I. RELATÓRIO

A AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA veio interpor recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 31 de outubro de 2025, no âmbito dos processos de execução fiscal n.º ... e n.º ..., a correr termos no Serviço de Finanças da Amadora.

A sentença julgou procedente a reclamação apresentada por AA – TRANSPORTES, LDA., com os demais sinais nos autos, contra os despachos do órgão de execução fiscal que indeferiram os pedidos de pagamento em prestações das dívidas exequendas, tendo sido anuladas as respetivas decisões de indeferimento.

A Recorrente, Fazenda Pública, termina as alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

«A.

A questão a apreciar resume-se a aferir da legalidade das decisões de indeferimento dos pedidos de pagamento em prestações atenta a apensação das execuções em causa.

B.

Discorda a Fazenda Pública do entendimento sufragado na douta sentença, e com o mesmo não se conforma, porquanto incorre em erro de julgamento atenta a incorreta aplicação da norma estabelecida no art.º 179.º do CPPT.

C.

A apensação de execuções justifica-se essencialmente por razões de economia processual, que podem incrementar a celeridade da globalidade das execuções. D.

É inquestionável o interesse do executado na apensação das execuções fiscais quando estão reunidas as condições legais para o efeito, já que as regras da autuação conjunta de execuções e de apensação de processos, estabelecidas no nº 2 do artigo 188º e no artigo 179º do CPPT, respetivamente, têm por fundamento os princípios da celeridade e economia processual e da boa realização da justiça, pois a sua operatividade proporciona economia de atividade processual e uniformidade de decisões. E.

Ao ser determinada a apensação de várias execuções, respeitando o disposto naquele artigo 179º, deixa de haver uma pluralidade de quantias exequendas, de penhoras, etc.; passa a existir apenas uma quantia exequenda, que corresponde ao valor global de todas as execuções e, consequentemente, também passam a ser praticados os diversos atos processuais tendentes à cobrança dessa mesma quantia global, como se de uma única execução se tratasse, sendo esses atos praticados na execução mais adiantada. F.

Com a apensação, as diversas execuções, e respetivas quantias exequendas, perdem a sua própria autonomia, passando a ser consideradas como se de uma única execução e quantia exequenda se tratasse ab initio.

G.

Nunca tendo sido colocada em causa a legalidade da decisão de apensação das diversas execuções, e estando demonstrado que os trâmites nos quais foram elaborados os pedidos de pagamento em prestações pressupunham a desapensação de várias execuções, e que essa desapensação prejudicaria o andamento das restantes, nomeadamente, devido à existência de penhoras ativas, concluímos que Serviço de Finanças decidiu em conformidade com a lei aplicável ao caso. H.

Neste contexto, entende a Fazenda Pública que o Tribunal a quo errou no seu julgamento, enfermando a sentença de uma errada interpretação da lei aplicável ao caso em apreço, devendo a sentença ser revogada e substituída por outra que julgue a reclamação totalmente improcedente.

Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por acórdão que julgue a reclamação totalmente improcedente.

Porém, V. Exas. decidindo, farão a costumada JUSTIÇA.»

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A Recorrida, notificada para o efeito, optou por não contra-alegar.

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Notificado, o Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo, emitiu parecer no sentido de que o Recurso deve improceder.

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Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que a recorrente remate a sua alegação (art. 639º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.

De outro modo, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.

Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, importa decidir se a sentença recorrida errou no seu julgamento quando anulou as decisões de indeferimento dos pedidos de pagamento em prestações das dívidas exequendas.

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Com dispensa dos vistos legais, atenta a natureza urgente dos autos, cumpre apreciar e decidir, considerando que a tal nada obsta.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. De facto

A decisão recorrida fixou a seguinte matéria de facto:

«Com relevo para a decisão a proferir julgo provados os seguintes factos:

a. Na sequência de pedido de informações relativa a pagamento em prestações de dívidas em execução fiscal, apresentado no portal das finanças pela aqui Reclamante, sociedade AA –Transportes Lda. –, esta foi informada do seguinte: “(…) deverá enviar requerimento livre e autónomo preenchido e assinado. (…) Deverá indicar o número dos processos bem como o número de prestações que pretende e ainda no caso dos processos que têm planos de pagamentos em prestações oficiosos, tem de obrigatoriamente solicitar a interrupção dos planos oficiosos. Mais se informa de caso pretenda a elaboração de um só plano para todas as dívidas em execução fiscal e caso tal seja possível, considerando que existem dívidas de IVA, nunca poderão ser autorizadas mais do que 24 prestações, e cujo montante de cada uma se informa desde já ser superior a 4.395,15, a que vai acrescer juros de mora e as custas processuais. (…)”

(cfr. doc. 1 junto à petição inicial -P.I.);

b. Em 15.07.2024, a Reclamante dirigiu ao Chefe do Serviço de Finanças de Amadora -1

(extinto) um requerimento, pedindo que, no âmbito dos processos de execução fiscal (PEF) em que é executada, lhe fosse autorizado o pagamento das dívidas exequendas em 110 prestações, pedido esse ao qual correspondeu o nº 1-.... Para o efeito invocou o seguinte: “(…) por não ter disponibilidade financeira e estar numa situação económica difícil para as pagar de uma só vez, vem requerer o pagamento em 110 prestações das dívidas fiscais respeitantes aos processos de execução fiscal em que é executada, com exceção das dívidas respeitantes aos processos que estão com plano de pagamento oficioso, que está a cumprir e igualmente com exceção dos processos ..., ... e ... (respeitantes a IVA) para os quais apresentou pedido de pagamento em prestações autónomo.” (cfr. doc. 2 junto à petição inicial -P.I. );

c. O pedido de pagamento em 110 prestações, referido na alínea anterior foi objeto de apreciação pelo serviço de finanças de Amadora-1 na informação de 06.08.2024, da qual se extrai, designadamente, o seguinte: “(…) À presente data, o executado tem pendentes 115 processos de execução fiscal (PEF), dos quais 13 PEF têm planos oficiosos de pagamento em prestações (PPO).

O PEF nº ..., tem 9 processos apensos, entre os quais contam os PEFn°s ... e ....

Não é possível a desapensação destes três processos, uma vez que da consulta ao ... verifica-se que para o PEF ... (seus apensos) outros processos de execução fiscal, existem penhoras ativas.

Conforme várias Instruções de Serviço remetidas aos Serviços de Finanças, não é possível a desapensação de processos de execução fiscal com penhoras ativas. Atendendo a que o executado no pedido CRM, solicita o pagamento em 110 prestações para todos os PEF sem PPO e com exceção dos PEF n°s ..., ... e ... e uma vez que não é possível a desapensação destes processos deve o presente pedido em causa ser indeferido. // É o que me cumpre informar, à consideração superior.” (cfr. doc. 4 junto à P.I.);

d. Por despacho de 08.08.2024, da Chefe de Finanças de Amadora, foi indeferido o pedido de pagamento em 110 prestações, referido em b) supra, com base nos fundamentos constantes da informação referida na alínea antecedente (cfr. idem);

e. O pedido referido na alínea b) supra não abrangeu os PEF com plano de pagamento oficioso, bem como o PEF nº ... e apensos (entre os quais os PEF nºs. ... e ...), relativos a IVA, relativamente aos quais a Reclamante solicitou autonomamente, igualmente em 15.07.2024, a autorização para pagamento em 24 prestações, a que correspondeu o nº de pedido 1-... (cfr. doc.

3 junto à P.I.);

f. O pedido de pagamento em 24 prestações, referido na alínea anterior foi objeto de apreciação pelo serviço de finanças de Amadora-1 na informação de 06.08.2024, da qual se extrai, designadamente, o seguinte: “(…) À presente data, o executado tem pendentes 115 processos de execução fiscal (PEF), dos quais 13 PEF têm planos oficiosos de pagamento em prestações (PPO).

O PEF nº ..., tem 9 processos apensos, entre os quais contam os PEFn°s ... e ....

Não é possível a desapensação destes três processos, uma vez que da consulta ao ... verifica-se que para o PEF ... (seus apensos) outros processos de execução fiscal, existem penhoras ativas.

Conforme várias Instruções de Serviço remetidas aos Serviços de Finanças, não é possível a desapensação de processos de execução fiscal com penhoras ativas.

Atendendo a que o executado no pedido CRM, solicita o pagamento em 24 prestações para os PEF n°s ..., ... e ... e uma vez que não é possível a desapensação destes processos deve o presente pedido em causa ser indeferido. //É o que me cumpre informar, à consideração superior.” (cfr. doc. 5 junto à P.I.);

g. Por despacho de 08.08.2024, da Chefe de Finanças de Amadora, foi indeferido o pedido de pagamento em 24 prestações, referido em e) supra, com base nos fundamentos constantes da informação referida na alínea antecedente (cfr. idem);

h. Por comunicação emitida pela DSGCT - Direção de Serviços de Gestão dos Créditos Tributários, em 21.09.2023, foi divulgada junto das Direções de Finanças e Serviços de Finanças, a Instrução de Serviço n.º .../2023 – Série I – DSGCT – ... – sob o assunto “Implementação de modificações no procedimento de apensação/ associação de processos no ..., no âmbito do registo de pedidos de penhora, de forma manual, por parte dos utilizadores”, com o seguinte teor: “(…)Tendo em vista a limitação e correção de constrangimentos verificados no funcionamento combinado das aplicações informáticas de gestão do processo de execução fiscal e dos respetivos atos coercivos (... e ...), com implicações na sua subsequente tramitação, e com o intuito de otimizar o funcionamento de todo o procedimento, foram nesta data introduzidas adaptações ao funcionamento do mecanismo de apensação / desapensação / associação inerentes à criação de pedidos de penhora por iniciativa dos utilizadores no ... (manual). //Concretamente: //Restringir a seleção de processos, para efeitos de criação de pedidos de penhora, a apenas um processo principal, inibindo desta forma a “associação” à penhora de processos não apensos.

A implementação destas modificações implica que, previamente à criação de pedidos de penhora no ..., os utilizadores promovam no ... as ações de apensação e desapensação necessárias, verificados que estejam os respetivos pressupostos, para garantir a otimização dos atos coercivos a praticar.” (cfr. docs juntos pelo órgão de execução fiscal, com o articulado inicial, a fls. não numeradas dos autos – sublinhado nosso).

A convicção do tribunal formou-se com base na análise crítica e conjugada dos documentos juntos aos autos e acima expressamente referidos em cada um dos pontos do probatório.

Não existem outros factos relevantes para a discussão da causa que importe registar como não provados.

*****

II.2. De Direito

Em sede de aplicação de direito, a sentença recorrida julgou procedente a presente reclamação e, consequentemente, e anulou as decisões de indeferimento reclamadas.

Inconformada, a Fazenda Pública veio interpor recurso da referida decisão alegando que a mesma incorre em erro de julgamento atenta a incorrecta aplicação da norma estabelecida no art. 179º do CPPT.

Mais alega a recorrente que nunca tendo sido colocada em causa a legalidade da decisão de apensação das diversas execuções, e estando demonstrado que os trâmites nos quais foram elaborados os pedidos de pagamento em prestações pressupunham a desapensação de várias execuções, e que essa desapensação prejudicaria o andamento das restantes, nomeadamente, devido à existência de penhoras ativas, concluímos que o Serviço de Finanças decidiu em conformidade com a lei aplicável ao caso.

Adianta-se, desde já, que não assiste razão à recorrente.

Vejamos

Em primeiro lugar, importa referir que a matéria de facto não foi impugnada, pelo que a mesma se mostra estabilizada.

Prosseguindo.

Dispõe o art. 179º do CPPT:

Artigo 179.º

Apensação de execuções

1. - Correndo contra o mesmo executado várias execuções, nos termos deste Código, serão apensadas, oficiosamente ou a requerimento dele, quando se encontrarem na mesma fase.

2. - A apensação será feita à mais adiantada dessas execuções.

3. - A apensação não se verifica quando a administração tributária considerar, fundamentadamente, que prejudica o cumprimento de formalidades especiais.

4. - Procede-se à desapensação de qualquer das execuções apensadas, quando se considere, fundamentadamente, que a manutenção da sua apensação prejudica o andamento das restantes.

Vejamos o que se escreveu na sentença recorrida:

«Não obstante a excecionalidade do regime em causa, o pagamento das dívidas tributárias em prestações, uma vez verificados os requisitos estabelecidos para o efeito na norma acabada de citar, constitui um direito dos sujeitos passivos, previsto no artigo 42º da Lei Geral Tributária - LGT, que, atendendo à vinculação da AT ao princípio da legalidade (cfr. artigo 8º da LGT), em caso algum pode ser recusado por meros motivos de constrangimentos de natureza administrativa ou relacionados com a (in)operacionalidade dos sistemas informáticos adotados pela AT, como parece resultar in casu da interpretação dada pelo órgão de execução fiscal às Instruções de Serviço que lhe foram sendo remetidas, designadamente da Instrução de Serviço n.º .../2023 que foi junta pela AT à instrução dos presentes autos, e que está referida na alínea h) do probatório.

Efetivamente, retira-se do teor daquela Instrução de Serviço que foi a “limitação e correção de constrangimentos verificados no funcionamento combinado das aplicações informáticas” que exigiu adaptações ao funcionamento do mecanismo de apensação / desapensação /associação inerentes à criação de pedidos de penhora por iniciativa dos utilizadores no ..., designadamente devendo passar a restringir-se “a seleção de processos, para efeitos de criação de pedidos de penhora, a apenas um processo principal, inibindo desta forma a “associação” à penhora de processos não apensos.”.

Ora, sem entrar na análise da interpretação feita pelo órgão de execução fiscal sobre tais instruções de serviço, a realidade é que as orientações genéricas (instruções administrativas) ínsitas em comunicados, instruções de serviço, circulares ou ofícios circulados, que visam em regra a uniformização de interpretação e aplicação prática das leis tributárias, só vinculam os funcionários e os órgãos da Autoridade Tributária e Aduaneira, não vinculam os contribuintes. Possuindo uma mera eficácia interna, não podem, logicamente, servir de base para o afastamento de qualquer previsão legal.

No domínio do direito fiscal, o dever de fundamentação – consagrado no n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa («CRP») – teve acolhimento no artigo 77.º da LGT. No que releva para o caso em apreço, a fundamentação deve consistir numa sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito que motivaram a decisão, podendo consistir numa mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas (n.º 1 do art.º 77.º da LGT). Esta fundamentação pode ser efetuada de forma sumária, devendo entre o mais sempre conter as disposições legais aplicáveis (n.º 2 do art.º 77.º da LGT).

No caso em apreço, contudo, as decisões de indeferimento reclamadas não contem qualquer fundamento de direito ou indicação da disposição legal aplicável, pelo que carecem em absoluto de fundamentação de direito, como com razão invoca a Reclamante, devendo por isso ser anuladas.»

Concorda-se com o decidido.

É que se atentarmos, nas alíneas f) e g) do probatório, verificamos que o pedido de pagamento em 24 prestações, foi objeto de apreciação pelo serviço de finanças de Amadora-1 na informação de 06.08.2024, da qual se extrai, designadamente, o seguinte:

“(…) À presente data, o executado tem pendentes 115 processos de execução fiscal (PEF), dos quais 13 PEF têm planos oficiosos de pagamento em prestações (PPO).

O PEF nº ..., tem 9 processos apensos, entre os quais contam os PEFn°s ... e ....

Não é possível a desapensação destes três processos, uma vez que da consulta ao ... verificase que para o PEF ... (seus apensos) outros processos de execução fiscal, existem penhoras ativas.

Conforme várias Instruções de Serviço remetidas aos Serviços de Finanças, não é possível a desapensação de processos de execução fiscal com penhoras ativas.

Atendendo a que o executado no pedido CRM, solicita o pagamento em 24 prestações para os PEF n°s ..., ... e ... e uma vez que não é possível a desapensação destes processos deve o presente pedido em causa ser indeferido. //É o que me cumpre informar, à consideração superior.” (cfr. doc. 5 junto à P.I.);

E que por despacho de 08.08.2024, da Chefe de Finanças de Amadora, foi indeferido o pedido de pagamento em 24 prestações, referido em e), com base nos fundamentos constantes da informação referida.

Importa referir que conforme al.h) do probatório, por comunicação emitida pela DSGCT - Direção de Serviços de Gestão dos Créditos Tributários, em 21.09.2023, foi divulgada junto das Direções de Finanças e Serviços de Finanças, a Instrução de Serviço n.º .../2023 – Série I – DSGCT – ... – sob o assunto “Implementação de modificações no procedimento de apensação/ associação de processos no ..., no âmbito do registo de pedidos de penhora, de forma manual, por parte dos utilizadores”, com o seguinte teor: “(…)Tendo em vista a limitação e correção de constrangimentos verificados no funcionamento combinado das aplicações informáticas de gestão do processo de execução fiscal e dos respetivos atos coercivos (... e ...), com implicações na sua subsequente tramitação, e com o intuito de otimizar o funcionamento de todo o procedimento, foram nesta data introduzidas adaptações ao funcionamento do mecanismo de apensação / desapensação / associação inerentes à criação de pedidos de penhora por iniciativa dos utilizadores no ... (manual). //Concretamente: //Restringir a seleção de processos, para efeitos de criação de pedidos de penhora, a apenas um processo principal, inibindo desta forma a “associação” à penhora de processos não apensos.

A implementação destas modificações implica que, previamente à criação de pedidos de penhora no ..., os utilizadores promovam no ... as ações de apensação e desapensação necessárias, verificados que estejam os respetivos pressupostos, para garantir a otimização dos atos coercivos a praticar.”

Ora, como é sobejamente sabido, apenas os serviços da AT ficam vinculados a estas Instruções de Serviço, nos termos do n.º 1 do art. 68.º-A da Lei Geral Tributária (LGT), que dispõe: «A administração tributária está vinculada às orientações genéricas constantes de circulares, regulamentos ou instrumentos de idêntica natureza, independentemente da sua forma de comunicação, visando a uniformização da interpretação e da aplicação das normas tributárias». A doutrina administrativa assim veiculada, sendo obrigatória para os serviços da AT, não é vinculativa para os tribunais nem para os sujeitos passivos.

Na verdade, as ordens internas da AT, seja qual for a forma que revistam – “despachos genéricos”, instruções, circulares ou outra – não são fontes de Direito Fiscal «porquanto a força vinculativa de tais diplomas se acha circunscrita a um sector da ordem administrativa. E essa mesma força vinculativa resulta tão-somente da autoridade hierárquica dos agentes de onde provêm, e dos deveres de acatamento dos subordinados aos quais se dirigem» (SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, Almedina, 7.ª edição, pág. 111.). A doutrina nelas veiculada apenas poderá convencer de que fazem a melhor interpretação da lei em razão da sua fundamentação.¹

Deste modo, no presente caso, a fundamentação para o indeferimento do pedido de prestações é a de que «Conforme várias Instruções de Serviço remetidas aos Serviços de Finanças, não é possível a desapensação de processos de execução fiscal com penhoras ativas.»

Assim, tal como se escreveu na sentença recorrida, «as decisões de indeferimento reclamadas não contem qualquer fundamento de direito ou indicação da disposição legal aplicável, pelo que carecem em absoluto de fundamentação de direito, como com razão invoca a Reclamante, devendo por isso ser anuladas.»

Por imperativo constitucional, artigo 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, os actos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legitimamente protegidos, pelo que a decisão que indeferiu o pedido de pagamento em prestações não pode deixar de se mostrar acompanhada da correspondente fundamentação. Os contornos dessa fundamentação recolhem-se na lei ordinária, artigo 77.º da Lei Geral Tributária que determina que ela se revista de uma sucinta exposição das razões de facto e de direito que a motivaram, devendo sempre conter as disposições legais aplicáveis.

E nem venha, agora, a Fazenda Pública tentar apresentar uma fundamentação à posteriori, nomeadamente, remetendo de uma forma genérica para o art. 179º do CPPT, pois conforme jurisprudência uniforme, a fundamentação tem de ser contemporânea do acto reclamado.

Assim, verificando-se a falta de fundamentação de direito da decisão em crise, forçoso é concluir que estamos perante a ilegalidade das decisões de indeferimento de pagamento de dívida em prestações, pelo que bem andou o Tribunal a quo quando anulou as mesmas.

Termos em que improcede o presente recurso e se mantém a sentença recorrida.

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III. DECISÃO

Face ao exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2026

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[Lurdes Toscano]

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[Filipe Carvalho das Neves]

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[Luísa Soares]

1. Acórdão do STA de 16/09/2020, Proc. 0462/13.6BEAVR, disponível em www.dgsi.pt↩︎