Acordão do Tribunal Central Administrativo

T..., não se conformando com a sentença do TAF de Castelo Branco, de 29.02.2020, que indeferiu o pedido de decretamento de providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão de recuperação do pagamento indevido de ajuda – prémio à instalação de jovem agricultor, no valor de €30.000,00, no âmbito da operação n.º 02... - que intentou contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (doravante IFAP), veio interpor recurso da mesma.

A) O presente recurso vem interposto da douta sentença que indeferiu o decretamento da presente providência cautelar com a qual, pese embora o mais elevado respeito, o aqui recorrente não se conforma, pelas razões e com os fundamentos supra alegados e sintetizados nestas conclusões.

B) O recorrente começa por não se conformar com o douto despacho, proferido na fase de saneamento da causa, que considerou não haver necessidade em determinar a abertura de um período de produção de prova testemunhal, o qual aqui vai também impugnado por ser a fase própria para o fazer (Ac. de 19-12-2017 do TCAS).

C) O Tribunal faz recair sobre o recorrente a prova da sua gestão de facto da exploração, mas impede-o de fazer tal prova porque indeferiu o pedido de produção da prova testemunhal por ele requerido, sendo certo que, para provar a gestão que faz da exploração, o recorrente necessita de o fazer através de prova testemunhal através da qual demonstrará o trabalho de tomar decisões para governar a exploração, comandar os destinos da exploração e tomar as demais decisões de administração, com o que exerce, também, a sua gestão de facto.

D) Consequentemente deve ser revogada a douta sentença recorrida, ordenando-se a abertura de produção de prova testemunhal e, só após a mesma ser produzida, deve ser proferida douta sentença que conclua pelo deferimento da presente providência cautelar.

E) A douta sentença recorrida concluiu pela improbabilidade de procedência da ação principal, (já proposta pelo aqui recorrente à data em que foi prolata a sentença ora recorrida,), o que, segundo o Mmº Juiz a quo, é suficiente para que o pedido de decretamento da providência deva ser indeferido e, consequentemente, foi decidido indeferir o pedido de decretamento da providência, fixando ao incidente o valor de €30.000,00 e condenar o recorrente no pagamento das custas.

F) Na douta sentença recorrida apenas é feita menção a esta ação principal, quando o Mmº Juiz regista – e bem – que a ação administrativa de impugnação já foi “entretanto intentada”, mas, com critério diferente (mas não desvendado) o Mmº Juiz a quo teve a preocupação de proceder à consulta do processo judicial 544/19.0BECTB, em tramitação naquele Tribunal e do processo administrativo junto a esse processo (no qual o aqui recorrente não é parte) (vide resposta aos factos provados nos pontos 3., 20., 21. 28., 29., 31., 53.)

G) Assim o Mmº Juiz a quo, conheceu, nos presentes autos de matéria que não foi nos mesmos alegada nem pelo Requerente nem pelo Requerido, vejam-se os pontos 3., 20., 21., 28., 31. 53., o que aqui se alega para todos os legais e devidos efeitos, pelo que daí devem ser retiradas todas as legais consequências.

H) Relativamente à falta de realização de audiência prévia, ao contrário do que considerou o Mmº Juiz a quo, foi a entidade requerida que considerou que a resposta dada pelo requerente ao IFAP em 09-08-17, não equivalia a audiência prévia e, por isso, após tal resposta decidiu dispensar a audiência prévia.

I) Ao contrário do que foi consignado na douta sentença recorrida, o Requerente não foi efetivamente ouvido, antes da tomada da decisão final, sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito [CPA, 121.º, n.º 1].

J) Não obstante o entendimento contrário expendido na sentença pelo Mmº Juiz a quo, o recorrente reafirma que a decisão de dispensa de audiência de interessados não foi fundamentada nos termos exigidos pelo n.º 2 do artigo 124.º do CPA, conforme, aliás, deixou alegado nos art.ºs 10.º a 24.º do r.i. uma vez que tal decisão (a) não indica as razões, os fundamentos e a justificação para a não realização da audiência prévia e, (b) não basta referir “porquanto tomou conhecimento do incumprimento que implicava o reembolso das quantias indevidamente recebidas”, já que tal expressão, não corresponde à verdade e não serve de justificação, fundamento e razão para a não realização da audiência.

K) O Recorrente não foi notificado de que o alegado incumprimento implicava o reembolso das quantias indevidamente recebidas e nem de que o reembolso era do valor de 30.000,00€, somente tendo sido notificado de alegadas desconformidades e irregularidades, suscetíveis de consubstanciarem uma situação de incumprimento da legislação aplicável e do contrato celebrado.

L) O Recorrente não foi notificado, nem ao mesmo foi facultado, ou por qualquer outro modo lhe foi dado a conhecer, o Relatório nº 1350 a fim de apreciar as invocadas desconformidades/irregularidades que justificam, alegadamente, incumprimentos do contrato celebrado, como, aliás, foi considerado provado no ponto 44. dos Factos provados, tendo em conta a confissão do Requerido.

M) Vir, agora, o Tribunal decidir que existiu audiência prévia do recorrente é decidir contra os factos alegados pelas partes, uma vez que o recorrente alega que não foi realizada a audiência prévia e com isso foram violados os seus direitos e o recorrido alega que não foi realizada a audiência prévia mas pugna pela dispensa da mesma.

N) O Tribunal ao decidir, como decidiu, que foi realizada a audiência prévia, feriu de nulidade a decisão uma vez que, assim decidindo o Tribunal violou o disposto no art.º 608.º n.º 2, 2ª parte do CPC dado que, de acordo com este preceito legal “O Juiz (…) não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes (…)”, pelo que a douta sentença recorrida incorreu na nulidade prevista na 2ª parte da al. d) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC, ao conhecer desta questão de que não podia tomar conhecimento por não ter sido alegada por nenhuma das partes.

O) Consequentemente, pelas razões e com os fundamentos invocados, deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que decida que, in casu, não foi realizada a audiência prévia e, por isso, a decisão objeto dos presentes autos violou o direito fundamental da participação do recorrente/interessado na formação da decisão, objeto dos presentes autos (artº 12º do CPA e 267º/1 e 5 da CRP).

P) Apreciando a alegação sobre o erro de direito e de facto da decisão impugnada, o Mm.º Juiz a quo procedeu a uma minuciosa e detalhada exposição sobre a evolução da regulamentação, a nível do direito Europeu, das ajudas aos jovens agricultores, após o que passou a efetuar uma não menos laboriosa exposição da evolução, no plano nacional, da regulamentação de tal matéria.

Q) Da evolução legislativa e respetiva regulamentação decorre que foi abandonada a exigência inicial da atividade agrícola ser atividade exclusiva e a exigência de ser atividade principal, nada dispondo os Regulamentos atualmente quanto à exigência de se tratar de atividade exclusiva, ou sequer principal.

R) A supra transcrita interpretação da lei e do Regulamento de Aplicação da Acção n.º 1.1.3 feita pelo Mmº Juiz a quo segundo a qual “(…) para se verificar a instalação, para efeitos do disposto nessa alínea, - (al d) do art 3º do Regulamento) - o jovem agricultor tem, não só de ser materialmente [i.e., de facto] o gestor da exploração, como tem de assumir formalmente [i.e., de direito] as funções de gestão.”, contraria a lei, excedendo, inadmissivelmente, o texto da mesma e contrariando a própria evolução legislativa.

S) A norma jurídica em apreço (al. d) do artº 3º da Portaria n.º 357-A/2008, de 9 de Maio, (que aprovou o Regulamento de Aplicação da Acção n.º 1.1.3, «Instalação de Jovens Agricultores», cuja redação em vigor na data do contrato [Abril de 2013 – cfr. o facto provado n.º 14] era a que lhe foi conferida pela Portaria n.º 184/2011, de 5 de Maio, que a republicou), não admite a interpretação extensiva, que é feita pelo Mmº Juiz a quo, já que a interpretação extensiva só é possível quando o intérprete, ao reconstituir a parte do texto da lei, segundo os critérios estabelecidos pelo artigo 9º, do CC, conclua pela certeza de que o pensamento legislativo coincide com um dos sentidos contidos na lei, o que não acontece nos presentes autos.

T) Não assiste razão ao Mmº Juiz a quo quando afirma que “Não tem, pois, aquela definição da alínea d) do artigo 3.º do REGULAMENTO DE APLICAÇÃO DA ACÇÃO N.º 1.1.3, o sentido de dispensar a gestão de facto, antes o de exigir que coincidam gestão de facto e a assunção formal dessa realidade de facto” e, tanto assim é que, o IFAP, quando aprovou a candidatura do aqui recorrente, reconhecendo-o como jovem agricultor, bem sabia que o mesmo não tinha residência permanente no local da exploração agrícola mas sim em Aveiro.

U) Por assim ter acontecido o recorrente não aceitar e muito menos reconhece que se lhe aplique a afirmação/insinuação feita pelo Mmº Juiz a quo segundo a qual “O jovem agricultor não pode, portanto, ser mero testa-de-ferro do efetivo explorador do estabelecimento agrícola, sob pena de fraude na obtenção de subsídio.”

V) Na Portaria n.º 357-A/2008, de 9 de Maio, não consta, nos critérios de elegibilidade dos beneficiários ou nos critérios de elegibilidade das operações, qualquer referência à distância da residência do Jovem Agricultora da exploração ou à obrigatoriedade da presença física na exploração, realidade esta que o Mmº Juiz a quo ignorou na douta sentença recorrida.

W) O Mmº Juiz a quo decidiu que: “O processo administrativo reunia, portanto, prova que permitia à entidade requerida concluir (presumir – presunção “natural”, “de experiência” ou “judicial” – Código Civil, 349.º e 351.º) que o gestor de facto da exploração não era o requerente, mas sim o seu tio. A partir daqui, cabia ao requerente provar a gestão de facto da exploração agrícola ou pelo menos tornar duvidosos os factos base da presunção. No entanto, o Requerente nem sequer alega facto concreto algum que, se provado, permitisse contrariar a prova feita por presunção. Pelo contrário, confirma os factos de base da presunção.”, mas o Mmº Juiz impediu o recorrente de fazer tal prova quando lhe indeferiu o requerimento de prova testemunhal, sendo certo que só na sentença recorrida foi anunciada ao recorrente a alegada presunção suscitada pelo Mmº Juiz a quo, mas sobre o recorrente não pode recair o ónus de contraprova de uma presunção que, nunca antes, em sede de processo administrativo lhe foi comunicada.

X) O Mmº Juiz a quo reconhece que, mais uma vez, o Tribunal subentende, que o recorrente pretende pôr em causa boa-fé da conduta da entidade de controlo mas tem de se esclarecer que não assiste razão a este subentendimento do Tribunal já que o recorrente não faz – nem subentende – juízos de valor sobre a boa ou má-fé da entidade de controlo.

Y) O Mmº Juiz a quo depurou os conceitos jurídicos de representante e de procurador para, (tendo presente a declaração subscrita pelo recorrente em 17 de Março de 2015, reproduzida no ponto 27 dos Factos Provados), mas, salvo o devido respeito, a declaração em questão não é uma procuração, pelo que não assiste razão ao Mmº Juiz na apreciação e considerandos que faz sobre o alegado nos art.º 40 a 42, 56, 57 e 62 do requerimento inicial. – Ac. TR de Coimbra de 10-02-12015 –.

Z) O conjunto de outros factos constantes da documentação contida no processo administrativo ou oferecida com os articulados, não infirma o que o recorrente alegou nos presentes autos e aqui reitera.

AA) Em face de tudo quanto se deixa alegado e demonstrado resulta evidente que mal andou o Tribunal ao considerar pela improbabilidade de procedência da ação principal, porquanto resulta de tudo quanto acaba de se expor que é provável que a ação principal já intentada seja julgada procedente, quer no que respeita à questão da não fundamentação da não realização da audiência prévia, quer no que respeita à questão da gestão de facto da exploração.

BB) O Mmº Juiz a quo teve necessidade de consultar e analisar o Proc. 544/19.0BECTB, mas nem sequer ponderou a apreciação jurídica que o recorrente faz na ação principal no que toca às alterações legislativas referentes à gestão de facto da exploração.

CC) Resulta da sentença recorrida que o Mmº Juiz a quo exige que o recorrente tivesse alegado e demonstrado, em sede cautelar, a gestão de facto da exploração, mais lhe competindo, segundo se bem interpreta o teor da sentença, que tivesse ilidido a presunção em que assentou a decisão administrativa que considerou que o recorrente não foi o gestor de facto da exploração.

DD) É entendimento da doutrina e da jurisprudência que a providência cautelar se caracteriza pela provisoriedade e urgência e que o requisito relativo à aparência do bom direito implica um juízo de probabilidade de procedência da ação principal sumário e perfunctório, ou seja, a apreciação de procedência dos vícios imputados ao ato suspendendo não é compatível com uma exaustiva análise da situação, sob pena de se esgotar nesta apreciação o mérito da ação principal – Ac. TCASul de 10/08/2017 (Proc. 2710/16.1 BELSB) e 24/05/2018 (Proc. 2671/16.7BELSB).

EE) As exigências evidenciadas na sentença recorrida quanto à alegação e demonstração da probabilidade de procedência da ação principal não se coadunam com a tutela cautelar, além de que as mesmas contrariam a própria decisão de produção de prova testemunhal.

FF) É que, se por um lado é exigido, ao requerente/aqui recorrente, pelo Mmº Juiz a quo, a alegação e demonstração de factos concretos e específicos sobre os quais assentam as questões de direito decidendas (algumas das quais assentes em presunções que carecem de ser ilididas, quando tais presunções não têm sequer previsão legal), por outro lado é-lhe completamente coartado o direito ilidir tais presunções, através de prova testemunhal, enveredando o Mmº Juiz a quo por interpretações e considerações jurídicas assentes em pressupostos factuais sobre os quais não foi sequer produzida a respetiva prova, seja ela testemunhal e/ou documental.

GG) O Mmº Juiz assenta a decisão tendo por base unicamente juízos probatórios estribados em indícios, presunções ou conjeturas subjetivas que não encontrem sustentação cabal e idónea nos elementos de prova, porquanto tais juízos assentam unicamente na prova documental, devendo assentar em prova testemunhal, cuja produção foi indeferida.

HH) A douta sentença recorrida, violou as seguintes disposições legais: artº 124º/1 e) do CPA, 12º do CPA e 267º1 e 5 da CRP, 608º/2, 2ª parte do CPC e art.º 3º, alínea f) da Portaria n.º 357-A/2008, de 9 de Maio, alterada pela Portaria 184/2011 de 5 de maio.

II) Face a tudo quanto se deixa exposto deve ser revogada a douta sentença recorrida, julgando-se procedente tudo quanto o recorrente alegou relativamente ao indeferimento do requerimento de prova testemunhal, à privação e audiência prévia em sede de procedimento administrativo e quanto ao erro de direito e de facto constante da decisão impugnada..»

O Recorrido, por seu turno, contra-alegou, tendo concluído nos seguintes termos:

A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, que indeferiu a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo de reposição de ajudas proferidas pelo IFAP I.P., alegando a Recorrente, que a douta sentença recorrida teria feito uma incorreta apreciação do requisito do “fumus boni iuris” da providência cautelar.

B. Salvo melhor opinião, Tribunal “a quo” fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura. Senão vejamos em conclusão em três pontos:

D. Vem o recorrente apresentar, no Recurso, a sua inconformidade quanto ao despacho de não admissão da prova testemunhal, no entanto, salvo melhor opinião, o recurso de despacho deveria ter sido feito em forma de apelação, em separado e em prazo próprio e que não deveria constar do presente.

E. Porém, sem prescindir, quanto à prova testemunhal, o Tribunal a quo decidiu muito bem ao afirmar que: “Contudo, à semelhança da (sub)questão da outorga ou não de poderes de representação, a documentação reunida nos autos – nomeadamente, as próprias declarações (para si desfavoráveis) feitas à contraparte pelo Requerente [confissão extrajudicial] no contexto de reclamação “graciosa” –, habilitam o Tribunal a formar um juízo probatório e, assim, a decidir. Além disso, o Requerente não alega em parte nenhuma do seu articulado que tenha a gestão de facto da exploração. Limita-se a alegar, a este propósito, que a gestão da exploração «só a ele diz respeito», [§61.º]. Ora, ainda que, com benevolência, se interprete esta alegação como afirmação de que a gestão de facto é feita exclusivamente pelo Requerente, trata-se de uma alegação absolutamente genérica, não contendo nada de factual: o Requerente não alega, concretamente, nenhum ato de administração concreto praticado por si que fosse suscetível de ser objeto de produção de prova e de um juízo de prova.”

F. Pelo que a prova testemunhal pelos motivos expostos na sentença, no caso em concreto é irrelevante, tanto no presente processo quanto até mesmo em sede de ação principal.

G. II- Do alegado erro de direito e de facto da decisão/Da gestão da operação:

H. O Tribunal a quo decidiu muito bem ao afirmar que:“A este propósito importa referir que a alusão, na definição de «Primeira instalação», feita na alínea d) do artigo 3.º do REGULAMENTO DE APLICAÇÃO DA ACÇÃO N.º 1.1.3, a “formalmente” [«d) «Primeira instalação», a situação em que o jovem agricultor assume formalmente a gestão e titularidade da exploração agrícola (…)»] quer apenas significar que não basta assumir-se materialmente a gestão de uma unidade de exploração agrícola para se cumprir o pressuposto da assunção de funções de gestão ali previsto: para se verificar a instalação, para efeitos do disposto nessa alínea, o jovem agricultor tem, não só de ser materialmente [i.e., de facto] o gestor da exploração, como tem de assumir formalmente [i.e., de direito] as funções de gestão.

Isto mesmo resulta do segmento seguinte da definição «(…) e titularidade da exploração agrícola (…)», pois, nos termos da alínea seguinte, a ”titularidade da exploração agrícola” depende, desde logo, de o jovem agricultor ser «(…) o gestor do aparelho produtivo (…)».

Não tem, pois, aquela definição da alínea d) do artigo 3.º do REGULAMENTO DE APLICAÇÃO DA ACÇÃO N.º 1.1.3, o sentido de dispensar a gestão de facto, antes o de exigir que coincidam gestão de facto e a assunção formal dessa realidade de facto.

O jovem agricultor não pode, portanto, ser mero testa-de-ferro do efetivo explorador do estabelecimento agrícola, sob pena de fraude na obtenção de subsídio.”

“(…)…não está diretamente em causa a residência mas a gestão de facto da exploração; o lugar de residência foi invocado como um indício de ausência de gestão de facto, não como o fundamento direto da decisão de recuperação da ajuda. (…)

(…)…não está em causa o emprego de mão-de-obra do próprio nas operações materiais em que consiste a lavoura, a criação de gado, ou a melhoria do empreendimento, mas o exercício de gestão de facto de uma exploração agrícola, o trabalho intelectual de tomar as decisões para governo dessa exploração, de comandar os destinos da exploração, tomando as decisões de administração da mesma.

(…)não está diretamente em causa a possibilidade ou impossibilidade da prática de atos de administração da exploração por intermédio de procurador, mas a existência ou não de gestão de facto: a outorga de procuração a terceiro foi invocado como um indício (juntamente com outros) de ausência de gestão de facto, não como fundamento direto da decisão de recuperação.

I. Cabe informar, sucintamente, que as ajudas comunitárias são concedidas em boa-fé, os pagamentos são efetuados, no pressuposto da elegibilidade das respetivas despesas, sem prejuízo de uma eventual deteção posterior de irregularidades.

J. Em outras palavras, os pagamentos são efetuados pelo IFAP, mas sempre tendo em conta que, subsequentemente, podem vir a detetar-se irregularidades ou mesmo erros e que, por imperativo legal e regulamentar, conduzirão à correção e devolução das verbas pagas.

K. Verificado pelo R. o incumprimento das prerrogativas constantes dos artigos constantes da portaria acima referidos e do clausulado contratual, o R. pode alterar ou rescindir o mesmo.

L. No caso em concreto, foi apurado que as ausências do A. do local da exploração agrícola, corroborado pela substituição por um familiar, juntamente com a deteção de que utilizava-se apenas uma conta bancária comum a 3 familiares que apresentaram 3 candidaturas distintas em simultâneo, com um aparelho produtivo em comum e com a utilização de mão-de-obra em conjunto, levou a concluir que frustrou-se a natureza pessoal do vinculo contratual que havia firmado com o IFAP IP.

M. Na primeira instalação de jovem agricultor exige-se mais do que a titularidade da exploração agrícola.

N. Conforme resulta da alínea e) do mesmo artigo 3.º da Portaria nº 31/2015, de 12 de fevereiro, a «primeira instalação» corresponde à situação em que o jovem agricultor, na qualidade de responsável peta exploração, assume formalmente a titularidade e a gestão direta da exploração agrícola, e encontra-se inscrito na autoridade tributária com atividade agrícola e no organismo pagador enquanto beneficiário.

O. Na situação em concreto, não está em causa a residência do titular da exploração agrícola e sim a sua gestão direta.

P. É com esta pessoa, por reunir estes requisitos (e não com nenhuma outra), que se contrata a atribuição de um prémio à primeira instalação.

Q. Sendo a contratação “intuito personae”, o respetivo beneficiário não pode fazer-se substituir na execução do contrato por procurador, a quem a lei exige que reúna, apenas, a capacidade de entender e querer exigida pela natureza do negócio que haja de efetuar (art. 263.° do CCIV).

R. O regulamento de aplicação desta ação visa renovar eficazmente o tecido empresarial do sector agrícola, possibilitando uma maior e mais sustentável competitividade, ou seja, visa prover à necessidade de manter e atrair recursos humanos para a atividade agrícola, incentivando essa instalação.

S. Em outras palavras o Recorrente candidatou-se a um apoio comunitário que visa o fortalecimento, a fixação de pessoas e a melhoria da economia, no interior, concedeu a outrem, através de uma procuração, a gestão da exploração agrícola, enquanto o mesmo continuava a trabalhar, como o próprio confessa, a 150km da exploração.

T. Como já explanado, nos termos da legislação expressamente invocada, o que releva para a atribuição do Prémio é ser o gestor que de facto que está na exploração, e não apenas o gestor formal; e no caso concreto, tudo aponta para a criação de uma situação de certa forma dissimulada, com vista á obtenção de um Prémio ao qual efetivamente não tem direito.

V. Alega o Recorrente que o R. violou o direito fundamental à participação dos interessados, no entanto o Tribunal a quo, bem decidiu que:“ O Requerente foi, efetivamente, ouvido, antes da tomada da decisão final, sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito [CPA, 121.º, n.º 1], pois, sendo as únicas questões a decidir a do exercício de facto das funções de gestor da exploração agrícola por parte do Requerente [questão de facto] e a da exigibilidade do exercício de gestão de facto como requisito do direito ao prémio à instalação de jovem agricultor [questão de direito], o Requerente foi notificado para, no prazo de dez dias úteis, «informar por escrito sobre o que se lhe oferecer» [CPA, 122.º, n.º 1] sobre um projeto de decisão [CPA, 121.º, n.º 1 e 122.º, n.º 2]”(…)”

W. Ou seja, o recorrente foi sujeito a controlo por parte da DRAP Centro, na sequência da realização do controlo “in loco” a DRAP Centro remeteu, ofício de “Diligência Complementar de Controlo – Audiência”, com a referência OF/94/2017/DSCE, ofício este que contém todas as irregularidades encontradas e o Recorrente inclusive apresentou resposta.

X. Só após tal resposta é que o IFAP I.P. emitiu a procedente Decisão Final ora impugnada.

Y. No caso em concreto, não assiste qualquer razão ao Recorrente ao alegar pela preterição de audiência prévia, desde logo porque o mesmo teve conhecimento das irregularidades no âmbito do ofício supra citado que correspondem às irregularidades constantes da Decisão Final.

Z. Pelo que não tem razão o A. ao impugnar a Decisão do IFAP por vício de falta de audiência prévia e portanto, o Tribunal a quo fez uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo a sentença qualquer tipo de censura.»

Neste Tribunal Central Administrativo, o DMMP, notificado nos termos e para os efeitos do n.º 1 do art. 146.º do CPTA, não se pronunciou.

Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente, mas com prévia distribuição do texto do acórdão pelos Mmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

O objeto dos recursos é delimitado, em princípio, pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de questões de conhecimento oficioso ainda não decididas com trânsito em julgado – cfr. art.s 635º, 639.º e 608.º, n.º 2, 2ª parte, todos do CPC, aplicáveis ex vi art. 1.º do CPTA. E dizemos em princípio, porque o art. 636.º do CPC, ex vi art. 1.º CPTA, permite a ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido, situação que não se coloca nos autos.

i) Da preterição de produção de prova testemunhal requerida pelo Requerente, ora Recorrente, e do consequente erro de julgamento de facto e de direito.

ii) Erro de julgamento de direito quanto ao pressuposto do fumus bonis iuris, em virtude de a decisão recorrida

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto proferida pelo tribunal a quo, a qual aqui se reproduz na íntegra:

1. O Requerente, T..., nasceu no dia 30-05-1990, filho de J... e de A... – cfr., o cartão de cidadão do Requerente reproduzido a fls. 111 do processo administrativo.

2. A... tem como irmãos [e, portanto, o Requerente tem como tios] A..., M... e G... – cfr. o teor do e-mail de 12/07/2017, pelas 14:39, reproduzido pelo documento n.º 2 junto com o requerimento cautelar, em que o Requerente se refere a A... como seu tio.

3. O tio do Requerente, M... tem como filha [e, portanto, o Requerente tem como prima e A... tem como sobrinha] A...– cfr. o cartão de cidadão de A..., reproduzido a fls. 112 do processo administrativo entregue no processo judicial 544/19.0BECTB, em tramitação neste Tribunal.

4. No dia 17-12-2012, o Requerente, então com 22 anos, dirigiu, na qualidade de “promotor”, à entidade gestora do PRODER, pedido de apoio financeiro à instalação de jovem agricultor, para a criação de “bovinos de carne - vacas aleitantes” – cfr. a impressão de formulário de candidatura constante de fls. 113 a 116 do processo administrativo e a página 4 do relatório de controlo in loco, reproduzida a fls. 71 do processo administrativo.

5. A candidatura apresentada a financiamento previa a exploração de uma área de cerca de 30ha resultante da desagregação de uma exploração familiar pré existente que tinha uma área de 150ha – cfr. a impressão de formulário de candidatura constante de fls. 113 a 116 do processo administrativo.

6. Na data em que dirigiu à entidade gestora do PRODER o pedido de apoio a que se refere o facto provado n.º 1, o Requerente encontrava-se a terminar curso de Mestrado em Engenharia de Computadores e Telemática na Universidade de Aveiro – cfr. a impressão de formulário de candidatura constante de fls. 113 a 125 do processo administrativo.

7. Na data em que dirigiu à entidade gestora do PRODER o pedido de apoio a que se refere o facto provado n.º 1, o Requerente residia em Aveiro.

8. Na documentação que o Requerente enviou à entidade requerida com vista à instrução do pedido de apoio e à celebração do contrato de financiamento, o Requerente comunicou à entidade requerida que tinha residência em Aveiro – facto alegado nos artigos 32.º e 33.º do requerimento cautelar e comprovado pelo facto provado n.º 43.

9. No formulário de candidatura ao apoio, foi indicado, no grupo de campos dedicado à inscrição dos meios de contacto, como endereço de correio eletrónico «a…@hotmail.com» – cfr. a impressão de formulário de candidatura constante de fls. 113 a 116 do processo administrativo.

10. O endereço de correio eletrónico «a…@hotmail.com» a que se refere o facto provado n.º 9 é o endereço de correio eletrónico de A..., mãe do requerente – cfr. a associação do referido endereço à pessoa da mãe do Requerente, na mensagem de correio eletrónica de 12/07/2017, 14:39, oferecida como documento n.º 2 anexo à reclamação reproduzida a fls. 21 do processo administrativo e simultaneamente junta como documento n.º 2 anexo ao requerimento cautelar.

11. No formulário de candidatura, foi indicado, no campo dedicado à explicação da “adequação da formação complementar pretendida às necessidades da exploração” que «embora a formação académica não esteja relacionada com a pretendida atividade, o jovem agricultor tem uma forte experiência pessoal nesta área, já que, desde tenra idade conviveu com esta realidade. (…) o promotor sempre teve e tem contacto muito direto com a pecuária» – cfr. a impressão de formulário de candidatura constante de fls. 125 do processo administrativo.

12. No formulário de candidatura, declarou-se que, além dos incentivos e prémio de instalação a que se candidatava, o Requerente financiaria a operação com capitais próprios no valor de € 41.858,91, não recorrendo a capitais alheios (endividamento) para financiamento da operação – cfr. a impressão de formulário de candidatura constante de fls. 126 do processo administrativo e o documento de análise de candidatura reproduzido a fls. 135 do processo administrativo.

13. Os investimentos que o Requerente se propôs realizar, quando da candidatura ao pedido de apoio, foram os seguintes – cfr. fls. 132 do processo administrativo:

13.3. Desmatação e limpeza de terrenos numa área de aproximada de 7ha, com forte declive e vegetação abundante, onde o trabalho apenas é possível com recurso a máquinas pesadas e a trabalho manual.

13.4.1. Construção de uma cerca em torno do limite do polígono com 3.600 m, dividindo-o em 2 blocos;

13.4.2. Para a recuperação do regadio, construção de 1.300 metros de valas de rega no bloco sul, no bloco norte, um total de 300 metros;

13.4.3. Construção de uma vala com a extensão total de 320 metros, desde a charca.

13.4.4. No bloco Norte abertura de um acesso com 1.000 metros de extensão e arranjo de 500 metros já existentes.

13.5.1. Construção de uma cerca em torno do polígono num total de 1.600 metros;

13.5.2. Para a recuperação do regadio, construção de 225 metros de vala aberta e 300 metros em vala fechada. O objetivo da recuperação do regadio era conseguir regar cerca de um total de 8,79ha e explorar cerca de 15,25ha de pastagens de alto rendimento em sequeiro que seriam instalados.

14. O pedido de apoio a que se referem os factos provados n.ºs 1, 5, 8, 9 11, 12 e 13 foi aprovado no dia 20-02-2013, tendo sido outorgado contrato de financiamento, assinado no dia 22/04/2013, pelo Requerente, e em 30/04/2013, pela Diretora Regional de Agricultura e Pescas do Centro – cfr. o contrato reproduzido a fls. 104 a 110 do processo administrativo.

15. No contrato, a morada do beneficiário indicada é «Rua C..., 6300-670, Guarda – cfr. o contrato reproduzido a fls. 104 a 110 do processo administrativo.

16. Na cláusula 7.ª do contrato de financiamento, epigrafada de «conta bancária específica da operação», acorda-se que o apoio contratado será pago por crédito da conta de depósitos à ordem 0…, a que se referem os factos provados n.ºs 17 e 18 – cfr. o contrato reproduzido a fls. 104 a 110 do processo administrativo.

17. O Requerente é, juntamente com G... (sua tia, irmã de sua mãe) e A...(sua prima, sobrinha de sua mãe), contitular da conta bancária, sedeada na Caixa de C…, CRL, com o IBAN PT50 … – cfr. o documento reproduzido a fls. 112 do processo administrativo.

18. G..., tia do Requerente, beneficiou de ajudas à agricultura mediante procedimento documentado pelo processo administrativo n.º 48925 – cfr. as anotações marginais ao documento reproduzido a fls. 112 do processo administrativo e o documento reproduzido a fls. 95 a 100 do processo administrativo.

19. No contrato de financiamento que titula o apoio à operação a que se refere o processo administrativo n.º 48925, de que é beneficiária e promotora G..., tia do Requerente, acordou-se que o apoio contratado seria pago por crédito dessa mesma conta de depósitos à ordem 0…, a que se referem os factos provados n.ºs 17 e 18 – cfr. as anotações marginais ao documento reproduzido a fls. 112 do processo administrativo, o anexo “VI – controlo dos reembolsos e outros recebimentos” reproduzido a fls. 87 do processo administrativo e os pontos 2.3.2.1 [«situações relevantes detetadas em sede de controlo “in loco” ao nível físico e normativo»], 2.3.2.2 [«situações relevantes detetadas em sede de controlo “in loco” ao nível contabilístico e financeiro»] e 3.3 [«resultado final - conclusões»] do “relatório de controlo in loco”, reproduzido a fls. 68 a 91 do processo administrativo.

20. A…, prima do Requerente, beneficiou de pedido de apoio à instalação de jovem agricultora, cujo procedimento de atribuição se encontra documentado pelo processo administrativo n.º 42735 – cfr. o processo administrativo junto ao processo judicial n.º 544/19.0BECTB.

21. No contrato de financiamento que titula o apoio à operação a que se refere o processo administrativo n.º 42735, de que é beneficiária e promotora A..., prima do Requerente, acordou-se que o apoio contratado seria pago por crédito dessa mesma conta de depósitos à ordem 0..., a que se referem os factos provados n.ºs 17 e 18 – cfr. o contrato de financiamento reproduzido no processo administrativo junto ao processo judicial n.º 544/19.0BECTB.

22. A... (tio do Requerente) e A... (mãe do Requerente) dispunham, no dia 19-04-2013, de autorização dos titulares da conta para, em nome e em representação desses titulares, movimentar a conta bancária com o IBAN PT50 0..., a que se refere o facto provado n.º 17 – cfr. o documento reproduzido a fls. 112 do processo administrativo.

23. No dia 30-05-2013 foram pagos ao Requerente os € 30.000,00 referentes ao prémio à instalação de jovem agricultor – cfr. a tabela «5.2 – PEDIDOS DE PAGAMENTO ISINGA» do campo «5 – EXECUÇÃO FINANCEIRA» da “ficha de identificação da operação, reproduzida a fls. 102 do processo administrativo.

24. No início da exploração, o Requerente assinou contrato de trabalho em Aveiro [§66.º].

25. Entre os dias 16 e 24 de fevereiro de 2015, a secção de investimentos da delegação da Guarda da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro realizou visita de “verificação física local” (VFL) n.º 12248 à exploração a pretexto da apreciação do último pedido de pagamento [§58 do requerimento cautelar] – cfr. a tabela «7 – INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES (Controlos e Auditorias)» da “ficha de identificação da operação, reproduzida a fls. 102 do processo administrativo.

26. Na visita de verificação física local a que se refere o facto provado n.º 25, o Requerente não esteve presente na exploração, tendo-se feito representar por A..., tio do Requerente [requerimento cautelar, §58 e §59].

27. No dia 17/03/2015, o Requerente outorgou a seguinte declaração escrita – cfr. o documento n.º 5 junto com a petição inicial:

T..., jovem agricultor com PA 4…, portador do NIF 2…, com exploração sita em Quinta de A… — C…, concelho de Guarda, declara fazer seu representante para resolver qualquer situação relacionada com a sua exploração A..., BI nº 7… emitido pelo arquivo de Guarda, válido até 12-06-2017 e NIF 1…, sempre que não seja possível a sua presença na exploração.

28. No mesmo dia 17/03/2015, A..., prima do Requerente, outorgou a seguinte declaração escrita – cfr. a declaração reproduzida a fls. 19 do processo administrativo entregue no processo judicial 544/19.0BECTB, em tramitação neste Tribunal:

A..., jovem agricultora com PA 4…, portadora do NIF 2…, com exploração sita em Quinta de A… — C..., concelho de Guarda, declara fazer seu representante para resolver qualquer situação relacionada com a sua exploração A..., BI nº 7… emitido pelo arquivo de Guarda, válido até 12-06-2017 e NIF 1…, sempre que não seja possível a sua presença na exploração.

29. As assinaturas constantes dos documentos a que se referem os factos provados n.ºs 27 e 28 foram ambas reconhecidas, no mesmo dia 18 de março de 2015, em Coimbra, pelo mesmo advogado com a cédula profissional 4616C, o primeiro às 13:16 e o segundo às 13:19 – cfr. fls. 19 do processo administrativo junto ao presente processo cautelar e fls. 20 do processo administrativo entregue no processo judicial 544/19.0BECTB.

30. Entre 01/09/2015 e 31/08/2016, vigorou entre o Requerente, na qualidade de empregador, e J..., na qualidade de trabalhador, contrato de trabalho a termo certo para o desempenho das funções inerentes à “categoria profissional de trabalhador agrícola” com o horário de trabalho de quarenta horas semanais – cfr. os artigos 48 a 51 da reclamação reproduzida pelo documento n.º 2 junto com a petição inicial e a fls. 13 do processo administrativo, e o contrato de trabalho reproduzido como documento n.º 3 anexo a essa mesma reclamação, a fls. 23 a 25 do processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

31. No dia 01/09/2016, dia seguinte ao do termo do contrato de trabalho de J..., a que se refere o facto provado n.º 30, A..., prima do Requerente, celebrou, na qualidade de empregadora, com C..., na qualidade de trabalhador, contrato de trabalho a termo certo, por doze meses, para o desempenho das funções inerentes à “categoria profissional de trabalhador agrícola” com o horário de trabalho de quarenta horas semanais, cujo clausulado é, descontada a identificação das partes, exatamente igual ao do contrato a que se refere o facto provado n.º 30 – cfr. o contrato de trabalho reproduzido como documento n.º 3 anexo à reclamação reproduzida a fls. 43 a 26 do processo administrativo entregue no processo judicial 544/19.0BECTB, em tramitação neste Tribunal, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

32. Com exceção do contrato de trabalho a que se referem os factos provados n.ºs 30 e 59, e do período temporal a que o mesmo se refere, o Requerente não contratou nenhum trabalhador para trabalhar na exploração agrícola – cfr. os artigos 48 a 51 da reclamação reproduzida pelo documento n.º 2 junto com a petição inicial e a linha 6 da tabela “2.2 – cumprimento das obrigações e dos compromissos do beneficiário” constantes de fls. 9 do relatório de controlo, reproduzida a fls. 76 do processo administrativo.

33. Durante o exercício contabilístico de 2016, a exploração do Requerente registou proveitos da exploração no valor total de € 4.184,11, custos de exploração no valor total de € 2.510,47, e, portanto, um rendimento empresarial líquido de € 1.673,64 – cfr. a “demonstração de resultados” constante do “relatório de avaliação do cumprimento do plano empresarial” reproduzido a fls. 60 do processo administrativo.

34. Pelo ofício com a referência OF/68/2017/DSCE, de 07/07/2017, a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro informou o e solicitou ao Requerente o seguinte:

De acordo com o previsto na legislação Comunitária (Reg. 1975/2006 alterado pela Reg.484/2009) e Nacional (Dec. Lei 66/2009) em vigor, e no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER), e no exercício das suas funções esta Direcção Regional irá efectuar uma acçao de controlo "in Loco" ao supracitado projecto.

Assim, vimos informar que esta DRAP irá realizar uma visita a essa Empresa nos próximos dias 12 e 13 de Julho de 2017, pelas 10,30 horas, pelo que solicitamos a comparência do(s) Vosso(s) representante(s) com poderes para a acto, munido(s) de toda a documentação relativa à execução físico - financeira do referido projecto, de forma a que os nossos técnicos, credenciados para o efeito, possam proceder às respectivas acções de controlo nas vertentes física, documental, contabilística e financeira.

35. No dia 10-07-2017, segunda-feira, A..., técnico de controlo da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, deu a conhecer ao Requerente que iria proceder a visita de controlo à exploração e que o Requerente deveria estar presente na exploração naquela data [§47 do requerimento cautelar, não impugnado pela entidade requerida].

36. No dia 10/07/2017, pelas 11:57, o Requerente solicitou à sua entidade patronal através de email, um dia férias para o dia 12/07/2017, quarta-feira, ou para o dia 13/07/2017, quinta-feira, para poder estar presente no controlo in loco a que se refere o facto provado n.º 30 [§47.º e §50.º] – cfr. o teor do e-mail de 10/07/2017, pelas 11:57, reproduzido pelo documento n.º 2 junto com o requerimento cautelar.

37. A entidade patronal do Requerente negou-lhe a satisfação do pedido a que se refere o facto provado n.º 35 [§49.º e §50.º] – cfr. o teor do e-mail de 10/07/2017, pelas 12:01, reproduzido pelo documento n.º 2 junto com o requerimento cautelar.

38. No dia 13-07-2017, realizou-se ação de controlo in loco à execução do contrato de financiamento – cfr. a 1.ª página do relatório de controlo in loco, reproduzida a fls. 68 do processo administrativo.

39. A diligência foi realizada por A... e M..., técnicos de controlo da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, na presença de A..., tio do Requerente, para tanto tendo exibido o documento a que se refere o facto provado n.º 27 – cfr. o “anexo VIII - folha de presenças” ao relatório de controlo in loco, reproduzido a fls. 90 e 91 do processo administrativo.

40. Pelo ofício de 28-07-2017, com a refª OF/94/2017/DSCE, da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, o Requerente foi notificado do seguinte – cfr. o documento n.º 4 junto com o requerimento cautelar:

Programa - Medida 1.1/ Ação "Instalação de Jovens Agricultores" Pedido de Apoio N.º 4... - NIF 2…

No âmbito das acções de controlo in loco às operações co-financiadas pelo FEADER previstas no Regulamento (CE) nº 1975/2006 da Comissão, de 7 de Dezembro de 2006 (e respectivas alterações) e de acordo com o disposto no Decreto-lei n.º 37-A/2008, de 5 de Março (e respectivas alterações) e no protocolo celebrado entre o IFAP, IP e as DRAP, o pedido de apoio n.º 4..., apresentado por V. Exa.(s) à Medida 1.1, Ação 1.1.3 do programa de Desenvolvimento Rural (PRODER) foi objecto de controlo in loco na data de 1307-2017.

No controlo acima referido foram detectadas desconformidades e irregularidades susceptíveis de consubstanciar uma situação de incumprimento da legislação aplicável e do contrato celebrado.

- Mantém residência e local de trabalho na zona de Aveiro desde há praticamente 3 anos, e que só vai à exploração por períodos limitados de tempo, pelo que, quando tem sido necessária a sua presença, tem feito substituir-se por um seu familiar que acompanhou os Técnicos da DRAPC em várias ocasiões, em desconformidade do que dispõe o contrato de atribuição de subsídio, que é um contrato "intuito personae";

-Embora o Plano Empresarial esteja a ser desenvolvido, com a instalação dos prados permanentes, com a aquisição dos animais e com a aquisição de máquinas e equipamentos agrícolas, conclui-se que tendo cometido a terceiros as responsabilidades contraídas com a assinatura do contrato de financiamento, não assumiu a titularidade e gestão da empresa agrícola, como jovem agricultor;

-Acresce que a utilização de conta bancária comum aos 3 familiares que apresentaram candidaturas quase em simultâneo para se instalar na mesma unidade de produção, para além de não ser conforme ao estabelecido no artigo 36º nº 1 do Reg. (CE) no 1975/2006, da Comissão de 7 de Dezembro, não cumpre o estipulado nos artigos 29º e seguintes do Código Comercial, bem como o artigo 63º-C da Lei Geral Tributária, visto que é inviável verificar a rastreabilidade das entradas e saídas de fundos por cada jovem agricultor, o que reforça o nosso juízo de facto de que a explorado agropecuária não é autónoma, mas sim gerida em comum;

-Ideia que é reforçada pelo facto de que o aparelho produtivo ser comum, bem como a utilização da mão-de-obra disponível do conjunto, que assegura o maneio dos animais, nomeadamente alimentação, beberagem, maneio sanitário e reprodutivo, conforme se deduz do conteúdo do v/ mail recebido a 20-07-2017;

-Em síntese, estão em incumprimento o disposto nos artigos 4º alínea a) e 7º nº 1 alíneas a), e) e i) do Regulamento de Aplicação da Ação no 1.1.3 republicado em anexo à portaria no 184/2011, de 5 de Maio.

Nesta conformidade, fica V. Exa. notificado para, no prazo máximo de dez dias úteis, contados a partir da data de recepção do presente oficio ou, supletivamente, contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos CTT, informar por escrito sobre o que se lhe oferecer relativamente aos resultados do controlo.

O processo poderá ser consultado no Núcleo de Controlo - Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, sito na Avenida Fernão de Magalhães, 465, 3000-177 Coimbra, Telefone 239 800 500, nas horas normais de expediente, desde que tal seja pedido por escrito, no prazo supra referido».

41. Por requerimento que mereceu registo de entrada nos serviços da Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro no dia 09/08/2017, o Requerente respondeu ao ofício com a refª OF/94/2017/DSCE, a que se refere o facto provado n.º 40, na parte potencialmente relevante para a presente decisão, nos seguintes termos – cfr. o documento reproduzido a fls. 95 a 100 do processo administrativo:

O v/ofício aponta como desconformidade o facto de o beneficiário da ajuda residir em Aveiro há cerca de 3 anos. A residência em Aveiro existe desde os 18 anos, ano em que entrei na Universidade de Aveiro e onde conclui os estudos académicos. Após terminar o curso, no mês seguinte entrei no mundo do trabalho. Esse só poderia ser aqui, pois a Guarda por infelicidade minha não tem emprego para mim.

A exploração nunca foi dada com a minha actividade principal. Ter emprego hoje não é sinónimo de a ter amanhã, visto o mercado de trabalho não oferecer qualquer vinculo ou segurança. A instabilidade no emprego pesou na hora de abraçar este projecto de jovem agricultor. Aveiro está sensivelmente a 150Km da Guarda, hoje com a A25 em quaisquer 90 minutos estou na exploração, é tudo uma questão de horários e vontade própria.

Durante o ano, aos fins-de-semana é normal a minha presença na exploração. Sou um jovem agricultor que gosta de o ser. Quero contribuir para que a Quinta seja uma exploração e não um monte abandonado espera de que um incêndio venha e destrua tudo o que os meus avós construíram.

Pretendo contribuir para o desenvolvimento do Interior com a criação de vacas aleitantes sendo que naquele espaço é o que melhor se enquadra atendendo à morfologia do terreno. A criação da exploração foi a forma que encontrei de manter as minhas raízes e de evitar o abandono de uma Quinta que tem muito potencial para a criação de gado e é muito bonita.

Como V. Exas. puderam confirmar no decorrer da ação de controlo "in loco" apesar de não estar fisicamente na exploração tenho assumido a sua gestão através com a assunção dos deveres e direitos nomeadamente os patrimoniais, financeiros e fiscais. Refuto por completo a afirmação feita no V. Ofício de te cometido a terceiros as responsabilidades contratadas com a assinatura do contrato de financiamento.

Gerir não é sinónimo, nem obriga, à presença física num determinado local. Felizmente possuo familiares que assumem as funções executivas, cumprindo as minhas diretrizes de gestão da exploração agrícola, que está na minha posse conforme V. Exas. puderam confirmar aquando da ação de controlo in loco.

Acusam-me V. Exas. de usar uma conta bancária que comum invocando que esta prática não está conforme com o estabelecido no artigo 36.º n.º 1 do Reg. (CE) ne 1975/2006 da Comissão de 7 de dezembro (…).

Apesar de entender que o Regulamento 1975/2006 é de cumprimento obrigatório pelos estados membros e não pelo beneficiários, que terão de cumprir a legislação nacional, entendo que tendo executado todas os pagamentos e tendo recebido todas ajudas contratadas no âmbito da operação através de um conta bancária única, conforme exige a Portaria n.º 357-A/2008, de 9 de Maio, cumpri as obrigações previstas na lei e assegurei a pista de controlo suficiente.

A conta bancária é muito fácil de controlar atendendo a que os subsídios estão todos discriminados no Portal do IFAP de cada promotor, as compras cada um tem os seus cheques, as despesas cada um tem as suas e nada há de despesas em comum, visto que nada é repartido. (…)

4. Efetuei todos os pagamentos e recebimentos relativos à operação por uma única conta bancária.

42. Na sequência da ação de controlo in loco a que se refere o facto provado n.º 24, os serviços da entidade requerida elaboraram, no dia 04/09/2017, o “relatório de controlo in loco” n.º 1348 reproduzido a fls. 68 a 91 do processo administrativo.

43. Nos pontos 2.3.2.1 [«situações relevantes detetadas em sede de controlo “in loco” ao nível físico e normativo»], 2.3.2.2 [«situações relevantes detetadas em sede de controlo “in loco” ao nível contabilístico e financeiro»] e 3.3 [«resultado final - conclusões»] do “relatório de controlo in loco”, reproduzido a fls. 68 a 91 do processo administrativo, lê-se o seguinte:

«Ao nível físico, e na companhia do procurador, visitámos a unidade de produção agro-pecuária, tendo confirmado a regularidade da realização dos investimentos objecto de apoio.

Ainda, a nível normativo, e porque nem em sede de controlo administrativo do último pedido de pagamento, nem em sede de controlo in loco, foi possível entrevistar o beneficiário, não podemos concluir inequivocamente que a exploração agrícola está submetida a uma gestão única (art. 3º al. f do Regulamento de Aplicação da Ação no 1.1.3) e que esteja por si a manter a atividade (art 7º no 1 al. f) da mesma norma legal) (cf. Doc. 4).

Como o contrato de atribuição de subsídio é um contrato "intuito personae", no caso da primeira instalação de jovem agricultor, este tem de demonstrar que assumiu formalmente a gestão e titularidade de exploração. Não pode cometer a terceiros as responsabilidades assumidas com a assinatura do contrato. A distância do local de residência e de trabalho à exploração, de mais de 150 Km não é de molde a possibilitar ao proponente a gesta única da exploração, mas sim - como se verificou - através de procuradores (os mesmos que constam da consulta da conta bancária).

Ouvido em sede de diligências complementares, o promotor contesta os factos apurados na visita e que constam do oficio expedido com data de 28-07limitando-se a dar informações gerais sem pormenorizar ou trazer à colação um único facto que demonstre que os Técnicos de Controlo estavam errados no seu juízo sobre o que observaram "in loco". E confirma na resposta, recebida a 09-08-2017, no ponto A, que são os familiares que no dia a dia assumem a gestão da exploração. Aliás, as 3 contestações são formalmente , o que reforça o nosso parecer que estamos perante uma gestão única de 3 unidades agrícolas que só foram distintas para um único fim - recebimento dos prémios às primeiras instalações.

Assim, o juízo sobre os factos apurados na visita de controlo conduz-nos à conclusão que as premissas em que foi aprovada a operação de primeira instalação não estão a ser cumpridas. Pelo que estamos perante uma situação de operação irregular.

Ao nível financeiro, verificámos o pagamento de todas as despesas através de cheques sacados duma conta bancária única - comum às operações nºs A…) e 48925 (G...).

Quanto à exigência de pista de auditoria, em conformidade com o disposto no artº 36º na I do Reg. (CE) 1975/2006, da Comissão, de 7 de Dezembro, e uma vez que a conta bancária é comum aos 3 pedidos de apoio, solicitámos extractos bancários com as operações individualizadas por cada JA desde pelo menos a data de assinatura do contrato, pedido que não foi satisfeito (Doc. 4).

Ouvido em diligências complementares, na resposta, ponto o beneficiário argumenta que cada um tem os seus subsídios discriminados no portal do IFAP (confirma-se), cada um tem um livro de cheques individual (confirma-se), e que há partilha de despesas (há evidência em sentido contrário). Ficamos sem saber com quanto contribuiu cada um dos JA para o autofinanciamento da respectiva operação de investimento. E como a conta "11999 - Caixa-Outras Contas de Caixa" não traduz em registo sequencial de operações financeiras, antes um recapitulativo, dificilmente alguém poderá fazer com tecnicidade uma reconciliação de valores entre a contabilidade e a conta bancária. Apesar de solicitados, o beneficiário não apresentou Balanço e Demonstração de Resultados do exercício de 2016. Por fim, como em todo o período de execução do investimento, houve transações de animais entre os 3 jovens agricultores: também aqui será difícil seguir a pista de auditoria.

A conclusão a que chegamos é a seguinte: a existência de conta bancária única às 3 operações de investimento vem confirmar as situações relevantes descritas a nível físico e normativo. Assim em termos contabilísticos e financeiros, desconformidades.

A nível normativo, e porque nem em sede de controlo administrativo do pedido de pagamento, nem em sede de controlo “in loco”, foi possível ao beneficiário acompanhar as equipas da DRAPC, antes delegando em familiar que é simultaneamente procurador, não podemos concluir que a exploração agrícola esteja submetida a uma gestão única (art. 3º al. f) da Portaria no 184/2011). Ademais, considerando a natureza "intuito personae" do contrato de atribuição de ajuda, reforçado pelo preâmbulo da Portaria n.º 184/2011, de 5 de Maio, que tem o propósito de atrair jovens para a atividade agrícola, fixando-os às explorações que gerem, não podemos concluir que o pressuposto que suportou a aprovação do PA com a consequente assunção por parte do JA da efetiva gestão material da exploração esteja a ser cumprido (al. f) do nº 1 do art. 7º do Regulamento de aplicação da Ação 1.1.3).

De notar que quando assinou o contrato de financiamento, o beneficiário já tinha residência e trabalho na zona de Aveiro, ou seja, a mais de 150 Km de distância da exploração. Em nossa opinião, a situação era do perfeito conhecimento da Divisão de Investimento da Guarda, que analisou, pagou os apoios e acompanhou a execução, e não era muito diferente de outras situações análogas conhecidas a nível nacional, a que a Senhora Gestora do PRODER deu resposta negativa, tendo transmitido orientações nesse sentido a todas as DRAP's (cf. Informação no INF/135/2012/STJ, de 12-11-2012).

Pelo que se conclui que, quanto ao prémio de primeira instalação, o PA está em situação IRREGULAR.

44. Não foi dado a conhecer ao Requerente o teor do relatório n.º 1348 da ação de controlo in loco a que se referem o ponto 3 da decisão suspendenda e os factos provados n.ºs 41 e 43 [§28 e §29, não impugnados].

45. No dia 16 de Outubro de 2019, o Requerente foi notificado da decisão sub judice, cujo teor é o seguinte – cfr. o documento n.º 1 anexo ao requerimento cautelar:

«Finda a fase de instrução no procedimento administrativo, relativo ao assunto supra identificado, e com fundamento no disposto no artº 124º nº 1, e) do Código do Procedimento Administrativo, porquanto tomou conhecimento do incumprimento que implicava o reembolso das quantias indevidamente recebidas, cumpre agora tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1.A esta operação é aplicável a legislação relativa à "Ação” Instalação de Jovens Agricultores. do PRODER — Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, que se enquadra no Regulamento (CE) no 1698/2005, de 20 de Setembro, regido a nível nacional pela Portaria nº 357-A/2008, de 9 de maio, alterada pela Portaria nº 184/2011 de 5 de maio e subsequentes alterações.

2.O contrato de financiamento no 02029167/0 outorgado com o IFAP em 3004-13, visou a 1ª instalação de jovem agricultor com uma exploração de 40 vacas aleitantes em 29,95 hectares, visando a produção e venda de bezerros/bezerras, com investimentos designadamente na aquisição de trator e alfaias, desmatação de terrenos, instalação de prados, construção de cercas, abertura de caminhos, melhoria de charca, e melhoria de infraestruturas de rega. O montante de investimento elegível foi de 105.745,34 € sendo o correspondente subsídio não reembolsável de 63.447,20 €, sendo o montante de prémio à 1ª instalação de 30.000,00 €.

3.A operação foi objeto de uma ação de controlo in loco em 13-07-17, realizada pela Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro — DRAP Centro, da qual resultou o Relatório nº 1348, tendo sido detetadas desconformidades/irregularidades que consubstanciam uma situação de incumprimento da legislação aplicável e do contrato de financiamento celebrado.

4.Na sequência da realização do controlo “in loco" a DRAP Centro remeteu-lhe em 28-07-17, ofício de diligência complementar de controlo — Audiência, com a refª OF/94/2017/DSCE, e para o qual remetemos na íntegra, no qual são reportadas desconformidades e irregularidades suscetíveis de fazer incumprir a legislação aplicável e o contrato celebrado, designadamente no que se refere à sua 1ª instalação como jovem agricultor. Assim foi-lhe transmitido que: - “mantém residência e local de trabalho na zona de Aveiro desde há praticamente 3 anos, e que só vai à exploração por períodos limitados de tempo, pelo que quando tem sido necessária a sua presença, tem feito substituir-se por um seu familiar que acompanhou os técnicos da DRAP Centro em várias ocasiões…”; – “embora o plano empresarial esteja a ser desenvolvido, com a instalação dos prados permanentes, com a aquisição de animais e com a aquisição de máquinas e equipamentos agrícolas, conclui-se que tem cometido a terceiros as responsabilidades contraídas com a assinatura do contrato de financiamento, não assumindo a gestão e titularidade da empresa agrícola, como jovem agricultor”.

5.Em 09-08-17, respondeu ao oficio referido no ponto anterior, referindo designadamente que a exploração nunca foi dada como a atividade principal do promotor, e que após ter terminado os estudos académicos em Aveiro, no mês seguinte entrou no mundo de trabalho nessa cidade. Está apenas a 150 Km da Guarda e que é normal a sua presença aos fins-de-semana na exploração. Mais refere que a Portaria que regulamenta a Ação não aponta nos critérios de elegibilidade dos beneficiários ou das operações, qualquer referência à distância da residência do jovem agricultor à exploração (nem mínima, nem máxima), ou à obrigatoriedade da sua presença física na mesma. Refuta a afirmação de ter cometido a terceiros as responsabilidades contratadas, bem como a afirmação de não ter assumido a titularidade e gestão da empresa como jovem agricultora, pois gerir não obriga à presença física num determinado local, salientando que possui familiares que assumem as funções executivas, cumprindo as suas diretrizes de gestão.

6.Analisada a resposta apresentada, a Direção Regional confirmou que a delegação das suas tarefas num familiar que é também seu procurador, não permite concluir que a exploração esteja submetida a uma gestão única (artigo 3º alínea f) da Portaria nº 184/2011 de 5 de maio. Mais ainda se refere, que o contrato de atribuição de ajuda que assinou, tem a natureza "intuito personae", isto é, só o beneficiário pode executar as obrigações contratuais. Também como beneficiário, não pode fazer-se substituir na execução do contrato por procurador, a quem a lei exige que reúna, apenas, a capacidade de entender e querer exigida pela natureza do negócio que haja de efetuar (art. 263º do Código Civil), ou por qualquer outra pessoa que não reúna os requisitos que lhe foram exigidos. E não pode, porque o Regulamento de aplicação da Ação 1.1.3., pretende com a 1ª instalação de jovens agricultores, contrariar o envelhecimento da população rural e responder aos novos desafios com que se deparam as explorações agrícolas nacionais. Os jovens agricultores, visam renovar o tecido empresarial do setor agrícola, possibilitando uma maior e mais sustentável competitividade. O prémio à 1ª instalação, visa prover à necessidade de manter e atrair recursos humanos jovens para a atividade agrícola e para os territórios rurais, incentivando essa instalação. A instalação bem sucedida de jovens agricultores, contribui para a melhoria geral da atividade, induz maior dinamismo empresarial, baseado em novas competências, e em formação específica obrigatória não transmissível, bem como níveis de produtividade mais elevados e maior capacidade competitiva. O prémio à 1ª instalação insere-se no eixo da competitividade e pretende contribuir para essa renovação e rejuvenescimento sustentado do tecido rural e empresarial. Desta forma a natureza “intuito personae” do contrato de atribuição de ajuda, é reforçada pelos objetivos que o Regulamento de aplicação da Ação no 1.1.3, pretende atingir. Não se conclui que na situação presente tal tenha sido cumprido, isto é, a verificação duma assunção efetiva da gestão material da exploração, tal como previsto na alínea f) do nº 1 do artigo 7º da Portaria nº 184/2011. Assim a atribuição do prémio à 1ª instalação não tem justificação.

7.Em 27-12-17, a DRAP Centro reanalisou a operação no sentido da recuperação da verba referente ao prémio, indevidamente recebida. Desta forma há lugar à devolução de verba de 30.000,00€.

8.Nestes termos, importa citar o nº 2 da Cláusula 2ª do contrato, que refere que o apoio concedido é ajustável em função do efetivo custo final elegível, mantendo-se a taxa de comparticipação atribuída na decisão de aprovação do contrato. A Cláusula A.2 obriga a manter a atividade e as condições legais necessárias ao exercício da mesma, e a Cláusula A.3. obriga à aquisição de aptidão e competência profissional adequada. Mais se refere a Cláusula I.1, que determina que todos os pagamentos efetuados pelo IFAP, são realizados sob a condição da sua elegibilidade e conformidade as normas nacionais e comunitárias aplicáveis. As Cláusulas E. 2 e F.2. das Condições Gerais, referem designadamente que o IFAP pode proceder à modificação unilateral do contrato, no que respeita aos montantes de apoio e desde que tal se justifique, com a consequente exigência de devolução das ajudas indevidamente recebidas.

9.Assim, determina-se a devolução do montante pago indevidamente, referido no ponto 7.

10.Para efeitos de reposição voluntária da quantia de 30.000,00 €, fica pelo presente notificado de que a mesma poderá ser efetuada, utilizando uma das modalidades abaixo indicadas, no prazo de trinta dias a contar da data da receção do presente oficio.

11.Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será o montante em divida compensado nos termos legais, com créditos que lhe venham a ser atribuídos, seguindo-se na falta ou insuficiência destes, a instauração do respetivo processo de execução fiscal com vista à cobrança coerciva do montante em divida, no qual serão pedidos para do capital, os juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral reembolso».

46. Mediante requerimento objeto de registo de aceitação postal no posto de correios das Devesas, em Vila Nova de Gaia, no sábado, dia 04-01-2019, o Requerente dirigiu à entidade requerida impugnação administrativa, na modalidade de reclamação, da decisão a que se refere o facto provado n.º 45 – cfr. fls. 4 a 29 do processo administrativo.

47. Na reclamação a que se refere o facto provado n.º 46, o Requerente alegou, entre outras coisas, o seguinte – cfr. fls. 4 a 29 do processo administrativo:

42.- Refira-se que o Representante, enquanto tio do J.A, somente o auxilia no maneio dos animais ou do campo em casos pontuais, sempre que lhe foi solicitada ajuda, mas é, e foi apenas e só isso, executar funções a pedido do J.A, e a titulo excecional.

46.- Mais se esclarece que o J.A., no início da exploração assinou contrato de trabalho em Aveiro e tentou durante cerca de um ano fazer a gestão da empresa e todo o processo operacional sozinho apenas com ajudas pontuais de familiares e amigos durante a semana quando necessário. Tendo o jovem felizmente, a hipótese de trabalhar a partir de fora das instalações de Aveiro, ou seja, pode exercer as suas de trabalho na sua quinta, através de teletrabalho.

47.- De facto, o J.A., na sua atividade profissional, pode inclusive gerir as horas que faz em cada dia compensando se necessário as horas em falta nos restantes dias da semana, uma vez que apenas tem obrigação das 40 horas semanais e não de horas diárias. Dessa forma, faz a sua gestão do tempo de modo a que muitas vezes consegue estar sexta-feira a meio da tarde na Guarda, tendo cerca de 2 dias e meio da semana dedicados exclusivamente à exploração para resolver qualquer tipo de problema, como seja por exemplo as vacinações e desparasitações que foram sempre feitas ao Sábado exatamente por ser o dia em que estava seguramente presente.

48. – Contudo, ao fim um ano de exploração, a fim de obter alguma ajuda nas questões operacionais relativas ao maneio dos animais, sementeiras e boas práticas agrícolas, e ainda, atendendo ao crescimento da exploração, o JA fez um contrato de trabalho com um trabalhador durante o ano de 2015/2016 (…) (…)

51.- A partir de então, para além de manter a gestão, voltou a ser o jovem a tratar questões operacionais da exploração (…) recorrendo apenas à ajuda de familiares e amigos quando realmente precisava, consoante o volume de trabalho na exploração.

59. – (…) esteja ele na sala da Quinta, esteja no apartamento em Aveiro, (…) através de um computador consegue gerir e administrar remotamente a exploração, para depois acompanhar in loco, semanalmente, os desenvolvimentos da exploração.

60. (...) [o JA] mantém uma ligação direta e permanente com a exploração, já que semanalmente visita a mesma, onde orienta e verifica o cumprimento das suas diretrizes, analisando e acompanhando o desenvolvimento da exploração

61. - Sem prescindir e por forma a comprovar o que acaba de se deixar alegado e comprovado, anuncia o J.A., decorrerem neste momento (Outubro de 2019), obras na quinta, iniciadas já em 2019 e que apenas irão terminar em Março de 2020, com vista à dinamização da quinta onde se localiza a exploração.

62.- (…) Assim o J.A. constituiu uma nova empresa, com gestão exclusiva sua, com vista a alugar espaços para eventos variados como batizados, casamentos, "team-buiidings" de empresas, cada vez mais recorrente no nosso país, entre outros.

63.- A par da dessa nova empresa, foi criada uma outra, com gestão da outra Jovem Agricultora, G…, com vista a alojamento em espaço rural. A simbiose entre as duas empresas de Turismo e Eventos vai dar oportunidades únicas a cada empresa, mas também oportunidades conjuntas. Vai levar à criação de pelo menos, um novo posto de trabalho para cada uma delas. (…)».

48. Durante a ação de controlo in loco, a DRAPC não encontrou um único documento assinado pelo representante, fosse ele de compra, venda, cheque ou outro qualquer [§67.º, não impugnado].

49. O Requerente investiu na exploração a totalidade da quantia cuja reposição lhe foi ordenada [não impugnado].

50. A exploração agrícola do Requerente tinha, em 22-10-2019, entre os seus ativos, 53 cabeças de gado bovino – cfr. o mapa de fls. 26 a 28 do processo administrativo.

51. O principal fornecedor do Requerente no conjunto das rubricas de investimento que constituíram a despesa elegível objeto de ajudas foi a sociedade M... - Transportes e Construções - Sociedade Unipessoal Lda, NIPC 5... – cfr. o “anexo III_A – Contabilidade” do relatório de controlo in loco reproduzido a fls. 85 do processo administrativo.

52. A sociedade M... - Transportes e Construções - Sociedade Unipessoal Lda, NIPC 5..., a que se refere o facto provado n.º 51, tem como sócio e gerente único M..., tio do Requerente, irmão de A... e de G..., e pai de A...– cfr. a Apresentação OF. 20180207, referente ao averbamento 1 à inscrição 1 na matrícula da sociedade no registo comercial, em https://publicacoes.mj.pt/DetalhePublicacao.aspx.

53. A..., prima do Requerente, é licenciada em optometria, exerce a profissão de optometrista, por conta de outrem, a tempo inteiro, em Aveiro, e reside em Aveiro – cfr. o documento n.º 8 anexo à petição inicial do processo judicial 544/19.0BECTB e essa mesma petição inicial; cfr. fls. 125 do processo administrativo entregue no processo judicial 544/19.0BECTB.

Os factos que são relevantes para a presente decisão, em face das várias soluções plausíveis de direito, e que se julga não provados são os seguintes:

54. A..., identificado no documento a que se refere o facto provado n.º 27, e a quem em parte se refere os factos provados n.ºs 18, 26, 28 e 39 sempre trabalhou por conta de outrem, com máquinas em floresta, nas mais diversas regiões (do Norte ao Sul de Portugal e ainda durante algum tempo em Espanha), onde era adjudicado o trabalho, ficando por vezes a distâncias da exploração muito superiores à do Requerente, não lhe restando qualquer possibilidade para assumir fosse o que fosse na exploração [§65.º do requerimento cautelar].

55. O familiar do Requerente, seu alegado procurador, nunca assinou nenhum documento relativo à exploração [§68.º].

56. O Requerente aufere remuneração de trabalho por conta de outrem no valor mensal aproximado de € 1.218,00

57. O Requerente não tem outro rendimento que não seja remuneração de trabalho por conta de outrem no valor mensal de € 1.218,00

58. A gestão de facto da exploração é feita exclusivamente pelo Requerente [§61.º].

59. O contrato de trabalho a que se refere o facto provado n.º 30 cessou por razões financeiras, “devido à fraca rentabilidade da exploração à data” – cfr. os artigos 48 a 51 da reclamação reproduzida pelo documento n.º 2 junto com a petição inicial e a fls. 13 do processo administrativo.

60. O Requerente tem hipótese de trabalhar [para o seu empregador], através de teletrabalho, a partir de fora das instalações de Aveiro, ou seja, pode trabalhar [para o seu empregador] a partir da sua quinta [§66.º].

O Tribunal formou a sua convicção quanto aos factos acima indicados com base na prova pontualmente indicada e na posição expressa pelas partes nos respetivos articulados.» (todos os sublinhados nossos).

i) Da preterição de produção de prova testemunhal requerida pelo Requerente, ora Recorrente, e do consequente erro de julgamento de facto e de direito.

O Recorrente invoca que o tribunal a quo errou ao ter concluído pela suficiência da prova documental carreada para os autos, principalmente a constante do processo administrativo, quando existiam factos controvertidos essenciais para a decisão da causa, assim como invoca que ficou impossibilitado de fazer contraprova dos factos que o tribunal a quo, com base na mesma prova documental, considerou provados, sem contraditório.

Em causa não está, pois e apenas, no caso em apreço, uma nulidade secundária, decorrente da não produção de prova expressamente dispensada pelo juiz do processo, mas um eventual erro de julgamento de sobre a suficiência, pertinência e prova dos factos, tanto mais que nos autos a decisão tomada, antecede, imediatamente a sentença proferida e invoca, além do mais o sentido que será seguido na mesma, nos seguintes termos: «(…) De qualquer modo, a decisão que infra se tomará quanto ao preenchimento do pressuposto do fumus prejudicará, como se verá infra, o conhecimento deste pressuposto do periculum. Razões pelas quais indefiro o pedido de produção de prova testemunhal formulado pelo Requerente. Segue-se sentença.»

E, pois, este, o momento processual próprio - ou seja, juntamente com o recurso da decisão final – para conhecer de tal erro de julgamento em que incorreu o tribunal a quo ao ter indeferido o requerimento de prova testemunhal apresentado pelo Requerente, ora Recorrente, e, em caso afirmativo, anular a sentença proferida, ao abrigo do disposto no art. 662.º, n.º 2, alínea c) do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA.

São dois os fundamentos que o tribunal a quo usou para indeferir o requerimento de prova testemunhal apresentado pelo Requerente, ora Recorrente.

Analisemos cada um deles.

i.1) O primeiro argumento é o de que «(…) a única questão de facto que importa decidir e para a qual poderia, em abstrato, ser relevante prova testemunhal, seria a questão de saber se o Requerente exerceu, no período abrangido pela eficácia do contrato de financiamento, a gestão de facto da exploração pecuária para a instalação na qual lhe foi atribuído uma ajuda financeira.
Contudo, à semelhança da (sub)questão da outorga ou não de poderes de representação, a documentação reunida nos autos – nomeadamente, as próprias declarações (para si desfavoráveis) feitas à contraparte pelo Requerente [confissão extrajudicial] no contexto de reclamação “graciosa” –, habilitam o Tribunal a formar um juízo probatório e, assim, a decidir.» (negrito e sublinhado nosso).

Antes de mais, atente-se no facto de que o indeferimento de requerimentos probatórios não corresponde ao exercício de um poder discricionário do juiz, visto que essa decisão está condicionada pela desnecessidade da prova ou pela irrelevância dos factos sobre os quais se pretende produzir a prova. Esse despacho, aliás, é suscetível de impugnação autónoma, nos termos do artigo 644.º, n.º 2, alínea d), do CPC (para que remete o n.º 5 do artigo 142.º do CPTA), ao contrário do despacho que determine oficiosamente diligências instrutórias, que apenas é impugnável no recurso que se interponha da decisão final. E, além disso, a insuficiência da matéria de facto poderá ser sindicada pelos TCAs, no recurso de apelação, ou pelo STA, em recurso de revista (artigos 662.º, n.º 2, alínea c), e 682.º, n.º 3, do CPC) (1).

Quanto ao valor da alegada confissão extrajudicial, no contexto de declaração do Requerente, ora Recorrente, prestada perante Notário, e transcrita no facto n.º 27 supra, e, por mairia de razão, no contexto de declarações por si prestadas em sede de impugnação graciosa que dirigiu à entidade demandada, importa ter presente a doutrina que dimana do seguinte acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 02/03/2011, P. 888/07.4TBPTL.G1, no qual se sumariou:
«(…)
1. A apreciação do valor probatório da inserção em documento autêntico – in casu escritura pública de compra e venda – de declaração de que o preço da venda já foi recebido envolve, ainda que interpenetradamente, três figuras jurídicas:
A primeira reporta-se à prova do cumprimento;
A segunda ao valor probatório dos documentos autênticos;
A terceira ao valor probatório da confissão.
2 . Quanto à primeira, há a considerar que a força probatória da quitação coincide com a do documento que consubstancia ou em que se insere.
3 . No que diz respeito à segunda, deve entender-se que, nos casos em que o recebimento não tenha sido objecto de percepção pela autoridade ou oficial público respectivo, não se alcança a prova plena, antes sendo caso de prova de livre apreciação pelo Tribunal.
4 . Quanto à terceira, às dúvidas sobre se tal declaração, sem mais, deve ser considerada como confessória, há que acrescentar que o artigo 358.º n.º2 do Código Civil deve ser interpretado no sentido de que a confissão extrajudicial só conduz à prova plena se esta resultar do documento em que se insere e for feita à parte contrária ou a quem a represente.
5. Em qualquer dos casos, tratando-se de interpretação do contexto do documento, é admissível, além das outras, a prova testemunhal.» (negrito e sublinhados nossos).

E do seu texto resulta, além do mais, o seguinte:
«(…) a abordagem da questão não fica completa sem se atentar na figura da confissão. É que, poderia entender-se que, minguando, face ao documento, a prova plena, esta poderia ser alcançada pela via da confissão, atento o que determina o n.º 2 do artigo 358.º [do Código Civil].
A questão, situada precisamente no alcance da declaração de recebimento do preço em casos de contrato onerosos (principalmente de compra e venda), ou em casos de contrato-promessa de tais contratos vem de muito longe. Já Vaz Serra (RLJ, Ano 101, 272) escreveu:
“Os factos declarados consideram-se provados na medida em que forem contrários aos interesses do declarante…podendo, contudo, essa prova ser contrariada pela de que a declaração divergiu da vontade do declarante ou estava afectada de vício de vontade…”
E, mais adiante:
“A declaração feita pelos promitentes-vendedores de que receberam, como sinal e princípio de pagamento, determinada quantia, apesar de não a terem efectivamente recebido, pode ter vários significados…e o seu efeito pode ser diferente nos vários casos. O real significado da declaração é de averiguar por interpretação desta, a qual pode ser realizada mediante recurso a meios de prova exteriores ao documento, como já se entendia no direito anterior e dispõe o artigo 393.º, n.º3, do novo Código Civil.”.» (sublinhados nossos).

O que, desde logo, compromete este primeiro argumento utilizado pelo tribunal a quo, ao não permitir que o Requerente, ora, Recorrente, faça prova do contexto em que tais declarações foram emitidas e qual a sua interpretação das mesmas.

Indiscutível é o seu relevo para o desfecho da causa, que até poderia ser igual ao que já foi proferido, mas sem violação do princípio do contraditório e do direito à prova, incluído este no conceito de processo equitativo, previsto no n.º 4 do artigo 20.º da Constituição, no n.º 1 do artigo 2.º do CPTA e no artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pois é isto que esta em causa, quando se decide indeferir requerimentos de prova (2)

i.2) O segundo argumento prende-se com o facto de «(…) Além disso, o Requerente não alega em parte nenhuma do seu articulado que tenha a gestão de facto da exploração. Limita-se a alegar, a este propósito, que a gestão da exploração «só a ele diz respeito», [§61.º]. Ora, ainda que, com benevolência, se interprete esta alegação como afirmação de que a gestão de facto é feita exclusivamente pelo Requerente, trata-se de uma alegação absolutamente genérica, não contendo nada de factual: o Requerente não alega, concretamente, nenhum ato de administração concreto praticado por si que fosse suscetível de ser objeto de produção de prova e de um juízo de prova.»

O que, perante os factos julgados não provados (supra transcritos), não pode proceder. O Requerente, ora Recorrente, alegou pelo menos mais o seguinte, com relevância para a decisão da causa, e que o tribunal a quo julgou não provado:
«54. A..., identificado no documento a que se refere o facto provado n.º 27, e a quem em parte se refere os factos provados n.ºs 18, 26, 28 e 39 sempre trabalhou por conta de outrem, com máquinas em floresta, nas mais diversas regiões (do Norte ao Sul de Portugal e ainda durante algum tempo em Espanha), onde era adjudicado o trabalho, ficando por vezes a distâncias da exploração muito superiores à do Requerente, não lhe restando qualquer possibilidade para assumir fosse o que fosse na exploração .
55. O familiar do Requerente, seu alegado procurador, nunca assinou nenhum documento relativo à exploração .
(…)
58. A gestão de facto da exploração é feita exclusivamente pelo Requerente [§61.º].
(…)
60. O Requerente tem hipótese de trabalhar [para o seu empregador], através de teletrabalho, a partir de fora das instalações de Aveiro, ou seja, pode trabalhar [para o seu empregador] a partir da sua quinta [§66.º].»

O que, e sem necessidade de mais fundamentação, compromete a decisão tomada quanto ao indeferimento da prova testemunhal requerida, pois, na verdade, estes factos, que foram alegados pelo Requerente, ora Recorrente, foram, na sua maioria, impugnados pela entidade demandada em sede de oposição, pelo que eram factos controvertidos. Assim como são factos cujo apuramento era essencial para a boa solução da causa à luz das várias soluções plausíveis da questão de direito, designadamente, a que seguiu a sentença recorrida, o que resulta, aliás, dos termos em que foram elencados como factos não provados.

Repare-se que a matéria de facto que vem fixada assenta nos elementos constantes do processo administrativo instrutor, sem que sobre a sua materialidade tivesse havido a menor discussão.
Razão pela qual, no caso em apreço, o tribunal a quo errou no juízo efetuado acerca da suficiência da prova existente e da sua devida estabilização.

Sublinha-se que o processo administrativo instrutor não faz fé em juízo e a sua valoração como meio de prova não pode implicar uma ofensa aos princípios da igualdade das partes, pelo que a circunstância de a Administração ter considerado um determinado comportamento ou um facto como praticado, não impede o Requerente, ora Recorrente, de produzir prova destinada a contraditar os pressupostos factuais em que se baseou o ato impugnado, da mesma forma que em sede de gestão inicial do processo o juiz administrativo deve definir os temas de prova à luz das diversas soluções plausíveis da questão de direito⁽³⁾.

Acresce que, no caso em apreço, tratando-se de um pedido de suspensão de eficácia de ato, prejudicial a uma ação administrativa de impugnação se ato, sempre o ónus da prova, que aqui releva, em sede de conhecimento do fumus boni iuris, teria de ser bem ponderado.
Na verdade, embora tendo presente que a repartição do ónus da prova obedece à regra geral do art. 342.º, do Código Civil, segundo a qual quem invoca um direito tem o ónus da prova dos respetivos factos constitutivos, cabendo à parte contrária a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos desse direito.

E tendo como assente que não há uma presunção de legalidade do ato administrativo, abrangendo a presunção dos pressupostos em que ele assentou e cuja consequência seria a de impender sobre quem intenta a ação o ónus de alegação e prova dos factos demonstrativos dos vícios que imputa ao ato, é de entender «que a repartição do ónus da prova no âmbito da acção administrativa especial, deverá ser efectuada em função da posição substantiva que as partes ocupam na relação jurídica material que está subjacente ao procedimento administrativo.»⁽⁴⁾
Por outro lado, para aferir da posição substantiva das partes, deve-se tomar em consideração que a Administração, porque dispõe de um poder de definição jurídica unilateral através da prática de um ato administrativo, fica dispensada de manifestar a sua pretensão com a interposição de uma ação perante um tribunal onde teria de deduzir e demonstrar os respetivos fundamentos, lançando, assim, sobre aqueles na esfera dos quais os efeitos dessa definição se projetam o ónus de recorrerem à via judicial para contestarem a pretensão consubstanciada no ato onde se irá discutir o bem fundado da pretensão que a Administração com este fez valer⁽⁵⁾.

Por isso, nas ações administrativas de impugnação de atos administrativos, apesar de, na relação processual, o particular impugnante ser o autor, figurando a Administração como parte demandada, no plano das relações substantivas, a pretensão é, em regra, desta, cabendo àquele a negação, «pois foi a Administração que, pela positiva, tomou posição através do acto que praticou», repercutindo-se esta inversão de posições no plano processual sobre as regras de distribuição do ónus da prova que não devem «atender à posição formal que as partes ocupam no quadro da relação processual», devendo o processo ser «encarado como se tivesse sido a Administração a propor a acção, ao praticar o acto, e o autor no processo contencioso viesse contestar»⁽⁶⁾.

Em face do que, tendo presente a argumentação do impugnante, aqui requerente da providência cautelar respetiva, e a causa de invalidade do ato por este invocada, que se pode dirigir «ao reconhecimento de que não se preenchem os pressupostos (factos constitutivos) da posição assumida pela Administração com o acto ou, pelo contrário, à invocação de factos impeditivos, modificativos ou extintivos que forem porventura oponíveis a esta posição»⁽⁷⁾, não pode esta diferença de natureza substantiva deixar de se projetar sobre as regras de distribuição do ónus da prova, o qual, no primeiro caso, impende sobre a Administração e no segundo sobre o impugnante.

Os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da igualdade das partes assim o impõem.

Razão pela qual sempre teria de ser admitida não só a prova dos seus factos, designadamente dos que foram julgados não provados (cfr. transcrição supra), mas também a contraprova, dos factos e fundamentos invocados pela Administração, ora Recorrida, por parte do Requerente, ora Recorrente.

Nestes termos, imperioso se torna anular a sentença recorrida, por insuficiência da matéria de facto, por não se verificarem, in casu, os fundamentos do despacho de indeferimento que imediatamente a antecede, devendo o tribunal a quo determinar a abertura de um período de produção de prova em ordem a apurar, com a devida observância das garantias adjetivas, a factualidade provada e não provada, proferindo, posteriormente e em conformidade, a decisão sobre a causa.

Em face da procedência do recurso nesta parte, fica prejudicado o conhecimento das demais questões que integram o objeto do mesmo.

III. Decisão
Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

a) Conceder provimento ao recurso e anular a sentença recorrida, ao abrigo do art. 662.º, n.º 2, alínea c), do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA; e
b) Determinar a baixa dos autos para abertura de um período de produção de prova como explicitado supra e posterior prolação de decisão final.

Custas pelo Recorrido nesta instância.

Notifique nos termos habituais, considerando-se que no presente processo, porque urgente, os respetivos prazos não estão suspensos para a prática de atos processuais que possam realizar-se via SITAF (cfr. art. 7.º, n.º 7, alínea a), da Lei n.º 1-A/2020, de 19.03, na redação dada pela Lei n.º 4-A/2020, de 06.04.).

Dora Lucas Neto

Pedro Nuno Figueiredo

Ana Cristina Lameira

(1) MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, pg. 723.

(2) Sobre a atitude de prudência que se exige ao juiz nesta matéria, v. entre outros, ac. TCA Sul, de 19.10.2017,P.1087/16.0BELRA –A.

(3) CARLOS CARVALHO, “O juiz administrativo e o controlo jurisdicional da prova procedimental do processo disciplinar”, in CJA, n.º 101, pg. 23.

(4) CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, “A prova em contencioso administrativo”, in CJA, n.º 69, pg. 49.

(5) Neste sentido, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes”, Almedina, 2002, pg. 190.

(6) MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo”, 3.ª edição, 2015, pgs. 245 e 246.

(7) MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Teoria Geral…”, op.cit., pgs. 246 e 247.

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	548/19.3BECTB

Secção:	CA


Data do Acordão:	04/16/2020

Relator:	DORA LUCAS NETO

Descritores:	ADMISSÃO DE MEIOS DE PROVA; FACTOS CARECIDOS DE PROVA; DIREITO À PROVA E À CONTRAPROVA.

Sumário:	i) Nos termos do artigo 410.º do CPC, aplicável ex vi art. 1,.º do CPTA, constitui finalidade ou objeto da instrução os factos necessitados de prova. ii) A atividade de instrução não se limita aos factos alegados pelas partes, podendo dela se extraírem factos instrumentais, segundo o disposto na alínea a), do n.º 2 do artigo 5.º do CPC, aplicável ex vi art. 1,.º do CPTA, e ainda factos complementares e concretizadores daqueles que hajam sido alegados pelas partes. iii) O despacho que se pronuncie sobre a admissibilidade dos requerimentos probatórios deve considerar o direito à prova como uma manifestação do princípio do contraditório, admitindo todos os meios probatórios potencialmente relevantes para o apuramento da realidade dos factos principais ou instrumentais, sem proceder a um juízo de relevância baseado na convicção da verificação ou não verificação do facto que se pretende provar por esse meio de prova. iv) A formação deste juízo deverá exigir do juiz uma atitude de prudência.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento: