Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01553/98

Secção:	Contencioso Administrativo- 1.ª subsecção


Data do Acordão:	12/13/2001

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES PÚBLICAS COM ACTIVIDADES PRIVADAS ISENÇÃO E IMPARCIALIDADE AL. C) DO Nº 3 DO ART. 32 DO DL Nº 427/89

Sumário:	I - Para averiguar se, nos termos da al. c) do nº 3 do art. 32º do D.L. nº 427/89, de 7/12, o exercício em acumulação de actividades privadas compromete a isenção e imparcialidade do funcionário ou agente no desempenho das funções públicas terá de se recorrer ao preceituado nos nºs 3 e 5 do art. 3º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo D.L. nº 24/84, de 16/1, e nos arts. 2º, 3º e 4º, do D.L. nº 413/93, de 23/12. II - O simples facto de o recorrente ser mandatário judicial de sua esposa em acções intentadas por esta contra os membros do Conselho Directivo da escola onde ambos leccionavam não compromete a sua isenção e imparcialidade no desempenho das funções docentes.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. A..., residente na Quinta....., Guimarães, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 24/11/97, do Secretário de Estado da Administração Educativa, pelo qual foi negado provimento ao recurso hierárquico que interpusera do despacho, de 15/5/97, do Director Regional de Educação do Norte, que revogara a autorização que lhe fora concedida de acumular o exercício da função docente com a actividade privada de advocacia.
A entidade recorrida respondeu, concluindo pela improcedência do recurso.
Cumprido o preceituado no art. 67º, do RSTA, o recorrente apresentou alegações,onde enunciou as seguintes conclusões:
“1ª - o acto recorrido está insuficientemente fundamentado, designadamente nos aspectos referidos nas alegações, sob II;
2ª - violando, assim, as als. a), b) e e) do nº 1 do art. 124º e os nºs 1 e 2 do art. 125º do CPA, que não são e devem ser interpretados como impondo uma fundamentação não meramente conclusiva, não obscura e não omissa quanto a certos pontos, como concretizadamente acontece no acto recorrido;
3ª - antes da prática do acto recorrido houve lugar a instrução, pelo que se impunha a audiência prévia;
4ª - também se impõe a audiência prévia tratando-se de procedimento de 2º grau, em princípio e nas circunstâncias do caso concreto (questões e/ou argumentos novos);
5ª - pelo referido nas duas conclusões anteriores, foi violado o nº 1 do art. 100º do CPA e o art. 267º nº 5, segmento final, da Constituição, os quais foram interpretados como não impondo a audiência prévia em casos do tipo do dos autos, devendo sê-lo como a impondo;
6ª - a resposta do autor do acto recorrido opera uma “substituição de motivos” ilegal, já que no quadro do exercício de um poder discricionário;
7ª - o autor do acto recorrido “reconhece”, agora, visar punir “disciplinarmente” o recorrente sem processo e com uma “pena” atípica;
8ª - pelo que violou (violaria...) a garantia do nº 3 do art. 269º da Constituição (que deve ser interpretado como impedindo actos como os referidos na conclusão anterior) e/ou praticou (praticaria...) um acto inquinado por desvio de poder – na modalidade de “desvio de procedimento”;
9ª - a conduta do recorrente não foi ostensiva e não teve intuitos emulativos e permitiu que, até ao momento, se tivesse dado razão ao seu cônjuge;
10ª - o acto recorrido está inquinado por erro de direito quanto aos pressupostos:
a) - ao considerar que a actividade do recorrente se enquadra no conceito de advogar “contra o Estado” – violando, designadamente, o art. 219º, nº 1, da Constituição (que deve ser interpretado como sendo o Ministério Público o órgão que define os interesses do Estado no processo penal);
b) ao considerar que o recorrente “comprometeu a isenção e a imparcialidade que lhe são impostas”, violando o disposto na al c) do nº 3 do art. 32º do DL 427/89, que tem de ser interpretado como:
– referindo-se a vantagens retiradas com a actuação em concreto e à consideração de interesses que não se devam considerar;
– referindo-se ao desempenho das funções como funcionário e não ao desempenho das actividades privadas.
11ª - Interpretando o acto recorrido a disposição da al c) do nº 3 do art. 32º do D.L. 427/89 como referindo-se ao desempenho das actividades privadas, sem retirar vantagens nem considerar interesses que se não devam considerar, isto é, como referindo-se à veste de advogado e não à veste de professor;
12ª - o acto recorrido revoga a autorização de 17/5/90, que é constitutiva de direitos e não é ilegal;
13ª - pelo que viola o disposto no art. 140º, nº 1, al. b); do C. do Procedimento, que deve ser interpretado como impedindo a revogação de actos do tipo dos referidos na conclusão anterior;
14ª - tudo impondo a anulação do acto recorrido, com as consequências legais”.
A entidade recorrida também alegou, mantendo a sua posição de que devia ser negado provimento ao recurso.
A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Em 18/4/90, através de requerimento dirigido ao Ministro da Educação, o recorrente solicitou, ao abrigo do art. 32º do D.L. nº 427/89, de 7/12, autorização para acumulação do exercício de funções docentes com a actividade privada de advocacia;
b) o Director de Serviços do Departamento de Recursos Humanos da Direcção Regional de Educação do Norte, por despacho de 17/5/90, autorizou ao recorrente “o exercício cumulativo de advocacia, sem prejuízo das actividades que lhe competem como professor”;
c) em 2/5/97, a Presidente do Conselho Directivo da Escola EB 2, 3 João de Meira – Guimarães solicitou, ao Director Regional de Educação do Norte, que fosse revogada a autorização concedida ao recorrente pelo despacho referido na alínea anterior, invocando que este com o seu comportamento tem violado o disposto no art. 32º al c) do D.L. 427/89, de 7/12, uma vez que como mandatário judicial da sua esposa, também docente naquela Escola, tem patrocinado acções contra tal escola, na pessoa do Conselho Directivo;
d) sobre esse pedido foi emitida a informação nº 1766, de 14/5/97, constante de fls. 118 e 119 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se propunha a revogação da autorização concedida ao recorrente para desempenhar a actividade de advocacia em regime de acumulação com a actividade docente;
e) sobre a informação referida na alínea anterior, o Director Regional de Educação do Norte proferiu o seguinte despacho, datado de 15/5/97:
“Concordo.
Revogo o despacho de 17/5/90 que autorizou o docente a exercer a advocacia em regime de acumulação com a actividade docente”;
f) em 12/8/97, através do requerimento constante de fls. 43 a 48 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente interpôs, para o Ministro da Educação, recurso hierárquico do despacho transcrito na alínea anterior;
g) a Presidente do Conselho Directivo da Escola EB 2, 3 João de Meira - Guimarães pronunciou-se sobre esse recurso hierárquico nos termos do ofício 000948, de 14/10/97, constante do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
h) sobre o aludido recurso hierárquico foi emitida a informação/proposta nº 1870, datada de 29/10/97, constante de fls. 12 a 15 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se propunha que “fosse negado provimento ao recurso, com homologação do despacho recorrido”;
i) sobre a informação/prosta nº 1870, o Secretário de Estado da Administração Educativa proferiu o seguinte despacho, datado de 24/11/97:
“Concordo.
Revogo a autorização concedida para a acumulação de funções públicas e privadas. Considerando o afirmado em 8 deverá o Sr. DREN ponderar procedimento adequado”.

2.2 Objecto do presente recurso contencioso, é o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 24/11/97, proferido sobre o recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho, de 15/5/97, do Director Regional de Educação do Norte, que “revogara” o despacho de 17/5/90 que o autorizara a exercer a advocacia em regime de acumulação com a actividade docente.
Tal despacho da entidade recorrida – que exprime concordância com o teor da informação/proposta nº 1870 e revoga a referida autorização -, embora não o afirme expressamente, traduz-se na negação de provimento ao recurso hierárquico.
Uma vez que todos os vícios invocados pelo recorrente são geradores da mera anulabilidade do acto impugnado e atento ao que por ele foi requerido na petição (cfr. fls. 5 dos autos), é do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, referido na conclusão 10ª da sua alegação, que, nos termos do art. 57º, nº 2, al. b), da LPTA, se deve conhecer prioritariamente.
Vejamos então se esse vício se verifica.
Conforme resulta do acto recorrido e do despacho, de 15/5/97, do Director Regional de Educação do Norte, a revogação da autorização que havia sido concedida ao recorrente de exercer a advocacia em regime de acumulação com a actividade docente baseou-se no facto de se considerar que este, ao patrocinar “Contra o Estado”, na pessoa dos membros do Conselho Directivo, no exercício das suas funções e por causa desse exercício, acção judicial, ainda que mandatário como da esposa, comprometeu a isenção e a imparcialidade que lhe são impostas pelo art. 32º, nº 3, al. c), do D.L. nº 427/89, de 7/12 (cfr. fls. 15 dos autos)
O recorrente contesta este entendimento, referindo que a sua actividade não se enquadrava no conceito de advogar “Contra o Estado” e que o patrocínio das acções judiciais não comprometia a sua isenção e imparcialidade no desempenho das funções públicas de professor.
Conforme vimos, o fundamento de direito invocado no acto recorrido foi o preceituado na al c) do nº 3 do art. 32º do D.L. nº 427/89, segundo o qual a autorização para o exercício em acumulação de actividades privadas só pode ser concedida se não ficarem comprometidas a isenção e a imparcialidade do funcionário ou agente no desempenho de funções.
Para averiguar da legalidade deste fundamento, é irrelevante apurar se o patrocínio de acções judiciais contra os membros do Conselho Directivo da Escola onde o recorrente exercia funções docentes se subsume no conceito de “advogar contra o Estado”.
Efectivamente, o que é decisivo para a formulação do juízo sobre a validade do acto impugnado não é verificar se os referidos membros do Conselho Directivo constituem ou não “Estado”, mas se, no caso concreto, deixou de se verificar o requisito da al. c) do nº 3 do art. 32º do D.L. nº 427/89
Assim, porque o alegado erro nos pressupostos de direito, a ocorrer, não tinha qualquer reflexo relevante no acto, por ser indiferente para a decisão tomada, nunca ele poderia justificar a anulação do despacho recorrido.
Já nos parece assistir razão ao recorrente quando invoca que o patrocínio de acções judiciais, como mandatário da sua esposa, contra os membros do Conselho Directivo não comprometia a sua isenção e imparcialidade no desempenho das funções docentes.
Note-se que o que está em causa não é saber se o recorrente no exercício das funções privadas actuou com isenção e imparcialidade, mas se, devido a esse exercício, ficou comprometida a sua isenção e imparcialidade no desempenho das funções docentes.
O acto recorrido, sem especificar as razões por que assim concluíu, considerou que o simples facto de o recorrente ser mandatário judicial de sua esposa em acções intentadas por esta contra os membros do Conselho Directivo da escola onde leccionava comprometia a sua isenção e imparcialidade no exercício das funções docentes.
Os funcionários e agentes têm o dever geral de se manterem imparciais e isentos em todas as suas actuações, consistindo este dever “em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos” (cfr. nºs 3 e 5 do art. 3º do Estatuto Disciplinar aprovado pelo D.L. nº 24/84, de 16/1).
O D.L. nº 413/93, de 23/12, para reforçar as garantias de isenção e de imparcialidade da Administração Pública, veio impôr várias proibições em que considerou que o exercício cumulativo de actividades privadas comprometia a imparcialidade a que os funcionários e agentes da Administração estavam sujeitos (cfr. arts. 2º, 3º e 4º).
É perante os citados preceitos do Estatuto Disciplinar e do D.L. nº 413/93 que se terá que aferir da eventual violação da isenção e imparcialidade imposta ao funcionário e agente no desempenho de funções públicas.
Ora, na ausência de indicação de outros elementos fácticos, não se vê como pode ficar comprometida a isenção e imparcialidade do recorrente no desempenho das funções docentes pelo facto de ser mandatário judicial da sua esposa num litígio que a opõe aos membros do Conselho Directivo da escola onde lecciona.
A entidade recorrida, tanto na sua resposta como nas alegações finais, refere que o recorrente, com a sua actuação, subverteu a relação de subordinação hierárquica e fragilizou a actuação do Presidente do Conselho Directivo perante os milhares de elementos que constituem a comunidade escolar da escola EB 2, 3 João de Meira, comunidade essa que não é fácil de gerir.
Esta motivação, para além de não ser a que foi expressa no acto recorrido, também não justifica a revogação da autorização de acumulação ao abrigo da al c) do nº 3 do art. 32º do D.L. nº 427/89, dado que se trata de razões respeitantes ao funcionamento da escola e de gestão da comunidade escolar, eventualmente enquadráveis na al. d) do mesmo preceito, mas que não são susceptíveis de configurarem a alegada violação da isenção e imparcialidade.
A entidade recorrida alega ainda que a concessão da autorização para acumulação do exercício da função pública com função privada é um acto discricionário, contenciosamente insindicável.
Mas não tem razão.
Efectivamente, conforme se decidiu no Ac. do STA de 21/6/93 (in BMJ 428º-422), “o poder conferido à Administração de conceder ou não conceder a autorização prévia a que se reporta o art. 32º do D.L. nº 427/89, de 7/12, é vinculado à verificação de todos os pressupostos previstos nas 4 alíneas do nº 3 ou à não verificação de algum” (no mesmo sentido, cfr. Paulo Veiga e Moura in “Função Pública”, 1º Vol., 1999, pag. 438).
Portanto, porque a actuação do recorrente que está em causa nos autos não é susceptível de comprometer a sua isenção e imparcialidade no exercício das funções docentes, o acto recorrido enferma de vício de violação de lei por infracção de al c) do nº 3 do art. 32º do D.L. nº 427/89, que erradamente aplicou, devendo ser anulado.
Atento à procedência deste vício, fica prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados pelo recorrente.

3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o despacho recorrido.
Sem Custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º, da Tabela das Custas).

Entrelinhei: como, e isentos e são

Lisboa, 13 de Dezembro de 2001
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes