| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Manuel ..., com os sinais dos autos, veio interpor o presente RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Senhor Secretário de Estado do Comércio, de 5 de Abril de 1999, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão, assacando-lhe a violação dos artigos 85º, nº 1, 87º, nºs 3 e 4, 4º, nº 4 e 57º, nº 1, e 28º, todos do Estatuto Disciplinar, e 5º, nº 2 e 6º do CPA.
A entidade recorrida respondeu, sustentando que o acto recorrido não padece dos vícios imputados, pugnando a final pelo improvimento do recurso [cfr. fls. 26/43 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Nas suas alegações finais, o recorrente apresentou as seguintes conclusões:
“a) Vício de forma – por assentar em processo disciplinar nulo por decorrer de processo de inquérito instaurado por entidade incompetente – o Director-Geral da Inspecção Económica –, em violação do artigo 85º, nº 1 do ED;
b) Vício de forma – por assentar em processo disciplinar nulo por conversão por entidade incompetente – o Inspector-Geral das Actividades Económicas – de processo de inquérito, igualmente nulo, em processo disciplinar, violando o artigo 87º, nº 3 do ED;
c) Vício de forma – por, na conversão do processo de inquérito em disciplinar, se não ter dito que o processo de inquérito constituía a fase de instrução do processo disciplinar, como o permitia o artigo 87º, nº 4, do mesmo ED, daí resultando que o processo disciplinar permanecesse sem instrução, que é uma formalidade essencial;
d) Vícios de violação de lei – por o despacho punitivo impugnado não declarar prescrito o procedimento disciplinar do recorrente já que:
1 – Decorreram mais de três anos desde a última diligência instrutória [5-5-93] e a conversão do inquérito em processo disciplinar [21-10-98], infringindo-se o artigo 4º, nº 4 e 57º, nº 1, ambos do ED;
2 – A partir da data do envio ao inquiridor da acusação deduzida pelo MºPº de Setúbal contra o recorrente, em 24-8-93, estava ele em condições de propor a instauração de processo disciplinar; não o tendo feito e prosseguindo o inquérito este foi inútil e, por isso, não interrompeu a prescrição, tendo o prazo prosseguido nos termos do artigo 4º do ED, pelo que foi infringido este normativo legal e o artigo 57º, nº 1, do mesmo ED;
3 – A partir do conhecimento pelo dirigente máximo do serviço – o Inspector-Geral das Actividades Económicas – pelo menos desde 14-12-93 [data em que lhe foi proposta a suspensão preventiva de funções do arguido, nos termos do artigo 6º do ED] de factos que alicerçam o procedimento disciplinar; não o tendo ordenado no prazo de três meses, prosseguiu o prazo de prescrição, pelo que foram infringidos os artigos 4º e 51º, nº 1 do ED;
4 – Tendo sido ordenado o inquérito por entidade incompetente – o Director-Geral da Inspecção Económica – não se suspendeu o prazo da prescrição que conta desde a prática dos factos até ao despacho ordenador do processo disciplinar [21-10-98], pelo que este decorreu, o que devia ter sido decidido; violaram-se igualmente os artigos 4º e 57º do ED;
5 – Tendo sido ordenada a conversão do inquérito em disciplinar por entidade incompetente, não se suspendeu o prazo desde a prática dos factos, pelo que este decorreu, o que devia ter sido decidido; violaram-se os artigos 4º e 57º do ED;
6 – Decorreram mais de três meses entre o conhecimento pelo dirigente máximo do serviço desde a data do acórdão onde assenta a acusação [8-7-98] e a conversão do inquérito em processo disciplinar [21-10-98], violando-se os artigos 4º, nº 2 e 57º, ambos do ED;
e) Vício de usurpação de poder, da desproporcionalidade e da injustiça – pois tendo em conta os circunstancialismos descritos, a ausência de agravantes e as circunstâncias favoráveis ainda que válido fosse o processo disciplinar, e tendo em conta a sua situação de aposentado, e com a incapacidade permanente de 0,65, nunca o comportamento imputável ao recorrente seria merecedor duma pena expulsiva por não inviabilizar a relação funcional, sendo infringido pelo despacho impugnado o artigo 28º do ED e artigos 5º, nº 2 e 6º, ambos do CPA, tanto mais que o Tribunal não julgou verificados os requisitos da aplicação da pena acessória de demissão, prevista no artigo 66º do Cód. Penal de 1982, de que se valeu para a condenação”.
Por seu turno, a entidade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
“1ª – O despacho recorrido é inteiramente legal, gozando de validade e de eficácia, não padecendo de nulidade;
2ª – Assim, não sofre de qualquer vício que o invalide, nomeadamente,
3ª – Não tem vício de forma, nem assenta em processo disciplinar nulo, mas sim válido por decorrer de processo de inquérito mandado instaurar pelo então D-GIE, em 16-4-91, em inteira conformidade com o disposto no artigo 85º do ED;
Além de que,
4ª – Não enferma de vício de forma, pois que assenta em processo disciplinar resultante da conversão de processo de inquérito por determinação da entidade competente de acordo com o disposto no nº 3 do artigo 87º do ED, ou determinado instaurar, tudo por despacho do I-GAE, de 21-10-98;
É que,
5ª – Não há vício de forma, por a conversão do processo de inquérito em processo disciplinar ter sido decidido pelo despacho de 21-10-98 com a determinação implícita de que a instrução do processo de inquérito constitui a 1ª parte da instrução do processo disciplinar ao qual se fez a 2ª parte da instrução, conforme consta do despacho do instrutor do processo disciplinar, a fls. 26 do Vol. I e subsequente audiência do arguido;
6ª – Também não enferma do vício de violação da lei, pois que não prescreveu o procedimento disciplinar já que não decorreu qualquer dos dois prazos prescricionais previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 4º do ED, até porque, por um lado, o despacho do D-GIE, de 16-4-91, que ordenou a instrução do processo de inquérito, veio na sequência da apresentação da carta de denúncia que deu entrada na D-GIE em 2-4-91, logo se iniciando o processo em 13-5-91, o qual não terminou senão por conversão ocorrida em 21-10-98, e, por outro, este despacho destinado à conversão, ou à instauração do processo disciplinar, além de ser precedido pelo parecer do Subinspector-Geral, constante de fls. 19 a 23 do Vol. I, veio na sequência da junção, em 12-10-98, aos autos do processo de inquérito da certidão, passada em 9-10-98 da sentença [acórdão] de condenação do arguido em processo criminal, não estando, pois, prescrito o procedimento disciplinar;
7ª – Não estava decorrido nenhum dos prazos prescricionais previstos no artigo 4º do ED, quando foi proferido o despacho de 16-4-91, nem aquando do despacho de 21-10-98, antes referidos, ocorrendo ter ficado suspenso esse prazo desde a 1ª à 2ª datas indicadas;
8ª – Nem decorreu, em nenhuma circunstância o prazo de 3 anos nem contado de alguma diligência que não pode ser tida como a última, pois estava suspenso o prazo prescricional nos termos do nº 5 do artigo 4º do ED, pelo que, a acusação formulada pelo MP, neste contexto, não conduz, por si, ao conhecimento da infracção disciplinar;
9ª – O processo de inquérito foi ordenado instaurar por entidade competente, o D-GIE e o processo disciplinar foi convertido, ou ordenado instaurar por entidade igualmente competente, o I-GAE, e ambos os processos foram ordenados instaurar sem estar decorrido o prazo prescricional, tendo aquele o seu início em 13-5-91 e este em 2-11-98;
10ª – Nem estava esgotado o prazo prescricional quando foi proferido o despacho de 21-10-98 a converter o processo de inquérito em disciplinar, ou a autorizar este, pois que a junção da certidão da sentença [acórdão] condenatória do arguido em processo crime, apenas ocorreu em 12-10-98, tendo o processo disciplinar tido o seu início em 2-11-98;
11ª – O despacho recorrido, aplicando a pena de demissão ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 4 do artigo 26º do ED, é legal, não estando atingido por qualquer dos vícios de desrazoabilidade, de desproporcionalidade ou de injustiça, pois não é aplicável ao caso nem o disposto nas alíneas a) e b) do artigo 28º nem do artigo 30º, ambos do ED;
Assim,
12ª – Deve considerar-se que o despacho recorrido não está eivado de qualquer dos vícios que o recorrente lhe atribui;
Deste modo,
13ª – Devem considerar-se procedentes as presentes conclusões da Alegação da autoridade recorrida, e, por consequência, soçobradas as conclusões das Alegações finais do recorrente”.
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende a procedência do recurso, com base na prescrição do procedimento disciplinar invocada.
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso contencioso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. Por despacho do Director-Geral de Inspecção Económica, datado de 16 de Abril de 1991, foi determinada a abertura de inquérito – Processo de Inquérito nº 19/91 –, com vista ao apuramento de factos narrados numa denúncia dirigida àquela Inspecção e que visavam a actuação do recorrente e doutro funcionário numa diligência ocorrida em Junho/Julho de 1990 numa empresa de comercialização de carnes no Montijo [Cfr. fls. 27/32 do I volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ii. Correndo paralelamente inquérito criminal pelos mesmos factos, foi deduzida acusação contra o recorrente e outros em 5 de Julho de 1993 [Cfr. fls. 201/217 do I volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Tendo tomado conhecimento desse facto, o Instrutor do processo de inquérito acima referido propôs ao Inspector-Geral das Actividades Económicas, em 14 de Dezembro de 1993, a suspensão de funções do aqui recorrente e do respectivo vencimento de exercício, nos termos previstos no artigo 6º do ED [Cfr. fls. 76/77 do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. O Inspector-Geral das Actividades Económicas deferiu o proposto, por despacho datado de 15 de Dezembro de 1993 [Cfr. fls. 77 do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Em 13 de Abril de 1994, o mesmo instrutor propôs o seguinte:
“Não obstante conhecer-se da independência do processo disciplinar em relação ao processo crime, afigura-se-nos que seria vantajoso, do ponto de vista da segurança da decisão a ser tomada no âmbito do presente processo, que antes da conversão em processo disciplinar se aguardasse o resultado do julgamento do processo crime, que, pensa-se, estará para breve.
Com efeito, dada a complexidade da matéria factual e o tipo de ilicitudes em causa, pensamos que o necessário esclarecimento com vista à tomada de decisão a nível disciplinar ocorrerá na fase da audiência e julgamento, tendo em conta, designadamente, a aplicação do princípio da oralidade tão caro ao Direito Processual Penal e inexistente no Processo Disciplinar de raiz inquisitória.
Acresce que os factos praticados pelos funcionários desta I.G.A.E., Manuel ... e José ..., integram infracções disciplinares previstas no artigo 26º do Estatuto Disciplinar [pena de demissão] que nos termos do artigo 66º do Código Penal poderá ser aplicável igualmente em sede criminal.
Esta proposta não iria implicar prejuízo para o Serviço, uma vez que os aludidos funcionários se encontram suspensos de funções e do vencimento de exercício até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou à decisão final condenatória, suspensão essa aplicada ao abrigo do disposto no artigo 6º do Estatuto Disciplinar.
Face ao exposto, tenho a honra de submeter à consideração de V. Exª ficarem os presentes autos de inquérito disciplinar a aguardar decisão a ser proferida no Tribunal Judicial da Comarca do Montijo.” [Cfr. fls. 86 e vº do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. Sobre essa proposta recaiu despacho de concordância do Inspector-Geral, datado de 15 de Abril de 1994 [Idem].
vii. Por acórdão do Tribunal de Círculo do Barreiro, datado de 8 de Julho de 1998, veio o recorrente a ser condenado, pela autoria do crime previsto e punido pelo artigo 420º, nº 3 do Cód. Penal, na pena de 18 [dezoito] meses de prisão, e de 80 [oitenta] dias de multa, à taxa diária de Esc. 5.000$00, ou seja, na multa de Esc. 400.000$00 [quatrocentos mil escudos], em alternativa a 53 [cinquenta e três] dias de prisão [Cfr. fls. 1/17 do I volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
viii. Incorporada nos autos de Inquérito certidão do acórdão condenatório, o respectivo instrutor propôs, em 14 de Outubro de 1998, que os mesmos fossem convertidos em processo disciplinar [Cfr. fls. 23 do I volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. O Inspector-Geral das Actividades Económicas, por despacho datado de 21 de Outubro de 1998, concordou com o proposto, ordenando a instauração de processo disciplinar ao aqui recorrente [Cfr. fls. 24 do I volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
x. Em 15 de Dezembro de 1998 foi deduzida no âmbito do referido processo disciplinar acusação contra o recorrente, com o seguinte teor:“NOTA DE CULPA Por despacho do Exmº Senhor Inspector-Geral desta IGAE, exarado a fls. 6 dos autos, em 21 de Outubro de 1998, foi instaurado procedimento disciplinar, precedendo Processo de Inquérito, contra o Subinspector, na situação de aposentado, Manuel ....
Nestes termos, de harmonia com o disposto nos artigos 57º, nº 2 e 59º, nº 4, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, deduzo contra o referido funcionário a seguinte acusação: ARTIGO PRIMEIRO O arguido é acusado de ter solicitado dinheiro a Álvaro ... Pereira, gerente da firma “S...–, LDª”, em troca de favorecimento que consistiu em não dar seguimento às ordens da Autoridade Sanitária de encerramento das instalações da fábrica de carnes propriedade daquela firma, de acordo com o relatório subscrito pela referida Autoridade de Saúde, Drª Ana ..., em 20 de Agosto de 1991.ARTIGO SEGUNDO Tal relatório foi elaborado no decorrer da instrução processual dirigida pelo arguido, enquanto Subinspector da IGAE e nele se determinava a selagem das máquinas e instalações da referida fábrica.ARTIGO TERCEIRO Na sequência do acordo realizado com o gerente da S..., o arguido propôs-se não tornar efectiva nem fiscalizar o cumprimento da ordem da Autoridade Sanitária, não procedendo à selagem dos equipamentos e instalações, conforme lhe era determinado, permitindo, através desse comportamento omissivo, que a fábrica se tivesse mantido sempre em laboração no sector da transformação. ARTIGO QUARTO Como contrapartida, o Álvaro ...a entregou ao arguido várias importâncias em dinheiro no período compreendido entre Setembro de 1990 e princípios de 1991 e que totalizaram cerca de Esc. 1.960.000$00.ARTIGO QUINTO Os factos descritos consubstanciam a prática de crime de corrupção passiva, previsto e punido pelo artigo 372º, nº 1 do actual Código Penal e foram considerados como provados no decurso da audiência de julgamento no âmbito do processo comum colectivo que o Ministério Público moveu, entre outros, contra o arguido, conforme se encontra expresso no douto Acórdão do Tribunal de Círculo do Barreiro.ARTIGO SEXTO A matéria factual atrás relatada integra, em termos disciplinares, a infracção prevista e punida pelo artigo 26º, nº 4, alínea b), do Estatuto Disciplinar atrás mencionado. ARTIGO SÉTIMO Contra o arguido milita a circunstância agravante especial prevista pelo artigo 31º, nº 1, alínea b), do Estatuto Disciplinar, na medida em que este devia prever que da sua conduta resultariam prejuízos, se não materiais pelo menos morais, para o serviço público de que era um representante. * * * * * * Para apresentação da defesa escrita, de harmonia com o princípio estabelecido no nº 1 do artigo 59º, do sempre citado Estatuto Disciplinar, fixo ao arguido o prazo de 15 dias, com início na data do recebimento da presente Nota de Culpa.” [Cfr. fls. 93 e vº do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xi. O recorrente apresentou defesa escrita, nos termos constantes de fls. 111/114 do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
xii. Com data de 9 de Março de 1999, o instrutor elaborou Relatório Final, no qual propôs a aplicação ao recorrente da pena de demissão [Cfr. fls. 146/153 do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
xiii. Remetido o processo ao Secretário de Estado do Comércio, veio este a aplicar ao recorrente, por despacho datado de 5 de Abril de 1999, a pena proposta de demissão – acto recorrido [Cfr. fls. 157 do II volume do processo disciplinar apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora se o despacho punitivo recorrido padece dos vícios que o recorrente lhe assaca.
Como se viu, vem impugnado o despacho do Senhor Secretário de Estado do Comércio, de 5-4-99, que aplicou ao recorrente, actualmente na situação de aposentado da função pública, a pena disciplinar de demissão pela prática de factos ocorridos em 1990 e 1991, enquanto subinspector da Inspecção-Geral das Actividades Económicas.
Invoca o recorrente na conclusão vertida na alínea e) das suas alegações, como um dos fundamentos do recurso, o vício de usurpação de poder, por entender ser da competência do Tribunal Criminal a aplicação da pena expulsiva de demissão, nos termos previstos no artigo 66º do Cód. Penal de 1982, caso tivessem sido dados como verificados os requisitos referidos no nº 1 daquele preceito, uma vez que, na sequência de processo crime contra si instaurado, pela prática dos mesmos factos por que vem acusado no processo disciplinar, veio a ser condenado pela autoria do crime previsto e punido pelo artigo 420º, nº 3 daquele Cód. Penal.
Mas não tem razão.
Com efeito, dispunha o artigo 66º, nº 1 do Cód. Penal, na versão de 1982, à data em vigor, que “pode ser demitido da função pública na sentença condenatória o funcionário que tiver praticado o crime com flagrante e grave abuso da função que exerce ou com manifesta e grave violação dos deveres que lhe são inerentes”, embora tal possibilidade estivesse limitada aos casos em que a pena aplicada fosse a pena de prisão superior a dois anos [cfr. artigo 66º, nº 3 do Cód. Penal, versão de 1982].
Antes de mais, da leitura do preceito em causa resultava claramente que aí estava prevista uma mera faculdade, que o tribunal criminal poderia usar ou não, se assim o entendesse, dentro dos limites referidos no nº 1 e verificada a condição do nº 3.
Por conseguinte, pelo facto do acórdão de 8-7-98, que condenou o recorrente pela prática do crime previsto e punido pelo artigo 420º, nº 3 do Cód. Penal de 1982, nada referir sobre a aplicabilidade ao ora recorrente da pena acessória de demissão prevista no citado artigo 66º, tal nunca poderia significar que não lhe foi aplicada a demissão por não se verificarem os pressupostos à mesma conducentes, antes sendo lícito concluir, apenas, que a questão não foi apreciada nem decidida. Aliás, atendendo à moldura da pena de prisão aplicada ao recorrente – 18 meses de prisão –, jamais poderia vir a ser-lhe aplicada a pena acessória de demissão, por tal não permitir o nº 3 do artigo 66º do Cód. Penal, versão de 1982.
Contudo, tal não impedia que, pelos mesmos factos, viesse o recorrente a ser punido disciplinarmente, tanto mais que o nº 4 do artigo 66º do Cód. Penal, versão de 1982, mandava dar conhecimento da condenação à autoridade de que o funcionário dependesse, quando não tivesse decretado a demissão, o que só podia querer significar que no fundo existia uma reserva do poder punitivo disciplinar que radicava na autoridade administrativa de que dependesse funcionalmente o funcionário ou agente.
Ou seja, nos casos em coubesse a aplicação de pena disciplinar expulsiva, competiria sempre à entidade detentora do poder punitivo disciplinar a demonstração e a prova da existência dos pressupostos legais necessários e, nomeadamente, o respeito pelo cumprimento dos prazos prescricionais e que os factos praticados eram de molde a inviabilizar a manutenção da relação funcional, dado ser este um requisito necessário à aplicabilidade deste tipo de penas disciplinares.
De resto, à data da prolação do acórdão em referência, já não existia a possibilidade da aplicação da pena acessória de demissão, tal como resulta dos artigos 66º e 67º do Cód. Penal, versão de 1995, mas apenas a possibilidade da proibição do exercício das funções, por um período de 2 a 5 anos, quando o facto tivesse sido praticado com flagrante e grave abuso da função ou com manifesta e grave violação dos deveres que lhe são inerentes, revelasse indignidade no exercício do cargo, ou implicasse a perda da confiança necessária ao exercício da função.
Conclui-se, pois, que ainda que se considerasse aplicável ao caso o artigo 66º do Cód. Penal, versão de 1982, sempre deteria a entidade recorrida competência para punir disciplinarmente o recorrente, na falta de decisão nesse sentido do Tribunal Criminal, na exacta medida em que a competência disciplinar é autónoma da competência criminal, assumindo a demissão prevista no citado artigo 66º uma natureza penal que em nada vem contrariar tal princípio.
Donde, e pelo exposto, não se verifica o vício de usurpação de poder invocado pelo recorrente.* * * * * * No tocante aos vícios de forma invocados pelo recorrente, entendemos também, na esteira do defendido pela Digna Magistrada do Ministério Público no seu parecer de fls. 80/83, que o tribunal não pode deles conhecer, uma vez que os mesmos constituem nulidades que não se traduzindo em nulidades insupríveis de falta de audiência do arguido, tinham que ser invocadas no processo disciplinar até à decisão final nos termos do nº 2 do artigo 42º do ED, e não o foram, como resulta claramente do processo instrutor apenso [Neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do STA, de 28-10-98, proferido no âmbito do recurso nº 39.362].
No entanto, sempre se dirá o seguinte:
Quer o Director-Geral da Inspecção Económica, quer o Inspector-Geral das Actividades Económicas, não obstante este ser equiparado a Director-Geral, não são órgãos executivos para os efeitos dos artigos 85º, nº 2 e 87º, nº 4, ambos do ED.
Por conseguinte, o despacho do Director-Geral da Inspecção Económica, de 16-4-91, a ordenar a abertura de inquérito, bem como o despacho do Inspector-Geral das Actividades Económicas, datado de 21-10-98, a converter este na fase instrutória do processo disciplinar, violando aqueles preceitos legais, tiveram como consequência que o processo disciplinar ficasse a carecer de instrução.
Porém, e porque não se tratava de incompetência absoluta, isto é, proveniente de carência de atribuições, os referidos despachos não estavam feridos de nulidade insuprível. Daí que, como acima se disse, as aludidas nulidades tinham que ser invocadas no processo disciplinar até à decisão final nos termos do nº 2 do artigo 42º do ED e, como se viu, não o foram, pelo que as mesmas sempre teriam que considerar-se sanadas [Neste sentido, cfr., entre outros, o Acórdão do STA, de 10-7-97, proferido no âmbito do recurso nº 37.218].* * * * * * Sustenta também o recorrente a desrazoabilidade, desproporcionalidade e injustiça da pena aplicada.
Mas também aqui não lhe assiste razão.
Com efeito, atenta a gravidade da infracção praticada, a mesma só poderia ser enquadrada na alínea f) do nº 4 do artigo 26º do ED, a que correspondia a pena de demissão, não dispondo a Administração de margem de liberdade para a enquadrar de modo diverso, além de não estar também obrigada a uma atenuação extraordinária da pena, por não concorrerem os pressupostos para tal previstos nos artigos 29º, 30º e 32º do ED.
De resto, tal como vem sendo entendido pela Jurisprudência do STA [cfr., entre outros, os Acórdãos do STA – Pleno, de 19-3-99, proferido no âmbito do recurso nº 30.896, e de 2-10-97, proferido no âmbito do recurso nº 41.951], a inviabilização da relação funcional está implícita nas infracções a que se reporta o nº 4 do artigo 26º, o que bem se compreende, se se atentar que a prática das mesmas, para além da gravidade objectiva que encerra, traduz um tipo de personalidade do infractor perfeitamente incompatível com o estatuto ético e moral que é exigível a um funcionário público e que indicia com suficiente probabilidade que as mesmas se poderão repetir.
Não se afigura, pois, que a não alusão à inviabilização da manutenção da relação funcional seja relevante em termos de alterar a punição imposta, o mesmo acontecendo com os demais factores enunciados pelo recorrente e, nomeadamente com o facto de já estar aposentado, dado o estipulado no artigo 15º, nº 4 do ED, que faz equivaler a pena de demissão aplicada a funcionários aposentados à suspensão do abono da pensão por um período de 4 anos.
Improcedem, pelo exposto, as conclusões vertidas na alínea e) da alegação do recorrente.* * * * * * Finalmente, clama o recorrente pela verificação da prescrição do procedimento disciplinar, esgrimindo para o efeito os seguintes argumentos:
– Decorreram mais de três anos desde a última diligência instrutória [5-5-93] e a conversão do inquérito em processo disciplinar [21-10-98], infringindo-se o artigo 4º, nº 4 e 57º, nº 1, ambos do ED;
– A partir da data do envio ao inquiridor da acusação deduzida pelo MºPº de Setúbal contra o recorrente, em 24-8-93, estava ele em condições de propor a instauração de processo disciplinar; não o tendo feito e prosseguindo o inquérito este foi inútil e, por isso, não interrompeu a prescrição, tendo o prazo prosseguido nos termos do artigo 4º do ED, pelo que foi infringido este normativo legal e o artigo 57º, nº 1, do mesmo ED;
– A partir do conhecimento pelo dirigente máximo do serviço – o Inspector-Geral das Actividades Económicas – pelo menos desde 14-12-93 [data em que lhe foi proposta a suspensão preventiva de funções do arguido, nos termos do artigo 6º do ED] de factos que alicerçam o procedimento disciplinar, e não o tendo ordenado no prazo de três meses, prosseguiu o prazo de prescrição, pelo que foram infringidos os artigos 4º e 51º, nº 1 do ED;
– Tendo sido ordenado o inquérito por entidade incompetente – o Director-Geral da Inspecção Económica – não se suspendeu o prazo da prescrição que conta desde a prática dos factos até ao despacho ordenador do processo disciplinar [21-10-98], pelo que este decorreu, o que devia ter sido decidido; violaram-se igualmente os artigos 4º e 57º do ED;
– Tendo sido ordenada a conversão do inquérito em disciplinar por entidade incompetente, não se suspendeu o prazo desde a prática dos factos, pelo que este decorreu, o que devia ter sido decidido; violaram-se os artigos 4º e 57º do ED;
– Decorreram mais de três meses entre o conhecimento pelo dirigente máximo do serviço desde a data do acórdão onde assenta a acusação [8-7-98] e a conversão do inquérito em processo disciplinar [21-10-98], violando-se os artigos 4º, nº 2 e 57º, ambos do ED;
Afigura-se-nos que a argumentação invocada pelo recorrente é procedente, ou seja, que de facto ocorreu a prescrição do procedimento disciplinar.
Com efeito, ainda que se considere que para a efectivação do processo de inquérito não existe prazo peremptório, o certo é que o mesmo não pode durar infinitamente, ou seja, tem que ser concluído em prazo razoável, de modo a não gorar as legítimas expectativas do arguido de ver apreciada a sua situação em prazo adequado para o efeito, embora sem delongas desnecessárias ou suspensões não previstas na lei.
A não se entender assim, sempre que fosse instaurado um processo de inquérito, a suspensão do respectivo prazo prescricional, determinada pelo nº 5 do artigo 4º do ED, poderia eternizar-se, o que equivale a dizer que o funcionário poderia ver instaurado processo disciplinar a todo o tempo, retirando toda a eficácia aos prazos previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 4º do ED e tornando inaplicável o disposto no seu nº 4.
No caso vertente, o inquérito para apuramento dos factos imputados ao recorrente foi instaurado em 16-4-91 e terminou em 21-10-98, por convolação em processo disciplinar, tendo estado suspenso desde 15-4-94 até 24-11-98, a aguardar o acórdão a proferir no processo crime instaurado ao recorrente pela prática dos mesmos factos [cfr. fls. 87vº a 89 do II volume do processo disciplinar apenso].
Ora, à semelhança do entendimento defendido pela Digna Magistrada do Ministério Público no seu parecer final, também propendemos a considerar que tanto a demora do processo, como a suspensão pelo motivo invocado, foram ilegais, por violação do princípio da proporcionalidade, previsto no nº 2 do artigo 5º do CPA, e no artigo 266º, nº 2 da CRP.
Com efeito, é preciso não esquecer que o processo de inquérito tem uma finalidade concretamente definida na lei, não podendo ser utilizado para outro fim, nomeadamente para aguardar o decurso do processo crime entretanto instaurado, ainda que pela prática dos mesmos factos, tanto mais que, como já se referiu, os pressupostos punitivos num e noutro processo são autónomos e distintos [Cfr., neste sentido, os Acórdãos do STA, de 3-6-98, e de 19-10-99, proferidos no âmbito dos recursos nºs 41.503 e 42.460, respectivamente].
Assim, dado que o tempo que demorou o inquérito mandado instaurar não se destinou ao fim legal em vista, ou seja, ao apuramento de factos determinados, foi efectivamente violado o nº 3 do artigo 85º do ED.
De resto, como muito bem nota a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul, o decurso do processo de inquérito foi manifestamente inútil a partir do momento em que ocorreu a junção da acusação formulada no processo crime, contra o recorrente. Efectivamente, se o processo de inquérito praticamente serviu como processo administrativo de acompanhamento do processo crime, conforme denota o facto do mesmo ser praticamente constituído por documentos daquele extraídos, então nada justifica que – a partir da junção da acusação, ocorrida em 24-8-93, e da qual consta a matéria factual claramente indiciante da prática, pelo recorrente, da infracção disciplinar por que veio a ser acusado – tal inquérito não continuasse e permanecesse suspenso [cfr. Acórdão do STA, de 20-1-98, in recurso nº 31.105].
Ou seja, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, nessa data, ou pelo menos em 14-12-93, data em que foi proposta a suspensão preventiva do recorrente com base na prática dessa falta – nessa data já constante do despacho de pronúncia transitado em julgado que justificou a dita suspensão, conforme despacho junto a fls. 76 do II volume do processo instrutor –, o processo de inquérito deixou de ter a virtualidade de suspender o prazo prescricional, por inútil [Cfr., neste sentido, os Acórdãos do STA, de 9-3-00, de 29-6-99 e de 6-11-97, proferidos no âmbito dos recursos nºs 37.941, 33.385 e 28.566, respectivamente].
Por conseguinte, dispunha o dirigente máximo do serviço do prazo de três meses para instaurar o procedimento disciplinar contra o ora recorrente, nos termos do nº 2 do artigo 4º do ED.
Contudo, como acima se referiu, tal prazo foi largamente excedido pois só em 21-10-98 foi o inquérito convertido em processo disciplinar.
À mesma conclusão chegou o acórdão do STA, Pleno, de 6-12-2005, proferido no âmbito do processo nº 42.203, onde a dado passo se escreveu o seguinte:
“[…]
Se atentarmos na letra do nº 1 do referido preceito, verificamos que o mesmo se refere à prescrição do “direito de instaurar procedimento disciplinar” [nº 1]. Daí que, numa primeira abordagem, possa entender-se que o procedimento disciplinar só pode prescrever se não for instaurado no prazo referido no nº 1. Se instaurado dentro desse prazo, jamais prescreverá.
O nº 4 do mesmo preceito mostra-nos, todavia, que não é bem assim. Pode, segundo este nº 4, ocorrer a prescrição do procedimento instaurado dentro do respectivo prazo, se desde o último acto de instrução com efectiva incidência na marcha do processo, tiverem decorrido três anos. Este último prazo [contado a partir do último acto de instrução relevante] para desencadear a prescrição do procedimento deve ocorrer, a nosso ver, antes da decisão final do procedimento, ou seja, antes da decisão da Administração. O que tem, desde logo, uma consequência lógica importante: a haver prescrição a mesma há-de ocorrer antes da decisão final do procedimento, e, portanto, se não for reconhecida constitui sempre [mas apenas] um vício do acto”.
Por conseguinte, considerando que o processo de inquérito esteve suspenso, isto é, sem tramitação ou realização de qualquer diligência ou acto de instrução propriamente dito durante 4 anos, 6 meses e 6 dias [de 15-4-94 – data em que foi determinada a suspensão do inquérito – até 21-10-98 – data da conversão do processo de inquérito em processo disciplinar], há que concluir que nesta última data já havia prescrito o direito de perseguir disciplinarmente o recorrente, pelo que ao não ter declarado prescrito tal direito, o despacho recorrido violou os nºs 1 e 5 do artigo 4º do ED, na medida em que a suspensão do prazo de prescrição do procedimento disciplinar referida neste último preceito está pré-ordenada ao apuramento de faltas cometidas por funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, o que, como se viu, não foi manifestamente o caso.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso contencioso interposto e, em consequência, anular o despacho punitivo recorrido.
Sem custas, atenta a isenção de que goza a entidade recorrida.Lisboa, 25 de Outubro de 2007
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Vasconcelos]
(Magda Geraldes) |
