| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
A..., nestes autos de recurso de impugnação de normas, formulou o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da Circular nº13/DRAPL/99 de 14-09-1999, emitida pela Direcção Regional de Administração Pública e Local da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação da Região Autónoma da Madeira.
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Pelo despacho de fls. 69/70, o T.A.F. do Funchal julgou improcedente a questão prévia suscitada na resposta da autoridade recorrida.
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Pela sentença de fls. 125/139, o T.A.F. do Funchal julgou procedente o recurso e declarou ilegal, com força obrigatória geral, o comando relativo às “transições de carreiras, categorias e escalões”, contido no nº3 da Circular nº13/DRAPL/99, de 14-09-1999, sobre o “regime das carreiras específicas da Região Autónoma da Madeira – Decreto Legislativo Regional nº23/99/M, de 26/8.
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Vêm interpostos pela autoridade recorrida recursos de agravo relativamente àquelas duas decisões, pelo que cumpre decidir, começando pelo relativo à questão prévia.
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FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Transcrevem-se os factos dados como assentes na sentença:
1 - O recorrente é funcionário público dos quadros da DRAP da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação do Governo Regional da Madeira, com a categoria profissional de encarregado de arquivo e economato.
2 - Acedeu à referida categoria a 28-06-1993.
3 - No “mapa de transição de carreira” do ora recorrente, publicado após 28-06-1999, o recorrente tem o índice 290 de 01-01-1998 a 27-06-1999 e o índice 300 a partir de 28-06-1999.
4 - Pela Circular n° 13/DRAPL/99 de 14-09-1999 sobre o “regime das carreiras especificas da Região Autónoma da Madeira - Decreto-Lei 23/99/M de 26-8”, do DRAPL, autorizada pelo Secretário Regional do Plano e Coordenação, foi emitida a seguinte instrução, «para facilitar a aplicação prática do DLR 23/99/M aos serviços incluídos ou dependentes do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira e ás autarquias locais» da Região Autónoma da Madeira:
«3. Transições
«A regra geral de transição, prevista no art. 3° n°1 do DLR 23/99/M - transições para a mesma carreira, categoria e escalão que os funcionários e agentes detinham em 01-01-1998 - aplica-se a todas as carreiras regionais cuja estrutura indiciaria não possua equiparação com carreiras do regime geral.
«Relativamente às restantes categorias regionais, independentemente do grupo de pessoal a que pertencem, aplicar-se-ão as regras de transição constantes do Decreto-Lei 404-A/98, designadamente as constantes dos arts. 20° e 21°, desde que na coluna das observações, inserida no anexo ao diploma, esteja indicada a carreira à qual a estrutura indiciária da carreira regional está equiparada».
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DE DIREITO
A fls. 185/186, o Ministério Público suscitou a questão da incompetência deste Tribunal em razão da matéria para o conhecimento dum recurso de impugnação de normas em que, como no caso vertente, tais normas são arguidas de inconstitucionalidade, ainda que em simultâneo com a arguição de ilegalidade.
Todavia, o Tribunal a quo já decidiu essa questão, tendo-se declarado incompetente para apreciar as inconstitucionalidades invocadas por o controlo abstracto sucessivo da constitucionalidade das normas caber exclusivamente ao Tribunal Constitucional, sem prejuízo da competência, que assumiu, para conhecer do pedido dentro do âmbito das ilegalidades assacadas às mesmas normas (cfr. fls. 127).
Sucede que esta decisão não foi impugnada pelo Agravante.
Ora, salvo o devido respeito por opinião diversa, considera-se que o thema decidendum do recurso jurisdicional não pode ser ampliada pelo Ministério Público, no parecer emitido «sobre a decisão final a proferir», previsto no artigo 27º, c) LPTA, competindo-lhe apenas neste âmbito pronunciar-se sobre o mérito do recurso. Assim, a questão é rejeitada.
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Quanto ao recurso jurisdicional conhece-se em primeiro lugar a matéria inerente à questão prévia, a qual, se merecer provimento, conduzirá à rejeição do recurso de impugnação de normas, com prejuízo do conhecimento do respectivo objecto e do recurso interposto da sentença.
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É útil transcrever a questão tal como foi inicialmente formulada pelo Agravante:
«Os recursos de impugnação de normas regulamentares ou outras, assim como os pedidos de declaração de ilegalidade de normas, a que se refere a al. e), do n°1, do artigo 51°, do ETAF, para os quais são competentes os tribunais administrativos de círculo, terão de se fundamentar no julgamento de ilegalidade dessas normas em três casos concretos ou então, que os efeitos dessas normas se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.
Ora, o recurso de impugnação de normas interposto pelo ora recorrente, não se fundamenta na declaração de ilegalidade das mesmas em três casos concretos e por outro lado, (...) a pretensa norma agora impugnada pelo recorrente, constante do ponto 3. da Circular referida acima, não produz os seus efeitos sem dependência de um acto administrativo de aplicação.
Na verdade, a produção de efeitos da dita norma só poderia efectivar-se através do acto administrativo de processamento do respectivo vencimento pelo novo escalão e índice, como está bem de ver!
Neste sentido, a Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, organismo que procede aos ditos processamentos, solicitou às Direcções Regionais o envio dos boletins de alteração da situação remuneratória dos funcionários para efeitos, designadamente, da sua verificação e aplicação (vd. Doc. n°1).
Por esta razão, se mais não houvesse, já o recurso de impugnação de normas ora interposto pelo recorrente, não poderia proceder, por não se reunirem os pressupostos mencionados na al. e), do n°1, do artigo 51°, do ETAF, para este tipo de acção.»
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O Ministério Público, no seu parecer de fls. 63 (depois corroborado a fls. 111/112 e, já nesta 2ª instância, a fls. 184 e seguintes) sufragou nesta questão a tese do Recorrido, ora Agravante.
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No despacho sob recurso, a questão foi decidida, na parte que interessa, desta forma:
«O art. 63-2ª parte da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos contém pressupostos processuais deste modo de impugnação de normas, no caso presente, de um regulamento executivo da Adm. Púb. Regional.
No caso em apreço, essas condições foram invocadas.
Com efeito, da aplicação das normas impugnadas (regulamento não directamente exequível) resultará, segundo o alegado pelo recorrente, a previsibilidade de ser prejudicado na sua situação profissional, não progredindo e não sendo remunerado como deveria ser; quer dizer, tem legitimidade processual activa.
Face ao que julgo improcedente esta questão, considerando o recorrente com legitimidade processual activa.»
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O Agravante, a culminar a sua alegação de recurso, formulou as seguintes conclusões:
A - A circular 13/DRAPL/99 não foi declarada ilegal em três casos concretos.
B - A circular 13/DRAPL/99 não produziu efeitos directos na esfera jurídica do ora agravado.
C - A circular não tem eficácia externa, vincula apenas os serviços públicos e visa uniformizar a interpretação do DLR 23/99/M.
D - A impugnação, a fazer-se, teria que necessariamente atacar o acto de processamento de vencimento, esse sim verdadeiro acto administrativo com destinatário definido.
E - A impugnação de norma sem eficácia externa não é viável ao abrigo do art. 51 n° 1 e) do ETAF.
F - O douto despacho do Juiz a quo que admitiu o recurso de impugnação é ilegal por violação da já citada norma.
G - O ora agravante, tal como defendeu o Ministério Público, deve ser absolvido da instância.
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O Agravado contra-alegou conforme fls. 116/118.
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A fls. 122/124, o M.º Juiz a quo proferiu um despacho de sustentação do despacho recorrido.
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É patente, em primeiro lugar, que o despacho judicial impugnado não enfrentou rigorosamente a questão suscitada, porquanto decidiu julgá-la improcedente por entender que o Recorrente dispunha de legitimidade processual activa quando o Recorrido invocara o não preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 51º nº1, e), do ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27/4. Ou seja, à invocação pelo Recorrido da falta de um ou mais pressupostos processuais objectivos, o Tribunal a quo respondeu com a afirmação da existência de um pressuposto processual subjectivo activo.
É verdade que, na fundamentação exposta, se complementada com o «despacho de sustentação» de fls. 122/124, surge defendida a ideia de que «o pressuposto processual específico contido na 2ª parte do nº1 do artigo 51º ETAF tem a ver apenas com o pedido de declaração de ilegalidade de normas» e que, por isso, «não tem sentido falar em norma de efeitos imediatos na esfera jurídica do particular recorrente, uma vez que a lei de 1985 (LPTA) exige apenas a previsibilidade do prejuízo no particular que recorre (art. 63º LPTA).»
Portanto, na tese do Tribunal, para exercício do meio processual do artigo 63º LPTA, apenas seria necessário garantir a legitimidade do recorrente, sem necessidade de atender a especiais características objectivas da norma impugnada.
Esta tese não se afigura aceitável quando se visa, como no caso, uma declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral. Se a aplicação da norma deve ser universalmente repudiada, é de admitir que nela exista alguma característica que a torne objectivamente ilícita, e essa característica, como a lei o configura, reside em ser uma norma capaz de produzir efeitos lesivos imediatos, sem dependência de um acto concreto, administrativo ou jurisdicional, de aplicação. Pense-se, por exemplo, numa norma que fizesse depender de determinadas formalidades a aceitação de requerimentos, como o pagamento prévio de uma taxa. É óbvio que os efeitos lesivos seriam imediatos e independentes de um acto administrativo de aplicação, não restando ao interessado inconformado outra via que não fosse a directa impugnação da norma.
Mas no caso vertente, esse não é o caso. A norma que preconiza a transição dos funcionários para uma certa posição remuneratória (escalão, índice) não opera de imediato, visto que os seus efeitos apenas se produzem mediatamente, por força de actos administrativos que identifiquem casuisticamente os funcionários posicionados para beneficiar dessa transição e efectivamente fixem a respectiva posição remuneratória. A divergência sobre essa transição (ou não transição) deverá ser discutida em sede de recurso contencioso do acto administrativo que fixa caso a caso essa posição remuneratória, designadamente o acto de processamento de vencimentos, se outro, de carácter individualizado, não for produzido. O contrário seria litigar contra “moinhos de vento”, ou seja, contra posicionamentos remuneratórios desfavoráveis que a Administração ainda não assumiu de forma irredutível.
Concorda-se aqui com o parecer do Ministério Público (fls. 184/185) quando refere:
«Foi pedida, nos termos dos art°s. 63° da LPTA e 51°, n°1, alínea e) do ETAF, a declaração de ilegalidade com força obrigatória do comando relativo “às transições de carreiras, categorias e escalões”, contido no n°3 da Circular n° 13/DRAPL/99 de 14.4.99 sobre o “regime das carreiras específicas da Região Autónoma da Madeira - DLR n° 23/99/M de 16-8”, de que aliás foram juntas cópias com a petição, com fundamento em violação dos art°s 122°, n°6 e 59°, n°1, alínea a) da CRP; 14° do DL 184/89 de 2/6; 3° do DLR n° 23/99/M de 16-8 e 69°, alínea d) do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Ora, o texto do n° 3 da Circular n° 13/DRAPL/99 de 14.4.99, objecto do pedido declaração de ilegalidade, estabelece:
“A regra geral de transição, prevista no art. 3° n°1 do DLR n° 23/99/M - transições para a mesma carreira, categoria e escalão que os funcionários e agente detinham em 01/01/98 - aplica-se a todas as carreiras regionais cuja estrutura indiciaria não possua equiparação com carreiras do regime geral.
Relativamente às restantes categorias regionais, independentemente do grupo de pessoal a que pertençam, aplicar-se-ão as regras de transição constantes do DL 404-A/98, designadamente as constantes dos artigos 20° e 21°, desde que na coluna das observações, inserida no anexo ao diploma, esteja indicada a carreira à qual a estrutura indiciaria da carreira regional está equiparada.
As regras de transição dos chefes de repartição para chefe de departamento constam de anexo apresente circular”
É patente e notório que a aplicação concreta desta matéria normativa não poderá fazer-se imediatamente, com produção directa de efeitos, sem um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, que os materialize, tal como foi suscitado na questão prévia de fls. 22, no recurso contencioso e na resposta da autoridade recorrida, a que aderiu o Ministério Público, no parecer de fls. 63, daí se retirando a consequência de não estar satisfeito o notado requisito, do art. 51°, n°1, alínea e) do ETAF.
Aliás, porque também não está resolvida a questão do outro dos pressupostos legais da requerida declaração de ilegalidade, por não ter havido três decisões transitadas em julgado a recusar a sua aplicação por ilegalidade, é forçoso concluir que a decisão recorrida que rejeitou a dita questão prévia, padece indiscutivelmente de violação de lei, por contrariar o mencionado art. 51°, n°1, alínea e) do ETAF,
Nem o despacho recorrido sustenta minimamente por que entendeu afastar a norma legal referida, ainda que imperativa e respectivos pressupostos, ainda que invocando que “a impugnação de acto administrativo (art. 120° CPA) correspondente, com sucesso, não logrará os efeitos favoráveis a todos os funcionários e a um sistema jurídico estável”.
Neste sentido, vai a orientação uniforme deste TCA, como pode ver-se por exemplo no Ac. de 23.3.00, R. 2864:
“1. No âmbito dos pedidos de declaração de ilegalidade (art. 66°, n°1, da LPTA), a impugnação e anulação directa de regulamentos mediatamente operativos, só poderá ocorrer depois deles terem sido considerados ilegais, por qualquer tipo de tribunal, em três casos concretos, e mediante decisões transitadas em julgado (artigos 40°, alínea c), 51°, alínea e), ambos do ETAF, e 66°, n°1, da LPTA). 2. Sendo a norma cuja ilegalidade se requer mediatamente operativa (n.° 17 da Portaria n.° 147/99, de 27 de Fevereiro), e não tendo a mesma sido declarada ilegal, por qualquer tipo de tribunal, em três casos concretos, mediante decisões transitadas em julgado, terá o pedido que ser rejeitado por carência de pressupostos, nos termos do n.°1 do art. 66° da LPTA”»
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Deste modo, considerando procedente a questão prévia suscitada pelo Agravado, entende-se ser conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e rejeitar o recurso de impugnação de normas em causa.
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DECISÃO
Pelo exposto acordam em:
a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional e revogar o despacho de fls. 69/70.
b) Rejeitar o pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, deduzido pelo Agravado.
C) Rejeitar, por inútil, o conhecimento do recurso jurisdicional interposto da sentença que declarou a ilegalidade de tais normas.
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Custas pelo Agravado, fixando-se em € 200 a taxa de justiça e € 100 a procuradoria.
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Lisboa, 9 de Julho de 2009
Beato de Sousa
António Vasconcelos
Carlos Araújo |
