Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:11 875/03
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:01/16/2003
Relator:Helena Lopes
Descritores:SUSPENSÃO DE EFICÁCIA
PRORROGAÇÃO DE LICENÇA DE CONSTRUÇÃO
ACTO DE CONTEÚDO NEGATIVO
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.

1. Relatório.
1.1. M....., inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, de 8 de Outubro de 2002, que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia por si requerido do despacho do Senhor VEREADOR DO DEPARTAMENTO E HABITAÇÃO E URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE SETÚBAL, que indeferiu o pedido de prorrogação de licença de construção concedida ao requerente, relativa ao processo n.º 7.3.1 –494/97, por se tratar de um acto de conteúdo negativo, da mesma veio interpor recurso jurisdicional, CONCLUINDO como se segue:
“A) O Tribunal a quo considerou que o acto administrativo objecto dos presentes autos consubstancia um acto de conteúdo meramente negativo;
B) No entanto, aquele acto não se limitou a indeferir o pedido de prorrogação de licença, antes determinando que o ora Recorrente procedesse à entrega do respectivo alvará e livro de obra;
C) Deste modo, o acto administrativo sub judicio contem uma segunda parte que é de conteúdo claramente positivo;
D) O recorrente identificou correctamente o acto administrativo e o seu autor, tendo mencionado, tratar-se de acto praticado ao abrigo de delegação apenas não tendo transcrito, naquele âmbito, a totalidade do seu conteúdo;
E) O Tribunal a quo podia e devia conhecer a determinação vertida na 2.ª parte do acto administrativo sub judice, até porque o recorrente juntou aos autos o despacho que o consubstancia;
F) A licença ou autorização para a realização de operações urbanísticas caduca se as obras estiverem suspensas por período superior a 6 meses, mas apenas e só no caso de a suspensão decorrer de facto imputável ao titular da licença ou autorização nos termos da alínea b) do n.º 3 do art.º 71.º do DL n.º 77/01;
G) Ainda que a situação em análise fosse subsumível ao disposto na alínea d) do n.º 2 do art.º 71.º do DL n.º 177/01, a verdade é que a caducidade da licença teria de ser declarada pela Câmara Municipal com audiência prévia do interessado, nos termos do n.º 5 deste artigo, o que não se verificou na prática;
H) O recorrente, fundamentou devidamente o pedido de prorrogação da licença de construção tendo apontado como respectiva causa a falta de pessoal, facto que lhe é completamente inimputável;
I) Deste modo a licença de construção e respectivo alvará encontram-se em vigor e portanto são válidos e eficazes;
J) O Tribunal a quo não efectuou qualquer tipo de análise ou juízo relativamente ao citado conteúdo positivo do acto administrativo sub judice, não ponderou a relevância da justificação apresentada pelo recorrente para o pedido de prorrogação de licença nem a consequência legal dessa fundamentação nem aplicou o inerente regime jurídico, pelo que,
K) não se pronunciou sobre questões que devia apreciar, com violação do disposto nos artºs 264.º, n.º 2, in fine, 660.º, n.º 2, in fine e 668.º, alínea d), do CPCivil nem efectuou aplicação integral do Direito em violação do princípio “Jura movit curia”.
L) O Tribunal a quo não aferiu da existência efectiva dos danos materiais e morais invocados pelo recorrente nem procedeu à sua caracterização;
M) A decisão recorrida enferma de nulidade;
SUBSIDIARIAMENTE
N) O Tribunal a quo não apreendeu devidamente o facto de o recorrente ter invocado a falta de pessoal como fundamento do pedido de prorrogação da licença de construção e, portanto, não ajuizou acerca das consequências materiais e jurídicas que desse facto directamente decorrem:
O) O Tribunal a quo não só tinha de pronunciar-se sobre aquela matéria e sobre a verificação da existência de nexo de causalidade entre a execução imediata da parte positiva do acto e os danos materiais e morais invocados pelo recorrente;
P) A douta decisão de que se recorre padece, assim, subsidiariamente, de erro de julgamento.
Nestes termos e nos melhores de direito deve ser dado provimento ao recurso, e em consequência ser declarada nula a decisão recorrida ou, subsidiariamente, ser considerado padecer de erro de julgamento, com as consequências legais.

1.2. A entidade recorrida não apresentou contra-alegações.
1.3. O M. P. emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso. Diz, em síntese, aquela Magistrada do M.P. “...a dita vertente positiva, mais não é que a consequência lógica do indeferimento da pretensão de prorrogação da licença pretendida, não consubstanciando um comando autónomo e distinto do referido indeferimento. É falta de licença resultante deste indeferimento que dita a interrupção da obra, com as consequências daí decorrentes, sendo irrelevante para contornar essa decisão que o recorrente mantenha na sua posse tanto o alvará como o livro de obra, pois nem por isso lhe deixará de estar vedado o prosseguimento dos trabalhos.
Assim, não se vê qualquer utilidade na apreciação desse facto, face à sua irrelevância no contexto da questão a decidir.
Igualmente se torna irrelevante a apreciação dos danos materiais e morais alegados pelo requerente, uma vez que da suspensão do acto de indeferimento não poderia resultar o prosseguimento das obras. Ou seja, mesmo que se verificassem todos os requisitos da suspensão de eficácia, a impossibilidade do Tribunal se substituir à Administração para praticar um acto de conteúdo positivo em substituição do que fosse suspenso, levaria a que a situação se mantivesse inalterada, no caso, a que se mantivesse o indeferimento da prorrogação pretendida pelo recorrente.
Por último, não tinha que ser apreciado o fundamento do pedido de prorrogação, dado que neste meio processual não está em causa a legalidade do acto cuja suspensão se requer, ficando tal apreciação relegada para o respectivo recurso contencioso. (...)”.

2. FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
A) O requerente é titular do alvará de licença de construção n.º 163/99 emitido
em 18.3.1999 – documento n.º 2.
B) O prazo de validade da licença de construção e referido alvará foi objecto de
duas renovações sucessivas a primeira das quais até 18.3.2001 e a segundo até 18.3.2002 – documentos nºs 2 e 3 da petição inicial.
C) Em 28.2.2002 o ora requerente deu entrada de novo requerimento de
prorrogação daquela validade pelo período de mais um ano (até 18.3.2003) por motivo de falta de pessoal que originou o atraso na finalização da obra – documento n.º 4 da petição inicial.
D) Este último pedido foi indeferido com o fundamento de se tratar do terceiro
pedido de prorrogação, por despacho de 17.5.2002 do Senhor Vereador do Departamento de Habitação e Urbanismo da Câmara Municipal de Setúbal.
E) É deste despacho que ora se requer a suspensão da eficácia (a identificação
por alíneas é nossa).

2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.2.1. A sentença recorrida indeferiu o pedido de suspensão de eficácia com os fundamentos que sinteticamente se transcrevem:
“A questão da suspensão da eficácia do actos administrativos de conteúdo negativo, suscitada neste processo, confunde-se com a análise do requisito constante da alínea a) do n.º 1 do art.º 76.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e por isso será aqui apreciado nesta sede.
É entendimento pacífico o de que os actos de conteúdo meramente negativo, que deixam o interessado na situação anterior, não são susceptíveis de serem suspensos na sua eficácia, pois a suspensão deve produzir efeitos úteis, o que não sucede em tais casos (...).
Apenas em situações excepcionais, de actos “aparentemente negativos”, com efeitos secundários ou acessórios positivos ou ablativos de bem jurídico preexistente, se admite a suspensão (...).
No caso concreto, não é da execução imediata do acto que resulta para o requerente os prejuízos que este alega, mas antes da falta de prolação de um acto de conteúdo positivo, favorável à sua pretensão.
O mesmo é dizer que não é com a suspensão do acto em apreço que o requerente evita qualquer prejuízo.
Na verdade, com a suspensão da execução do acto em causa, este fica exactamente na mesma situação em que estaria se o acto não tivesse sido praticado: continua sem ver a sua licença de construção renovada.
Conclui-se, do exposto, que o requerente, ao contrário do que lhe competia por ser seu ónus (...) não logrou demonstrar que se verifica no caso concreto o requisito constante do art.º 76.º, n.º 1, alínea a), da LPTA, ou seja, que da não suspensão do acto administrativo aqui em apreço resultam provavelmente prejuízos de difícil reparação para os seus legítimos interesses.”.

2.2.3. Transcreve-se, a íntegra, o despacho proferido pela entidade recorrida, de 5 de Outubro de 2002:
“Obras de construção de uma moradia.
- Local: Sítio dos Caracóis – Vila Nogueira de Azeitão – Setúbal.
- Pedido de prorrogação do prazo de licença.
- Requerimento registado sob o n.º 1139/02”.

Comunico que, por meu despacho de 17/5/02, proferido no uso de competência delegada pelo Presidente da Câmara, ao abrigo do artigo 69.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, por seu despacho n.º 14/02, de 11/1/02, indeferi o requerimento acima identificado, em virtude de se tratar do 3.º pedido de prorrogação.
Nos termos do art.º 23.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 19 de Novembro, deverá o titular da licença proceder à entrega do respectivo alvará e livro de obra.
Poderá ser requerido novo licenciamento.
Com os melhores cumprimentos,
O VEREADOR.
(...)” – doc. n.º 1 junto ao R.I. (o sublinhado é nosso).

2.2.3.1. Da invocada omissão de pronúncia de que padece a sentença recorrida (alíneas A) a M) das conclusões das alegações).

O recorrente aceita a asserção contida na sentença recorrida consubstanciada na afirmação de que o acto de indeferimento de prorrogação do pedido de licença de construção é um acto de conteúdo negativo e, portanto, insusceptível, de ser suspenso. Abstemo-nos, por isso, de analisar tal questão. O que o recorrente impugna é que o acto em causa tenha apenas esta vertente. Na verdade, e segundo aquele, o acto tem também uma vertente positiva, na exacta medida em que determina a entrega do alvará e livro de obra. E porque, quanto a esta vertente, a sentença recorrida nada disse, verifica-se, segundo o alegado, omissão de pronúncia.
Mas sem razão.
Com efeito, a ordem, contida no acto sub judicio, e que, segundo o recorrente tem “um conteúdo claramente positivo”, mais não é do que um acto consequente, ou seja, de um acto dotado de um determinado conteúdo – dito negativo – em virtude de um acto administrativo anterior – o acto que indeferiu a prorrogação do pedido de licenciamento. Ou seja, a ordem de entrega do alvará e livro de obra não se consubstancia, como refere o M.P., num comando autónomo e distinto do acto que indeferiu o pedido de prorrogação da licença de construção. É, na verdade, a falta de licença resultante de tal indeferimento que consequencialmente dita a referida ordem de entrega, “sendo irrelevante para contornar essa decisão que o recorrente mantenha na sua posse tanto o alvará como o livro de obra, pois nem por isso lhe deixará de estar vedado o prosseguimento dos trabalhos.”.

Não há, pois, qualquer utilidade na apreciação da “determinação contida na 2.ª parte do acto sub judice”, face à sua irrelevância no contexto da questão a decidir, ficando, por esta via, prejudicado o conhecimento de tudo o que a este propósito foi alegado.
Improcedem, por isso, as conclusões A) a M).

2.2.3.2. Do invocado erro de julgamento (alíneas N) a P) das conclusões das alegações).
“Subsidiariamente”, imputa à decisão recorrida erro de julgamento, por não ter sido apreciado o fundamento que apresentou para o pedido de prorrogação da licença pretendida, nem ter apreciado os danos materiais e morais invocados na petição.
Mas também, aqui, sem razão.
A apreciação dos factos constantes naquelas alíneas das conclusões são totalmente irrelevantes, uma vez que da suspensão do acto indeferimento nunca poderia resultar o pretendido prosseguimento dos trabalhos. Ou seja, e como refere o M.P. , “mesmo que se verificassem todos os requisitos da suspensão de eficácia, a impossibilidade do Tribunal se substituir à Administração para praticar um acto de conteúdo positivo em substituição do que fosse suspenso, levaria a que a situação se mantivesse inalterada, no caso, a que se mantivesse o indeferimento da prorrogação pretendida pelo recorrente.”, sendo certo que, neste meio processual, como é sobejamente consabido, está vedado ao Tribunal conhecer do fundamento do pedido de prorrogação, por o mesmo respeitar à legalidade do acto cuja suspensão se requerer, ficando tal apreciação relegada para o respectivo recurso contencioso.

Improcedem, por isso, as supra identificadas conclusões das alegações.

3. DECISÃO.
Termos em que acordam em, negando provimento ao recurso jurisdicional interposto, manter a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se 150 € e a procuradoria em metade.

Lisboa, 16 de Janeiro de 2003.