| Decisão Texto Integral: | O.....AS, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia por si deduzido, dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:
1. Os únicos factos que figuram na sentença recorrida no elenco dos factos provados (cfr. art. 659°/2 do CPC) não são os únicos factos apurados pelo Tribunal a quo com relevo para a decisão, sendo certo que os fundamentos de direito invocados na decisão pressupõem a existência de outros factos provados com relevo para a decisão da causa, devendo também esses ter-se por assentes, bem assim como todos os factos alegados pela recorrente que não sofreram contestação relevante por parte da entidade requerida, os que resultam provados da documentação junta aos autos com o r.i. da recorrente e com a resposta da entidade requerida, a factualidade alegada que é pública e notória e decorre da normalidade das coisas, e bem assim o disposto no Decreto-Lei n° 11 /2003, de 18 de Janeiro, em particular o seu art. 15°.
2. A sentença recorrida violou, por errada apreciação da prova, o disposto nos arts. 514° e 515° do CPC, aplicável por força da remissão do art. 1° da LPTA, ao considerar que a ora recorrente não provou minimamente quaisquer factos específicos e concretos susceptíveis de serem valorados pelo Tribunal a quo como "prejuízo de difícil reparação", quando é certo que o Tribunal a quo tinha à sua disposição nos autos elementos que lhe permitiam fazer uma apreciação critica dos factos alegados e valoração dos factos notórios e presumíveis segundo a comum experiência da vida.
3. A sentença recorrida violou, por errada interpretação e aplicação, o disposto na alínea a) do n° l do artigo 76° da LPTA, ao considerar excluídos dos prejuízos de difícil reparação a que se reporta tal norma, todos aqueles que sejam susceptíveis de avaliação económica, é um entendimento que conduz a negar invariavelmente provimento aos pedidos de suspensão de eficácia de actos administrativos, já que todos os prejuízos são susceptíveis de avaliação económica.
4. Na interpretação que o tribunal a quo fez da alínea a) do n° l d art. 76° da LPTA, ao considerar como um dos critérios para o preenchimento do conceito de difícil reparação, o critério segundo o qual, sempre que o dano não seja susceptível de avaliação económica se estará perante prejuízos de difícil reparação, ao considerar como não existindo prejuízos de difícil reparação
dado os factos invocados pela aqui recorrente não estarem em relação de causalidade com o despacho recorrido e ainda, ao considerar que tais factos não integram a previsão do art. 514° do C.P.C., o citado normativo é materialmente inconstitucional, por ofensa ao princípio da tutela Judicial efectiva e da garantia de recurso contencioso (cfr. arts. 20° e 268°/4 da Constituição), caso em que o Tribunal a quo estaria impedido de aplicar tal norma (v. art. 204° da Constituição).
5. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao entender que os prejuízos alegados no r.i. (além de outros, amortizações, custos de remoção dos equipamentos de telecomunicação, com a perda de receitas de exploração, os custos relativos à procura de uma solução alternativa para a reinstalação dos equipamentos noutro local, os custos inerentes à perda de clientela devido à falta de cobertura de determinadas áreas de Vieira do Minho, os relacionados com a alteração dos investimentos planeados para o ano de 2003, os prejuízos para a imagem e prestígio da ora recorrente, bem como os relacionados com a forte limitação à exploração da actividade
comercial de prestação do serviço de telecomunicações móveis da ora recorrente- vd. r.i.), não resultam da execução da ordem de demolição impugnada, quando é certo que os citados prejuízos são causa adequada da execução do acto (ordem de demolição da infra-estrutura de
telecomunicações instalada pela recorrente, operadora da rede de serviço móvel terrestre - vd. r.i. e sentença recorrida), não resultam da execução da ordem de demolição impugnada, quando é certo que os citados prejuízos são causa adequada da execução do acto (ordem de demolição da infra-estrutura de telecomunicações instaladas pela recorrente, operadora da rede de serviço móvel terrestre).
6. Actualmente, qualquer recurso contencioso de anulação que tenha por objecto ordens de demolição de obras, goza de efeito suspensivo por expressa determinação legal (cfr. arts 115° e 106° do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro), o que significa que o legislador pesou os interesses públicos a acautelar em sede de ordens de demolição e os direitos e interesses dos particulares, tendo privilegiado a defesa destes últimos, suspendendo os efeitos desses actos por mero efeito da interposição do recurso contencioso.
7. A execução da ordem de demolição suspendendo na pendência do recurso contencioso que dela se mostra interposto, causará à ora recorrente prejuízos de difícil reparação, principalmente os consubstanciados na privação de proveitos económicos decorrentes da interrupção da actividade
da infra-estrutura de telecomunicações objecto de demolição e a inerente perda de clientela, prejuízos com consequências difusas e de todo imprevisíveis, de avaliação pecuniária imprecisa, imperfeita ou duvidosa.
8. Da suspensão da eficácia dos actos recorridos não resulta grave dano para o interesse público (v. ai. b) do art. 76°/l da LPTA), sendo certo que, além do mais, a infraestrutura de telecomunicações objecto da ordem de demolição, encontra-se instalada e a operar desde 22 de Janeiro de 2002, sendo aliás indispensável à prestação do serviço público de telecomunicações.
9. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao não ter concedido a suspensão de eficácia requerida pela ora recorrente, pois no caso vertente verificam-se os pressupostos legais e os requisitos específicos de que a lei faz depender a suspensão jurisdicional de actos administrativos (cfr. art. 76°da LPTA).
10. A sentença recorrida enferma de omissão de pronúncia, violando assim, o disposto na 1a parte, da ai. d), do n° l do art. 668° do CPC, aplicável por força do art. l ° da LPTA, bem como violando o art. 15° Decreto- Lei n° 11 /2003, de 18 de Janeiro e o n° 4 do art. 268° da Constituição da República Portuguesa, por não ter considerado o facto superveniente alegado, ou seja, a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 11 /03, de 18 de Janeiro, pela leitura do qual ficou bem claro que anteriormente à sua entrada em vigor, a instalação das infra-estruturas de suporte de radiocomunicações, como a da recorrente, não estava sujeita a licenciamento municipal, não existindo no ordenamento jurídico português qualquer diploma que regulamentasse a instalação de tal tipo de infra-estruturas, pelo que o Senhor Presidente da Gamara Municipal de Vieira do Minho não poderia ter dado a ordem de demolição aqui em causa e ainda, porque de acordo com o art. 15° do DL 11 /2003 supra referido, tal diploma aplica-se às infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações já instaladas, e respectivos acessórios, devendo os operadores no prazo de 180 dias a partir da entrada em vigor de tal diploma apresentar pedido de autorização municipal, prazo que ainda decorre, devendo, nos termos do n° 4 do mesmo art. 15°, o Presidente da Câmara Municipal proferir decisão no prazo de um ano a contar da data de entrega do processo, sendo que, dado a infra-estrutura aqui em causa ser licenciável, não pode ser demolida.
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Em via de despacho, apresentou conclusões sintetizadas, como seguem:
1. Os únicos factos que figuram na sentença recorrida no elenco dos factos provados não são os únicos factos apurados pelo Tribunal a quo com relevo para a decisão.
2. Os fundamentos de direito invocados na decisão pressupõem a existência de outros factos provados com relevo para a decisão da causa.
3. O tribunal a quo devia ter considerado por assentes todos os factos alegados pela recorrente que não sofreram contestação relevante por parte da entidade requerida.
4. O tribunal a quo devia ter considerados por assentes os factos que resultam provados da documentação junta aos autos com o r.i. da recorrente e com a resposta da entidade requerida.
5. Devia igualmente o tribunal a quo ter considerado por assentes a factualidade alegada que é pública e notória e decorre da normalidade das coisas, e bem assim o disposto no Decreto-Lei n° 11 /2003, de 18 de Janeiro, em particular o seu art. 15°.
6. A sentença recorrida violou, por errada apreciação da prova, o disposto nos arts. 514° e 515° do CPC, aplicável por força da remissão do art. 1° da LPTA ao considerar que a ora recorrente não provou minimamente quaisquer factos específicos e concretos susceptíveis de serem valorados pelo Tribunal a quo como "prejuízo de difícil reparação".
7. A sentença recorrida violou, por errada interpretação e aplicação, o disposto na alínea a) do n° 1 do artigo 76° da LPTA, ao considerar excluídos dos prejuízos de difícil reparação a que se reporta tal norma, todos aqueles que sejam susceptíveis de avaliação económica.
8. Atendendo à interpretação que o tribunal a quo fez da alínea a) do n° l do art. 76° da LPTA, o mesmo estava impedido de aplicar tal normativo por ser materialmente inconstitucional, por ofensa ao princípio da tutela judicial efectiva e da garantia de recurso contencioso.
9. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao entender que os prejuízos alegados no r.i. não resultam da execução da ordem de demolição impugnada.
10. Actualmente, qualquer recurso contencioso de anulação que tenha por objecto ordens de demolição de obras, goza de efeito suspensivo por expressa determinação legal.
11. A execução da ordem de demolição suspendendo na pendência do recurso contencioso que dela se mostra interposto, causará à ora recorrente prejuízos de difícil reparação.
12. Da suspensão da eficácia dos actos recorridos não resulta grave dano para o interesse público.
13. No caso objecto dos presentes autos verificam-se os pressupostos legais e os requisitos específicos de que a lei faz depender a suspensão jurisdicional de actos administrativos.
14. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao não ter concedido a suspensão de eficácia requerida pela ora recorrente.
15. A sentença recorrida enferma de omissão de pronúncia, violando assim o disposto na i- parte, da ai. d), do n° , do art. 668° do CPC, aplicável, por força do art. 1° da LPTA, bem como o art. 15° Decreto- Lei n° , 1/2003 de 18 de Janeiro e o n° 4 do art. 268° da Constituição da República Portuguesa ao não ter tomado em consideração o facto superveniente alegado, ou seja a
entrada em vigor do Decreto-Lei n° 11/03, de 18 de Janeiro.
16. A infra-estrutura aqui em causa porque licenciável nos termos do art 15° do n° Decreto-Lei n° 11 /03, de 18 de Janeiro não pode ser demolida.
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O IPPAR – Instituto Português do Património Arquitectónico e a Câmara Municipal de Vieira do Minho contra-alegaram pugnando pela manutenção da decisão recorrida.
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O MP junto deste TCA emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
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Com substituição de vistos por cópias entregues aos Exmos. Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. 1. A requerente operadora de telecomunicações utiliza o sistema GSM (Global System for Mobile Comunications) como suporte ao serviço que presta de telecomunicações móveis terrestres (STM);
2. No referido sistema GSM a cobertura geográfica do território faz-se através duma série de estações emissoras de baixa potência que servem uma área limitada designada por "célula";
3. A requerente na sequência de ofício do ente requerido datado de 12/09/2001 veio a apresentar na edilidade requerimento contendo pedido de licenciamento de um poste e respectivos equipamentos de telecomunicações em Calvos, freguesia de Rossas, concelho de Vieira do Minho (cfr. fls. 101/102 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
4. O ente requerido enviou à requerente ofício datado de 17/04/2002, ao abrigo e em cumprimento do direito de audiência de interessados, na qual a notificava do seu projecto de decisão de determinar a demolição da antena de telecomunicações da requerente instalada em Calvos, freguesia de Rossas, concelho de Vieira do Minho (cfr. fls. 103 a 107 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
5. O ente requerido após resposta escrita da requerente ao abrigo do direito de audiência veio a proferir despacho comunicado através de ofício datado de 11/12/2002 no qual determinava que a
requerente, no prazo de 15 dias úteis, procedesse à demolição da antena de telecomunicações que a mesma havia instalado em Calvos, freguesia de Rossas, concelho de Vieira do Minho, e reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início da
mesma (cfr. fls. 28/30 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
6. Tal despacho foi notificado à requerente em 13/12/2002 através de ofício datado de 11/12/2002 (cfr. fls. 29/32 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
7. A requerente é titular da licença n.8 ICP - 014/TCM com o teor constante de fls. 33 a 82 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido;
8. O local onde se encontra instalada a antena da requerente faz parte de um sítio arqueológico denominado de "Monte do Castelo" cuja respectiva ocupação remonta à Idade do Bronze, bem como apresenta vestígios de ocupação romana, sublinhada pelo aparecimento duma cabeça de bronze, sigillata hispânica e fragmentos de vidro (cfr. doe. de fls. 143/146 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
9. Atenta a importância patrimonial e científica do sítio em causa, bem como a necessidade de o proteger foi determinado pelo IPPAR, através de despacho do seu Vice Presidente de 05/02/1998, a abertura dum processo de classificação como imóvel de interesse público, do que foi notificada a edilidade, demais interessados e os proprietários dos terrenos (cfr. does. de fls. 147/157 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
10. No âmbito do procedimento aberto pelo requerimento referido em III) o IPPAR apresentou parecer no sentido negativo ao deferimento do pedido de licenciamento (cfr. does. de fls. 158 a 162 dos autos);
11. A requerente instaurou os presentes autos em 07/01/2003 (cfr. fls. 02 dos presentes autos).
DO DIREITO
Vem assacada a sentença de incorrer nos seguintes vícios:
1. violação primária de direito probatório por:
a. erro na selecção da base instrutória ...................... ítens 1 a 5 das conclusões de recurso sintetizadas;
b. erro na apreciação da prova ...................... ítens 6 e 7 das conclusões de recurso sintetizadas;
2. violação primária de direito substantivo por:
a. erro de julgamento em matéria de subsunção dos prejuízos alegados na previsão do artº 76º nº 1 a) LPTA (nexo de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos alegados) ............................. ítens 9 a 11 das conclusões de recurso sintetizadas;
b. erro de julgamento em matéria de subsunção na previsão do artº 15º DL 11/03 de 18.1 ................................ ítem 16 das conclusões de recurso sintetizadas;
c. erro sobre a estatuição do artº 76º nº 1 a) LPTA, em violação do princípio pro actione ................................... ítem 8 das conclusões de recurso sintetizadas;
3. omissão de pronúncia em matéria do requisito negativo (artº 76º nº 1 b) LPTA) ............... ítem 12 das conclusões de recurso sintetizadas.
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A suspensão de eficácia dos actos administrativos constitui uma medida cautelar em ordem a precaver que o Recorrente sofra prejuízos de difícil reparação provenientes da produção de efeitos do acto administrativo objecto de recurso – já interposto ou a interpor – o que desde logo a caracteriza como garantia cautelar “(..) posta ao serviço duma actividade jurisdicional posterior, que há-de restabelecer, de modo definitivo, a observância do direito; é destinada, não propriamente a fazer justiça, mas a dar tempo a que a justiça realize a sua obra.” Alberto dos Reis in A figura do processo cautelar, BMJ,3 (1947)/27 e sgs., citado por Carla Amado Gomes, Contributo para o estudo das operações materiais da administração pública e do seu controlo jurisdicional, Coimbra Editora/1999, págs.426 e 427. .
Sob o ponto de vista adjectivo, a relação jurídica estabelece-se, além dos sujeitos principais, requerente e autoridade requerida, com outros intervenientes que não estejam interessados na suspensão de eficácia, sendo ónus do particular providenciar pelo chamamento mediante identificação na petição inicial.
Esta estrutura adjectiva, à semelhança do que ocorre em sede de litisconsórcio no processo comum, procura assegurar a intervenção de todos os interessados, prevenindo situações jurídicas de indisponibilidade individual (ou disponibilidade plural) conexas com o objecto imediato do acto administrativo cuja eficácia se pretende temporáriamente paralisar, bem como compatibilizar os efeitos produzidos pela sentença que venha a anular aquele acto.
De facto, sabido que o objecto imediato de um acto administrativo consiste no efeito jurídico criado ou declarado, o pedido de suspensão de eficácia visa manter numa situação de pendência os efeitos jurídicos nele definidos ou aqueles que a lei lhe imputa, sem que a Administração os possa tornar efectivos no confronto com o destinatário – artº 79º nº 2 LPTA.
De modo que todos os interessados a quem o pedido de suspensão possa directamente prejudicar - artº 77º nº 2 LPTA – vêem pelo chamamento assegurada a intervenção na defesa dos seus interesses.
Se atentarmos em que “(..) a suspensão surgiu da necessidade de proteger, de forma rápida e provisória, os direitos e interesses do particular naquelas situações em que da execução do acto impugnado resultem prejuízos de tal modo irreparáveis ou de difícil reparação que tornem práticamente ineficaz a sentença que, posteriormente, venha a anular aquele acto (..)” Maria Fernanda dos Santos Maças, A suspensão judicial da eficácia dos actos administrativos e a garantia constitucional da tutela judicial efectiva, Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra Editora/1996, pág. 139., num compromisso entre a celeridade e a ponderação a fim de obstar a que a justiça na causa principal, por chegar demasiado tarde, acabe por redundar numa denegação de justiça, sufraga-se a doutrina que defende, sob o ponto de vista substantivo, que também os interesses em litígio – o interesso do requerente, o interesse público posto a cargo da entidade requerida Administração e demais interesses dos chamados - têm de ser globalmente tomados em consideração.
Pese embora se trate de um meio adjectivo cautelar, é evidente que em substância estamos perante um conflito de interesses a exigir, por parte do julgador, uma ponderação desses mesmos interesses em presença Autora e Obra ciadas na nota 2, págs. 179 e sgs., a decidir de acordo com o direito objectivo aplicável.
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Do que vem dito decorre que não acolhemos a conclusão sustentada na sentença recorrida de não verificação do pressuposto do artº 76º nº 1 a) LPTA fundada na falta de alegação de factos susceptíveis de, uma vez provados, concluir pela verificação de um nexo de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos demonstrados, e segundo o critério de que “(..) sempre que o dano não seja susceptível de avaliação económica estaremos perante prejuízos de difícil reparação.”
Quanto ao primeiro, resulta da matéria de facto provada que:
1. o equipamento de telecomunicações no lugar de Calvos, freguesia de Rossas, concelho de Vieira do Minho faz parte do sistema de cobertura do território pela rede de antenas de telecomunicações da Recorrente;
2. tal equipamento, ou “site” do Castelo de Casares como se diz no doc. nº 3 a fls. 83/88 referido em sede de fundamentação de sentença, está instalado e em funcionamento desde data anterior ao ofício da Entidade Requerida datado de 17.4.2002 referido no ponto 4. do probatório;
3. instalado e em funcionamento quer para serviço dos clientes desta operadora de comunicações por telemóvel quer para contacto destes clientes por clientes de operadoras concorrentes.
Da factualidade supra referida e em via de nexo de causalidade adequada conclui-se que a demolição da antena resulta ou na cobertura deficiente ou na inexistência de cobertura de rede; traduzindo para linguagem leiga, sem a dita antena, uma vez demolida nos termos do despacho referido no ofício de 11.12.2002 notificado a 13.12.2002, as ligações por telemóvel na área ou não se fazem ou fazem-se com as chamadas do telemóvel sempre a cair.
É um dado da experiência normal de qualquer cidadão médio – em Portugal é um facto conhecido pela maioria dos cidadãos e, por isso, é facto notório Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Vol. III, pág. 261, actual artº 514º nº 1 CPC, facto notório: “(..) factos notórios equivale a factos do conhecimento geral (..) é o conhecimento por parte da grande maioria dos cidadãos do País, ou antes, por parte da massa de portugueses que possam considerar-se regularmente informados, isto é, acessíveis aos meios normais de informação (..)”. a elevada taxa de uso dos telemóveis, seja desta operadora aqui Recorrente seja das outras – que a rede de antenas de telecomunicações permite uma boa ou má ligação por telemóvel; se diminuímos a rede diminuímos a qualidade das ligações.
Logo aqui se conclui claramente e sem margem para dúvidas pela existência de prejuízos, seja pela via dos custos operacionais, custos extraordinários porque saem fora do exercício normal da actividade prosseguida de acordo com o objecto societário, a suportar pela empresa Recorrente com a demolição ou remoção do equipamento, de sua propriedade, constituído pela antena de telecomunicações do lugar de Calvos, o “site” de Monte de Casares, os chamados danos emergentes, seja pela via da redução de proveitos operacionais na actividade da empresa Recorrente, os chamados lucros cessantes, pois é evidente que se o serviço que a operadora apresenta descer de qualidade a clientela muda de operadora.
A concorrência de mercado é a grande vantagem – e práticamente a única defesa, quando a oferta respeita o nível médio da qualidade - do consumidor comum perante um serviço de menor qualidade.
Pelo que vem dito, julga-se verificada a probabilidade de prejuízos na esfera jurídica da Recorrente em razão da eficácia imediata do despacho referido n ítem 5 do probatório – demolição da antena de telecomunicações no praz de 15 dias, tendo, assim, fundamento as conclusões de recurso sob os ítens 6, 7, 9 a 11 das conclusões de recurso sintetizadas.
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Cumpre a este Tribunal analisar as consequências de direito e, em substituição decidir em conformidade.
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Na medida em que os prejuízos na esfera jurídica do Recorrente, em critério de probabilidade derivados da execução do acto administrativo e supra referidos, são passíveis de avaliação pecuniária através dos critérios de valorimetria de custos e proveitos em sede de contabilidade, cumpre saber se, esta susceptibilidade de avaliação económica arreda o critério da hipótese legal contida na norma, que exige a “difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso”, o que seria factor de improcedência segundo a tese restritiva que tão só considera a suspensão em caso de danos não ressarcíveis por equivalente económico, excluindo, assim, os danos patrimoniais, incluso os danos resultantes da perda estimada proveitos por perda de clientela e redução de actividade que, como já se disse, são passíveis de valorimetria por estimativa contabilística.
Salvo o devido respeito por entendimento distinto, o critério supra referido restringe o âmbito de aplicação da suspensão de eficácia como medida cautelar dos interesses dos particulares face a actos inválidos da Administração.
A nosso ver, tendo por pano de fundo a verificação cumulativa dos pressupostos – maxime os estatuídos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artº 76º LPTA - para decidir sobre a suspensão temporária da eficácia do acto administrativo cumpre levar em consideração todos os interesses em conflito no caso concreto, de acordo com a relação jurídica complexa trazida a juízo, interesses esses a sopesar conjuntamente por obrigação de ponderação comparativa do peso atribuído a cada um de tais interesses e do grau relativo da sua protecção jurídica, ponderação que se apresenta como necessária à emissão da decisão jurisdicional requerida pelo particular.
Em súmula a decisão sobre os dois primeiros requisitos, alíneas a) e b) do nº 1 do artº 76º nº 1 a) LPTA, exige a análise e ponderação conjugada dos seguintes factores:
- consequência provável de prejuízos de difícil reparação na esfera jurídica do requerente;
- em nexo de causalidade adequada com a execução do acto, ou seja, derivados da eficácia imediata do acto cuja suspensão de execução se requer;
- mediante a ponderação dos interesses em conflito, a saber:
o medida da gravidade do prejuízo provável para o particular com a execução;
o medida do prejuízo que pode advir para a Administração com a suspensão;
o exigência do interesse público em causa, que o acto visa prosseguir.
Isto porque a “(..) questão verdadeiramente nuclear que se coloca na resolução da suspensão (..) é a valoração da gravidade da lesão do interesse público, com vista a um juízo de graduação ou ponderação relativa da intensidade do dano provavelmente resultante da execução no seu confronto com o que decorreria da suspensão. (..)” Autora e Obra ciadas na nota 2, pág. 204..
Aplicando a doutrina e critério expostos ao caso dos autos, temos que a probabilidade de prejuízos de difícil reparação derivados da execução do acto não oferece dúvidas na medida em que a demolição da antena de telecomunicações importa uma restrição ao exercício da actividade industrial da Recorrente e, como se disse, a redução de proveitos é calculada segundo padrões de valorimetria estimada, ou seja, não há uma aferição directa e efectiva de lucros cessantes.
Resta saber se o Recorrente deve suportar a demolição da antena em causa em função da gravidade dos prejuízos que da suspensão de eficácia do acto podem advir para a Entidade Requerida e para o interesse público a prosseguir.
Em sentido jurídico-administrativo entendemos por interesse público a “(..) manifestação directa ou instrumental das necessidades fundamentais de uma comunidade política e cuja realização é atribuída, ainda que não em exclusivo, a entidades públicas.” José Carlos Vieira de Andrade, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol V, Lisboa/1993, págs. 275/282. , pelo que o conceito jurídico indeterminado inserido na norma que delimita o domínio deste meio cautelar, tem o sentido de interesses públicos primários, por contraposição a interesses secundários, “(..) aqueles que resultam para uma autoridade administrativa de uma sua atribuição ou competência e interesses secundários todos os restantes interesses, públicos ou privados, que uma autoridade administrativa deva ponderar para efeito de tomada de uma decisão (..)” Giannini, Diritto Administrativo, 480/481, citado por José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina/1987, pág. 169 .
Nas respostas à notificação, o IPPAR, por um lado, e o Presidente da Câmara Municipal de Vieira do Minho – autor do acto – com a Junta de Freguesia de Rossas, identificaram como grave lesão do interesse público “(..) a colocação em causa de um património histórico cultural de valor científico e patrimonial incalculável (..)” pois que a antena da Recorrente se encontra implantada em local que “(..) faz parte de um sítio arqueológico denominado Monte do Castelo, cuja respectiva ocupação remonta à Idade do Bronze, atestada por numerosos fragmentos de cerâmica manual, atribuíveis a esse período (..)” havendo ainda a salientar vestígios de ocupação posterior (castro) e vestígios de ocupação romana, tudo conforme melhor identificado no comentário de Carlos Ferreira de Almeida, em documento fotocopiado a fls. 143/146.
De salientar que se trata de local em processo de classificação desde 28.JAN.1998, como decorre do doc. 2 junto pelo IPPAR e constante a fls. 147/148 - ponto 9 do probatório - e que dos autos não decorre que esse processo de classificação tenha chegado ao fim, seja à data da ordem de demolição seja em data posterior, sendo certo que é à data da prolação do acto que os pressupostos do acto, na sua conformação de validade para suportam o efeito jurídico dele decorrente, têm de ser analisados.
E o acto em causa foi notificado à Recorrente por ofício de 11.DEZ.2002.
Ou seja, desde Jan.1998 até à data que o sítio do Monte do Castelo está em processo de classificação, informação nº 110/98/IPPAR de 28.1.98 doc. nº 2 a fls. 147/148 dos autos; como se diz em epígrafe no ofício do IPPAR de 15.NOV.2001, a fls. 162 dos autos, junto pelo IPPAR como doc. nº 9 junto a fls. 162 e dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Vieira do Minho, constitui um “Imóvel em vias de classificação”.
A seguir se transcrevem os conteúdos, com sublinhados nossos:
“(..)
INFORMAÇÃO N ° 110/98/IPPAR - P de de 28.01.98
Assunto: Proposta de classificação do Monte do Castelo (Rossas - Vieira do Minho)
Foi solicitado pela Junta de Freguesia de Rossas (Vieira do Minho) a classificação do povoado fortificado denominado Monte do Castelo.
Este pedido tem por base diversos danos que tem afectado a estação, mormente alguns casos de violação da estação que em data recente se têm multiplicado, desde o roubo da pedra das suas muralhas para reutilização em construção de habitações até à realização de escavações clandestinas que têm originado profundos buracos que esventram a estação e que coartam futuros trabalhos de ordem científica que se pretendam realizar na mesma.
Acresce que, implantando-se numa das maiores manchas florestais da freguesia, foi manifestada, recentemente, a intenção de realização de um projecto de florestação numa área que incluiria igualmente o Monte do Castelo.
A estacão, localizada no lugar de Calvos, tem como acesso um estradão que parte do Caminho Municipal n° 1425, saindo este da Estrada Nacional n° 205, sendo constituída por um outeiro proeminente, coberto de vegetação rasteira, tendo uma implantação destacada, em posição sobranceira ao vale encaixado do Rio Ave. As coordenadas centrais da estação são: Gauss - M: 206; P: 512.1, da Carta Militar de Portugal n° 58, à escala 1:25000. Presentemente toda a área da estação é propriedade de vários particulares, residentes na área da freguesia.
A estação apresenta, na encosta Norte, duas fossas abertas no saibro, cortadas pela abertura de um estradão, estrutura possivelmente relacionada com a ensilagem de alimentos e presumivelmente atribuível a uma ocupação, deste local e da plataforma superior, durante a Idade do Bronze.Esta ocupação está atestada pela existência de numerosos fragmentos de cerâmica manual, atribuíveis a este período
O outeiro foi posteriormente transformado em povoado fortificado, sendo defendido por duas ordens de muralhas que o circundam, formando a linha defensiva interior uma pequena acrópole na plataforma superior do outeiro. As muralhas são construídas com silhares assentes em seco, em aparelho poligonal e irregular, constituídas por dois paramentos paralelos preenchidos interiormente com pedra miúda, chegando a atingir cerca de 3 metros de altura por cerca de 2 metros de espessura, sendo estas discerníveis, globalmente, pelos taludes e grandes amontoados de pedras, provenientes dos derrubes. À superfície detectam-se abundantes fragmentos de tegula e imbrex, assim como de
cerâmica comum proto-histórica, de fabrico indígena manual e/ou a torno lento, assim como de cerâmica doméstica de produção romana. Refira-se ainda que a ocupação romana deste povoado é sublinhada pelo aparecimento de uma cabeça em bronze, sigillata hispânica, fragmentos de vidro assim como moedas, sendo uma de prata, um quinário de Carisius.
O povoado ainda estava habitado pelo séc. XIII, tal como o atestam as referências insertas na documentação coeva.
Pelo exposto, e atendendo à importância científica e patrimonial do sítio, assim como pela
necessidade premente da sua protecção face aos vários tipos de agressão que o tem afectado, propõe-se a classificação do Monte do Castelo como Imóvel de Interesse Público.
À consideração superior
O Técnico Superior de 1a Classe (..)”
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“(..)
ASSUNTO: Instalação de uma antena de telecomunicações no Monte do Castelo (fregª de Rossas – conc. de Vieira do Minho) - Imóvel em Vias de Classificação
Relativamente à pretensão em epígrafe cumpre informar que a instalação de uma antena como a que se pretende colocar implica a realização de grandes desterros, provocando, obviamente, a destruição das estruturas arqueológicas dessa área, para além de todos os danos que resultarão da movimentação de maquinaria neste sítio arqueológico.
Acresce que, pelas dimensões de uma estrutura deste género, resultará um impacte visual profundamente negativo, desfigurando, por completo, a imagem própria que reveste um sítio com as presentes características arquitectónicas e topográficas.
Pelo exposto, considera-se inviável tal pretensão, não havendo, por tal facto, condições que permitam a sua aprovação, a bem da salvaguarda deste importante povoado.
No mesmo sentido e dado que, de acordo com informação transmitida a este Instituto, já terão sido construídas instalações relativas à estrutura em questão, solicitamos que as mesmas sejam demolidas e reposta a topografia original e coberto vegetal do terreno
Com os melhores cumprimentos, (..)” – assinado pelo Chefe de Divisão da Direcção Regional do Porto do IPPAR.
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Pelo teor dos ofícios em causa - no primeiro, em que o IPPAR ordena por despacho de 5.2.98 do seu Vice Presidente a abertura de um processo de classificação como Imóvel de Interesse Público e, no segundo, por despacho do Chefe de Divisão da DR do Porto, se pronuncia no sentido da demolição da obra já construída - pretende-se fazer prova documental da existência do alegado “(..) património histórico cultural de valor científico e patrimonial incalculável (..)” nos articulados de resposta do IPPAR, do Presidente da CM de Vieira de o Minho e da JF de Rossas.
Não sofre dúvidas que pelo ofício de 1998 se faz prova de que existe um outeiro no lugar dos Calvos, propriedade de vários particulares, outeiro esse que apresenta sinais objectivos de ocupação humana desde a Idade do Bronze – 5000 anos AC, como se sabe por consulta de qualquer texto da especialidade – seguida ao longo do tempo por ocupação romana e até ao séc. XII da Idade Média.
E também se faz prova que as populações sediadas na zona se têm vindo a apropriar, já nos nossos dias, desde pedras das muralhas do castro para as suas habitações até objectos de valor artístico como seja a cabeça romana de bronze de 64 mm de altura, atribuída à época de Sétimo Severo (193-211),como referido na fotocópia do texto fotocopiado da autoria de Carlos Alberto Ferreira de Almeida, a fls. 143/146, texto que também dá notícia de que todo o Noroeste do País com prolongamento por Trás-os-Montes apresentam sinais objectivos de ocupação humana reportada à idade do Bronze e permanecendo através dos castro pré-romanos e medievais.
Todavia, não se fez prova, pois que os documentos em causa em nada elucidam, antes pelo contrário silenciam em absoluto e era importante que assim não fosse para a economia dos autos, salvo o devido respeito por entendimento distinto, sobre o local exacto em que se encontra o equipamento relativo à antena de telecomunicações – cfr. as fotografias juntas por fotocópia a fls. 154 a 161 como doc. nº 4 com o articulado de resposta do IPPAR – no confronto com o local exacto em que se espraia e constitui o referido povoado fortificado denominado Monte do Castelo.
Dito de outro modo: faltam factos para poder concluir que a antena de telecomunicações da Recorrente está colocada em sítio do Monte do Castelo que conflitua e põe em risco o interesse público evidenciado na concreta estação arqueológica, tal como vem descrita nos documentos juntos pelo IPPAR, maxime o documento de fls. 147/148.
Não se duvida da relevância cultural que o património arqueológico em geral tem, nomeadamente o reportado ao Neolítico, para qualquer comunidade humana mínimamente atenta à importância da memória histórica, sem deixar de lado a importância turística dessa mesma memória Brú na Bóinne, património mundial classificado pela UNESCO em 1993, cujo endereço da Internet é http:/www.overbeyond.com/newgrange.htm, situado na República da Irlanda a alguns km de Dublin, estação arqueológica dominada pelos espectaculares túmulos da Idade do Bronze de Newgrange, Knowth e Dowth, o primeiro dos quais permite a alguns privilegiados assistir no solstício de Inverno (21.DEZ) ao lento e dramático avançar do Sol adentro da câmara funerária, por escassos 15 minutos., logo, a relevância para o interesse público da conservação e manutenção desse mesmo património histórico.
Mas, no caso concreto do património arqueológico do Monte do Castelo a que os autos se referem, em parte alguma dos articulados de resposta dos contra-interessados ou dos documentos por si juntos vem especificada a real localização da mencionada antena - cuja demolição constitui o efeito imediato do acto cuja suspensão de eficácia se requer - no contexto do povoado fortificado do Monte do Castelo. Está em cima de alguma construção destruída pelos trabalhos da Recorrente com a implantação da antena ? Está ao lado ? Está no acesso à encosta Norte ou nessa mesma encosta onde estão as estruturas reportadas à Idade do Bronze, descritas no ofício que fundamenta o despacho de abertura do processo de classificação e, 5.2.1998 ?.
Sendo que, nos termos gerais de direitos atento o princípio “quem alega deve provar”, artºs. 342º C. Civil e 88º nº 1 CPA, incumbe à Administração a prova da ocorrência dos factos que constituem o pressuposto do acto praticado, sendo que a ocorrência deles para a prossecução dos interesse público posto a cargo do ente administrativo tem que ser real, na exacta medida da satisfação de necessidades também concretas e reais - à data da prática do acto e não a ele posteriores – e estas não existem se os pressupostos forem materialmente inexistentes.
O mesmo é dizer que, na economia do procedimento cautelar, não resulta dos autos com precisão a localização da antena no âmbito do Monte do Castelo, a fim de possibilitar ao Tribunal a avaliação do grau de gravidade de lesão do interesse público na conservação do concreto património arqueológico e, nessa conformidade, não decretar a requerida suspensão, em confronto com a comprovada probabilidade de prejuízos de difícil reparação na esfera jurídica da Recorrente inerentes à execução do acto.
Não estamos a analisar sobre um pedido de suspensão temporária de eficácia de acto proibitivo de implantação da antena e só nesta circunstância teria relevo alegar que dos trabalhos no terreno – os grandes desterros, a movimentação de maquinaria – poderia resultar a destruição de estruturas arqueológicas.
O que se analisa é a suspensão cautelar da ordem de demolição de antena já implantada, ao que acresce que o processo de classificação do Monte do Castelo como Imóvel de Interesse Público está a tramitar nos serviços competentes do IPPAR desde 1998 sem que, até ao momento, tenha chegado ao seu termo.
Neste contexto de imprecisão da realidade fáctica evidenciadora da grave lesão do interesse público naturalmente que sai prejudicada, motivo por que não se conclui que a situação concreta tal como resulta dos autos exija a imediata execução do acto, tanto mais que resulta provada que essa execução causa prejuízo a um direito económico fundamental do particular aqui Recorrente – o direito de propriedade privada, artº 62º CRP – e, neste sentido, cumpre dar procedência ao recurso interposto, resultando, não carecendo de análise, por prejudicados, os restantes fundamentos do recurso.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença proferida, decretando a suspensão provisória de eficácia do acto notificado à Recorrente de que “(..) no prazo de 15 dias úteis, procedesse à demolição da antena de telecomunicações que a mesma havia instalado em Calvos, freguesia de Rossas, concelho de Vieira do Minho, e reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início da mesma (..)”.
Sem tributação.
Lisboa, 2.Outubro.2003.
(Cristina Santos) ........................................................................................................
(Carlos Araújo) voto de vencido – “vencido, pois confirmaria a sentença recorrida”.
(Beato de Sousa) ...................................................................................................... |
