| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 2° Juízo do TCA – Sul
1. Relatório.
A..., professor auxiliar da Faculdade de Direito de Coimbra, veio interpor recurso jurisdicional do despacho que o convidou a aperfeiçoar a petição inicial, na presente acção administrativa especial que intentou contra a Universidade de Coimbra, na qual pediu a anulação do despacho do Vice Reitor, de 31.05.2006, que determinou a rescisão do seu contrato de provimento.
Nas suas alegações, formulou as conclusões seguintes:
a) O contrato de provimento provisório de professor auxiliar, previsto no artigo 25° n° 1 do Estatuto da Carreira Docente, não é um verdadeiro contrato do ponto de vista substantivo;
b) A denúncia do contrato de provimento de professor auxiliar, previsto no artigo 36°, alínea a), do Estatuto da Carreira Docente, configura um acto administrativo de autoridade e não uma declaração negocial;
c) O despacho de denúncia, objecto da presente acção, consubstancia uma estatuição autoritária, ou seja, um acto administrativo imperativo, e não uma declaração negocial;
d) O meio processual não pode deixar de ser a acção administrativa especial de pretensão conexa com o acto administrativo;
e) Decidindo em sentido diferente, o despacho recorrido não deve ser confirmado.
A Universidade de Coimbra contra-alegou, pugnando pela manutenção do despacho recorrido.
O Digno Magistrado do M°P° emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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2. Matéria de Facto
A decisão recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:
"1) A... celebrou com a Universidade de Coimbra, contrato de provimento como professor auxiliar da Faculdade de Direito de Coimbra, com efeitos a partir de 11 de Julho de 2001. Cfr. documentos de folhas 1, 2 e 8 do processo administrativo.
2) Por despacho de 31 de Maio de 2006 do vice reitor da Universidade de Coimbra, proferido por delegação de competências (Diário da República, 2a série, n° 156, de 16 de Agosto de 2005), foi rescindido o contrato por denúncia da Faculdade, a partir de 11 de Julho de 2006, ao Doutor A..., professor auxiliar da Faculdade de Direito desta Faculdade. Cfr. documentos de folhas 35, 41 do processo administrativo e documentos de folhas 26 e de folhas 48 a 51 dos autos.
3) Aquele despacho tem o seguinte teor: "Autorizo, em coerência com o meu despacho de 17 de Maio de 2006 sobre o ofício 2006/484, de 3 de Maio 2006, da Faculdade de Direito". Cfr. documento de folhas 48 dos autos.
4) Aquele despacho do vice reitor da Universidade de Coimbra de 17 de Maio de 2006 tem o seguinte teor: "tendo presente o teor do ofício 2006/497 de 4 de Maio de 2006 do Exmo senhor Presidente da Faculdade de Direito entendo ser supérfluo, para os fins essenciais a perseguir no que respeita ao presente processo, pronunciar-me sobre o n° 1 do presente ofício. Quanto ao proposto no n° 2, em face da fundamentação aduzida, determino que se proceda de forma a concretizá-la." e o ofício 2006/484 de 3 de Maio de 2006 da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra tinha o seguinte teor:"
A Faculdade de Direito, tendo tomado conhecimento do despacho reitoral que autorizou a suspensão da contagem do prazo para entrega do relatório respeitante à nomeação definitiva do professor auxiliar, Doutor A..., por ter sido nomeado Chefe de gabinete do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Trancoso, vem comunicar a V. Ex.a o seguinte:
1. O despacho parece aceitar que o senhor presidente da câmara não careceria de autorização da Universidade para a nomeação do referido docente para o cargo municipal - pressuposto que a Faculdade contesta vivamente.
De facto, o artigo 73° do ECDU não refere o desempenho do cargo de chefe de gabinete de presidente da câmara municipal como serviço equiparado ao exercício de funções por docentes contratados.
A equiparação estatutária do pessoal dos gabinetes dos presidentes das câmaras municipais ao pessoal dos gabinetes ministeriais, prevista na Lei n° 169/99, tem de ser entendida com as necessárias adaptações e não pode estender-se ao procedimento de nomeação configurado no artigo 6° do Decreto-Lei n° 262/88 - designadamente, são equiparados os estatutos do pessoal de gabinete autárquico e ministerial, mas não são equiparados os poderes de nomeação dos presidentes e vereadores aos dos membros do Governo.
Na realidade - e este tem sido também desde sempre o entendimento do departamento jurídico da CCDRC, que integra o Ministério a quem cabe a tutela das autarquias locais -, a nomeação municipal do pessoal de gabinete, quando se refira a pessoal da Administração estadual, directa ou indirecta, carece, para ser válida e produzir o efeito desejado de suspensão do contrato, da autorização do Ministro ou do responsável máximo da pessoa colectiva a que o funcionário pertença.
Esta conclusão - que ainda poderia ser posta em dúvida quanto a funcionários do quadro, em face do n.° 4 do artigo 74.° da Lei n.° 169/99 - torna-se indiscutível quando se trate de um agente contratado sem nomeação definitiva, que, nos termos do 24°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 427/89, nunca pode ser nomeado em comissão de serviço.
Assim, no caso concreto em apreço, não se tratando de funcionário que possa ser nomeado em comissão de serviço, tem de utilizar-se a requisição, nos termos gerais, que implicaria necessariamente a concordância da autoridade contratante, o Reitor, ouvida a Faculdade de Direito - como resulta do artigo 27° do Decreto-Lei n.° 427/89 e do artigo 5°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 409/91, de 17 de Outubro, que adapta esse diploma às autarquias.
Julga-se, por isso, que não foram cumpridos os requisitos legais para a referida nomeação.
No entanto, como a Faculdade nada tem a opor a que o referido docente preste serviço fora dela - assim se deliberou na reunião do Conselho Científico do dia 20 de Abril -, não põe em causa o despacho reitoral que implicitamente aceitou ou autorizou os efeitos da nomeação efectuada unilateralmente pelo senhor presidente da câmara municipal.
2. Acontece que o Conselho Científico da Faculdade de Direito, na mesma reunião de 20 de Abril, deliberou, por razões científicas, pedagógicas e deontológicas, propor ao senhor Reitor da Universidade, nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 36° do Estatuto da Carreira Docente Universitária, a denúncia do contrato de professor auxiliar do Doutor A..., que termina em 10 de Julho de 2006.
Esta proposta não é prejudicada pelo despacho reitoral, que, nos termos inequívocos do n.° 2 do artigo 73° do ECDU, se limita a suspender a contagem do prazo para a apresentação do relatório respeitante à nomeação definitiva, não suspendendo, pois, o respectivo contrato - de facto, o contrato do professor auxiliar, Doutor A..., continua em vigor e estando suspenso o prazo para apresentação do relatório para nomeação definitiva, o contrato renovar-se-á automaticamente por períodos de cinco anos, caso não seja denunciado nos termos do n.° 1 do artigo 36° do mesmo ECDU (nesse sentido dispõe expressamente n.° 2 do artigo 36° e assim foi julgado exemplarmente no Acórdão do STA de 6/2/92, P. 29285).
Assim, tendo em consideração as razões invocadas pelo Conselho Científico - às quais acresce o prejuízo que resultaria para a Faculdade do impedimento da necessária e urgente contratação de novo docente para prestar serviço nos próximos anos lectivos - a Faculdade propõe a V.a Ex.a, nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 36° do Estatuto da Carreira Docente Universitária, a denúncia do contrato de professor auxiliar do referido docente, que termina em 10 de Julho de 2006, denúncia que deve ser efectivada com pelo menos 30 dias de antecedência.
Cfr. documento de folhas 49 a 51 dos autos.
5) O Conselho Científico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra na reunião de 20 de Abril de 2006 deliberou pela denúncia do contrato de Professor Auxiliar do Doutor A..., por razões científicas, pedagógicas e deontológicas, nos termos do disposto no artigo 36°, n° 1, alínea a) do Estatuto da Carreira docente Universitária. Cfr. acta da respectiva reunião na qual se refere designadamente o seguinte:"
O Conselho Científico passou a analisar o ponto seguinte do expediente, que o Senhor Presidente disse ser a questão da nomeação definitiva do Doutor A... como Professor Auxiliar.
Foi dada a palavra ao Doutor B..., que informou o Conselho que o Doutor A... esteve suspenso até 1 de Março de 2006 e que, relativamente ao período de 1 de Março a 1 de Abril de 2006, tinha entregue atestado de doença. Posteriormente, comunicou que tinha chegado a informação de um despacho ao Presidente da Câmara de Trancoso dando conta de que o Doutor A... é Chefe de Gabinete do Presidente da Câmara de Trancoso. O Doutor B... disse ainda que os efeitos de tal nomeação não eram inequívocos, uma vez que a Administração Local não parece poder solicitar à Administração Central o que foi pedido quanto ao Doutor A.... Além disso, a nomeação deste como Chefe de Gabinete ainda não terá sido publicada no Diário da República. Tais aspectos são importantes, acrescentou, para se saber se o Doutor A... se deve ou não considerar ao serviço desde 1 de Abril de 2006. Para além disso, há que ponderar se se deve ou não proceder à nomeação definitiva como Professor Auxiliar. No que diz respeito à nomeação para Chefe de Gabinete do Presidente da Câmara de Trancoso, o Reitor teria de comunicar a decisão.
O Doutor C...interveio então para dizer que o Conselho Científico teria que se debruçar sobre dois problemas. Em primeiro lugar, quanto ao prazo do contrato, haveria que decidir se o mesmo é denunciado, sob pena de haver renovação automática. Em segundo lugar, importa verificar se o contrato do Doutor A... está ou não suspenso tendo em conta a nomeação como Chefe de Gabinete. Acrescentou que na sua opinião não está suspenso, pois o Doutor A... ainda não foi nomeado definitivamente e, além disso, a requisição por um serviço fora do Estado necessita de anuência do serviço do Estado. Disse também que o contrato como Professor Auxiliar não poderia ser suspenso unilateralmente.
Continuando na posse da palavra, o Doutor C...manifestou a sua disponibilidade para propor que o Conselho Científico proponha a denúncia do contrato como Professor Auxiliar do Doutor A.... E se essa denúncia tiver lugar, acrescentou, o referido contrato durará até Julho de 2006. Mostrou-se também disposto a propor que o Conselho Científico não se oponha a que o Magnífico Reitor concorde com a nomeação do Doutor A... como Chefe de Gabinete do Presidente da Câmara de Trancoso. O Doutor C...disse ainda que considerava que estavam em discussão dois pontos, a denúncia do contrato e a não oposição à nomeação como Chefe de Gabinete, não concordando com qualquer anuência quanto à suspensão do contrato por um ano.
O Doutor B... acrescentou que a suspensão do contrato implicaria que a quota ficasse preenchida por um ano.
O Senhor Presidente, depois de verificar que existia quórum, propôs que a votação fosse secreta, o que foi aprovado sem objecções.
O Doutor C...pediu mais uma vez a palavra para dizer que a votação secreta não exclui a fundamentação, que deverá ser dada pelo Senhor Presidente através de elementos anteriores ou da própria discussão. Se o Senhor Presidente entendesse que já tinha elementos suficientes, não seria necessária a discussão, mas se assim o não entender teria de haver discussão.
O Senhor Presidente afirmou que considerava que a discussão que ocorreu antes - em várias reuniões anteriores do C.C. - era suficiente, mas perguntou ainda assim se algum dos presentes pretendia usar da palavra. Como ninguém mais pediu a palavra, o Doutor C...propôs que fosse proposta pelo Conselho Científico a denúncia, nos termos do disposto no art. 36, n° 1, al. a), do Estatuto da Carreira Docente Universitária, do contrato de Professor Auxiliar do Doutor A..., por razões científicas, pedagógicas e deontológicas. O Doutor B... disse então que também subscrevia a proposta.
Foram então distribuídos boletins de voto pelos presentes e, terminada essa distribuição, o Senhor Presidente sujeitou à votação do Conselho a proposta apresentada pelo Doutor C..., e subscrita também pelo Doutor B..., de que fosse proposta pelo Conselho Científico a denúncia, nos termos do disposto no art. 36, n.° 1, al. a), do Estatuto da Carreira Docente Universitária, do contrato de Professor Auxiliar do Doutor A..., por razões científicas, pedagógicas e deontológicas.
Feita a contagem dos votos, apurou-se que a proposta foi aprovada com quinze votos a favor, duas abstenções e nenhum voto contra.
O Doutor C...pediu a palavra, que lhe foi concedida pelo Senhor Presidente, e disse que era também necessário autorizar ou não o exercício de funções pelo Doutor A... na Câmara de Trancoso. Informou que, na sua opinião, não havia ainda suspensão do contrato do Doutor A... como Professor Auxiliar porque o despacho do Presidente da Câmara de Trancoso não era eficaz e porque a administração local não pode nomear agente contratado da administração central sem anuência do serviço. E acrescentou que isso era assim mesmo que se tratasse de funcionário ou contrato de nomeação definitiva, o que não era o caso. Disse também que se fosse dado parecer favorável à suspensão poderia parecer que se alargava a duração do contrato.
O Senhor Presidente apresentou seguidamente a proposta de que fosse autorizado o exercício de funções pelo Doutor A... como Chefe de Gabinete do Presidente da Câmara de Trancoso, até ao fim do seu contrato como Professor Auxiliar, proposta essa que foi aprovada por unanimidade.
Cfr. documento de folhas 33 a 47 dos autos, que se dá por reproduzido.
6) Em 30 de Novembro de 2006 A... propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa acção administrativa especial na qual formula o pedido de anulação do "despacho do Vice Reitor da Universidade de Coimbra de 31 de Maio de 2006 pelo qual foi autorizado o pedido de rescisão do contrato de provimento do Doutor A..., como professor auxiliar da Faculdade de Direito de Coimbra a partir de 11 de Julho de 2006. Cfr. petição inicial de folhas 3 a 21 dos autos.
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3. Direito Aplicável
A questão que se coloca nos autos é, unicamente, a de saber, se o meio processual adequado é a acção administrativa comum (artigo 37° n° 2, alínea h) do CPTA) ou a acção administrativa especial (artigo 46° n° 2, alínea a) do CPTA).
Como é sabido, a acção administrativa comum, correspondendo ao processo comum do contencioso administrativo, é aplicada a qualquer das pretensões para as quais o CPTA não estabeleça um modelo específico de tramitação, contrapondo-se, por isso, à acção administrativa especial, que constitui a forma de processo própria quando a pretensão material deduzida em juízo se reporta à prática ou omissão de acto administrativo.
No caso concreto, o despacho recorrido, entendeu que estamos perante um acto de denúncia de um contrato, que integra uma declaração negocial, e não um acto administrativo, pelo que a questão só poderia ser discutida no âmbito de uma acção administrativa.
Mas o litígio dos autos comporta algumas especificidades concretas que exigem reflexão mais aprofundada e menos linear.
Como argumenta o recorrente, a determinação do tipo de acção competente (acção administrativa especial ou comum (acção sobre contratos) contínua a ser controversa e só possível de resolver casuisticamente.
Como diz M. Aroso de Almeida, "A questão é controversa e, porque se trata de uma questão de direito substantivo, o CPTA deixa-a em aberto", sendo certo que, como resulta, designadamente, dos artigos 4° n° 2, alínea g) e 47° n° 2, alínea d), "o Código admite que actos administrativos possam ser praticados no âmbito da relação contratual", porventura "relativos à execução do contrato". Também Maria João Estorninho escreveu que "as prerrogativas de autoridade próprias da exorbitância (exorbitância em relação ao que se passa no campo contratual do direito privado, podem reconduzir-se a três categorias principais, conforme se refiram a interpretação do contrato, fiscalização, direcção ou imposição de sanções e modificação ou extinção unilateral do contrato (cfr. Maria João Estorninho, "Requiem pelo Contrato Administrativo", p. 93 e 123 e ss).
E, como refere M. Rebelo de Sousa, os contratos administrativos não deixarão de estar submetidos ao princípio da boa fé, bem como o do respeito pelos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagrados (cfr. Direito Administrativo, III, p. 439 e 440).
Isto posto, não se nos afigura que, no actual bloco legislativo, o acto de denúncia de um contrato de provimento pela Administração consubstancie uma mera declaração negocial. Sobretudo no âmbito do ECD.
Na verdade, o contrato de provimento distingue-se de outras formas de constituição de uma relação de emprego público, em especial da nomeação. Esta consiste no acto pelo qual a Administração Pública designa um indivíduo para preencher um lugar do quadro de pessoal de um organismo público e desempenhar as funções próprias e permanentes necessárias à prossecução das suas atribuições (artigo 6° n° 1 do D.L. 184/89 e art. 4° n° 1 do Dec. Lei n° 427/89, de 7 de Dezembro.
Como diz Paulo Veiga e Moura, "o contrato administrativo de provimento é configurado como um acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegura, por um período temporalmente não determinado, e com carácter de subordinação, o exercício de funções próprias do serviço público, fazendo-o com sujeição ao regime jurídico da função pública (cfr. "A Privatização da Função Pública").
Não existe, pois, no contrato administrativo de provimento um verdadeiro e independente acordo de vontades (não obstante a designação conferida pela lei). Não existe, portanto, consensualidade, mas antes subordinação, o que leva à possibilidade de prática de actos administrativos.
Por outro lado, o recorrente, na qualidade de Assistente da Faculdade de Direito, uma vez obtido o doutoramento dentro dos prazos legais, "passou a gozar do direito a ser contratado como professor auxiliar (cfr. artigo 11° n° 2 do ECD), tal como veio a acontecer".
Em face do que já se disse, parece-nos claro que a denúncia de contrato de provimento de um professor auxiliar, tal como prevista na lei, não configura uma mera declaração negocial sujeita ao simples arbítrio das partes, mas sim um verdadeiro acto administrativo impugnável (cfr. artigo 36°, al. a) do Estatuto da Carreira Docente).
Visto que, nas palavras de M. Aroso de Almeida, "A questão é controversa ... e o
CPTA deixa-a em aberto", concluímos que o uso da acção administrativa especial é o mais adequado e o que melhor protege os interesses do recorrente, no caso concreto.
Convém recordar que o recorrente, em 5 de Abril de 2006, requereu à Ré, nos termos do artigo 73° n° 2 do E.C.D.U. suspensão da contagem do prazo para a entrega do Relatório respeitante à sua nomeação definitiva a que alude o artigo
20° do Estatuto, com efeitos à data da sua nomeação para o cargo e funções do
Chefe de Gabinete do Presidente da Câmara Municipal de Trancoso, ocorrida em 31.03.2006.
Tal requerimento foi deferido por despacho Reitoral de 12.04.06, sendo autorizada a suspensão da contagem do prazo para a entrega do Relatório respeitante à nomeação do recorrente, nos termos solicitados.
Como é óbvio, esta autorização criou no recorrente um expectativa séria de ver apreciado um relatório pormenorizado da sua actividade pedagógica e científica, com vista à nomeação definitiva (artigo 25° n° 2 do Estatuto). -
Todavia, por ofício datado de 8 de Junho de 2006, a Faculdade de Direito enviou ao ora recorrente cópia do ofício da Administração da Ré, do seguinte teor:
"Comunica-se a V. Exa que, por Despacho do Sr. Vice Reitor de 31.05.06 foi autorizado o pedido de rescisão do contrato a partir de 11.07.2006 (...) do Doutor
A.... -
A nosso ver, esta sucessão de posições contraditórias por parte da Faculdade Ré, em tão curto período de tempo, é surpreendente e viola o princípio da boa fé
(artigo 6°-A do C.P.A.), na medida em que traduz o exercício de uma posição em contradição com o comportamento assumido anteriormente pelo exercente, o que integra uma situação de "venire contra factum proprium" (cfr. Menezes Cordeiro, "Da Boa Fé no Direito Civil", Vol. II, Almedina, 1984, p. 742 e ss, Ac. STA (Pleno) de 17.12.99, Rec. 40315; Ac. TCA de 30.11.2000, Proc. n° 256/97). A decisão impugnada viola de forma grave o direito do A. como professor auxiliar, provido provisoriamente, a que lhe seja dada a oportunidade de apresentar um relatório pormenorizado da sua actividade, com vista à nomeação definitiva (art. 25° n° 2 do Estatuto), sendo de realçar que o docente prestava serviço na Faculdade há quase 20 anos.
Acresce que o Conselho Científico da Faculdade de Direito motivou vagamente a sua deliberação de 20 de Abril de 2006 numa fundamentação conclusiva, limitando-se a invocar razões científicas e pedagógicas, e sem garantir a audiência do interessado.
Não estamos, portanto, perante uma mera declaração negocial, com vista à extinção do contrato, mas perante uma inesperada decisão imperativa de autoridade, baseada numa avaliação desfavorável e muito sucinta da capacidade do ora recorrente para a carreira docente. Tal decisão constitui um acto administrativo lesivo dos interesses do recorrente, pelo que o meio impugnatório próprio para questionar os vícios em causa não pode deixar de ser a acção administrativa especial, por aplicação da doutrina perfilhada por M. Aroso de Almeida.
Pode ainda citar-se Alberto dos Reis, segundo o qual "(...) para se saber qual a forma de processo a utilizar em cada caso concreto, é através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina.
A questão da propriedade ou impropriedade do meio processual é uma questão pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo".
Ora, no caso dos autos, o A. pediu que a acção fosse julgada procedente e provada, e, em consequência, o despacho impugnado anulado, com as legais consequências, que, obviamente, seriam a condenação da Administração à prática do acto devido, admitindo a entrega do Relatório do recorrente.
A nosso ver, a acção administrativa especial é o meio adequado a melhor garantir a pretensão do recorrente, que, obviamente, pode ou não proceder.
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4. Decisão
Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o despacho de aperfeiçoamento proferido e ordenando o prosseguimento da acção sob a tramitação de acção administrativa especial.
Lisboa, 4.11.010
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
José Francisco Fonseca da Paz (Vencido, por entender que o despacho de aperfeiçoamento é insusceptível de recurso, conforme resulta do nº 6 do art. 508º. do CP Civil, motivo por que não se deveria conhecer do recurso Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 3ª ed., 2010, pág. 590 e António Abrantes Geraldes in “Temas da Reforma do Processo Civil”, II Vol., 4ª ed, pág. 80) |
