, ou seja, perante um atributo da proposta.

Analisadas as disposições pertinentes das peças do procedimento verifica-se que não resulta do disposto do artigo 13.º, n.º 1, alínea f), do Programa do Concurso, que fosse exigível a indicação do fim a que destinavam todos os produtos de limpeza apresentados e de acordo com a superfície a limpar; mas exigia-se essa identificação no que respeita à limpeza de grafitis. É o que se extrai da redação da norma concursal, sobretudo quando comparada a redação do item respeitante à indicação dos produtos de limpeza a utilizar em geral e que antecede o respeitante à limpeza de grafitis.

A indicação daqueles produtos em concreto assume pertinência, não apenas ao nível do modelo de avaliação das propostas, de acordo com a representação que consta do artigo 17.º do Programa do concurso mas também no quadro das regras de acesso ao procedimento e do controlo do cumprimento, pelos operadores económicos, no contrato a celebrar, das vinculações legais e regulamentares aplicáveis, designadamente da disciplina legal em matéria ambiental, por exemplo (cfr. artigo 18.º, n.º 2, da Diretiva 2014/24/EU e artigos 1.ºA, n.º 2 e 70.º, n.º2, alínea f), do CCP).

Do probatório resulta que a proposta da contrainteressada indicou, no plano de tarefas, que para a limpeza de autocolantes e pequenos grafitis em todas as superfícies, Kit remoção de autocolantes (raspador com lâmina), panos de cores, kit remoção de grafitis e produto removedor de grafitis; para a remoção de grafitis em todas as superfícies e/ou que permitam uma limpeza fácil e eficaz dos grafitis num prazo normal máximo de 48 horas, indicou a utilização de Kit remoção de grafitis e removedor de grafitis, sendo que para ambos os casos indicou como equipamento a utilizar máquina de alta pressão em função da dimensão do grafiti. É o que extrai do quadro representado, a final, na alínea D) do probatório.

Consta ainda da mesma proposta uma lista dos produtos de limpeza a utilizar, constando dessa lista, na tabela correspondente aos “Produtos para utilização com o sistema tradicional, o produto denominado ‘Graf Remover Ultra’, descrito como Gel Removedor de Grafitties, cuja ficha técnica foi junta em anexo, como se extrai dos factos enunciados nas alíneas M) e N) aditadas ao probatório.

A circunstância de essa identificação não se encontrar expressa na memória descritiva, nos termos exigidos no artigo 13.º, n.º 1, alínea f), pese embora configure uma violação das regras aplicáveis ao modo de apresentação da proposta, não integra a falta de apresentação de algum atributo da proposta ou de algum termo ou condição a que a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule, pois que tais elementos constam da proposta.

O princípio da concorrência, princípio fundamental do direito da contratação pública abarca, a par com a dimensão da igualdade de tratamento e não discriminação dos concorrentes, a dimensão de dotar o procedimento do maior número de propostas com vista a encontrar a que melhor sirva o interesse público. O princípio “a favor do procedimento”, de que é hoje expressão não apenas o elenco das causas de exclusão das propostas mas também o regime aplicável aos esclarecimentos e suprimento de irregularidades, é expressão do princípio da concorrência, na última dimensão enunciada, ao visar que a substância se sobreponha à forma, no tocante à interpretação da proposta e das causas de exclusão (em espaços que comportem juízos valorativos, naturalmente), no respeito pelos limites impostos pelos demais princípios, gerais e especiais.

No caso em apreço, resultando dos autos que, quer a identificação do produto quer a ficha técnica foram juntos com a proposta não se verifica a causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea a) do CCP, não se acompanhando o juízo levado a cabo pelo tribunal a quo.

III – Da falta de indicação dos custos hora/homem.

Por fim, veio a Recorrente apontar à sentença recorrida o erro de julgamento resultante de ter considerado que a proposta apresentada pela contrainteressada não apresenta os custos hora/homem para as horas de trabalho normal relativamente aos serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7.

A sentença recorrida considerou, a este respeito, que a proposta apresentada pela contrainteressada não apresentou a lista de custos hora/homem para as horas de trabalho normal para os serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7, considerando que os referidos custos, no que respeita ao serviço 1 podem extrair-se do teor do anexo 2 ao Caderno de Encargos.

E detalhou a referida conclusão nos termos que seguem:

«(…) A Contra-interessada apresentou com a sua proposta o documento correspondente ao anexo II do Programa do Concurso, correspondente ao documento elencado na alínea c), do n.º 1, do Artigo 13.º do Programa do Concurso; assim como, apresentou o documento correspondente ao anexo 2 do Caderno de Encargos, ou seja, a lista de instalações e preços, a qual está dividida por 12 separadores: i) folha de rosto, sem qualquer preço; ii) apresentação, sem qualquer preço; iii) valores da proposta, que apresenta os preços mensais para os serviços 1 a 9 programados, o preço mensal para o serviço 30 não programado, e o preço correspondente aos 36 meses por serviço e para os encarregados; iv) quadro resumo de preços, que apresente os preços sob a mesma tipologia dos anteriores; v) Serviço 1 Linha A, que apresenta o preço por estação, contendo um campo que define o custo hora/homem no valor de 10,41 euros; vi) Serviço 1 Linha B, que apresenta o preço por estação, contendo um campo que define o custo hora/homem no valor de 10,32 euros; vii) Serviço 1 Linha C, que apresenta o preço por estação, contendo um campo que define o custo hora/homem no valor de 10,32 euros; viii) Serviço 1 Linha D, que apresenta o preço por estação, contendo um campo que define o custo hora/homem no valor de 10,32 euros; ix) Serviços 2, 3, 4, 5 e 6 para as linhas azul, amarela, verde e vermelha, que apresenta o preço por dia e por mês para cada tipo de serviço e para cada linha; x) serviço 7, correspondente ao auditório, que apresenta o custo por dia e por mês para esse serviço.

Já no documento correspondente ao documento com o título “METRO_C-PCR-23-7943”, constata-se que na página 76, a propósito da proposta económica, a Contra-interessada apresenta a lista de custos hora/homem, mas apenas para as horas extra. (…)»

A Recorrente sustenta que a contrainteressada apresentou todos os quadros cujo preenchimento lhe foi solicitado, sendo que o Anexo 2 ao Caderno de Encargos não contém nenhum campo para o preenchimento do valor hora/homem, inexistindo, nas peças do procedimento, qualquer quadro para preenchimento com o valor hora/homem no que respeita aos serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7, sendo que é possível calcular esse valor através da divisão do custo diário pelo número de horas correspondentes ao horário de trabalho.

Compulsadas as peças do procedimento (alínea C) dos factos assentes), a este propósito, verifica-se que se exigia, no artigo 13.º, n.º 1, alíneas c) a e), que a proposta fosse constituída, além do mais, pelos seguintes documentos:

c) Declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o Anexo II ao presente Programa de Concurso, a qual deverá ser preenchida, assinada e enviada com a designação “Preço Contratual”;

d) Lista de custos hora/homem;

e) Mapas de preços discriminados, devidamente preenchidos pelos subscritores das propostas, de acordo com o Anexo n.º 2 ao Caderno de Encargos;

Extrai-se dos elementos do probatório (alínea D)), que a contrainteressada apresentou a declaração com indicação do preço contratual, elaborada de acordo com o Anexo II ao Programa de Concurso, e também o Anexo 2 ao Caderno de Encargos, mas que na lista de custos homem/hora, mencionada na alínea d) do n.º 1 do artigo 13.º do Programa do Concurso, apenas indicou o valor das horas extraordinárias (alínea L), aditada ao probatório).

Compulsado o teor do Anexo 2 ao Caderno de Encargos, junto com a proposta da contrainteressada, designadamente o que aí consta quanto aos serviços 2, 3, 4, 5 e 6 verifica-se que dele constam os valores correspondentes ao custo por dia e por mês para cada tipo de serviço e para cada linha e, quanto serviço 7, correspondente ao auditório, que apresenta o custo por dia e por mês para esse serviço.

Desse anexo não consta o custo homem/hora para os serviços 2, 3, 4, 5, 6 e 7.

A Recorrente veio alegar que é possível calcular esse valor através da divisão do custo diário pelo número de horas correspondentes ao horário de trabalho.

Mas sem razão. O horário de trabalho que consta das peças do procedimento está representado no quadro da alínea K) aditada ao probatório. Não obstante, não consta desse quadro, nem da proposta apresentada pela contrainteressada, o número de trabalhadores a afetar a cada serviço. Acresce ainda que os valores indicados na lista de instalações e preços junta com a proposta da contrainteressada não detalha os custos indicados, não sendo possível alcançar se os mesmos apenas respeitam aos custos com o trabalho ou se estão incluídos outros custos, de materiais e estrutura, por exemplo.

Assim, não assiste razão à Recorrente quando refere que o custo homem/hora era passível de ser calculado através do confronto entre os custos dia e mensais e os horários aplicáveis.

Importa convocar, também aqui, o disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, a propósito do cumprimento, pelos operadores económicos, das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral. Foi já considerado, pelo TJUE (Ac. Tim Spa, 30.01.2020, P. C-395/18), que «…o artigo 18 da diretiva 2014/24 (…) ao prever, no n.º 2 deste artigo, que os operadores económicos devem respeitar, na execução do contrato, as obrigações em matéria ambiental, social e laboral, o legislador da União pretendeu erigir essa exigência em princípio, a exemplo dos outros princípios referidos no n.º1…»​ (o destacado é nosso).

Termos em que se acompanha o decidido, a este propósito, na sentença recorrida.

As custas serão suportadas pela Recorrente, que ficou vencida (artigo 527.º do CPC), sendo, no entanto, de dispensar o remanescente da taxa de justiça, por o recurso não apresentar especial complexidade.

Decisão

Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida, embora com diferente fundamentação.

Custas pela Recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 7 do RCP, por o recurso não apresentar especial complexidade.

Registe e notifique.

Lisboa, 16 de outubro de 2024