Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:12155/03
Secção:CA- 2.ª Sub.
Data do Acordão:05/29/2003
Relator:Teresa de Sousa
Descritores:REPOSIÇÃO DE VERBAS
REVISÃO DE ACTOS PROCESSADORES DE VENCIMENTO
PRESCRIÇÃO DE VERBAS
ART40, DL N.155/92, DE 28/7
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 1ª Secção, 2ª Subsecção do Tribunal Central Administrativo

F..., subchefe ajudante, a exercer funções na Companhia de Bombeiros Sapadores de Setúbal, funcionário do Município de Setúbal, Câmara Municipal, residente em Setúbal, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho, datado de 17.07.2001, do Vereador da área dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Setúbal (CMS), imputando-lhe o vício de violação de lei, por erro de direito.
Por sentença de 13.11.2002 a Mma Juíza do TAC de Lisboa julgou improcedente o recurso.
É desta sentença que vem interposto o presente recurso, formulando-se as seguintes conclusões:
A douta sentença do Tribunal “a quo”, viola o disposto nos arts. 28º, nº 1, al. c) da LPTA e arts. 140º e 141º do CPA, por erro de interpretação e aplicação dos citados normativos, porquanto, o acto administrativo (acto impugnado em sede de recurso contencioso), ao conter a ordem de reposição é ilegal e a dota sentença ora recorrida, afronta por erro de interpretação e aplicação ao atrás citados normativos, sendo certo que, os actos de processamento de remunerações não constituem meras operações materiais, mas sim actos jurídicos individuais e concretos, que não só conferem como consolidam direitos na esfera jurídica do seu destinatário e, consequentemente, só são revogáveis dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (1 ano) – cfr. art. 28º, nº 1, al. c), art. 47º da LPTA e arts. 140º e 141º do CPA.
Donde, a admitir-se que a aplicação do despacho 14/90 era a partir de 1995, manifestamente ilegal, por aplicação do DL. nº 373/93, de 4/11, o decurso do tempo, (1 ano e não cinco), faria com que actos administrativos eventualmente ilegais, ficassem sanados, consolidados e como tal válidos, até por razões de certeza e segurança jurídicas, não podendo o acto impugnado, por manifesta ilegalidade determinar a reposição dessas quantias.
Quanto à questão da prescrição deverá acrescentar-se que, como se entendeu no Ac. do STA de 12.05.96, “a prescrição da reposição de verbas não se confunde nem interfere com o regime da revogabilidade do acto administrativo”.
“A prescrição reporta-se è exigibilidade dos créditos existentes a favor do Estado e, portanto à possibilidade desses créditos serem cobrados ainda que coercivamente. Pelo contrário, a revogação dos actos administrativos insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados no âmbito da relação jurídica administrativa.
Os fundamentos da prescrição e da regra da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e o desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa, à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência de cumprimento do princípio da legalidade. O prazo de revogação dos actos administrativos não pode deixar de ser o estabelecido na lei administrativa geral, assumindo aí relevância a distinção entre actos constitutivos e não constitutivos de direitos. E não se vê razão para alterar esse critério legal quando estejam em causa remunerações de funcionários ou agentes administrativos”.
Termos em que, na base dos fundamentos alegados e nos mais de direito, deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional.

A entidade recorrida contra-alegou concluindo:
a) – Os Actos de processamento de remunerações do ora recorrente que contrariam o despacho nº 14/90, de 22/5, carecem de Acto Administrativo consolidado na ordem jurídica que lhes sirva de suporte;
b) – Os Actos de processamento das remunerações, ao ora recorrente, no que respeita à parte que contrariam o Despacho nº 14/90, e, de igual modo, violam o DL nº 373/93, de 4/11, não constituem caso decidido e, consequentemente, não são constitutivos de direitos, por não terem sido notificados nos termos do art. 30º da LPTA; artigo este em vigor à data em que, por erro dos serviços, foram processadas as remunerações em montante superior aquele a que o recorrente tinha direito;
c) – Porque os preditos Actos de processamento das remunerações não constituem caso decidido, não pode entender-se, como entende o recorrente, de que foram revogados pelo Acto Administrativo recorrido.
Atendendo, portanto, a que os actos de processamento a que se vem fazendo referência não constituem caso decidido nem são constitutivos de direitos. A Douta Sentença “a quo” fez uma correcta interpretação da lei estando em sintonia com a jurisprudência do STA e, também, com a jurisprudência do TCA.

O Exmº Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de se conceder provimento ao recurso.

Os Factos
Consideram-se provados os factos indicados na sentença recorrida – fls. 98 a 103 – que aqui se dão por integralmente reproduzidos, nos termos do disposto no art. 713, nº 6 do CPC.

O Direito
Resulta da matéria de facto provada que pelo despacho nº 14/90, de 22 de Maio o Vereador do Pelouro dos Recursos Humanos da CMS decidiu aplicar aos bombeiros, com as devidas adaptações, as escalas indiciárias da PSP até ser conhecida a tabela indiciária própria dos bombeiros, sendo então feitos os acertos, para mais ou para menos, a que houvesse lugar.
Apesar da entrada em vigor do DL. nº 373/93, de 4/11 (que estabeleceu o novo estatuto remuneratório dos bombeiros), os serviços de Gestão Administrativa camarários, continuaram a processar os abonos do recorrente de acordo com as escalas indiciárias da PSP, até Setembro de 1996, em vez de os processar em conformidade com aquele diploma legal.
Detectado o erro, pelo Despacho Recorrido determinou-se a notificação do recorrente para proceder ao reembolso das quantias indevidamente recebidas entre 02.11.95 e 30.09.96, num total de 186.094$00 (cfr. factos provados: 8º, 11º, 12º e 13º).
A sentença recorrida entendeu que o processamento de vencimentos operado por aplicação do despacho nº 14/90 quando já se encontrava em vigor o DL nº 373/93 não é constitutivo de direitos para o recorrente na parte em que exceda o que, por força deste diploma, devia ter sido abonado, por decorrer do teor literal do referido despacho a aplicação transitória da escala indiciária da PSP. Como aí se escreveu “Ou seja, não se estabeleceu, por força desse despacho, o direito a ser abonado definitivamente por referência à escala da PSP.
Não há, pois, qualquer acto administrativo que justificasse a atribuição dos abonos recebidos, quando é certo que da aplicação do DL nº 373/93 resultariam valores inferiores.
Temos, assim, a concluir que os abonos efectuados em excesso não estão sustentados em qualquer acto administrativo.
Quanto ao processamento dos vencimentos, também ele não representa qualquer acto administrativo, mas antes actos materiais de processamento desconformes à lei e, a partir de Outubro de 1993, operados sem suporte legal (no que se refere, naturalmente às quantias pagas em excesso)”.
Termos em que, se decidiu não ocorrer o vício de violação de lei por intempestiva revogação de acto administrativo constitutivo de direitos.

No presente recurso jurisdicional o recorrente alega que a sentença recorrida viola o disposto nos arts. 28º, nº 1, al. c) da LPTA e arts. 140º e 141º do CPA, por erro de interpretação dos citados normativos, por os actos de processamento de vencimento constituírem actos jurídicos individuais e concretos e não meras operações materiais, pelo que só são revogáveis dentro do prazo de um ano.

Vejamos.
Constitui jurisprudência reiterada do STA (cfr., por exemplo, Acs. de 09.05.95, Rec. 36362; de 12.03; de 12.03.96, Rec. 36163; de 24.09.96, Rec. 39625; de 27.01.98, Rec. 42543 e de 29.04.98 – Pleno, in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano I, nº 3, p.44), consagrada pelo Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, em Ac. de 17.12.97, BMJ nº 473/271, que cada um dos actos de processamento de vencimento e outros abonos são verdadeiros actos administrativos que se vão sucessivamente firmando na ordem jurídica se não forem objecto de oportuna impugnação ou revogação.
Tais actos são actos constitutivos de direitos para os seus destinatários, só podendo ser revogados no prazo de 1 ano (cfr. arts. 141º do CPA e 28º, nº 1, al. c) da LPTA).
Para esta corrente jurisprudencial, as disposições constantes dos arts. 36º a 42º do DL. nº 155/92 limitam-se a instituir o procedimento contabilístico adequado a assegurar o reembolso pelo Estado das verbas que lhe sejam devidas, em nada interferindo com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos.
Como se escreveu no Ac. do STA de 12.05.96, “a prescrição da reposição de verbas não se confunde nem interfere com o regime da revogabilidade do acto administrativo. A prescrição reporta-se à exigibilidade dos créditos existentes a favor do Estado e, portanto, à possibilidade desses créditos serem cobrados ainda que coercivamente. Pelo contrário, a revogação dos actos administrativos insere-se no estrito plano da actividade jurídica da administração e dos administrados no âmbito da relação jurídica administrativa.
Os fundamentos da prescrição e da regra da revogabilidade dos actos administrativos são, pois, inteiramente diversos. A prescrição envolve uma reacção contra a inércia e o desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa, à variação do interesse público ou, no caso de revogação de actos ilegais, à exigência de cumprimento do princípio da legalidade. O prazo de revogação dos actos administrativos não pode deixar de ser o estabelecido na lei administrativa geral, assumindo aí relevância a distinção entre actos constitutivos e não constitutivos de direitos. E não se vê razão para alterar esse critério legal quando estejam em causa remunerações de funcionários ou agentes administrativos”.
O DL. nº 155/92 insere-se no regime da administração financeira dos serviços e organismos da Administração Pública, não “tendo potencialidade para derrogar ou subverter um princípio estruturante do procedimento administrativo – o do “caso resolvido” – e o instituto da revogação dos actos administrativos constitutivos de direito.
Deste modo, qualquer acto de processamento de vencimentos que seja constitutivo de direitos só pode ser revogado com fundamento em ilegalidade e, apenas, dentro do prazo máximo legalmente previsto para a interposição do recurso contencioso, sob pena de formar caso resolvido.
Por isso, decorrido que seja um ano sobre o processamento de vencimentos, cessa a possibilidade de se proceder à sua revogação e, consequentemente, extingue-se o direito de exigir a reposição das quantias indevidamente ou a mais recebidas.” – cfr. Paulo Veiga e Moura, in “Função Pública”, 1º vol., 2ª ed., 2001, pag. 393.
É este também o entendimento constante do Ac. deste TCA de 05.12.2002, proc. 6545/02, apreciando situação em tudo semelhante à dos autos, onde se diz: “Não esteve subjacente ao espírito do legislador do DL. nº 155/92 pôr em causa o princípio do caso decidido ou do caso resolvido ou operar, no âmbito da aludida reposição, a revogação tácita dos arts. 18º, nº 2 da LOSTA e 141º do CPA; o citado art. 40º (do DL. nº 155/92) foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, v.g., de soma ou de cálculo por natureza rectificáveis a todo o tempo, nos termos do art. 148º do CPA (cfr. citado Ac. do Pleno de 29.04.98).
No caso em apreço, afigura-se-nos que o erro cometido pelos serviços da Câmara Municipal de Setúbal não pode ser concebido como um mero erro de cálculo ou material ostensivos, mas como um erro jurídico eventualmente resultante do desconhecimento da entrada em vigor do novo estatuto remuneratório dos bombeiros aprovado pelo DL. nº 373/93 ou da incorrecta interpretação deste diploma, ou do Despacho nº 14/90 do Vereador dos Recursos Humanos.
Assim, ao contrário do que se entendeu no acto objecto do recurso contencioso, o art. 40º do DL. nº 155/92 não era aplicável ao caso, pelo que aquele padece de vício de violação de lei, por se consubstanciar na revogação dos actos processadores do vencimento do recorrente após o decurso do prazo de 1 ano (cfr. arts. 141º do CPA e 28º, nº 1, al. c) da LPTA).”.
A idêntica solução chegaremos se perfilharmos o entendimento expendido por Paulo Veiga e Moura, na obra citada, a pags. 393 a 396. O autor defende que à posição do STA (acima indicada) e com a qual concorda, se deve, no entanto, precisar quais os actos de processamento que assumem uma natureza constitutiva de direitos, perfilhando um entendimento mais restritivo que o do STA (segundo o qual apenas estão afastados do conceito os actos de processamento de vencimento marcados por erros de cálculo ou deficiências contabilísticas).
Nesta restrição seriam contemplados meras operações materiais ou meros actos de execução, pelo que “Ao nível dos actos de processamento de vencimento penas assumirão a natureza de actos constitutivos de direitos aqueles que compreendam, na ausência de uma prévia definição jurídica da situação do interessado, a aplicação de regras gerais adoptadas pelos serviços para toda uma categoria de situações” – cfr. pag. 395 da obra citada.
Também segundo este critério é de considerar que o acto recorrido padece do vício invocado.
É que o processamento de vencimentos dos bombeiros estava a ser efectuado nos termos do Despacho nº 14/90 do Vereador dos Recursos Humanos, por referência ao regime aplicável à PSP. Portanto, cada acto de processamento radica naquele despacho e não em qualquer prévia definição da situação jurídica de cada funcionário, pelo que cada um dos actos de processamento assume a natureza de acto administrativo constitutivo de direitos, uma vez que compreende a definição primária do direito ao mesmo por parte de cada funcionário.
A revogação de cada um desses actos obedecerá, por isso, ao regime revogatório previsto no art. 141º do CPA, como pretende o recorrente e se decidiu no Ac. deste TCA acima citado.

Procedem, assim, as conclusões da alegação do recorrente, com a consequente revogação da sentença recorrida.

Pelo exposto, acordam em:
a) – conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e anulando o acto objecto do recurso contencioso (art. 135º do CPA);
b) – sem custas, em ambas as instâncias, por isenção do recorrido.


Lisboa, 29 de Maio de 2003