| Decisão Texto Integral: | A Caixa Geral de Aposentações, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, dela vem recorrer concluindo como segue:
1. A Lei n.° 52-A/2005 estabeleceu um regime transitório, no qual se prevê que os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, (incluindo o regime de suspensão) aqueles regimes legais.
2. Se assim é para quem se encontra em exercício de funções à data da entrada em vigor da referida lei, por maioria de razão tal regime também não poderá deixar de ser aplicável a quem, como o interessado, já se encontrava aposentado antecipadamente à data da entrada em vigor da Lei.
3. O novo regime de cumulação de pensões, previsto no artigo 9.° da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de Outubro, não é aplicável aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL (na sua redacção anterior), que continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do regime especial pelo qual foram aposentados.
4. Na verdade, se a lei permite o mais - a manutenção de um regime especial de aposentação a quem ainda nem sequer se aposentou - também impõe o menos - a manutenção do regime especial de aposentação a quem por ele se aposentou.
5. Acresce que, no que concerne à aposentação antecipada dos eleitos locais, o regime legal não se limitava ao estatuído no artigo 18° do anterior EEL, antes era composto por um conjunto de normas que não podem ser dissociadas em função da específica conveniência dos interessados.
6. Tal resulta de uma interpretação literal, sistemática e teleológica dos artigos 18.° a 18.° D do EEL. Do elemento literal resulta que o artigo 18°-A se refere expressamente à reforma/aposentação antecipada, sendo o texto legal muito claro no sentido de que se trata de disposições indissociáveis. Quanto ao elemento sistemático, basta atentar na inserção, por aditamento, da previsão da suspensão do direito à pensão - artigo 18°-A. E, a razão pela qual o legislador determinou a suspensão da pensão antecipada, não podia deixar de ser o facto de o eleito local, por ter ainda plena aptidão profissional e física, vir facilmente reassumir função ou cargo de idêntica natureza ou outro cargo electivo.
7. Por força do regime transitório estabelecido no artigo 8° da Lei n.° 52-A/2005, a regra da suspensão da pensão antecipada prevista no artigo 18°-A do EEL, na redacção anterior à introduzida pela referida Lei, mantém-se para os eleitos locais que tenham sido aposentados nos termos do artigo 18°, não lhes sendo assim aplicável o novo regime previsto na Lei n.° 52-A/2005, designadamente o novo regime de cumulação de pensões/rendimentos previsto no seu artigo 9°.
8. A interpretação defendida no douto Acórdão recorrido - a de que a Lei n.° 52-A/2005 concede ao autor o direito de beneficiar de uma pensão de aposentação antecipada, ou parte dela (o que, só por si, já se revela como absolutamente excepcional pelas condições de aposentação menos exigentes que as do regime geral), em acumulação com o rendimento de um cargo político (neste caso, o de autarca) - deturpa totalmente o espírito legislativo que presidiu à aprovação do diploma: o qual, como é do conhecimento geral, foi precisamente o de eliminar certos benefícios, e não o de incrementá-los.
9. Pelo que, ao fazer uma errada interpretação da lei, por não ter tido em consideração a unidade e coerência do sistema normativo, violou o douto acórdão recorrido os artigos 8.° e 9.° da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de Outubro.
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O Recorrido contra-alegou, sustentando o bem fundado do sentido decisório da sentença proferida.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. O Autor foi aposentado antecipadamente pela Caixa Geral de Aposentações por despacho de 19 de Novembro de 1996, no exercício do cargo de Vereador da Câmara Municipal de Alcanena, em regime de tempo completo, ao abrigo do artº 18º do Estatuto dos Eleitos Locais (artºs 1º e 2º da P. l. e fls. 24 do PA);
2. No ofício que comunicou a atribuição da pensão ao Autor, ref.ª SAC432MA-1255140, datado de 21/11/1996, foi-lhe transmitido em "observações" que "Nos termos do artº 18º-A da Lei nº 29/87, aditado pela Lei nº 1/91, a presente pensão será suspensa se o titular assumir qualquer cargo enunciado naquele artigo" (fls. 24 do P.A.);
3. Foi eleito para o quadriénio de 2006/2009 e nomeado pelo Presidente da Câmara Municipal de Alcanena para o exercício de funções de Vereador em regime de tempo completo (artº 4º P. I.)
4. O Autor, por declaração de 8 de Novembro de 2005, optou por manter o vencimento correspondente ao cargo de vereador, em regime de tempo completo, acrescido de uma terça parte da pensão de aposentação (artº 8º P.I. e doc. nº 1 anexo) 5. Do ofício datado de 25/11/2005, dirigido à Ré e subscrito pelo Presidente da Câmara Municipal de Alcanena, sob a epígrafe "Assunto: Opção ao abrigo do artigo 9º da Lei n.º 52-A/2005, por 1/3 da Pensão de aposentação - Eduardo Marcelino Ramalho Camacho, vereador em regime de permanência, subscritor n.º 913909800 (1255140), consta (Doc. n°2 anexo à P. L):
“(..) Tendo sido o vereador Eduardo Marcelino Ramalho Camacho, eleito por sufrágio directo e universal realizado em 9/10 do corrente ano, empossado nas suas funções à data de 5/11, solicito a V. Exa. que conceda, ao abrigo do art.º 9.º, n.º 1 da Lei supra-referida, a terça parte da pensão de aposentação ao interessado, aposentação que lhe foi conferida por despacho de 96-11-19 da Direcção da CG A (proferida por delegação de poderes publicada no D. R. II Série, n.º 272, de 95/11/24. Para o efeito, junto declaração do interessado requerendo o benefício conferido por Lei.(..)”
6. Pelo ofício ref.ª SAC512JA1255140-00, datado de 6 de Dezembro de 2005, dirigido pela Ré ao Presidente da Câmara Municipal de Alcanena, extrai-se Doc. n° 3 anexo à P. I.):
"(..) Reportando-me ao documento acima indicado, informo V. Exa. de que esta Caixa não pode dar satisfação à pretensão manifestada pelo Sr. Vereador em regime de permanência desse Município, Eduardo Marcelino Ramalho Camacho, porquanto resulta da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, que o novo regime de cumulações de pensões previsto no artigo 9º, não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no Estatuto dos Eleitos Locais, na redacção anterior a esta Lei - como é o caso do interessado - independentemente da data em que tal suceda, já que, como decorre do artigo 8e, os eleitos locais continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do seu regime especial(..)”
DO DIREITO
Temos como questão única trazida a recurso, saber se é aplicável o regime de cumulação de rendimentos estatuído no artº 9º nº 1 da Lei 52-A/2005 de 10.10 às pessoas singulares titulares de cargos elegíveis na área política das autarquias locais, inscritos na Caixa Geral de Aposentações e que, tendo-se aposentado antecipadamente ao abrigo do artº 18º da Lei 29/87 de 30.06 (aditado pela Lei 97/89 de 15.12), tinham o pagamento da pensão antecipada suspenso por terem reassumido funções em regime de permanência como vereadores ou presidente de câmara e receberem a respectiva remuneração mensal pelo cargo, nos termos do artº 18º-A da citada Lei 29/87 (aditado pela Lei 1/91 de 10.01).
Em síntese, segundo a Recorrente Caixa Geral de Aposentações os autarcas que optaram pela reforma antecipada e de seguida voltaram ao activo em regime de permanência com a consequente suspensão do pagamento da pensão não podem, porque a Lei 52-A/2005 não o prevê, cumular a remuneração mensal pelo cargo de autarca, p. ex., vereador ou presidente de câmara, com 1/3 da dita pensão antecipada, cumulação que já de si não recebiam no domínio do regime revogado pela Lei 52-A/2005.
Ex adverso, segundo o Recorrido, a nova Lei 52-A/2005, no artº 9º, estende a cumulação de recebimento de pensão e remuneração mensal (1/3 de uma ou outro, em alternativa) quer aos aposentados definitivos quer aos que beneficiaram da aposentação antecipada e que, uns e outros, reassumiram funções políticas em regime de permanência na administração local, escorando-se no douto parecer do Professor Doutor Alves Correia, junto a fls. 61/121 dos autos, transcrevendo-se o entendimento sustentado na parte que ora importa:
“(..)
2.2. Apresentada uma visão diacrónica da legislação sobre o regime de aposentação dos eleitos locais em regime de permanência, estamos em condições de tentar deslindar o sentido e alcance do artigo 9° da Lei n° 52-A/2005.
O legislador preocupou-se em fazer acompanhar a nova redacção dada ao artigo 13° da Lei n° 29/87, bem como a revogação do artigo 13°-A desta mesma lei por normas transitórias, com vista a resolver as dúvidas que poderiam surgir da sucessão de dois regimes diferentes, quanto à "inscrição na Caixa Geral de Aposentação" dos eleitos locais em regime de permanência.
Fê-lo, como tivemos oportunidade de sublinhar, no artigo 7° da Lei n° 52-A/2005. Mas quanto ao novo regime de acumulação de pensões de aposentação, de pensões de reforma e de remuneração na reserva com remunerações correspondentes ao exercício das funções de eleitos locais em regime de permanência - só destes titulares de cargos políticos nos interessa curar neste Parecer Jurídico -, não consagrou o legislador qualquer norma transitória incidente sobre a sucessão de regimes jurídicos.
Cremos que uma tal omissão do legislador foi consciente e intencional. Conhecedor de que os eleitos locais em regime de permanência podiam aposentar-se antecipadamente, uma vez reunidas as condições definidas no n° 4 do artigo 18° da Lei n° 29/87, na versão da Lei n° 97/89, e ciente de que a pensão de reforma antecipada era suspensa quando o eleito local em regime de permanência reassumisse função ou cargo de idêntica natureza, nos termos do artigo 18o-A da Lei n° 29/87, na redacção da Lei n° 1/91, o legislador revogou, pura e simplesmente, aqueles artigos 18° e 18o-A.
Pensamos que o legislador tomou uma tal decisão com o objectivo inequívoco de subordinar ao mesmo regime, constante do artigo 9°, todos os eleitos locais que, na data da entrada em vigor da Lei n° 52-A/2005, estivessem na situação de: aposentados, independentemente de essa aposentação ter sido obtida por o subscritor ter satisfeito os requisitos constantes do artigo 37°, n° l, do Estatuto da Aposentação (contar, pelo menos, 60 anos de idade e 36 de serviço), ter sido alcançada antecipadamente, nos termos do artigo 37°-A do Estatuto de Aposentação, por o subscrito contar, pelo menos com 36 anos de serviço 10 11, ou ter sido obtida também antecipadamente, por o subscritor reunir os requisitos constantes do n° 4 do artigo 18° da Lei n° 29/87, na redacção da Lei n° 97/89; reformados, quer o eleito local tenha obtido este estatuto por satisfazer os requisitos definidos no regime geral da segurança social, quer o tenha feito antecipadamente ao abrigo do n° 4 do artigo 18° da Lei n° 29/87, na versão da Lei n° 97/89; ou reservistas — status este aplicável aos militares das Forças Armadas que se encontrem na "situação de reserva" e para a qual transitam os militares do activo quando verificadas as condições
10 Para mais desenvolvimentos sobre o sentido destas normas do Estatuto da Aposentação, cfr. JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, Estatuto da Aposentação, Anotado, Comentado, Jurisprudência, Coimbra, Almedina, 2003, p. 122 e segs., 128 e segs. e 137 e segs.
11 As condições de aposentação ordinária, definidas no n° l do artigo 37° do Estatuto da Aposentação, bem como as condições da aposentação antecipada, plasmadas nos n°s l e 4 do artigo 37°-A do Estatuto da Aposentação, foram profundamente alteradas pela Lei n° 60/2005, de 29 de Dezembro, a qual entrou em vigor no dia l de Janeiro de 2006.
estabelecidas no Estatuto dos Militares das Forças Armadas, mantendo-se, no entanto, disponíveis para o serviço 12.
Ora, a todos os eleitos locais em regime de permanência que estejam em funções no mandato subsequente às eleições autárquicas de 9 de Outubro de 2005 e que se encontrem em qualquer uma das situações anteriormente referidas é aplicável o seguinte regime constante do artigo 9°, n° l, da Lei n° 52-A/2005: "é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida". E, de acordo com o n° 3 do artigo 9° da Lei n° 52-A/2005, devem os referidos eleitos locais apresentar uma declaração, contendo a sua opção sobre o regime alternativo constante do n° l do artigo 9° do mesmo diploma legal.
Eis o primeiro argumento que invocamos em abono da correcção da interpretação do artigo 9° da Lei n° 52-A/2005 avançada pela ANMP. É este um argumento que tem em conta a mens ou voluntas legislatoris, mas que não se esgota nela, já que procura descortinar o "pensamento legislativo", considerando todos os elementos subjectivos e objectivos do processo legislativo 13.
12 Cfr., sobre este ponto, JOSÉ CÂNDIDO DE PINHO, ob. cif., p. 285-287 (anotação aos artigos 78° e 79° do Estatuto da Aposentação).
13 Cfr., sobre este ponto, ANTÓNIO SANTOS JUSTO, ob. cit., p. 325 e 326.
2.3. Podemos indicar um segundo topos argumentativo como alicerce do "pensamento legislativo", condensado no artigo 9° da Lei n° 52-A/2005, e que referimos anteriormente. Consiste ele nas palavras utilizadas pela lei ou no elemento gramatical da lei.
Partindo do pressuposto de que "a lei procede de um legislador que sabe exprimir com suficiente correcção o seu pensamento"14 e tendo em conta que o intérprete não pode considerar "o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso" (cfr. o artigo 9°, n° 2, do Código Civil), não temos dúvidas em afirmar que a redacção da norma do artigo 9°, n° l, da Lei n° 52-A/2005 aponta também claramente no sentido de o seu perímetro de aplicação abranger todos os eleitos locais em regime de permanência que estejam aposentados ou reformados, independentemente do regime legal ao abrigo do qual se aposentaram ou reformaram e independentemente de a aposentação ou a reforma ter sido ou não obtida antecipadamente. É este inequivocamente o resultado das expressões amplas utilizadas pelo n° l do artigo 9°: "titulares de cargos políticos em exercício de funções [que] se encontrem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável"; "é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva [...]"; ou, em alternativa, [...], acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação,
14 Cfr. AFONSO RODRIGUES queiró, ob. cit., p. 568. Cfr. também o artigo 9°, n° 3, do Código Civil.
de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida" (itálicos nossos).
Não há dúvida de que, se o legislador pretendesse excluir do regime do artigo 9°, n° l, da Lei n° 52-A/2005 os eleitos locais em regime de permanência que se tenham aposentado antecipadamente ao abrigo do n° 4 do artigo 18° da Lei n° 29/87, na redacção da Lei n° 97/89, obrigando-os a receber a remuneração correspondente às suas funções por inteiro e determinando que continuariam suspensas as suas pensões de aposentação obtidas nos termos do n° 4 daquele artigo 18°, tê-lo-ia referido expressamente no texto daquele artigo 9°, n° l, de acordo com o brocardo "ubi lex voluit dixit". Ora, não só não o fez, como ainda revogou, no artigo 6°, n° 3, da Lei n° 52-A/2005, o artigo 18°-A da Lei n° 29/87, na redacção da Lei n° 1/91. E, sendo assim, o sentido correcto da norma do n° l do artigo 9° da Lei n° 52-A/2005 só pode ser o que sugerimos anteriormente.
2.4. Há, ainda, um terceiro topos argumentativo que serve de bordão à interpretação da norma do n° l do artigo 9° da Lei n° 52-A/2005 por nós avançada e que é, como vimos, concordante com a da ANMP. Tem ele a ver com o elemento racional ou teleológico da norma do n° l do artigo 9° daquela lei, ou seja, com o fim ou o escopo que ela visou realizar. Esse fim ou escopo foi a uniformização dos regimes de acumulação de pensões de aposentação e de reforma e de remunerações de todos os eleitos locais em regime de permanência, criando, assim, uma situação de igualdade de tratamento entre eles.
Com efeito, antes da entrada em vigor da Lei n° 52-A/2005, os eleitos locais em regime de permanência que se tivessem aposentado ao abrigo dos artigos 37°, n° l, e 37°-A do Estatuto da Aposentação, por reunirem as condições neles definidas, mesmo que lhes tivesse sido contado o tempo de serviço como eleitos locais a dobrar, nos termos e com o limites prescritos no artigo 18°, n° l, da Lei n° 29/87, percebiam a totalidade da remuneração como eleitos locais e a pensão de aposentação. Ao invés, os eleitos locais em regime de permanência que se tivessem aposentado antecipadamente ao abrigo do artigo 18°, n° 4, da Lei n° 29/87, na redacção da Lei n° 97/89, viam a sua pensão de aposentação suspensa, nos termos do artigo 18°-A da Lei n° 29/87, na versão da Lei n° 1/91, se e enquanto exercessem as funções de eleito local em regime de permanência.
Cremos que foi a esta disparidade de regimes, que redundava numa desigualdade de tratamento, que a Lei n° 52-A/2005 pretendeu pôr termo. A partir da entrada em vigor daquela lei, todos os eleitos locais que estejam na situação de aposentados, seja qual for o regime ao abrigo do qual obtiveram o seu status de aposentados, estão sujeitos à mesma disciplina jurídica, que é a plasmada no artigo 9°, n° l, da Lei n° 52-A/2005: é-lhes mantida a pensão de aposentação, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir às funções de eleito local em regime de permanência, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício da função de eleito local, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação que lhes seja devida.
Com esta parificação do regime de acumulação de pensões de aposentação e de remunerações de todos os eleitos locais em regime de permanência, pensamos que a Lei 52-A/2005 deu um passo significativo na direcção da igualdade e da justiça. (..)”.
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Ressalvando-se o respeito que é devido, pelas razões que seguem não se acompanha o entendimento, que vem de ser transcrito, de extensão do domínio de aplicação do regime estabelecido no artº 9º nº 1 da Lei 52-A/2005 de 10.10 aos eleitos locais que, aposentados antecipadamente ao abrigo do n° 4 do artigo 18° da Lei n° 29/87 (Lei n° 97/89) tenham reassumido em regime de permanência o exercício do cargo político-administrativo.
a) sucessão de leis no tempo
No domínio da sucessão de leis no tempo é importante a marcação do antes e do depois da aquisição de validade da fonte normativa, não bastando o princípio fundamental de que a fonte nova revoga a antiga porque “(..) a lei nova entronca num momento de um incessante processo social. (..) Há sempre situações juridicamente relevantes que, tendo origem no passado, tendem a prolongar-se para futuro: nem tudo terminou já, e nem tudo vai começar de novo. A essas situações, que lei se aplica? A antiga ou a nova ? (..)” (1)
Particularmente no domínio das situações jurídicas duradouras, decorrentes de posições jurídicas susceptíveis de gerar novos direitos e vinculações, o legislador recorre ao direito transitório fixando por seu intermédio a solução dos casos que iniciados no domínio da lei revogada tendem a prolongar os seus efeitos no domínio da nova lei, criando a disciplina própria (direito transitório material) ou remetendo para uma das leis aplicáveis (direito transitório formal).
A previsão de disciplina transitória no caso da Lei 52-A/2005 de 10.10 estende-se pelos artºs. 7º, 8º e 9º, importando ao caso sob recurso o disposto nos dois últimos normativos.
b) eleitos locais – regime de segurança social
aposentação antecipada
No caso das pessoas singulares investidas no estado-qualidade de eleito local – membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e freguesias, artº 1º nº 2 da Lei 29/87 de 30.06 – Estatuto dos Eleitos Locais, de entre o elenco de direitos por investidura automática derivada do exercício do cargo em regime de permanência importa ao caso a previsão de opção pelo regime mais favorável da segurança social do funcionalismo público (Caixa Geral de Aposentações) e a contagem bonificada ao dobro do tempo de serviço (contagem a dobrar do mínimo de 6 anos seguidos ou interpolados de autarca).
Tal opção e regime bonificado constavam do nos artº 5º nº 1 alíneas e) e m), artº 13º nº 1 e 18º nº 1 da citada Lei 29/87.
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Mais tarde, ao artº 18º da Lei 29/87 foi aditado o nº 4 (Lei 97/89 de 15.12).
Deste modo, em 15.DEZ.1989 a capacidade jurídica automaticamente imputada ao estado-qualidade de eleito local foi alargada ao direito de aposentação ou reforma antecipada, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, desde que o autarca em regime de permanência perfizesse o mínimo de 6 anos seguidos ou interpolados de serviço efectivo e em acumulação com a antiguidade da respectiva actividade profissional, perfizesse:
§ > 60 anos de idade e > 20 anos de serviço;
§ ou 30 anos de serviço, independentemente da idade.
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Mais tarde, o artº 18º da Lei 29/87 foi aditado do nº 5 (Lei 86/2001 de 10.08) permitindo ao eleito local que cessou as funções políticas sem o tempo de serviço autárquico, ainda que bonificado, para beneficiar da aposentação antecipada, que pudesse a posteriori fazê-lo somando-lhe a antiguidade entretando adquirida na sua actividade profissional e requerer, então a sua aposentação antecipada como autarca.
c) suspensão do pagamento da pensão antecipada
À Lei 29/87 foi aditado o artº 18º-A (Lei 1/91 de 10.01) estatuindo-se a suspensão do pagamento do valor pecuniário da pensão de aposentação antecipada caso o autarca antecipadamente aposentado voltasse à política activa reassumindo em regime de permanência as funções de autarca ou uma das funções especificadas no citado artigo de natureza política ou pública, com o consequente direito a receber a remuneração mensal pelo respectivo cargo.
Ou seja, em JAN.91 a lei dispôs expressamente sobre uma proibição: a de que, aposentando-se antecipadamente e mais adiante reassumindo funções, p. ex. os vereadores e presidentes de câmara acumulassem a pensão antecipada com a remuneração mensal pelo exercício do cargo em regime de permanência, estatuindo a suspensão do pagamento da pensão.
Suspensão de pagamento que, a nosso ver e salvo o devido respeito pela doutrina em sentido distinto, nem seria necessário que fosse expresso por decorrer logicamente do complexo normativo.
d) aposentação ordinária versus aposentação antecipada - cessação e suspensão do vínculo jurídico
Efectivamente, em critério de normalidade e salvo disposição legal em contrário, a situação jurídica de reforma ou aposentação antecipada – pré-reforma na designação própria do domínio laboral privado introduzida pelo DL 261/91 de 25.07 e que transitou para o actual Código do Trabalho nos artºs. 356º a 362º – traduz-se numa modalidade suspensiva do vínculo jurídico no que respeita ao complexo de deveres principais constitutivos da relação jurídica anterior, ou, em circunstâncias muito particulares, meramente modificativa do seu conteúdo essencial.
O que, com toda a certeza, a reforma antecipada não configura no domínio laboral é a extinção ipso iure da relação jurídica anterior, isto é, do contrato de trabalho. (2)
Esta extinção do vínculo, ou caducidade atípica, só ocorre no quadro da reforma ou aposentação ordinária e nas circunstâncias de impossibilidade permanente de realização do conteúdo essencial da relação jurídica anterior, especificadas na lei laboral, cujo momento de ocorrência é de entendimento duvidoso, sustentando a doutrina formulações diversas na matéria, circunstâncias e ocorrência que, todavia, não importam para a solução do caso trazido a recurso, pois, como é evidente, o estatuto dos eleitos locais no tocante ao acervo de direitos e vinculações não configura apenas uma relação jurídica de emprego público na medida em que a ligação dos eleitos locais ao Estado se processa através de um vínculo de cargo público inserido no quadro de autonomia municipal de natureza político-administrativa.
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No domínio autárquico, o eleito local que se aposente antecipadamente ao abrigo do disposto no artº 18º nº 4 da Lei 29/87 (Lei 97/89 de 15.12) cessa o exercício efectivo, in totum, das correspondentes funções político-administrativas, o que, juridicamente, se traduz na suspensão do complexo de situações jurídicas de natureza político-administrativa (e inerentes direitos e vinculações nos termos estatuídos na Lei 29/87 de 30.06) emergentes da qualidade pessoal de eleito local.
Estamos, assim, perante uma situação de suspensão do vínculo jurídico no seu todo, em ambas as vertentes de relação de emprego público e de mandato político que, por isso, configura uma das hipóteses de exercício da faculdade de suspensão de mandato pelos eleitos locais, dependente de expressa autorização do órgão autárquico de que façam parte, nos termos do artº 77º da Lei 169/99 de 18.09 (Lei nº 5-A/2002 de 11.01).
Na ausência de percalços, outros, a extinção do vínculo político-administrativo só de verificará caso o autarca em situação de reforma antecipada atinjam o termo da duração correspondente ao mandato autárquico para que foram eleitos, sem reassumirem as funções.
Por isso, o regresso dos eleitos locais ao exercício, em regime de permanência, de funções idênticas ou de similar natureza às que detinham anteriormente, implica a cessação da situação jurídica de aposentação antecipada requerida ao abrigo do artº 18º nº 4 da Lei 29/87 (Lei 97/89 de 15.12) e, consequentemente, a suspensão do pagamento da pensão nos termos do artº 18-A nº 1 da Lei 29/87 (Lei 1/91 de 10.01).
Veja-se que a pensão por aposentação antecipada corresponde, em sentido próprio, a uma prestação de segurança social atribuída a título compensatório em razão da cessação do pagamento da remuneração mensal do cargo autárquico.
Teríamos, pois, que o autarca aposentado antecipadamente que entendeu passar ao “activo” e reassumir o estatuto de autarca em regime de permanência, ao regressar à situação jurídica com base na qual se tinha reformado antes do tempo e idade gerais para o efeito, deixa de encabeçar a situação jurídica de autarca reformado por antecipação.
E é por isso que a nosso ver, e salvo o devido respeito pelo entendimento distinto, não tem sustentação jurídica o recebimento cumulado da remuneração mensal e da pensão pela reforma antecipada do cargo político-administrativo pelo qual se reformou antecipadamente.
O que quer dizer, repete-se, que uma vez reassumidas as funções autárquicas, não existe título jurídico que autorize o pagamento cumulado da retribuição mensal em sentido próprio do “activo” autárquico, mais a prestação de segurança social compensatória pela inactividade autárquica que deixou de existir, isto é, a pensão de reforma antecipada como eleito local.
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Não se desconhece a discrepância de regime entre os eleitos locais aposentados antecipadamente ao abrigo das funções autárquicas, isto é, da norma excepcional do artº 18º nº 4 da Lei 29/87, e os reformados antecipadamente ao abrigo dos seus estatutos profissionais; há, de facto, uma diferença entre o eleito local aposentado antecipadamente como político e o eleito local reformado antecipadamente como profissional de uma relação de emprego privado.
Diz-nos a doutrina que “(..) A lei pretende, e bem, com a suspensão da reforma antecipada nestes casos, que quem obteve a possibilidade de se reformar antecipadamente, com recurso a normas excepcionais que tomam em consideração e beneficiam quem exerceu o cargo de autarca, não possam acumular esse benefício, obtido graças às funções políticas que exerceu, com a remuneração inerente a cargos de natureza autárquica ou a outras funções de natureza política ou pública.
No entanto, esta norma tem uma grave lacuna, ao permitir que os autarcas que se reformem ou que estejam reformados e que não tenham recorrido ao regime especial de reforma antecipada, ou seja, os autarcas que se reformarem recorrendo às normas do seu próprio estatuto profissional, já possam acumular a sua reforma com a remuneração a que tiverem direito pelo exercício de funções autárquicas. (..)” (3)( Maria José Castanheira Neves, Governo e administração local, Coimbra Editora/2004, pág.184.)
Todavia há que não menosprezar a realidade de facto em que um trabalhador da privada e um eleito local se movem: os requisitos de acesso à aposentação antecipada do eleito local no domínio excepcional estatuído pelo artº 18º nº 4 Lei 29/87 não são comparáveis aos requisitos de acesso à pré-reforma do trabalhador subordinado da actividade privada no domínio do Código do Trabalho, e nem cabe trazer à colação a longíssima distância de estatutos - é um mundo [a]jurídico à parte - se o dito trabalhador for um contratado a termo ou temporário.
A circunstância mais relevante que distancia os requisitos de acesso à aposentação antecipada/pré-reforma prende-se com a imputação dos custos; em termos simples, saber quem paga.
O trabalhador da privada na pré-reforma, além de poder exercer outra actividade profissional remunerada, regressar ao pleno exercício das funções por acordo de ambas as partes e consequente extinção daquela situação - artºs. 358º nº 2 e 361º nº 2 b), CT -, tem o direito a receber da entidade patronal uma prestação pecuniária mensal entre o valor da retribuição auferida e 25% desse montante - artº 359º nº 1 CT.
Esta prestação pecuniária constitui um custo de exercício directamente imputado à actividade do empregador; consequentemente, só na ponderação do real e actual interesse económico próprio, a entidade patronal irá celebrar o acordo de pré-reforma que, por regra, consiste na suspensão do vínculo até à obtenção da situação de pensionista nos termos do artº 362º CT, ou seja, o pré-reformado pela privada recebe por conta da entidade patronal, a que não presta nenhuma actividade, até à convolação da pré-reforma na cessação do contrato.
No caso do eleito local aposentado antecipadamente pelo mecanismo excepcional do artº 18º nº 4 da Lei 29/87, a pensão provisória é suportada pela entidade pública onde eram exercidas as funções - artº 18º-A nº 4 Lei 29/87 -, ou seja, os custos da aposentação antecipada pelo artº 18º nº 4 da Lei 29/87 são suportados pelos impostos, directos e indirectos cobrados às pessoas singulares e colectivas residentes e não residentes no território nacional que, contas feitas ao elenco tipificado da sujeição tributária, somos todos nós, cidadãos nacionais não isentos tributários, o que facilita enormemente o acesso àquele estatuto.
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Neste domínio da despesa pública, as circunstâncias são de tal modo particulares – todo o jurista ligado ao direito fiscal o sabe - que cumpre não facilitar quando a mens legis está a redigir a norma.
Como sucedeu, pois que decorrido um único ano, o legislador sentiu a necessidade de mediante lei expressa obstar à cumulação da pensão antecipada do “passivo” e do regresso à remuneração mensal do “activo” pelo reassumir de funções de natureza política ou pública, consagrando a proibição do artº 18º-A nº 1 da Lei 29/87 (Lei 1/91 de 10.01), e com efeitos retroactivos claríssimos, não havendo notícia de que se tenha levantado alguma inconstitucionalidade a esse propósito.
Tanto assim, que o artº 2º da mencionada Lei 1/91 estatui que “A presente lei aplica-se aos casos de acumulação já existentes”.
O que só pode significar a existência de autarcas que acumularam - entre DEZ.1989 e DEZ.1990 - a pensão de aposentação antecipada com a remuneração mensal correspondente ao exercício do cargo ou outro cargo político ou público, ambas na sua integralidade.
Estamos sempre no domínio da reforma antecipada ao fim de 6 anos de autarca, regime legal especial relativamente aos requisitos subjectivos e objectivos no quadro legal geral de aposentação dos autarcas, medida facilitadora da transição do autarca em idade activa para o regime da aposentação.
Porventura com o objectivo de fomentar o rejuvenescimento dos quadros partidários de pessoal político na administração local, à semelhança do regime instituído pelo DL 116/85 de 19.04 de aposentação voluntária com pensão completa de funcionários e agentes com 36 anos de serviço independentemente da idade, regime que, após alguns percalços de permeio, veio a ser revogado pelo artº 1º nº 3 da Lei 1/2004 de 15.01e estabilizado com modificações de fundo no artº 37º-A do Estatuto da Aposentação, sistema securitário privativo da função pública cuja inscrição foi encerrada na medida da revogação pelo artº 9º da Lei 60/2005 de 29.12, a favor da inscrição obrigatória no denominado “regime geral de segurança social”, estatuída no artº 2º nº 2 do citado diploma.
e) princípio da igualdade – artº 13º CRP
O artº 6º nº 3 da Lei 52-A/2005 de 10.10 revogou expressamente, entre outros itens, a faculdade de os leitos locais optarem pelo regime mais favorável da segurança social do funcionalismo público (Caixa Geral de Aposentações) bonificado com a contagem ao dobro do tempo de serviço (contagem a dobrar do mínimo de 6 anos seguidos ou interpolados de autarca) e os termos da aposentação antecipada, constantes dos artºs. 13º-A, 18º e 18º-A da Lei 29/87 de 30.06 (Estatuto dos Eleitos Locais), substituído pelo regime geral da segurança na nova redacção dada ao artº 13ºdo Estatuto dos Eleitos Locais, Lei 29/87 de 30.06, pelo artº 2º da citada Lei 52-A/2005 de 10.10.
O artº 9º nº 1 da Lei 52-A/2005 de 10.10, norma de direito transitório material, dispõe de maneira própria sobre situações jurídicas duradouras iniciadas no domínio da lei antiga e, no que ao caso importa, não contempla no regime de cumulação de remunerações e pensões, optativo entre 1/3 sobre a remuneração mensal ou 1/3 sobre a pensão de reforma, os autarcas já reformados ou que ainda viessem a reformar-se pelo regime excepcional da reforma antecipada do artº 18º nº 4 da Lei 29/87.
Exclusão do domínio normativo que assenta em dois motivos.
Primeiro, porque o benefício da acumulação de pensões antecipadas e remunerações devidas por cargo público já era proibido ao abrigo da legislação anterior e o presente normativo nada dispõe em contrário, sendo que a reforma antecipada e reforma ordinária configuram de situações jurídicas distintas pelas razões já supra aduzidas.
Segundo, porque o artº 8º da Lei 52-A/2005 de 10.10, norma que assume a natureza jurídica de direito transitório formal, limita-se a estender às situações jurídicas duradouras o regime legal revogado, concedendo uma moratória aos autarcas eleitos no mandato vigente em OUT.2005 para exercício da faculdade de reforma antecipada no quadro do artº 18º nºs. 1 a 5 da Lei 29/87, até ao termo dos seus respectivos mandatos, ou seja, até à investidura dos novos autarcas eleitos nas eleições de 9.OUT.2005.
Efectivamente, o artº 8º determina que:
1. aos autarcas até ao termo do mandato de 4 anos em curso e coetâneo das eleições autárquicas de 9.OUT.2005 [a publicação da Lei 52-A/2005 é do dia seguinte, 10.OUT.2005, inciando-se a vigência no 5º dia subsequente, ex vi artº 2º da Lei 74/98 de 11.11],
2. que preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições revogadas da Lei 29/87 pelo artº 6º nº 3 da Lei 52-A/2005,
3. são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais.
Portanto, por este artº 8º da Lei 52-A/2005 de 10.10 continua em vigor a proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos no domínio da lei revogada, normativo que, como afirmado supra, se limita a constituir uma moratória de vigência da lei antiga pela expressão “até ao termo dos mandatos em curso”.
A circunstância de constituírem situações jurídicas distintas tem como consequência, a nosso ver, que não existe nenhum tratamento normativo injusto, violador do princípio constitucional da igualdade tal como consagrado no artº 13º CRP, no tocante às situações de facto levadas à hipótese normativa do artº 9º nº 1 da Lei 52-A/2005 de 10.10, excludente do domínio normativo os eleitos locais reformados ou aposentados antecipadamente ao abrigo do artº 18º nº 4 da Lei 28/87 (Lei 97/89) com o pagamento da pensão suspenso, em razão do reassumir de funções em regime de permanência, por força do artº 18ºA da Lei 29/87 (Lei 1/91).
Seguindo a lição de Gomes Canotilho para que haja violação do princípio constitucional da igualdade no domínio da desigualdade de tratamento, cumpre que:
1. exista uma igualdade de situações ou pressupostos jurídico-constitucionalmente relevante;
2. estas situações ou pressupostos iguais tenham sido tratados de forma desigual sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
3. não exista para a desigualdade de tratamento de situações ou pressupostos de facto iguais uma razão material suficiente;
4. exista uma regulação concreta arbitrária, violadora do artº 13º nº 1 CRP (injustificadamente discriminatória) (4)
No caso trazido a recurso a desigualdade da disciplina jurídica, que já vinha do regime legal revogado e é mantida pelo artº 9º nº 2 da Lei 52-A/2005 de 10.10, assenta num fundamento material justificativo na medida em que as situações jurídicas de reforma ou aposentação antecipada e de reforma ou aposentação ordinária dos eleitos locais entre si e, comparativamente, entre os eleitos locais aposentados antecipadamente pelo artº 18º da Lei 29/87 e os eventualmente pré-reformados à luz do regime do estatuto profissional, v.g. do regime laboral privado, configuram estatutos pessoais substantivamente distintos, constituídos por complexos de situações jurídicas distintas, tanto na vertente do sujeito que encabeça as qualidades correspondentes aos respectivos estatutos, como na vertente do elenco normativo regulador da massa de situações a que correspondem.
Motivo por que não acompanhamos, nesta parte, o entendimento jurídico sustentado pelo Professor Doutor Alves Correia no douto parecer junto aos autos pelo ora Recorrido, acima transcrito.
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Do que vem dito conclui-se que assiste razão à Recorrente Caixa Geral de Aposentações, cumprindo revogar a sentença proferida pelo Tribunal a quo, procedendo todas as questões suscitadas nos itens 1 a 9 das conclusões de recurso.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida.
Custas a cargo do Recorrido em ambas as instâncias.
Lisboa, 27.SET.2007,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Oliveira Ascensão, O Direito – Introdução e teoria geral, Fundação Calouste Gulbenkian, 2ª edição, 1980, pág. 421.
(2) Maria do Rosário Ramalho, Direito do trabalho – parte II, situações laborais individuais, Almedina, /2006, págs.719/722; Romano Martinez, Luís M.Monteiro, Joana Vasconcelos, P. Madeira de Brito, Guilherme Dray, L.Gonçalves da Silva, Código do Trabalho, anotado, Almedina, 2ª edição, artºs. 356º/362º.
(3) Maria José Castanheira Neves, Governo e administração local, Coimbra Editora/2004, pág.184.
(4) Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª edição, Almedina/1993, pág. 571; 7ª ed., 1297. |
