| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
O Município de Lisboa, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por S...., Lda., tendente à declaração de nulidade e anulação dos atos impugnados, nomeadamente a “Decisão tomada pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 22.11.2007., a qual determinou a cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro sito na Av. António Serpa, n.º…, Lisboa, bem como, “Do ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização que ocorreu em 12.12.2005, inconformado com a Sentença proferida em 4 de julho de 2017, através da qual foi julgada totalmente procedente a ação, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
Formula o aqui Recorrente/Município nas suas alegações de recurso, apresentadas em 21 de setembro de 2017, as seguintes conclusões:
“1. Nunca poderia ter ocorrido deferimento tácito pelo facto de se encontrar suspensa apreciação do processo face ao decurso em tribunal da apreciação de uma questão prejudicial directamente relevante para a decisão a tomar no âmbito do processo camarário; situação esta do conhecimento do Requerente;
2. Mesmo que assim não se entendesse, dispunha o n.º7 do art. 26º do DL n.º 445/91 que o respetivo alvará é emitido pelo presidente da câmara municipal, desde que se mostrem pagas as taxas devidas nos termos da lei;
3. No procedimento administrativo e de acordo com o art. 31.º do CPA, a questão prejudicial é aquela que, sendo de atribuição, competência ou jurisdição de outro órgão administrativo ou dum tribunal, condicionam, contudo, em termos de facto ou de direito, a decisão desse procedimento - Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, João Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, pag. 248;
4. E ao contrário do defendido na douta sentença recorrida, ainda que ponderássemos a ocorrência de deferimento tácito, este teria sempre sido revogado pelo ato administrativo de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização, que ocorreu em 12/12/2005;
5. E tal revogação sempre teria sido possível, nos termos do art.º 141.º do CPA, atendendo a que, e mais uma vez apenas se pondera sem conceder, o ato de deferimento tácito a existir seria ele próprio inválido;
6. O ato administrativo de indeferimento não ofende “ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, estando por isso ferido de nulidade, nos termos previstos no art. 133.º n.º 2 alínea d) do CPA” – o direito de livre iniciativa económica previsto no n.º1 do art. 61.º da Constituição da República Portuguesa;
7. O ato administrativo que decretou a cessação da utilização do hotel não violou o princípio da proporcionalidade pois foram ponderados todos os pressupostos legais, uma vez que ao particular foi dada a hipótese de regularizar a situação ilegal, e o mesmo nada fez.
A sentença sub judice padecendo de erro de julgamento deverá ser revogada e substituída por outra que absolva o Recorrente dos pedidos formulados com todas as consequências legais, assim se fazendo JUSTIÇA!!”
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 31 de maio de 2019.
A aqui Recorrida/Sociedade H.... veio apresentar contra-alegações de Recurso em 8 de fevereiro de 2019, concluindo:
“a) O objeto do presente recurso circunscreve-se a apreciar se ocorreu erro de julgamento, resultante do facto de o Tribunal a quo ter considerado (i) que se formou um ato tácito do deferimento do pedido de licença de utilização e (ii) que o ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização padece de invalidade, por incumprimento do regime de revogabilidade dos atos consignado nos art.es 140e e 141e do C.P.A.;
b) Invoca a Recorrente que o Tribunal a quo não poderia ter considerado que ocorreu um deferimento tácito do pedido de licença de utilização, pelo facto de se encontrar suspensa a apreciação do processo camarário, face à pendência de um processo judicial para apreciação de uma questão prejudicial directamente relevante para a decisão a tomar no âmbito do citado processo camarário;
c) E invoca, ainda, que mesmo que assim tivesse sido, tal ato teria sido revogado pelo ato administrativo de indeferimento expresso, ocorrido em 12/12/2005;
d) A pendência do processo judicial como causa suspensiva do processo camarário não foi comunicada à Recorrida em momento algum, sendo apenas invocada em sede de contestação da ação administrativa especial;
e) O próprio Município não levou em linha de conta essa alegada causa suspensiva, no âmbito do procedimento administrativo, tal como decorre do teor do Parecer n.º 002/DJ/2007, emitido pelo respetivo departamento jurídico, na sequência da reclamação apresentada pela ora Recorrente peticionando a suspensão da execução imediata do ato de cessação de utilização do Hotel: "Porém, o n.º 23 da Avenida António Serpa, cuja vistoria não foi então realizada, desconhecendo-se, porém, o motivo para tal, manteve-se sem a respetiva licença. A vistoria em falta veio, posteriormente, a realizar-se no dia 18 de Abril de 2005.”
f) As licenças dos n.ºs 13 e 25 foram emitidas e os três pedidos de licenciamento de obras de alteração, visando a ligação entre os prédios n.ºs 13 e 25, através de um corredor interior existente no r/c do n.º 23, apresentados pela ora recorrente junto do Município de Lisboa, em 29/06/1994 (relativamente aos três números de polícia, a saber, 13, 23 e 25), foram todos deferidos;
g) O pedido de licença de utilização foi apresentado pela Recorrida em 13/05/1998 e a Câmara Municipal de Lisboa realizou a vistoria para efeitos de emissão da licença em 18/04/2005;
h) Nos termos do preceituado no n.º 3 do art.º 27º do D.L. n.º 445/91, de 20 de Novembro, a vistoria deve ter lugar no prazo de 45 dias a contar da data de entrega do requerimento (leia-se do pedido de emissão da licença), sem o que, ao abrigo do disposto no n.º 8 do mesmo normativo legal, "há lugar a formação de deferimento tácito do pedido de licença de utilização (...);
i) Não está demonstrado nos autos que tenha ocorrido qualquer causa impeditiva da formação do ato de deferimento tácito do pedido de licença de utilização, o qual, não padecendo de qualquer vício cominado com a nulidade, não poderia ser revogado, de harmonia com o preceituado no art.º 140 do C.P.A., por ser constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos;
j) Por conseguinte, o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, de 12/12/2005, que indefere expressamente o pedido de licença de utilização, constitui um ato de revogação do ato tácito de deferimento de tal pedido, o qual não é legalmente admissível por inobservância do regime da revogabilidade dos atos previsto nos art.ºs 140° e 141º do C.P.A. e, bem assim, por atentar contra os princípios da confiança e da boa-fé e por ofender o conteúdo essencial do direito fundamental ao exercício da atividade económica, previsto no art.º 61º da Constituição da República Portuguesa;
k) Trata-se, por isso, de um ato "ferido de nulidade por lesar, de forma socialmente inaceitável, o conteúdo essencial” de um direito fundamental;
l) Por seu turno, o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 22/11/2007, a determinar a cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro denominado "Hotel B...." é inválido;
m) Com efeito, estando o ato de indeferimento do pedido de licença, que ocorreu em 12/12/2005, ferido nulidade, tem de sucumbir o ato subsequente de cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro;
n) A ilegalidade do ato de indeferimento expresso da licença de utilização importa, incontornavelmente, a ilegalidade do ato de cessação da utilização que apenas surge na sequência do primeiro. Nesse sentido dispõe o art.º 133º, n.º 2, alínea i) do C.P.A.;
o) A inexistência de licença de utilização não pode servir de fundamento à decisão administrativa de cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro, porquanto a Recorrente apresentou o pedido de emissão da licença em 13/05/1998 e esse pedido, face à inércia da Câmara Municipal, foi deferido tacitamente;
p) Ao ordenar a cessação da utilização do Hotel B...., o Recorrente atuou em claro e manifesto abuso de direito, porquanto permitiu que a Recorrida laborasse de forma consensual durante 7 anos (período, como acima indicado, decorrido desde o pedido da licença até ao seu indeferimento expresso), criando-lhe a convicção segura de que tinha autorização para o efeito;
q) Assim sendo, e sem necessidade de mais considerações, bem andou o Tribunal recorrido ao declarar a nulidade do despacho de indeferimento da licença de utilização e do subsequente ato de cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro, por violação dos preceitos supra citados, concluindo-se que a decisão do Tribunal a quo afigura-se-nos como a única possível face à prova produzida nos autos;
r) Em face do exposto, a decisão da Mm. Juiz a quo deve ser confirmada nos seus precisos termos e o presente recurso ser julgado improcedente. Termos em que se requer:
Com o douto suprimento de Vs. Exªs seja o presente recurso julgado improcedente, por não provado, e, consequentemente, seja integralmente mantida a decisão a quo,
Fazendo-se assim a costumada JUSTIÇA.”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 9 de julho de 2019, veio a emitir parecer em 12 de julho de 2019, pronunciando-se, a final, no sentido da improcedência do recurso apresentado.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, erro de julgamento do tribunal a quo, quanto à verificação de existência do ato de deferimento tácito, pois, tal como invocado, este “nunca poderia ter ocorrido (…) pelo facto de se encontrar suspensa apreciação do processo face ao decurso em tribunal da apreciação de uma questão prejudicial directamente relevante para a decisão a tomar”, importando também verificar se ocorre erro de julgamento quanto ao ato de indeferimento expresso, ocorrido em 12/12/2005, por, alegadamente, ofender “o conteúdo essencial de um direito fundamental“ e “sempre teria sido possível, nos termos do art.º 141.º do CPA.”, bem como, “não violou o princípio da proporcionalidade”.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:
A. Em 9 de Julho de 1985, foi emitida a licença de utilização nº. ….2, para o prédio sito na Av. António Serpa, nºs….., …, …e…., cujo teor abaixo reproduz-se (cfr. documento n.º 1 junto aos autos com a petição inicial da providência cautelar n.º 325/08 apensos, e admissão por acordo):
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
B. Em 29.06.1994, a S...., Lda, na qualidade de locatária, submeteu à apreciação do Município de Lisboa, três projetos de obras de remodelação e de alterações a levar a cabo no rés-do-chão dos edifícios sito na Avenida António Serpa n.º … a…, … e … com vista a proceder à abertura de uma passagem entre estes edifícios, tendo as correspondentes licenças de obras n.ºs …4, …3 e …2 sido emitidas em 08.08.1994, pelo prazo de 13 meses (cfr. documento constante do processo administrativo junto a estes autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
C. A DGT – Direção Geral de Turismo remeteu, em 26.07.1996, ao Governo Civil de Lisboa, ofício no qual informa que após vistoria realizada ao estabelecimento hoteleiro, sito na Rua António Serpa, …a …., em Lisboa, foi verificado que estão reunidas as condições para ser autorizado o funcionamento da ampliação do mesmo (cfr. documento n.º 13 da petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que se dá aqui dá por integralmente reproduzido).
D. Em 09.08.1996, a S...., Lda veio requerer a prorrogação das licenças de obras n.ºs …4, …3 e …2 pelo prazo de 365 dias, a que foi atribuído os n.ºs ….6/PGU/1996, …7/PGU/1996 e ….8/PGU/1998, tendo-lhe sido concedida as licenças n.º …0, …8 e …9, (cfr. documento constante do processo administrativo junto a estes autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
E. Em 30.05.1997, a S...., Lda submeteu à apreciação da Câmara Municipal de Lisboa um projeto de telas finais referentes ao processo n.º 3137/PGU/1996, a que correspondia a licença n.º …8 (cfr. documento constante do processo administrativo junto a estes autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
F. Em 13.05.1998, a S...., Lda veio requerer a emissão do alvará de licença de utilização do prédio sito na Avenida António Serpa n.º…, a que lhe foi atribuído o n.º …7/PGU/1998 (cfr. documento constante do processo administrativo junto a estes autos, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
G. Em 11.02.1999, foi emitida a licença de utilização nº. …7, para o prédio sito na Av. António Serpa, nºs. …A, .., e …-B, com o seguinte teor (cfr. documentos da providência cautelar n.º 325/08.7BESLB apensa, que aqui se dão por integralmente reproduzidos):
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
H. Em 23.08.1999, foi emitida a licença de utilização nº. …0, para o prédio sito na Av. António Serpa, nºs. ….-A, …-B e.., cujo teor abaixo reproduz-se (cfr. documentos da providência cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dão por integralmente reproduzidos): “
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
I. Em 25.10.2005, foi realizada vistoria, ao r/c, do nº.23, da Av. António Serpa, cujo teor abaixo reproduz-se (cfr. documentos da providência cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que se dão aqui por integralmente reproduzidos): “
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
J. Por ofício datado de 25.05.2006, o Regimento de Sapadores de Bombeiros comunicou à S...., Lda que fora aprovado o projeto de segurança contra o risco de incêndio e aditamento, relativamente ao local na Av. António Serpa n.º … a…, .. a .. e .. a.., “Hotel B...., Vip B...., Hotel de três Estrelas” (cfr. documento n.º 14 junto aos autos com a petição inicial da providência cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que se dá aqui por integralmente reproduzido).
K. Em 20.03.2007, a Câmara Municipal de Lisboa remeteu à S...., Lda ofício, acompanhado da informação projeto de decisão, cujo teor abaixo reproduzem-se (cfr. documento n.º 15 da petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que se dá aqui por integralmente reproduzido):”
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
L. Em 09.04.2007, a S...., Lda remeteu à Câmara Municipal de Lisboa carta, referente ao processo n.º 1957/PGU/1998, quanto à “licença de utilização / comunicação prévia do Hotel B....”, informando que (cfr. documento n.º 16 junto com a petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido):«(…) notificada do projeto de decisão relativo ao processo em epígrafe, vem, nos termos dos artigos 100.º e 101.º do CPA, dizer o seguinte:
1. Em face de não ser atualmente viável o licenciamento do Hotel B.... nos termos propostos na comunicação prévia, a Requerente vem, em alternativa, propor-se a apresentar um projeto de alterações que assente na separação do Hotel em duas unidades hoteleiras que passarão a funcionar autonomamente, sendo uma nos n.ºs 11 a 13 e outra nos n.ºs 25, 25-A e 25-B da Av. António Serpa, em Lisboa;
2. Para o efeito e atendendo a que cada um dos edifícios – por passar a constituir uma unidade fisicamente independente – necessita de ser adaptado à legislação em vigor, solicita-se a concessão de um prazo de 30 dias úteis para a apresentação do mencionado projeto de alterações. 3. Em face do ora requerido solicita-se ainda que seja alterado o projeto de decisão relativo à comunicação prévia acima mencionada».
M. Mediante o ofício n.º 13095/EXT/2007, datado de 03.12.2007, a S...., Lda foi notificada da decisão de cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro, situado na Av. António Serpa, n.º…., cujo teor abaixo reproduz-se (cfr. documento n.º 1 junto aos autos com a petição inicial da providência cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido): “
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
N. A informação n.º 4698/INT/2007 referente ao processo n.º 1957/PGU/1998, na qual foram apostas despachos ali identificados, tem o teor que abaixo reproduz-se (cfr. documento n.º 1 junto aos autos com a petição inicial da providência cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido):
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
O. Por ofício n.º OF/720/GVMS/07, de 21.12.2007, do Vereador M..... da Câmara Municipal de Lisboa, a S...., Lda foi notificada, quanto ao assunto “Pedido de Suspensão da Execução imediata do ato administrativo de cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro “Hotel de B.... que: «Em resposta à Vossa reclamação recebida nesta Câmara Municipal dia 14 do corrente mês, sou a notificar V/Exas. de que por meu despacho de hoje, deferi o pedido de suspensão da eficácia do ato de cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro “Hotel B....”, nos termos e com os fundamentos constantes do parecer n.º 344/DJ/DAJU/07, cuja cópia se remete (…)»(cfr. documento n.º 18 da petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
P. O parecer n.º 344/DJ/DAJU/2007 contém o seguinte teor (cfr. documento n.º 18 da petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido):
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
Q. Em 06.02.2008, a Câmara Municipal de Lisboa, remeteu ofício à S...., Lda, mediante o qual notificou-a do ato de cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro, sito no n.º…, da Av. António Serpa, acompanhado do parecer nº.002/DJ/2007, cujo teor abaixo reproduz-se (cfr. documento n.º 19 da petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, e admissão por acordo):”
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
R. Em 15.04.2008, foi elaborada pelos comproprietários do prédio sito na Avenida António Serpa n.º…, em Lisboa, a ata n.º 2, encontrando-se presentes, ou fazendo-se representar: A…., N… A… A… K… e P… – A…, Lda e contendo o seguinte teor (cfr. documento n.º 1 junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido):
«(…) Seguidamente passou-se à análise do ponto seis da ordem de trabalhos. Dada a palavra ao Administrador, este referiu que tinha recebido uma carta da Sociedade que explora o Hotel B.... – “S...., Lda” – a solicitar a expressa repetição da autorização dada para a realização de obras no rés-do-chão que se mostraram necessárias para assegurar a interligação entre os prédios que compõem o referido estabelecimento hoteleiro. No uso da palavra a Sr.ª Dr.ª L....., em representação do comproprietário A…., disse que no dia 2 de Março de 1991 a Sr.ª M....., na qualidade de cabeça-de-cartaz, autorizou a “S...., Lda” mediante carta dirigida ao Sr.º A… a realizar no rés-do-chão as obras necessárias para assegurar a interligação entre os prédios que compõem o estabelecimento hoteleiro denominado “Hotel de B....”. Confrontou os comproprietários presentes com cópia da referida carta, que exibiu, na qual se pode ler “De acordo com o pedido que me foi endereçado pelo Sr. Ali no sentido de obter autorização para abrir duas comunicações na loja de que sou proprietária e que se destinam a proporcionar a comunicação entre os dois prédios, informo-o de que nada tenha a opor às suas pretensões, desde que as obras respectivas bem como as referentes ao isolamento do terraço e ginásio corram por sua conta. Para além disso deve ser renegociado o montante da renda que V/Exa atualmente paga (…)” Na sequência do acima dito propôs que, atendendo às questões que têm sido suscitadas por determinados organismos quanto à existência da autorização em apreço, fosse repetida autorização dada para a realização das obras no rés-do-chão, necessárias para assegurar a interligação entre os prédios que compõem o estabelecimento hoteleiro. Colocada a votação, a proposta para repetir a autorização concedida ao Sr. A....., em Março de 1991, foi a mesma aprovada por unanimidade dos comproprietários, tendo este declarado, por unanimidade, que sabiam da existência de tal acordo e repetem que expressamente reconhecem o direito à S...., Lda, em utilizar o aludido espaço de acesso e ligação dos edifícios, encontrando-se as obras realizadas devidamente autorizadas e reconhecidas pelos comproprietários».
S. Em 24.04.2008, deu entrada neste Tribunal de petição inicial que originou os presentes autos (cfr. fls. 43 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida).
T. A 23.07.2008, a Divisão de Equipamentos Públicos e Licenciamentos Especiais, realizou uma ação de fiscalização ao Hotel B.... tenho concluído o seguinte «A fachada do estabelecimento com o n.º 23, está conforme o último projeto aprovado, através do processo n.º 1460/OB/1997. Relativamente ao interior do estabelecimento constataram-se algumas alterações pontuais, estando em curso a reposição do interior em conformidade com o último projeto aprovado. São contudo pequenas alterações de escassa relevância urbanística. Foi-nos comunicado pela mandatária da sociedade locatária, presente no local estar prevista a conclusão das obras de reposição em conformidade com o processo n.º 1460/OB/1997 (último projeto aprovado), para breve». (cfr. documento n.º1 junto aos autos com as alegações apresentadas pela Autora a 21.09.2010)
U. Em 26.12.2012, foi elaborada a informação n.º 52257/DIVPE/GESTURBE/2012, relativamente à S...., Lda e ao local “Av. António Serpa, …, com o seguinte teor (cfr. documento junto aos autos em 30.05.2013, conjuntamente, pela Autora e Réu, que aqui se dá por integralmente reproduzido):
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)
V. M..... moveu ação de despejo contra P....., Lda pedindo a condenação da Ré a despejar o rés-do-chão do prédio urbano sito na Rua António Serpa n.º … a …-C, em Lisboa, que na apelação obteve o n.º 945/2000 do Tribunal da Relação de Lisboa, a qual foi indeferida por a Ré ter provado o pagamento das rendas (cfr. documento n.º 17 junto aos autos com a petição inicial do procedimento cautelar n.º 325/08.7BELSB apenso, que aqui se dá por integralmente reproduzido).”
IV – Do Direito
No que aqui releva, infra se transcreve o essencial do discurso fundamentador da decisão recorrida:
“Como peticionado, a Autora pretende a declaração de nulidade ou anulação da decisão de 22.11.2007 do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, de cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro situado na Av. António Serpa, n.º … (R/c) e, bem assim, da decisão de 12.12.2005 de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização do aludido prédio.
(…)
Contextualizando: os ditos atos foram praticados relativamente ao estabelecimento hoteleiro da Autora, denominado de “Hotel B....”, a funcionar originalmente num único edifício, o prédio sito na Av. António Serpa, n.º…, Lisboa, e que passaram a funcionar também nos prédios nºs. ..e …, cujo projeto de ampliação pretendia proceder à ligação entre os prédios nºs. … e…, através de um corredor interior, no r/c do n.º….
(…)
Na contestação deduzida nos presentes autos, o Réu invoca que susteve a apreciação do pedido de concessão da licença de utilização do prédio n.º 23, em virtude de ação judicial de despejo, movida contra a firma P…, A…., Lda, arrendatária da fração correspondente ao R/c do n.º…., cuja decisão poderia ter repercussões na utilização do imóvel. Isto posto, vejamos a quem assiste razão.
(i) Do ato de 12.12.2005 de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização, do estabelecimento hoteleiro sito na Av. António Serpa, n.º ….
Antes de mais, será de atender ao disposto no diploma em vigor à data do pedido de concessão da licença de utilização, efetuado em Maio de 1998, ou seja, o Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (alterado pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro) que instituiu o regime de licenciamento municipal de obras particulares e que vigorou até 02.10.2001, data do início da produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro que veio aprovar o regime jurídico da edificação e da urbanização.
O referido regime de licenciamento municipal de obras particulares sujeita a licenciamento municipal todas as obras de construção civil, designadamente, reconstrução, ampliação, alteração.
(...)
Cominando o n.º 8 do mesmo normativo 27.º, que «Findo o prazo referido no n.º 3 sem que se tenha procedido à vistoria há lugar a formação de deferimento tácito do pedido de licença de utilização, devendo o interessado requerer a emissão do respetivo alvará, nos termos do disposto no n.º 7 do artigo anterior».
De igual modo, o artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro determina que a falta de decisão nos prazos fixados naquele diploma, vale como ato tácito de deferimento do requerido.
(...)
Veja-se ainda que nos termos do CPA, recai sobre a Administração o dever de se pronunciar sobre os pedidos da sua competência, (artigo 9.º); por sua vez, os particulares também têm o direito a ser informados das decisões que tenham sido tomadas sobre os seus pedidos (artigo 61.º).
Sucede que, o Réu apenas na contestação apresentada nos presentes autos, refere que não pudera decidir o pedido de licença de utilização do prédio sito no n.º…, por existir uma questão prejudicial; porém, o que é referido a propósito desta questão, designadamente no Parecer n.º 002/DJ/2007, do departamento jurídico da Câmara Municipal de Lisboa, é que «o n.º … da Avenida Serpa, cuja vistoria não foi então realizada, desconhecendo-se, porém, o motivo para tal, manteve-se sem a respetiva licença.
A vistoria em falta, veio, posteriormente, a realizar-se no dia 18 de Abril de 2005»
Pelo que, cabia à Administração alegar e demonstrar (o que não o fez) que tomara a decisão de não apreciação do pedido de concessão da licença de utilização do n.º…., antes do decurso do prazo para a formação do ato tácito de deferimento da pretensão da Autora e que, dessa decisão de não apreciação, a Autora fora notificada, também antes do decurso do prazo para a formação do ato tácito.
Assim, tendo a Autora requerido em Maio de 1998 a concessão de licença de utilização do R/c do prédio sito no n.º … e não tendo sido notificada, antes do decurso do prazo de 45 dias a contar do requerido, de que o Réu não decidiria o seu pedido, em virtude da ação de despejo relativa ao dito R/c, se impõe concluir pela formação do ato tácito de deferimento do pedido de licença de utilização em causa nos presentes autos.
Ou seja, uma vez que o pedido de concessão de licença ocorreu em Maio de 1998 e que a vistoria, que visava precisamente aferir da conformidade entre a obra e o projeto aprovado, só se realizou em 2005, o Réu permitiu a formação do ato de deferimento tácito da pretensão da Autora, ou seja, a utilização daquele espaço nos termos em que o mesmo se encontrava.
E, tendo-se formado o ato tácito de deferimento do pedido de licença de utilização do r/c do n.º …. da Av. António Serpa, o ato de 12.12.2005 do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, indeferindo expressamente o pedido de concessão da licença de utilização, constitui um ato revogatório.
Saliente-se que sendo a licença urbanística um ato administrativo, aplica-se-lhe as regras que regem atividade da Administração, nomeadamente, o artigo 140.º do CPA pelo qual são livremente revogáveis os atos administrativos, exceto, designadamente, os que forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, que não podem ser revogados. Por seu turno, de acordo com o preceituado no artigo 141.º do CPA, os atos inválidos (ilegais) só podem ser revogados com fundamento na sua ilegalidade no prazo de 1 ano. Por fim, consagra o 139.º do CPA, que os atos nulos não são suscetíveis de revogação, por não produzirem quaisquer efeitos jurídicos.
Revertendo ao caso dos autos e considerando a fundamentação de direito utilizada pelo despacho de 12.12.2005 para indeferir expressamente o pedido de licença de utilização, se afigura que o ato tácito de deferimento do pedido de licença de utilização do R/c do n.º 23, quanto muito seria inválido por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, ou seja, por “Desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projeto”, - o que apenas seria gerador da anulabilidade do ato, e consequentemente, a sua revogação apenas poderia ocorrer no prazo de 1 ano; o que não tendo sucedido, implica a sua consolidação na ordem jurídica.
(...)
No entanto, no caso dos autos não é invocado, nem se afigura que tenha ocorrido, qualquer violação de instrumento urbanístico, que determinasse a nulidade do ato tácito de deferimento.
Acresce que o ato de deferimento tácito da licença de utilização, se não fosse inválido, sempre seria constitutivo de direitos e de expectativas de boa-fé; tendo a Administração permitido que se formasse um ato tácito, favorável ao particular, que salvaguardaria a utilização pretendida e que o fez legitimamente confiar na manutenção da utilização.
Por isso mesmo, o n.º 8 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro consagra expressamente o deferimento tácito do pedido de licença de utilização para proteger o particular contra a inércia da Administração.
Ademais, tendo sido deferido o licenciamento de obras no edifício sito no n.º 23, entendemos que a falta da emissão do alvará de utilização não embrinca com a validade e produção de efeitos do ato de deferimento tácito.
Isto posto e atendendo à formação do ato tácito de deferimento do pedido de concessão da licença de utilização do prédio sito no n.º…., se impõe concluir pela invalidade do ato de revogação, porquanto em incumprimento do regime da revogabilidade dos atos previsto nos artigos 140.º e 141.º do CPA.
Verifica-se, assim, também a violação dos princípios da confiança e da boa-fé, uma vez que o Réu deferira a realização de obras nos prédios n.ºs…, … e …, bem como as licenças de utilização dos prédios n.º … e…, bem sabendo que as obras (e correspondente utilização) visavam proceder à ligação dos n.ºs … e…, através do R/c n.º…; fazendo com que a Autora confiasse por mais de 7 anos (desde Maio de 1998 a 2005) que tal utilização lhe era permitida, também em relação ao n.º…..
Por fim, afigura-se ainda que o ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização do R/c n.º …. é nulo, por ofender o conteúdo essencial do direito fundamental ao exercício da atividade económica, previsto no artigo 61.º da CRP, que se configura como um direito de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias do título II da parte I da Constituição e que engloba, designadamente, o direito de exercer uma determinada atividade económica, num determinado espaço.
(...)
No caso em apreço: (i) o tempo decorrido entre o pedido de emissão da licença de utilização (Maio de 1998) e a data da notificação da realização da vistoria (2005), durante o qual o Réu permitiu que a Autora exercesse livremente a sua atividade económica nos n.ºs…, …. E…., (ii) e a conduta do Réu - deferindo a licença de utilização dos prédios contíguos, …e…., através do n.º … - denotam a violação do “núcleo essencial” do direito de exercício da atividade económica, bem como a violação do princípio da proporcionalidade, porquanto não se vislumbra como o interesse público, que não fora beliscado pelo exercício da atividade económica da Autora naquele longo período de 7 anos, se mostrou preponderante e contrário a essa utilização, após o decurso de todos esses anos. (...)
Realce-se que da Informação n.º52257/DIVPE/GESTURBE/2012, datada de 26.12.2012, referente à vistoria realizada em 19.12.2012 ao R/c do prédio com o n.º … da Av. António Serpa, consta que: «Na vistoria técnica realizada ao local no âmbito do p.p. muniram-se os técnicos signatários da presente informação, das peças desenhadas constantes do processo n.º 1460/OB/1997, referentes às telas finais. Salienta-se que a razão da visita ao local se prende com a necessidade de verificar a ligação ao nível do piso térreo com entrada pelo n.º…., entre os dois edifícios (n.º .. e…) que compõem o Hotel B.... e adequação do edifício às telas finais e também no que concerne às referidas alterações de escassa relevância urbanística. Considerando o exposto, verificam os técnicos que a referida passagem que liga os dois edifícios ao nível do piso térreo e os espaços contíguos a que esta, se encontram de acordo com a representação das telas finais identificadas no parágrafo anterior, não se tendo observado nenhuma irregularidade para com as referidas telas finais».
Sendo certo que já antes, em 25.05.2006, foi comunicado à S...., Lda pelo Regimento de Sapadores de Bombeiros, a aprovação do projeto de segurança contra o risco de incêndio e aditamento, relativamente ao local na Av. António Serpa n.º … a…, … a … e … a … “Hotel B...., Vip B...., Hotel de três Estrelas”; o que também fora aprovado pela Direção Geral de Turismo.
Donde, e de todo o quanto exposto, se conclui que o ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização do R/c do n.º…, mais de 7 anos após a formação do ato tácito de deferimento e, o consequente ato de cessação da utilização, ao impedir o exercício da atividade económica por parte da Autora no aludido espaço (no qual efetuara obras que foram licenciadas e para o qual obtivera até licença de utilização para os edifícios contíguos (n.º … e…), ligados através do n.º…), se encontra ferido de nulidade por lesar, de forma socialmente inaceitável, o conteúdo essencial do aludido direito fundamental e, bem assim, por violação de lei, por revogação ilegal de ato tácito, por ofensa do princípio da confiança e da boa-fé e do princípio da proporcionalidade.
Ademais, atendendo à factualidade descrita e à subsunção de direito efetuada, terão que improceder os demais vícios invocados pela Autora.
ii) Do ato de 22.11.2007, de cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro sito na Av. António Serpa, n.º …..
Após o exercício do direito de audiência prévia, o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, em 22.11.2007, proferiu despacho a determinar a cessação da utilização do estabelecimento hoteleiro “Hotel B....”, tendo por fundamento a inexistência de licença de utilização para o edifício sito na Av. António Serpa n.º…, a violação do art. 109.º do n.º 1 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), e também a desconformidade da obra concluída com o projeto aprovado. Concluindo-se no parecer n.º 002/DJ/2007, que sustenta a decisão de indeferimento da reclamação apresentada pela Autora do despacho de 22.11.2007 que: «(…) Pelas razões já apontadas (existência de desconformidades entre a obra e o projeto aprovado supra descritas), o n.º …. não possui a necessária licença/autorização de utilização (…)».
Como tal, se entende que o ato de 22.11.2007 é um ato consequente da decisão de 12.12.2005, de indeferimento do pedido de emissão de licença de utilização do r/c do n.º….; pelo que o ato de 22.11.2007 também sofrerá das invalidades do ato primário.
Pois, e como se disse supra, tendo-se formado o ato tácito de deferimento do pedido de licença de utilização do r/c do n.º …. da Av. António Serpa, o ato de 12.12.2005 indeferindo expressamente o pedido de concessão da licença de utilização, constitui um ato revogatório; enquanto o ato de 22.11.2007, determinando a cessação da utilização com fundamento na inexistência da licença de utilização para o referido edifício, um ato consequente.
Refira-se, ainda, que o Réu invoca o artigo 109.º, n.º 1, do RJUE – a falta de licença de utilização – para fundamentar a decisão de cessação da utilização, mas tal fundamento não pode ser apreciado fora do contexto da realidade procedimental existente nos serviços do Réu, designadamente, não atendendo ao deferimento do licenciamento das obras nos edifícios n.º…, …, e … e ao deferimento da licença de utilização para os edifícios 13 e 25, relativamente aos quais, parte das obras visavam a criação de um corredor de ligação no R/c do n.º…, entre os edifícios n.º … e…..
Nesse seguimento, o ato de cessação da utilização, enquanto ato de reposição da legalidade urbanística, porque conexo e consequente do ato de indeferimento expresso da licença de utilização, é também nulo por natureza nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 133.º do CPA, por lhe faltar um elemento essencial – a validade do ato que lhe está na base; e, assim é, apesar de a Autora, após a prática dos atos aqui impugnados, ter procedido à comunicação prévia e a pedido de licença de alterações. Contudo, consideramos que tal não permite a convalidação dos atos aqui impugnados; nem permite, por si só, validar o ato de cessação da utilização datado de 22.11.2007, porquanto como se disse, o mesmo é consequente do ato de 12.12.2005.”
Vejamos:
O presente recurso tem por objeto a sentença de 4 de Julho de 2017 do TAC de Lisboa, que julgou a ação administrativa especial procedente, mais tendo declarado a nulidade do despacho do Presidente da Camara Municipal de Lisboa de 22.11.2007, que determinou a cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro sito na Av. António Serpa, nº…. em Lisboa e ainda do ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização que ocorreu em 12.12.2005.
Não é despiciente afirmar desde já que o Ministério Publico, sempre atento às matérias de natureza urbanística, emitiu Parecer pugnando pela improcedência do presente recurso, o que aqui se acompanhará.
Aqui chegados, importa verificar se, como alegado, ocorreu erro de julgamento, resultante do facto de o Tribunal a quo ter considerado que se formou ato tácito do deferimento do pedido de licença de utilização e se o ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização padece de invalidade, por incumprimento do regime de revogabilidade dos atos constante dos então aplicáveis art.es 140e e 141e do CPA, na redação dada pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro.
Em concreto, invoca o Recorrente/Município que:
a) O Tribunal a quo não fez uma correta interpretação do direito aplicável, tendo, em consequência, incorrido em erro de julgamento ao entender que se formou um ato tácito do deferimento do pedido de licença de utilização e por o ato de indeferimento expresso do pedido de licença de utilização padecer de invalidade por incumprimento do regime de revogabilidade dos atos previsto nos art.ºs 140º e 141º do CPA;
b) Não poderia ter ocorrido um deferimento tácito do pedido de licença de utilização pelo facto de se encontrar suspensa a apreciação do processo camarário, face à pendência de um processo judicial para apreciação de uma questão prejudicial;
c) O alvará de licença de utilização é emitido pelo Presidente da Câmara Municipal desde que se mostrem pagas as taxas devidas e, no caso em apreciação a Autora não requereu a emissão do controvertido alvará.
d) A ter ocorrido deferimento tácito do pedido de emissão da licença de utilização, tal ato teria sido revogado pelo ato de indeferimento expresso, proferido em 12/12/2005.
e) O ato de indeferimento expresso é legal não ofendendo "o conteúdo essencial de um direito fundamental, estando por isso ferido de nulidade, nos termos previstos no art.º 133º n.º 2 alínea d) do CPA" e o direito de livre iniciativa económica previsto no n.º 1 do art.º 61º da Constituição da República Portuguesa.
f) O ato que decretou a cessação da utilização do Hotel está conforme ao princípio da proporcionalidade, tanto mais que a Recorrida se conformou com o mesmo.
g) A Recorrida conformou-se com a impossibilidade de emissão de licença de utilização face à necessidade de proceder à correção das alterações efetuadas no edifício, apresentando novo Processo (Procº nº 954/EDI/2006).
Analisemos o Recursivamente suscitado:
Invoca o Município que não ocorreu qualquer deferimento tácito do pedido de emissão de licença de utilização apresentado pela Recorrida em 13/05/1998, uma vez que se encontraria pendente processo judicial, cuja decisão poderia produzir efeitos relevantes na decisão a tomar no âmbito do processo camarário, constituindo, por isso, uma questão prejudicial à apreciação deste último.
Refira-se, desde logo, que não se identificou qualquer alusão à invocada causa prejudicial no Processo Administrativo, apenas tendo sido feito referência à mesma na contestação referente à presenta Ação, sendo que o fundamento de qualquer ato tem de lhe ser contemporâneo.
Aliás, é elucidativo que os próprios Serviços Jurídicos do Município tenham expressamente afirmado no seu Parecer n.º 002/DJ/2007, desconhecer a razão pela qual a vistoria requerida ao “n.º 23 da Avenida António Serpa (...) não foi então realizada (...)” tempestivamente.
A referida vistoria só se veio a realizar em 18 de Abril de 2005.
Resulta assim do descrito, que os próprios serviços do Município desconheciam o motivo pelo qual não foi emitida a licença de utilização do n.º … da Avenida António Serpa, sendo que as licenças dos n.es … e … foram emitidas e os três pedidos de licenciamento de obras de alteração, visando a ligação entre os prédios n.es … e…, através de um corredor interior existente no r/c do n.e…, foram todos deferidos.
Como resulta da própria decisão de 1ª Instância, após o pedido de emissão de licença de utilização efetuado em 13/05/1998, decorreram perto de 7 anos até que o Município tenha realizado a correspondente vistoria (18/04/2005) para efeitos de emissão da licença, sendo que, nos termos do n.e 3 do art.e 27e do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro, aquela deveria ter ocorrido no prazo de 45 dias, o que a não ocorrer em tempo, determina nos termos do n.e 8 do mesmo normativo legal, "(...) a formação de deferimento tácito do pedido de licença de utilização.”
Foi pois em face do que precede que o tribunal a quo entendeu que, sendo caso disso, sempre o Município deveria ter comunicado à Recorrente que a apreciação do pedido estava suspensa em decorrência do citado processo judicial, por forma a impedir a formação do ato de deferimento tácito, pois que os fundamentos das decisões administrativas não se presumem, antes têm de ser invocados expressamente.
Não merece assim censura o entendimento adotado em 1ª Instância no sentido de considerar que se formou ato de deferimento tácito do pedido de emissão de licença de utilização.
Por outro lado, não se vislumbra que o referido ato padeça de qualquer vício que pudesse determinar a sua invalidade, e que permitisse a sua revogação, enquanto ato constitutivo de direitos, através de ato expresso de indeferimento, o qual, em qualquer caso, só veio a ser proferido em 12/12/2005.
Efetivamente, não se reconhece que o referido despacho do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, de 12/12/2005, que indefere expressamente o pedido de licença de utilização, constitua um ato de revogação expressa do ato tácito de deferimento de tal pedido, por inobservância do regime da revogabilidade dos atos previsto nos então aplicáveis art.es 140e e 141e do CPA.
Acresce que, e como afirmado no discurso fundamentador da Sentença Recorrida, "No caso em apreço: (i) o tempo decorrido entre o pedido de emissão da licença de utilização (Maio de 1998) e a data da notificação da realização da vistoria (2005), durante o qual o Réu permitiu que a Autora exercesse livremente a sua atividade económica nos n.ºs…., … e…, (ii) e a conduta do Réu - deferindo a licença de utilização dos prédios contíguos, …e…, através do n.º … - denotam a violação do "núcleo" essencial do direito de exercício da atividade económica, bem como a violação do princípio da proporcionalidade, porquanto não se vislumbra como o interesse público, que não fora beliscado pelo exercício da atividade económica da Autora naquele longo período de 7 anos, se mostrou preponderante e contrário a essa utilização após o decurso de todos esses anos."
Por outro lado, quando em 22/11/2007, foi proferido despacho a determinar a cessação da utilização do "Hotel B....", com fundamento (i) na inexistência de licença de utilização para o edifício sito na Avenida António Serpa, n.e…, (ii) na violação do art.º 109º do RJUE e (iii) na desconformidade da obra realizada com o projeto aprovado, tal contende com o direito aplicável, pois, como mais uma vez se discorreu em 1ª Instância, entende-se “(...) que o ato de 22.11.2007 é um ato consequente da decisão de 12.12.2005, de indeferimento do pedido de emissão de licença de utilização do r/c do n.º…; pelo que o ato de 22.11.2007 também sofrerá das invalidades do ato primário.
(...) Tendo-se formado o ato tácito de deferimento do pedido de licença de utilização do r/c do n.º … da Av. António Serpa, o ato de 12.12.2005 indeferindo expressamente o pedido de concessão da licença de utilização, constitui um ato revogatório; enquanto o ato de 22.11.2007, determinando a cessação da utilização com fundamento na inexistência da licença de utilização para o referido edifício, um ato consequente.”
Assim, entendendo-se ilegal o ato de indeferimento expresso da licença de utilização tal determinará, necessariamente, a ilegalidade do ulterior ato de cessação da utilização, enquanto ato consequente do primeiro, como resulta do então aplicável art.º 133º, n.º 2, alínea i) do CPA.
Em face de tudo quanto supra se expendeu, e acompanhando o entendimento constante do Parecer do Ministério Público, entende-se que a decisão recorrida não merece censura, ao ter declarado a nulidade do despacho de indeferimento da licença de utilização e do subsequente ato de cessação de utilização do estabelecimento hoteleiro.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente
Lisboa, 22 de setembro de 2022
Frederico de Frias Macedo Branco
Alda Nunes
Lina Costa |
