I. Relatório

B..., intentou uma ação administrativa especial contra o Município de Vila Franca de Xira, de impugnação do despacho de 14.03.2006, da autoria da Presidente da Câmara, que declarou a perda do seu direito à aquisição da fração sita na Rua A..., Olival de Fora, Vialonga, segundo o regime da propriedade resolúvel.

Por acórdão de 04.03.2010, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, foi julgado improcedente o pedido de anulação do ato impugnado, bem como a ordem de despejo no prazo de 60 dias, e não se admitiu o conhecimento do pedido formulado a título subsidiário por ter considerado não verificado o pressuposto processual previsto no art. 67.°, n.° 1, alínea a) do CPTA.

O A., ora Recorrente, não se conformando com a decisão, veio da mesma recorrer, tendo concluído nos seguintes termos:

«(…) Nos termos do art. 142°.n°5 da CPTA:

a) impugnação do douto despacho de fls. 210-211

ia. - A alínea R) da matéria assente (fls. 184 dos autos) "Os requerentes e seu filho R… até finais de 2001 residiam na morada indicada em 1", não encontra suporte nem na documentação (vide ficha agregado familiar a fls. 75) e, menos ainda, na prova testemunhal (fls. 436 a 438), e também nunca esta proposição foi aceite por acordo, como decorre do art. 3°. da p.i. O que nega a redacção dada pela Mma. Juiz a tal proposição, justificando-a para tal "admitido por acordo" . Pelo que se deve alterar para a redacção proposta pelos AA, a fls. 202 dos autos, sem aquele limite temporal, devendo esse Venerando Tribunal, ao abrigo do art. 149°. n°.3 do CPTA, integrá-la na "matéria assente" ;

2a. - Igualmente a asserção da alínea S) da matéria assente não tem suporte, ao contrário da convicção da Mma. Juiz, nos arts. 4°. e 5°. da p.i. (fls 3): quando aí apenas se diz que a fracção habitacional da R. S... foi adquirida por a habitação, objecto dos autos, composta por duas assoalhadas, não proporcionar um mínimo de dignidade ao agregado familiar dos ora Recorrentes, à data composto pelo casal, filho e sogra. Aliás, encontra-se escrito, a lápis, a fl. 202 "quesitar". O que, afinal, a Mma. Juiz não concretizou — fls. 210. Pelo que deve eliminada da matéria assente e, antes, levada por esse Tribunal de recurso à "base instrutória", como quesito 2, na reformulação desse trâmite processual, nos termos do art. 149°. do CPTA.

3a. - os AA. requereram ainda que fosse, quesitado — fls. 202, a final — um outro n°.de quesito: "No mesmo período e, designadamente, desde 2001 até à data do acto impugnado, exerceram os ora AA as suas profissões diárias, ele habitualmente em Sta. Iria da Azóia e ela no Banco de Portugal, na R. F…?" A formulação de tal quesito dava azo à justificação dos baixos consumos de água e electricidade verficados com frequência na fracção da Torre 9-3°.C., objecto dos autos.

A Mma. Juiz, apesar de não constar da p.i. — mas porque decorria da prova dos docs. de fls. 136 do "proc. Instrutor" e 225 a 234 dos autos, e ser relevante para aquele efeito - podia e devia tê-la quesitado, ao abrigo do disposto no art. 650°.n°. 2, al. f) do CPC., conforme requerido.

b) impugnação do douto despacho de fls.308-9

4a- Na sequência do entendimento plasmado na reclamação anterior, os AA. reclamaram também da fundamentação da resposta dada pelo Tribunal "a quo" ao Quesito único da "Base instrutória", (fls. 304); e ainda, perante a matéria articulada na P. I., pela não inserção na sua "apreciação crítica", a seu ver indevidamente, de determinada prova documental - conforme as razões expressas, de fls. 307 e 308.

Ora, os AA. perante o material de prova levado por si aos autos — testemunhos e documentos — entendem que a resposta dada pelo Tribunal ao quesito único não correspondia totalmente à prova feita pelas partes, designadamente, quando "desconhece" o valor dos docs. e fls.225 a 234, em justificação dos consumos na habitação da Torre 9-3°. C, objecto dos autos.

5a- E por não ter sido formulado tempestivamente o requerido 2°. Quesito: (fls.202), o Tribunal "a quo" não esclareceu esta razão fundamental dos baixos consumos domésticos de água e electricidade na sua residência, na identificada Torre 9-3°.C., devido a ausências de casa dos AA, durante todo o dia e parte da noite dessa habiação social.

6a - A douta decisão, ora sindicada, ao não considerar relevantes (fls.308 ) tais declarações patronais, tendo-as como "não idóneas à prova" e não valorizando complementar e suficientemente os depoimentos das testemunhas dos AA., nomeadamente, A..., R... e A...; e

relevando pelo contrário, apesar de notórias contradições, o depoimento do administrador Sr. F…, (fis.305) que mantinha uma relação de inimizade com os AA. subsume-se ainda à previsão do n°. 4 do art. 653°. do CPC. por contradição nos seus termos já que expressa (fls. 304): "Provado que desde Julho de 1985 até pelo menos Fevereiro de 2002, os AA cozinhavam, dormiam...explicitando-se que desde então até 14.3.2006 o fizeram de forma não permanente".

7a - Pelo que os ora Recorrentes vêm impugnar o teor da resposta dada pelo Tribunal ao quesito único da "base instrutória", porque a sua reclamação, em audiência, de fls. 307, não foi atendida por decisão de fis. 308; devendo esse venerando Tribunal de recurso, nos termos do art. 142°. n°. 5 e 149°. Do CPTA.substituí-lo por outro, dando como provada a residência própria e permanente dos AA. também no período de 2002 a 2006, na fracção C do 3°.andar da Torre 9., conforme melhor se demonstra nas infra "conclusões" 11a a 138.

DAS NULIDADES DO DOUTO ACORDÃO, SOB RECURSO — fls. 375 e sgs.

8a - o douto Acordão ora sindicado, ao não se pronunciar sobre todos os vícios invocados do acto administrativo impugnado — apenas implicitamente o fez em relação ao "erro nos presupostos de facto" — quando os AA. e ora Recorrentes os haviam arguido a fis. 5 a 12 da sua p.i., — designadamente nos arts.10°.A, 16a.,17°A,18°.,26°.31°. e 33° da P. I. como afrontando o princípio da proporcionalidade, do vício de violação da lei e o de preterição de formalidades devidas, erro sobre os pressupostos de direito, violação do princípio da boa-fé; e apesar de os terem renovado nas 2as "Alegações de direito",1 (fls. 328 e 333 e sgs) sofre de nulidade2. Porquanto,

9a - Ao não dar cumprimento, assim, ao disposto no art. 95°. n°s. 1 e 2 do CPTA, encontra-se o douto Acordão sob recurso, ferido de nulidade nos termos do art. 668°.n°.1, al. d) do CPC, devendo sequentemente esse Venerando Tribunal de recurso observar o disposto no art. 149°,n°.1 do CPTA.

10a - Ao não atender as reclamações dos ora Recorrentes (aliás, também objecto do presente recurso — anteriores conclusões. 1 e 2, 3 e 4), no sentido reclamado por eles quanto à elaboração da "matéria assente" e "base instrutória", impossibilitando a prova sobre articulados essenciais da p.i., o processo está viciado, por omissão de pronúncia: e o douto Acordão sindicado é por isso passível de nulidade, segundo o disposto no art. 668°.n°.1, al. d) do CPC.

E ferido de inconstitucionalidade, na interpretação que dele faz de denegação do alargamento da base instrutória, por afronta dos arts. 20°.n°.4, e 202°. n°2 da CRP.

DA IMPUGNAÇÂO DA MATÉRIA DE FACTO DO DOUTO ACORDÃO

1 - no "saneador" não foi levada à "base instrutória" —ainda que reclamada - nomeadamente a matéria do art. 5° e 5°-A. da p.i. cuja resposta ajudaria a esclarecer as razões da compra da fracção na R. S..., pela falta de condições de habitabilidade para 4 pessoas da habitação da Torre 9-3°.0 (habitação social): a testemunha F... esclareceu em audiência (cassete 1, lado A, voltas 70 a 80) que essa habitação "tinha só dois quartitos" e daí a ida do filho e da avó a viver na outra casa (R. S...).

12a- seria necessário este quesito, também para poder desfazer a convicção do Tribunal — que vinha já da decisão de indeferimento da Providência Cautelar pela Mma. Juiz (nesta a fls.325) — de que os ora Recorrentes não tinham residência permanente, nem a vida doméstica organizada na fracção C 3°. Andar da Torre 9, melhor identificada nos autos: ver resposta ao quesito pelo Tribunal "a quo", a fls. 304.

1 3a - A asserção do douto Acordão em recurso de que "dando-se como verificado o requisito de falta de residência permanente dos AA na casa de habitação social, não é de proceder o pedido anulatório" (fls. 388) é contraditada por:

a) atestados da Junta de Freguesia de Vialonga que dizem residir os ora Recorrentes desde 1985 na R. A..., Olival de Fora; desde 1985 até à data e constarem dos cadernos eleitorais com essa morada -fls. 16 e 17 dos autos: porque documentos autênticos — e não impugnados - têm o efeito probatório dado pelos arts. 369°. e 371°. o C. Civil (prova plena)

b) E por terem domicílio fiscal no mesmo local — conforme docs. dos autos, fls. 14 e 15 e alínea U) (após reclamação) dos factos assentes; e bem assim pelos depoimentos das testemunhas arroladas, nomeadamente, A..., R... e de A..., conforme registos fonográficos da audiência de 29/2/2008 - com as passagens melhor referenciadas no corpo da presente Alegação, a fls. 436 a 438 — as quais testemunham as práticas diárias dos AA. sinalizadoras da sua habitação permanente aí, na habitação social.

c) Pelo contrário, não há qualquer depoimento de testemunhas sobre estes dados de vivência diária, em relação à casa onde vive o filho, na Maranhota, Rua S...: tão só porque aqui os consumos de água e electricidade são mais elevados, como se vê pelos autos, conclui-se no douto Acordão em crise ser para aqui que os ora Recorrentes "transferiram em 2001, para a casa adquirida na Q..., o centro da organização da sua vida doméstica (...)" —fls. 387 - o que esse venerando Tribunal não pode dar como provado, mas sim, que antes e depois de 2001 e até 2006 e posteriormente os ora Recorrentes residem e têm organizada a sua vida doméstica e cívica na fracção, objecto dos autos — R. A..., conforme prova resumida nas precedentes conclusões 13a : devendo nesse sentido V. Exas. alterar a resposta ao quesito 1, em conformidade, perante o disposto no art. 149°. n°s. 1 e 3 do CPTA

14a. - Face ao que, cumprido o art. 685°-B n°1 do CPC., e perante a prova feita, deve esse Venerando Tribunal anular as correspondentes proposições da douta decisão sindicada e corrigi-Ias no sentido constante da p.i.; isto é, que, nomeadamente no período de 2001 a 2006 os ora Recorrentes tiveram residência própria e permanente naquele local, para efeitos do disposto no Dec.-Lei n°. 167/93, de 7 de Maio, com direito a adquiri-la no regime de propriedade resolúvel, aí previsto.

DA IMPUGNAÇÃO DA MATÉRIA DE DIREITO

15°. - O acto administrativo impugnado — despacho da Sra. Presidente da Câmara de Vila Franca de Xira, de 14/3/2006, notificado ao A. em 29 seguinte — reproduzido a fls.22 e sgs. dos autos, fundamenta a sua cominação apenas na previsão do art. 11°., n°. 1, alínea d) do Decreto-Lei n°. 167/93, de 7 de Maio: que, por sua vez, determina que o correspondente regime da propriedade se resolve, na situação sub judice, pela "não utilização do fogo para residência própria e permanente".

a) E é limitado, assim, tal despacho, no seu conteúdo, pelo teor do parecer 95/06 de 03/03/06, do Senhor Dr. R..., que está junto e baliza a fundamentação do despacho impugnado, nos exactos termos e limites deste parecer: decorrendo do princípio da legalidade (art. 3°.n°.1 e 125°. n°1 do CPA).

b) Não podendo o douto Acordão sindicado apoiar-se, no entender dos ora Recorrentes, designadamente, nos Decs.-Leis n°s. 163/93 e 135/2004 (art.26°), de 3 de Junho (fls. 386), por não terem sido invocados na fundamentação do dito acto impugnado, (nem sequer referidos os dois no processo pelas partes), para julgar improcedente o pedido de anulação do acto impugnado: violando assim tal aresto o princípio da legalidade e caindo, assim, na alçada do disposto no art. 668°.n°.1, alínea d) do CPC., ferindo-o no entender dos Recorrentes de nulidade;

c) e ainda que em trazidos em reforço da legitimação do acto administrativo sindicado - para além de se ofender com isso o princípio da legalidade, (art. 3°. do CPA.), tal douta decisão afrontará nesse entendimento deste normativo, o disposto no art. 202°.n°.2 da CRP.

16a. - Nos termos dos arts.342°. e sgs do C.Civil e art. 516°. do CPC, o ónus da prova dos factos justificativos da perda do direito à aquisição pelos então AA. caberá à entidade que os invoca para tomar a respectiva decisão. Ora, a "residência própria e permanente" é uma noção civilista de há muito trabalhada, como acima se expressou, pela Doutrina e pela Jurisprudência cujos elementos descaracterizadores (não verificação) deve o Recorrido, titular da propriedade e legalmente habilitado a

declarar a perda do direito dos AA, demonstrar.

a) O que não fez.

b) Para mais, "residência permanente" na Jurisprudência mais recente — vide Ac. do STJ, de 18/12/2007, proc. 07A4127, in www.dqsi.pt/jsti - não significa residência única: "a mesma pessoa pode ter residências alternadas que sejam residências permanentes";

E que "residência permanente não significa residência única, sendo possível uma pessoa ter residências alternadas, onde vive interpoladamente, face a exigência da vida, desde que o faça com caracter de habitualidade e estabilidade:- Cons. Aragão Seia, Arrendamento Urbano, 4a. ed., p.360.

c) assim, nomeadamente, o A., marido vai em serviço, algumas vezes, a Espanha — depoimento de A... (cassete 1, lado B, voltas 1155/69) – e assistirão, ocasionalmente, o filho R..., solteiro, na fracção da Q....

17a.- E, ao decidir julgar improcedente o pedido de anulação do acto contenciosamente impugnado, com fundamento na falta de residência permanente (4°. Parágrafo de fls.388) na habitação social, sufragando o despejo neste ordenado dos ora Recorrentes, quase ao fim de 25 anos de prestações resolutivas, tal douto Acordão:

a) está claramente a não respeitar o princípio da proporcionalidade expresso no art. 5°. n°. 2 do CPA, gerando assim vício de violação da lei, e afrontando, com tal entendimento do art. 11°. do DLei. 167/93, o art.5°. 2 do CPA; e, ainda o art. 266°. n°s. 1 e 2 da CRP., ferindo-o de inconstitucionalidade.

b) está a dar tutela a uma acto administrativo (despacho de 16/4/2006) lesante do princípio da boa fé (art. 6°.A do CPA), já que a Câmara de Vila Franca Xira esperou 24 anos, 11 meses e 22 dias para efectivar o despejo — cujo prazo de remissão terminava em 5/8/2010 — ver D.Lei n°. 167/93, art. 2°. n°. 4

c) e o entendimento que tal douto Acordão dos mencionados art. 5°. n°2 do CPA e art. 11°. n°.1, alínea d) do Decreto-Lei n°. 167/93, de 7 de Maio, ao pôr em causa um direito fundamental do cidadão (art.133°. n°.2, alínea d) do CPA) — direito à habitação, - sofrerá também, por isso, de inconstitucionalidade, por não respeito no acto impugnado designadamente do art.266°. da CRP.

18a - Com efeito, trata-se de um casal de operários, de rendimentos modestos que:

a) - que investiu na fracção da Torre 9-3°.0 boa parte das suas economias, na esperança de aquisição ao fim de 25 anos da sua propriedade plena; vão pagando pontualmente as correspondentes prestações — docs. 1, 2, e 3 juntos à Alegação (art.706°. CPC., à data vigente); e cujo prazo de amortização terminou a 5/8/2010, com direito, a seu ver, a celebrar já a correspondente escritura de compra — art. 2°. do DLei n°. 167/93, de 7 de Maio.

b) - formulou pedido subsidiário, para a hipótese de manutenção do despacho impugnado, de resgate das prestações pagas, o qual o douto Acordão entendeu não conhecer, por não formulação expressa desse pedido à Câmara de Vila F. de Xira pelos AA. (fls.389): atendimento que, na sua modesta opinião, se podia encontrar nos poderes do Tribunal, dados pelo art. 95°. n°.3 do CPTA., em respeito dos princípios da proporcionalidade e boa-fé (art.5°n°.2 e 6°.A, n°.1 do CPA); podendo tal omissão do Tribunal "a quo" significar omissão de pronúncia - art. 668°. n°1, alínea d) do CPC., com as legais consequências, apreciadas nos termos do art. 149°. o CPTA.

1 9a - Por fim, a menção agora acrescentada pela Mma. Juiz-Relatora em 22/12/2010 em sua douta pronúncia (fls. 496), de que devia ter sido aditada no 4° parágrafo da f1.388 Acordão de 4/3/2010 " se considerava prejudicado o conhecimento dos demais vícios alegados", permite aos ora Recorrentes alargar, à mesma pronúncia, o âmbito do recurso, conforme o art. 670°.,n°.3 do CPC., aplicável com base no art. 1°. do CPTA. E dá implicitamene razão aos AA, na sua arguição, devendo assim ser relevada por esse Venerando Tribunal essa consequente intervenção dos Recorrentes de fls. 511 a 513. (…).»

O Recorrido, notificado para o efeito, não contra-alegou.

Neste tribunal, o DMMP, notificado para o efeito, não se pronunciou.

Por despacho de 27.05.2020, a fls. 678, ref. SITAF, atendendo ao tempo entretanto decorrido, e à situação da vida que está subjacente ao presente recurso, foi ordenada a notificação do Recorrido, nos termos e para os efeitos do art. 8.º, n.º 3 e 4, do CPTA, tendo em conta, designadamente, a doutrina que dimanou do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03.05.2011, tirado no processo n.º 0976/10, sendo que aquele nada veio dizer.

Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para decisão.

I. 2. Questões a apreciar e decidir

O objeto do recurso é delimitado, em princípio, pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de questões de conhecimento oficioso ainda não decididas com trânsito em julgado – cfr. art.s 635.º, 639.º e 608.º, n.º 2, 2ª parte, todos do CPC, aqui aplicáveis ex vi art.s 1.º e 140.º, do CPTA. E dizemos, em princípio, porque o art. 636.º permite a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, situação que não se coloca nos autos.

Assim sendo, e antes de se apreciarem as questões suscitadas pelo Recorrente, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, importa atentar sobre a verificação, no caso em apreço, da nulidade do ato impugnado, por usurpação de poder, em virtude de não existir, à data dos factos, norma legal que atribuísse à Administração o poder de resolver a propriedade resolúvel com fundamento na não utilização do fogo para residência própria e permanente e que lhe permitisse ordenar o despejo administrativo nessas situações.

Na verdade, não se incluindo tais matérias nas atribuições do Recorrido, encontram-se as mesmas nas atribuições dos tribunais administrativos, pois a decisão de resolução da propriedade resolúvel, com aqueles fundamentos, reconduz-se a dirimir um conflito entre os interesses da Administração e os interesses de particulares, conflito esse que emerge de uma relação jurídica administrativa - cfr. art. 212.º da CRP e 1.º, n.º 1, do ETAF.

Acresce que, é nosso entendimento, quanto aos vícios geradores de nulidade, que o seu regime substantivo tem de prevalecer, estando o seu conhecimento oficioso – cfr. disposições conjugadas dos art. 162.º, n.º 2, do CPA, art. 573.º, n.º 2, e 608.º, n.º 2, 2.ª parte, estes do CPC -, a todo o tempo e em qualquer fase do processo, em perfeita harmonia com a improdutividade jurídica dos atos nulos, para que o processo sirva o direito material.

A nulidade não se sana por não ser conhecida e poderá sempre ser invocada em novo processo, razões pelas quais não há aqui lugar a dizer que as partes se conformaram ou a invocar os princípios do dispositivo ou da preclusão.

Neste sentido, v. acórdão do Pleno do STA, P.021186 de 30.09.1993 (1), in Apêndice do Diário da República de 14.11.1995, no qual se sumariou «5 — Os recursos jurisdicionais visam modificar decisões e não criar decisões sobre novas questões, mas com a restrição imposta pelo conhecimento oficioso de certas questões. 6 — É de conhecimento oficioso do tribunal pleno a inexistência jurídica de acto administrativo, pelo que, embora constituindo questão nova, a invocação feita pelo recorrente de inexistência jurídica de acto que a Secção qualificou como do tipo ratificação-sanação e que teve como determinante da extinção da instância do recurso, deve esse tribunal conhecer de tal questão.»

De onde resulta a possibilidade de conhecer oficiosamente, em fase de recurso, de situações de “inexistência jurídica” do ato, sendo que entre esta e a nulidade dos atos administrativos, nem sempre se tem reconhecido autonomia ao conceito de inexistência (2).

E, bem assim, mais recentemente, sobre questão substancialmente diversa, mas processualmente idêntica, v. acórdão STJ, de 12/07/2018, P.2069/14.1T8PRT.P1.S1 (3), no sentido de que «A questão do abuso do direito, que é de conhecimento oficioso, não está sujeita ao princípio da preclusão consagrado, quanto aos meios de defesa do réu, no art. 573º, visto caber nas exceções previstas no seu nº 2. Por isso, ainda que se possa entender que o réu a não invocara ao contestar, a partir daqueloutro articulado, é matéria que ficou flagrantemente incluída no leque de questões submetidas pelas partes à apreciação do tribunal – constituídas pelos pedidos formulados, causas de pedir invocadas e exceções deduzidas – e cujo conhecimento era imposto pelo nº 2 do art. 608º.

Todavia, o saneador sentença não fez qualquer referência à questão do exercício abusivo do direito por parte da autora, assim incorrendo na nulidade por omissão de pronúncia prevista na primeira parte da al. d) do nº 1 do art. 615º.

(…) A omissão de pronúncia cometida na 1ª instância, apesar de geradora de nulidade nos termos sobreditos, poderia ter sido suprida pela Relação, nos termos do nº 2 do art. 665º.» e aqui, por via do art. 149.º do CPTA.

Vejamos então.

II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto relevante para o conhecimento da questão supra identificada, constante da sentença recorrida, é a seguinte:
«(…)
1- O Autor é titular de um direito de aquisição, em regime de propriedade resolúvel sobre a fracção habitacional sita na Rua A..., Olival de Fora, Vialonga (admitido por acordo) - alínea A da matéria assente - ;
(…)
19 - Por despacho de 14.3.2006, da autoria da Senhora Presidente da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, foi declarada a perda, pelos A.A. do direito à aquisição da fracção sita na Rua A..., Olival de Fora, Vialonga, segundo o regime da propriedade resolúvel bem como ordenado o seu despejo no prazo de 60 dias, nos termos constantes do ofício junto a fls 22 e segts dos autos, o qual se dá por inteiramente reproduzido - alínea T da matéria assente; e do qual se transcreve nesta sede o seguinte:

II.2. De direito

Sobre esta mesma questão, como se disse supra, já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 05.03.2011, P. 0976/10 ⁽⁴⁾, no qual se sumariou o seguinte:

«I - De harmonia com o disposto nos arts. 11.º e 12.º do DL n.º 167/93, de Maio, que estabeleceu o regime da propriedade resolúvel sobre prédios urbanos ou suas fracções autónomas, a resolução da propriedade com fundamento em não utilização do fogo para residência própria e permanente do adquirente não pode ser declarada por acto administrativo.

II - Nos casos de resolução de propriedade resolúvel não há lugar a despejo administrativo, por não estar previsto na lei e a necessidade de utilização da via judicial pela Administração resultar do preceituado nos n.ºs 3 e 4 daquele art. 12.º.

III - No art. 3.º do Código do Procedimento Administrativo, o princípio da legalidade tem uma formulação positiva, constituindo não só o limite mas também o fundamento e o critério de toda a actuação administrativa, o que tem como corolário que não haja um poder de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir, mas sim que a Administração só possa fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça.»

Constando da sua fundamentação, com absoluta aplicação ao caso em apreço e de uma forma cristalina, também o seguinte:

«(…)4 - O art. 8.º do DL n.º 23465, de 18-1-1934, estabelece que «as pessoas colectivas ou os particulares que tenham para seu uso bens do Estado, cedidos a titulo precário, e ainda os que os ocuparem sem título são obrigados a entregá-los dentro do prazo de sessenta dias a contar do aviso postal que receberem da repartição competente, sob pena de serem despejados imediatamente pela autoridade administrativa ou policial, sem direito a qu1quer indemnização».

Embora este DL n.º 23465 vise primacialmente os casos de arrendamento de imóveis, o seu art. 8.º contém uma ampliação do seu âmbito para os imóveis cedidos a título precário e os ocupados sem título, como se infere, para além do texto deste artigo, do facto de nesse mesmo diploma se prever um regime distinto para o despejo administrativo de imóveis arrendados (arts. 2.º a 5.º).

O referido art. 8.º é aplicável «à ocupação de bens imóveis dos corpos administrativos», por força do disposto no art. 2.º do DL n.º 45133, de 13-7-1963.

Por outro lado, o referido DL n.º 23465 foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 507-A/79, de 24 de Dezembro (() Este diploma foi publicado com a epígrafe "Decreto n.º 139-A/79", mas o lapso foi rectificado Declaração DD818, de 23-7-1980.), no que respeita ao arrendamento, mantendo-se, no entanto, em vigor no que respeita à desocupação de bens ocupados a título precário.(() Neste sentido já decidiu este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 11-1-2005, processo n.º 988/04.)

5 - O regime da propriedade resolúvel sobre prédios urbanos ou suas fracções autónomas foi regulado pelo DL n.º 167/93, de 7 de Maio.

Nos seus arts. 11.º e 12.º estabelece-se o seguinte sobre a resolução da propriedade:

Artigo 11.º

1 - Para os efeitos do presente diploma, a propriedade resolve-se nos seguintes casos:

a) Falta de pagamento de pelo menos seis prestações;

b) Não amortização do valor total em dívida no prazo contratualmente fixado;

c) Falta de pagamento do prémio de seguro de incêndio por período superior a seis meses;

d) Não utilização do fogo para residência própria e permanente.

2 - O disposto na alínea d) do número anterior não tem aplicação:

a) Em caso de força maior ou de doença;

b) Se o adquirente se ausentar por tempo não superior a dois anos, em cumprimento de deveres militares ou no exercício de outras funções públicas ou de serviço particular por conta de outrem e, bem assim, sem dependência de prazo, se a ausência resultar da comissão de serviço público, civil ou militar, por tempo determinado;

c) Se permanecerem no prédio o cônjuge ou parentes em linha recta do adquirente ou outros familiares desde que, neste último caso, com ele convivessem há mais de um ano.

Artigo 12.º

1 - A resolução da propriedade com fundamento nas circunstâncias previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo anterior obedece ao seguinte procedimento:

a) A entidade proprietária, por notificação judicial avulsa, comunica ao adquirente a sua pretensão de resolução, bem como o respectivo fundamento, para a morada daquele, caso o valor integral das prestações e juros não sejam pagos no prazo de um mês;

b) Caso o adquirente não proceda ao pagamento do valor referido na alínea anterior, a entidade proprietária emite a respectiva certidão negativa, contendo também a deliberação de resolução, cuja cópia deve ser remetida ao adquirente por carta registada com aviso de recepção.

2 - As certidões referidas no número anterior, conjuntamente com o respectivo contrato de transmissão, constituem título executivo para efeito de despejo do respectivo fogo e sua devolução à entidade vendedora.

3 - O despejo referido no número anterior segue a forma de execução ordinária para entrega de coisa certa.

Como se vê por este art. 12.º, apenas para os casos de resolução da propriedade com fundamento nas circunstâncias previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 11.º (falta de pagamento de pelo menos seis prestações e não amortização do valor total em dívida no prazo contratualmente fixado), se estabelece a possibilidade de a resolução ser objecto de acto administrativo.

Mas, mesmo nestes casos, os únicos em que a resolução pode ser decidida por via administrativa, não é admitido o despejo administrativo, sendo a deliberação de resolução e a certidão negativa que ateste a falta de pagamentos mero título executivo, para uma acção de despejo, a tramitar segundo a forma de execução ordinária para entrega de coisa certa (n.º 2 e 3 deste art. 12.º).

Sendo assim, é de concluir que está fora dos poderes das autarquias locais deliberarem a resolução de propriedade resolúvel por motivos diferentes da falta daqueles pagamentos de prestações e amortizações, designadamente com fundamento na não utilização do fogo para residência própria e permanente, como é o caso dos autos.

Para além disso, está sempre fora dos poderes das autarquias locais ordenar o despejo administrativo em situações deste tipo.

Na verdade, a Administração está obrigada a actuar em toda a sua actividade com observância do princípio da legalidade, consagrado no art. 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e concretizado no art. 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

Este último diploma, definindo tal princípio, estabelece que

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Neste art. 3.º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa». (() FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOÃO MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA e VASCO PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3.ª edição, página 40.

Em sentido semelhante, pode ver-se o primeiro Autor em Curso de Direito Administrativo, volume II, página 42.)

«A lei não é apenas um limite à actuação da Administração: é também o fundamento da acção administrativa. Quer isto dizer que, hoje em dia, não há um poder livre de a Administração fazer o que bem entender, salvo quando a lei lho proibir; pelo contrário, vigora a regra de que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça». (() FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 42-43.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

– MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições de Direito Administrativo, 1999, volume I, página 84, que refere: «Com o Estado pós-liberal, em qualquer das suas três modalidades, a legalidade passa de externa a interna. A Constituição e a lei deixam de ser apenas limites à actividade administrativa, para passarem a ser fundamento dessa actividade. Deixa de valer a lógica da liberdade ou da autonomia, da qual gozam os privados, que podem fazer tudo o que a Constituição e a lei não proíbem, para se afirmar a primazia da competência, a Administração Pública só pode fazer o que lhe é permitido pela Constituição e a lei, e nos exactos termos em que elas o permitem.».

– MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume I, 1.ª edição página 138, em que referem que «As fórmulas usadas parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra proibição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental)».

– ANTÓNIO FRANCISCO DE SOUSA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, página 56: «Ora, este princípio não admite, contrariamente ao que sucede com os particulares, que seja possível à Administração tudo o que a lei não proíbe, antes impõe que apenas lhe seja possível aquilo que positivamente lhe seja permitido.»)

Assim, sem norma legal que atribua à Administração o poder de resolver a propriedade resolúvel com fundamento na não utilização do fogo para residência própria e permanente e lhe permita ordenar o despejo administrativo nessas situações, está-se perante matérias que não se incluem nas suas atribuições, inserindo-se nas atribuições dos tribunais administrativos, por a decisão de resolução da propriedade resolúvel com aquele fundamento se reconduzir a dirimir um conflito entre os interesses da Administração e interesses particulares, que emerge de uma relação jurídica administrativa (art. 212.º da CRP e 3.º do ETAF de 1984, vigente no momento em que foi proferida a referida deliberação camarária).

Consequentemente, quer a deliberação camarária subjacente ao acto de execução quer o acto impugnado, que ordenou o despejo, são nulos por usurpação poder.»

Com inteira adesão à doutrina que dimana do acórdão supra citado e transcrito, imperioso se torna conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e, conhecendo em substituição, declarar nulo o ato impugnado de 14.03.2006, por usurpação de poder – ao abrigo do art. 133.º, n.º 2, alínea a) do CPA1991, vigente à data dos factos -, que declarou a perda do direito à aquisição da fração sita na Rua A..., Olival de Fora, Vialonga, ao abrigo do art. 11.º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei n.º 167/93, de 07.05. - que aprovou o regime da propriedade resolúvel sobre prédios urbanos ou suas frações autónomas, vigente à data dos factos - e ordenou o seu despejo no prazo de 60 dias.

Em face do que, prejudicado fica o conhecimento dos demais vícios invocados em sede de recurso.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e, conhecendo em substituição, declarar nulo o ato impugnado, por usurpação de poder.

Custas pelo Recorrido.

Lisboa, 26.11.2020.

Dora Lucas Neto

*

A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira.

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(1) O qual citava já jurisprudência segura no sentido de ser de conhecimento oficioso a inexistência jurídica de ato administrativo – a saber, o acórdão também do Pleno do STA, de 27.05.1981, in Acórdãos Doutrinais, n.º 241, pg. 109. No mesmo sentido, embora sobre questão substantiva distinta, mas processualmente idêntica v. ac. STJ, P. 3550/09.0TBVLG.P1.S1, de 10.01.2019.
(2) V. VASCO PEREIRA DA SILVA.
(3) Disponível em https://jurisprudencia.csm.org.pt /ecli/ECLI:PT:STJ:2018:2069.14.1T8PRT .P1.S1.24/
(4) Disponível em www.dgsi.pt