| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – RELATÓRIO
M........, devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que, no âmbito da ação administrativa especial, improcedeu totalmente a ação de impugnação o ato administrativo proferido, em 3 de Abril de 2006, pelo Diretor- Geral do Orçamento, por delegação de competência do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, que indeferiu o pedido de relevação de reposição da quantia recebida no valor de € 25 304,45.
*** Formula a aqui Recorrente, nas respetivas alegações de recurso, as seguintes conclusões que infra e na íntegra se reproduzem:
“...
1) A Recorrente não se pode conformar com a Sentença sob recurso, porquanto o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, (i) ao considerar que a exceção de prescrição não se verificava e ainda (ii) quando entendeu que o ato impugnado (de indeferimento do pedido de relevação) não padecia de qualquer vicio, analisando apenas para o efeito o regime regulador da utilização do parque automóvel do Estado;
2) Quanto à exceção de prescrição, a Sentença sob recurso analisou apenas o período (inicial) desde o término das funções no Conselho de Administração por parte da Recorrente (em 2000) e da instauração do procedimento disciplinar (em 2001) e a notificação de arquivamento quanto à responsabilidade disciplinar e de reposição das quantias percebidas (em 2005), para concluir pelo reinício do prazo em cada um daqueles momentos e logo, pela não verificação da prescrição;
3) Todavia, como então alegado pela Recorrente, o prazo prescricional - a entender-se que o procedimento disciplinar também visava responsabilidades financeiras, o que não se concede - interrompeu-se com a notificação da decisão do procedimento disciplinar (a 02.08.2005), mas até que a Recorrente fosse notificada do indeferimento do Pedido de relevação (a 02.12.2010), decorreram mais de cinco anos (cfr. artigo 40. ° do Decreto-Lei n.º 155/92);
4) Como tal, no referido período, verificou-se a prescrição da obrigação de repor e sobre o decurso do mesmo a Sentença sob recurso não se pronunciou, incorrendo assim em erro de julgamento ou, se assim não o entender, em omissão de pronúncia, com a inerente nulidade da Sentença (cfr. artigo 615.º, n.º 1, al. e) e n.°4 do CPC aplicável ex vi artigo 1°, do CPTA);
5) Ainda que a Sentença sob recurso não se tenha pronunciado, sublinha-se que o Pedido de relevação da obrigação, apresentado pela Recorrente em 29.11.2005 (cinco anos antes da notificação das guias), não suspendeu o prazo prescricional, uma vez que de acordo com o artigo 42.º/2 do Decreto-Lei n.º 155/92, tal apenas sucederia se tivesse sido apresentado no decurso do prazo para pagamento, o que não sucedeu (cfr. factos provados n.ºs 2 e 15);
6) A Sentença sob recurso incorreu ainda em erro de julgamento, ao considerar, apenas por análise do regime regulador da utilização do parque automóvel do Estado, que o ato impugnado não padece de vícios;
7) O ato impugnado é o ato de indeferimento do Pedido de relevação da obrigação de repor as quantias percebidas, previsto no artigo 39.° do Decreto-Lei n.º 155/92, que tem por única ratio apreciar se existem circunstâncias excecionais, alegadas e demonstradas pelo requerente, que justifiquem a relevação daquela obrigação;
8) À semelhança de qualquer outro ato, a violação dos limites previstos e dos princípios orientadores da atividade administrativa podem enfermar o ato discricionário de vício de violação de lei, por violação da norma que o prevê e por violação dos princípios da justiça, imparcialidade e proporcionalidade;
9) A Recorrente alegou no Pedido de relevação apresentado circunstâncias excecionais que justificariam de pleno a relevação da obrigação. A Recorrente alegou:
i) de artigos 11.° a 16.° do Pedido de Relevação, a prática de 13 anos no Hospital Reynaldo dos Santos, anterior à tomada de posse do Conselho de Administração que a Recorrente integrou (cfr. ponto 2 dos factos provados e ponto 1 do Documento n.°6 junto à Petição Inicial),
ii) de artigos 17. ° a 25.° do Pedido de relevação, a existência de autorização dada pela Secretária-Geral do Ministério da Saúde de 1995 (cfr. ponto 5 dos factos provados e Documentos n.ºs 3 e 4 junto a Petição Inicial),
iii) de artigos 22.º a 25. ° do Pedido, que a atribuição das quantias tinha suporte legal,] fundada no artigo 5.°/2 do Decreto-Lei n° 50/78, de 28 de Março, que previa que incumbia à Secretaria Geral do Ministério da Saúde regulamentar o transporte dos diretores-gerais e equiparados, como é o caso, de e para o local de trabalho, como o previa o artigo 15.° do Decreto-Lei n° 50/78 e ainda,
iv) a artigos 42. ° do Pedido, a pronúncia do Tribunal de Contas, no Processo 2 JRF, Sentença 20/2003, que, pronunciando-se sobre a falta de viaturas de serviço em certos hospitais, frisava que se devia lograr obter uma ratio de igualdade, no seguimento do que é aliás uma situação "legal e sancionada pela tutela" (cfr. ponto 5 dos factos provados);
10) Mais demonstrou, na sua exposição, ter convicção (ainda hoje) que os abonos percebidos lhe eram devidos, pelo que, a entender-se que eram indevidos, nunca a Recorrente teve tal entendimento (cfr. artigo 42. °/2 do Decreto-Lei n.º 155/92);
11) Todavia, no parecer jurídico onde se colhe a fundamentação do despacho de indeferimento, foram apenas analisados os fundamentos legais que também invocou, não tendo sido sopesadas, a passo algum, as circunstâncias excecionais invocadas, como lhe era legalmente solicitado que fizesse (cfr. Documento n.°1 junto à Petição Inicial);
12) Não tendo sido realizada a apreciação das circunstâncias excecionais no ato impugnado, prevista na previsão e alegada pela Recorrente, padece o ato de vício de violação de lei, por violação do artigo 39. ° do Decreto-Lei n.º 155/92, com inerente anulabilidade;
13) Padece ainda igualmente de vicio de violação de lei, por violação dos princípios da Justiça e da proporcionalidade, porquanto, em face das circunstâncias invocadas, deveria ter concluído pela relevação da obrigação de repor;
Pede provimento do recurso, revogando-se a sentença recorrida, e julgando verificada a exceção da prescrição, extinguindo consequentemente a obrigação de repor as quantias percebidas.
...”.
*** ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DE LISBOA E VALE DO TEJO, IP, notificado, apresentou contra-alegações, pronunciando-se sobre os fundamentos do recurso, formulando as seguintes conclusões:
1) A exceção da prescrição não se verifica, uma vez que os créditos têm um prazo dentro do qual não podem ser cobrados, e, após o qual a lei diminui ou extingue o direito do credor os poder extinguir;
2) Esse efeito extintivo, pelo decurso do tempo, designa-se "prescrição", e tanto pode levar à extinção do direito de crédito (prescrição extintiva) como à atribuição de uma presunção legal a favor do devedor (prescrição presuntiva) - cfr. artigos 312. ° a 317.° do Código Civil,
3) Só faz sentido invocar a prescrição se esta se reportar à decisão da Inspeção-Geral de Saúde de 02-08-2005 e não ao ato que em sua execução determinou a reposição dos montantes processados e pagos a título de subsídio de viagem,
4) Acresce que, não prevendo o DL 155/92, de 28/07, um prazo de prescrição para a execução da decisão que determinou a reposição ou reembolso de quantias indevidamente recebidas, ter-se-á que aplicar o prazo geral ordinário da prescrição de 20 anos previsto no direito substantivo - cfr. artigos 309.° e 311.° do Código Civil, artigo 149.° e 155.° do CPA, na redação do DL n.º 442/91, de 15/11 e artigo 42.°, n.º 3 do DL 155/92, de 28/07,
5) A decisão administrativa que determinou a reposição de quantias em questão constitui título executivo e, nos termos do artigo 311.° do CC, “...O direito para cuja prescrição, bem que só presuntiva, a lei estabelecer um prazo mais curto do que o prazo ordinário fica sujeito a este último, se sobrevier sentença passada em julgado que o reconheça, ou outro título executivo...”;
6) Dúvidas não existem, pois, de que não se verifica a invocada exceção de prescrição
7) relativamente ao ato de execução da decisão de reposição de quantias em referência, pelo que deverá a douta sentença recorrida ser mantida na ordem jurídica,
8) Em todo o caso, ter-se-ia de concluir da mesma forma, atendendo a que o decurso do prazo prescricional esteve suspenso desde 29.11.2005, data em que a Recorrente apresentou o pedido de relevação da ordem de reposição de quantias em referência, até 02.12.2010, data em que a Recorrente foi notificada da decisão sobre esse pedido;
9) Nos termos do artigos 42. °, n.º 2, do citado DL 155/92, de 28/07, a apresentação do pedido de relevação, total ou parcial, da reposição de quantias suspende o decurso do prazo prescricional referido no artigo 40.° até à notificação ao devedor da decisão tomada;
10) O prazo de prescrição de 5 anos, que se reiniciou em 03/08/2005, esteve suspenso durante o período compreendido entre 29.11.2005 e 02.10.2012, pelo que, tendo a Recorrente sido notificada do ato exequendo em 02.10.2012, não se verificou a invocada prescrição,
11) Na verdade, a expressão «dentro do prazo de pagamento» referida no n.º 2 do artigo 42.° do DL 155/92, de 28/07, apenas releva para a suspensão do prazo de pagamento prevista nessa mesma disposição, não tendo aplicação à prevista suspensão do prazo prescricional referido no artigo 40.°,
12) Acresce que, conforme resulta dos pontos 11 a 14 da matéria de facto provada, só em 23/11/2010 é que o extinto Hospital de Reynaldo dos Santos tomou conhecimento da decisão de indeferimento do pedido de relevação de reposição de quantias, pelo que só a partir de tal data ficou em condições de exercer o direito de reembolso das mencionadas quantias - cfr. artigo 306. °, n.º 1 do CC;
13) Assim, ainda que a tese da Recorrente vingasse, o que só em teoria se concebe, e por mera cautela de patrocínio, sempre se teria de concluir que o prazo de prescrição de 5 anos esteve suspenso entre o período compreendido entre 29/11/2005 e 02/12/2010, donde, à data da notificação do ato de execução, apenas tinham decorrido três meses e vinte e seis dias (03-08-2005 a 29-11-2005), não se verificando, como tal, a invocada prescrição,
14) O ato de relevação de reposição de quantias consubstancia-se num ato discricionário da Administração, cabendo a esta usá-lo, ou não, segundo o seu critério, verificados que estejam os respetivos pressupostos, ou seja, que se esteja perante um ato excecional, devidamente justificado e o requerente não tivesse conhecimento, no momento da perceção da quantia, de que esta não lhe era devida,
15) Afigura-se incompreensível, e até injusto, que se estejam a pedir sacrifícios à generalidade dos trabalhadores com vínculo público, para a realização do fim público do equilíbrio das contas públicas e de consolidação orçamental, e que, por outro lado, se relevasse à aqui Recorrente a reposição de verbas pela mesma recebidas indevidamente,
16) A não reposição das verbas recebidas indevidamente pela Recorrente, para além de revestir um ónus excessivo para o erário público, tendo em conta a eficiência e eficácia obtidas com tal dispêndio, consubstanciaria igualmente um encargo contrário aos critérios de racionalidade económica e boa gestão financeira que os serviços devem prosseguir.
Defende que deve o presente recurso improceder.*** Foi notificado o Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA.*** Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
* II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Segundo as conclusões do recurso, as questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a autora tem direito a ver deferido o seu pedido de relevação de reposição da quantia de € 25 304,45, por se ter verificado a prescrição da obrigação, bem como por violar o artigo 39.º do DL 155/92.
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III – FUNDAMENTOS
III.1. DE FACTO
Por não ter sido objeto de impugnação, nem ser caso de alteração da matéria de facto, remete-se para os factos dados como assentes pela sentença recorrida, nos termos do n.º 6 do artigo 663.º do CPC.
Contudo aditam-se aos autos os seguintes “factos provados” por se revelaram essenciais à decisão do recurso:
17) A Secretaria-geral do Ministério da Saúde comunicou à inspeção-Geral da Saúde que o Ministro da Saúde decidiu que, dada a natureza dos Hospitais, e à necessidade de serviço permanente, os membros do conselho de administração podem utilizar viaturas próprias nas suas deslocações de a para o trabalho;
(vide doc junto à PI, a fls 23 e ss dos autos)
18) O Hospital Reynaldo dos Santos não dispunha de viaturas de serviço para serem colocados à disposição da recorrente
(vide doc junto à PI, a fls 23 e ss dos autos)
III.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso, segundo a sua ordem de precedência.
A) Do Erro de Julgamento, da prescrição
Alega a recorrente estar em causa a anulação do ato de indeferimento do pedido de relevação da reposição de quantias recebidas, de 03.04.2006 da autoria do Senhor Diretor-geral do Orçamento, bem como do ato de execução que ordena a reposição, por meio de guia, da autoria do responsável dos Serviços Financeiros do Hospital Reynaldo dos Santos, por ter o Tribunal a quo entendido não se verificar a exceção de prescrição e, ainda, por ter entendido que o ato de indeferimento do pedido de relevação formulado pela autora não padecia de qualquer dos vícios suscitados.
Quanto à prescrição, defende a recorrente que a obrigação de repor já tinha prescrito, na data da notificação - 2 de Dezembro 2010 - explicitando que entre a data em que recebeu a decisão que a obrigava a repor a quantia, a 02.08.2005, e a data da notificação da decisão do pedido de relevação e execução do ato, a 02.12.2010, decorreram mais de 5 anos pelo que decorreu o prazo prescricional previsto no artigo 40.° do Decreto-Lei n.° 155/92, de 28.07 (cfr. artigo 42.° da Petição Inicial). Defende que a decisão recorrida se limitara ao período inicial da contagem do prazo de prescrição (a perceção de cada abono) para concluir que apenas teve início depois da cessação de funções da autora em 2000 e que se interrompeu com a instauração de procedimento disciplinar, em 2001, contudo, explicita que o decurso do prazo prescricional alegado se verificou posteriormente, entre 02.08.2005 e 02.12.2010, em razão da atuação negligente da Administração e quanto ao decurso do mesmo a Sentença não se pronunciou.
Conclui que ainda que se considere que a instauração do procedimento disciplinar (que não se destinava a apurar responsabilidade financeira) interrompeu o prazo de prescrição em 2001, é forçoso considerar que se reiniciou na mesma data, pois que a 02.08.2005 foi a recorrente notificada do Despacho que mandava arquivar o procedimento disciplinar e a ordenava a repor a quantia de €25.304,45, ato este que interrompeu e logo, reiniciou, o prazo de prescrição de cinco anos e que apenas a 2.12.2010 foi notificada do indeferimento do pedido de relevação e das guias para pagamento, sendo que entre 2.08.2005 e 2.12.2010, decorreram mais de 5 anos, o que, nos termos do artigo 40.° do Decreto-Lei n.º 155/92, determina a prescrição da obrigação de repor.
Já a entidade recorrida discorda desta posição e a sentença do Tribunal a quo sobre o assunto decidiu que “... Dispõe o artigo 40.º do DL no 155/92,28 Julho, sob a epígrafe PRESCRIÇÃO: 1. A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento. 2. O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão. No que diz respeito às causas bilaterais da suspensão, dispõe o artigo 318.º do Código Civil, nos termos do qual a prescrição não começa nem corre (...) entre as pessoas coletivas e os respetivos administradores, relativamente à responsabilidade destes pelo exercício dos seus cargos, enquanto neles se mantiverem (alínea d) do artigo 318º C.C.). Vale isto por dizer que o decurso do prazo de prescrição do direito à reposição das quantias recebidas pela Autora encontrou-se suspenso durante todo o período em que a mesma exerceu funções de membro do Conselho de Administração do Hospital Reynaldo dos Santos (Pessoa Colectiva), pelo que, nesta parte, não procede a alegada Prescrição...”. E ainda que “... Resulta dos factos provados que a Autora foi membro do Conselho de Administração até data não apurada do ano de 2000 (no 1 do probatório). E que logo em 2001 lhe foi instaurado processo disciplinar por ter recebido, alegadamente, indevidamente a quantia que foi notificada para repor.
Desta forma não procede a alegada Prescrição e tal foi, igualmente, reconhecido pela Inspeção Geral da Saúde num Parecer de 28/09/2005 ( fls. 10 e ss. do p.a.)...”.
Apreciando e decidindo.
A obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, que devam reentrar nos cofres do Estado, prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (artigo 40.º, nº 1, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de julho). Este prazo de prescrição interrompe-se nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (artigo 323.º, n.º 1, do CC).
Releva sublinhar que este prazo prescricional de 5 anos estabelecido no sobredito diploma legal não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, aplicável aos autos, aditado com “natureza interpretativa”, pelo artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro (n.º 3). Com efeito, o artigo 40º do DL nº 155/92, de 28 de julho, na sua redação original, dispunha:
“... Prescrição
1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição...”.
Esta última disposição, como lei “interpretativa”, integra-se na lei interpretada nos termos do artigo 13.º n.º 1 do CC, retroagindo por isso os seus efeitos à data da entrada em vigor da lei interpretada, ou seja, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho.
Assim, uniformizou-se a jurisprudência no sentido de que “... o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, não viola o artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no n.º 3 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de dezembro...”- cf. o supracitado Acórdão 1212/06 e bem assim os Acórdãos que se lhe seguiram, de 17.03.2010 [Proc. n.º 0413/09], de 22.11.2011 [Proc. n.º 0547/11], e de 29.10.2015 [Proc. n.º 0183/15]
Assim, a prescrição prevista no artigo 40.º do DL 155/92, de 28 de julho, supõe a exigibilidade ou possibilidade de cobrança de crédito preexistente, mas nada terá a ver com a definição dessa exigibilidade. Portanto, resulta daquele regime legal de prescrição, que, estando em condições de ser exercido o direito à reposição de verbas, o mesmo se aplica a qualquer montante de dinheiro público indevidamente recebido que deva reentrar nos cofres do Estado.
Daí que se entenda que o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de julho, que constitui norma especial, derroga a norma geral do artigo 309.º do Código Civil, sendo aplicável à reposição em questão nos autos.
Agora, importa proceder à contagem do prazo de prescrição de cinco anos tendo em conta que, como resulta inequivocamente do n.º 1 do referido artigo 40.º, a data do recebimento constitui o seu termo inicial, sendo certo que tal prazo se interrompe nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (artigo 323.º, n.º 1, do CC), ou suspende-se, conforme artigo 42º, n.º 2 do DL nº 155/92, de 28 de julho, ou seja, com a apresentação dos requerimentos referidos nos artigos 38.º e 39.º do mesmo diploma (reposição em prestações e pedido de relevação), dentro do prazo para pagamento, até à data em que for notificada ao devedor a decisão tomada.
Ora, está provado que em 22 de dezembro de 1988 o Conselho de Administração do Hospital Reynaldo dos Santos, de Vila Franca de Xira deliberou abonar os seus membros com despesas de deslocação diária para o local de trabalho (facto provado 2.), tendo, em 27 de março de 1995, recebido uma orientação do Ministério das Finanças, veiculado pela Secretaria Geral do Ministério da Saúde, quanto ao uso de viaturas próprias afetas ao serviço, no sentido de ser usada a frota automóvel do Ministério, no respeito pelo DL 50/78, de 28 de março (facto provado 3.).
Está provado que em 2001 a recorrente foi alvo de processo disciplinar por ter recebido € 25.304,25, em razão de, no período de junho de 1998 e dezembro de 2000, em deslocações diárias da sua residência para o Hospital (facto provado 4.), alegando, contudo, ter autorização da Secretaria-geral do ministério da Saúde (facto provado 5.), razão pela qual, a 2 de agosto de 2005, ter sido arquivado o processo disciplinar, apesar de ter recebido ordem de reposição daquele montante de € 25.304,45 (facto provado 6.).
Por fim, está provado que a 29 de novembro de 2005 a recorrente apresentou pedido de relevação, nos termos do artigo 39.º do DL nº 155/92, de 28 de julho (facto provado 8.), indeferido a 3 de abril de 2006 (facto provado 9.).
Os recebimentos ocorreram no período de junho de 1998 e dezembro de 2000, pelo que inexistindo causas interruptivas ou suspensivas, prescreveriam nos seguintes anos:
- Ano de 1998 - 2003
- Ano de 1999 - 2004
- Ano de 2000 – 2005
E, a 2 de agosto de 2005 a recorrente foi notificada de que fora arquivado o processo disciplinar, mas recebeu, igualmente ordem de reposição daquele montante de € 25.304,45.
Contudo, referimos acima que tal prazo se interrompe nos mesmos termos da prescrição civil, ou seja, interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente (artigo 323.º, n.º 1, do CC), ou suspende-se, conforme artigo 42º, n.º 2 do DL nº 155/92, de 28 de julho, ou seja, com a apresentação dos requerimentos referidos nos artigos 38.º e 39.º do mesmo diploma (reposição em prestações e pedido de relevação), dentro do prazo para pagamento, até à data em que for notificada ao devedor a decisão tomada.
Na verdade, a primeira questão a colocar é a de saber se a instauração do processo disciplinar pode servir de causa interruptiva.
As notificações que ocorram no âmbito do processo disciplinar somente terão efeito interruptivo nos termos do artigo 323º do Código Civil [dispõe no seu n.º 1, sob a epígrafe “Interrupção promovida pelo titular” que “...A prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente...”], se e quando seja manifestada por parte da entidade pública a intenção de que tais montantes sejam repostos pelo infrator (vide n.º 1 do artigo 65.º do estatuto Disciplinar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro, aplicável aos autos).
Terá sido o caso?
Inexistindo “factos provados” claros sobre o assunto, é possível concluir que sim, já que foi dado como provado, e não foi objeto de recurso, que a 2 de agosto de 2005 a recorrente foi notificada do arquivamento do processo disciplinar por se concluir não ter havido responsabilidade disciplinar da perceção de todos os montantes referentes às suas deslocações diárias de casa para o Hospital, mas que teria de repor o valor de € 25.304,45 (factos provados 4. e 6.).
Portanto, julgamos que as notificações disciplinares interromperam o prazo de prescrição de 5 anos. E sabemos que a suspensão do prazo de prescrição determina que o período durante o qual se verificou não pode ser incluído na contagem do prazo de prescrição. A interrupção do prazo de prescrição determina a inutilização do tempo decorrido, iniciando-se a contagem do prazo integral a partir do ato que determinou a interrupção.
Assim, os valores recebidos em 1998, interrompendo-se o prazo prescricional quanto a eles a 2001, com terminus da referida interrupção, a 2 de agosto de 2005, significa que apenas a partir desta data se pode contabilizar, pois que a interrupção da prescrição inutiliza todo o prazo anterior e obriga a nova contagem a partir do zero, razão pela qual não prescreveu a obrigação de restituição.
Assim, basta este raciocínio, referente aos valores recebidos em 1998, para se perceber que o direito de restituição dos recebidos nos anos subsequentes também não se encontrarão prescritos.
Quanto à ilegalidade do indeferimento do pedido formulado pela recorrente de relevação da obrigação de reposição, formulado a 29 de novembro de 2005 (facto provado 8.) e indeferido a 3 de abril de 2006 (facto provado 9.), é invocado que o artigo 39.º do DL 155/92 cabendo-lhe demonstrar a existência de circunstâncias excecionais que possam justificar tal relevação.
É, ainda, sustentado pela recorrente que o pedido de revogação da sentença recorrida assenta no facto de ter prestado serviço naquele hospital durante 13 anos sem nada que lhe posam apontar e o facto de ter recebido tais verbas com autorização da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde em 1995 e no disposto no artigo 5.º/2 do DL 50/78, de 28 de março que determinava ser competência da Secretaria Geral da Saúde regulamentar a utilização das viaturas dos diretores-gerais. Conclui que a decisão recorrida não apreciou devidamente se existiam circunstâncias excecionais que motivassem a eventual
Determina efetivamente o n.º 2 do artigo 5.º do DL 50/78, de 28 de março que às “... secretarias-gerais competirá ainda elaborar, com obediência aos princípios gerais estabelecidos superiormente, a regulamentação do uso dos veículos de serviços gerais, bem como programar a utilização rendível do seu próprio contingente, incluindo o transporte do secretário-geral, diretores-gerais e equiparados, de e para o local de trabalho, o mesmo competindo, em relação ao respetivo titular, às direções-gerais que disponham de contingente próprio...”, esquecendo que do que se trata nos autos é da utilização de viatura própria e consequente pagamento de despesas de deslocação diária de casa para o local de trabalho, pela utilização de viatura própria.
Ora, determina o artigo 15.º do mesmo DL 50/78, de 28 de março que a “... autorização para o uso, em serviço, de veículo próprio só será concedida, a título excecional, quando esgotadas as possibilidades de utilização económica das viaturas da frota do Ministério e, cumulativamente, do protelamento do transporte resulte grave inconveniente para o serviço...”.
Consta do probatório que, por orientação da tutela, o Hospital aceitou como legal o entendimento quanto à utilização de viaturas afetas e ao uso excecional de viatura própria quando esgotadas as possibilidades de utilização económica de viatura própria (facto provado 3.), mas nada se sabe quanto a ter existido uma autorização concreta, podendo, contudo, presumir-se ter sido o caso, em virtude de existir, na matéria de facto provada, a indicação de que existia essa autorização da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde de 1995, tendo tal facto sido reconhecido pela Inspeção Geral da Saúde (facto provado 5.).
Aliás, está provado que o hospital em causa não dispunha de veículos para colocar à disposição da recorrente (facto provado 18.) e está provado que o Ministro da Saúde decidiu que, dada a natureza dos Hospitais, e à necessidade de um serviço permanente, os membros do conselho de administração podem utilizar viaturas próprias nas suas deslocações de a para o trabalho (facto provado 17.).
Com tais fundamentos, e sem prejuízo da ilegalidade do seu recebimento, o que está em causa é a legalidade da decisão de indeferimento do pedido de relevação da reposição das verbas recebidas indevidamente.
Pois bem, a decisão recorrida, sobre o assunto, decidiu que “... o Despacho que ordenou a reposição das verbas pagas à Autora não se afigura sofrer de qualquer vício, não obstante ter sido prática reiterada do Conselho de Administração desse Hospital o contrário...” (...) e “... o pagamento de ajudas de custo entre o Conselho de Administração do Hospital e a residência particular do seu membro não é um encargo motivado pelo interesse do serviço, pelo que, não pode justificar o abono de ajudas de custo, a título de subsídio...”.
Sendo que não é esse o objeto do recurso.
Por isso, nesta parte a decisão não se pode manter.
Em substituição, o Tribunal ad quem não pode deixar de proceder o recurso.
Na verdade, diz o citado artigo 39.º do DL nº 155/92, de 28 de julho que “... Em casos excecionais, devidamente justificados, o Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou parcial, da reposição das quantias recebidas...”.
Ora, a recorrente, face à factualidade provada, recebeu as despesas de deslocação pelo uso da viatura na convicção de que o estava a fazer com autorização da tutela.
O princípio da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança legítima possibilitam a concretização do princípio da boa-fé que tutela as situações de confiança e assegura a conformidade material, não apenas formal, dos objetivos do ordenamento jurídico.
Ora, o Código do Procedimento Administrativo, na redação aplicável aos autos, consagra no seu artigo 7.º o princípio da colaboração com os particulares, dispondo que os órgãos da Administração Pública devem atuar em estreita colaboração com os particulares, procurando assegurar a sua adequada participação no desempenho da função administrativa, cumprindo-lhes, designadamente, a) prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam, e b) apoiar e estimular as iniciativas dos particulares e receber as suas sugestões e informações. A tal propósito determina o artigo 7.º, n.º 2 do CPA, na redação aplicável, que “... 2 - A Administração Pública é responsável pelas informações prestadas por escrito aos particulares, ainda que não obrigatórias...”.
Assim, questiona-se: ainda que a letra da lei pareça não deixar margens para dúvidas, não é despiciendo questionar se não terá a Administração Pública de ser igualmente responsabilizada pelos prejuízos causados aos particulares por informações verbais prestadas erradamente, no exercício da sua função administrativa, podendo ser condenada a constituir-se na obrigação de ressarcir os prejuízos daí derivados.
Pois bem, nos termos do disposto no artigo 7.º, n.º 2, do anterior Código do Procedimento Administrativo, a redação aqui aplicável, existem dois requisitos que devem estar preenchidos para haver lugar à responsabilidade da Administração: (i) que sejam prestadas por escrito e oficialmente, não por mero escrito particular, subscrito a título pessoal por um seu funcionário ou agente; e, (ii) que sejam prestadas pelo órgão com competência específica para o efeito ou pelo órgão que tenha a competência específica dispositiva na respetiva matéria. Porém, entendemos, por duas razões, que o primeiro requisito não é, na verdade, um requisito do qual dependa a responsabilidade da Administração.
Ora tais requisitos verificam-se nos presentes autos.
De resto, em virtude de não serem raros os casos em que a Administração presta informações escritas erradas e que, em consequência, originam prejuízos aos particulares que as receberam, a jurisprudência não tem sido alheia à problemática relativa à responsabilidade da Administração por informações prestadas aos particulares, respondendo civilmente por elas(1).
Assim, não obstante a sentença do Tribunal a quo não se ter pronunciado sobre a impugnação concreta do indeferimento do pedido de relevação da obrigação de restituir, limitando-se a reiterar a ilegalidade dos recebimentos, que, reitera-se, não está em causa nos autos, o Tribunal ad quem, em substituição, decide poder ser integrável no conceito indeterminável de “em casos excecionais devidamente justificados” a situação da recorrente, já que se trata de um recebimento sempre validado pela Secretaria-Geral do Ministério da Saúde e, também, do Ministro da Saúde que decidiu, dada a natureza dos Hospitais, e à necessidade de serviço permanente, que os membros do conselho de administração pudessem utilizar viaturas próprias nas suas deslocações de a para o trabalho (facto provado 17.).
Por isso, sob pena de violação do princípio da boa-fé na relação estabelecida entre o Ministério da Saúde e o Ministro da Saúde e a recorrente, face à situação concreta excecional, e considerando a área de formação da recorrente, enfermagem, estão reunidas as condições de excecionalidade justificada para que a reposição ordenada seja relevada, porquanto a recorrente respeitou as orientações da tutela.
Reitera-se não ser exigível à recorrente, depois de autorizada a usar a viatura pessoal nas deslocações de casa para o hospital e com a fundamentação do Ministro da Saúde, ou seja, tratar-se de uma função exigente, de grande disponibilidade, que pudesse colocar em causa a legalidade de um recebimento que era do conhecimento da tutela e tinha a sua autorização.
Procede, nesta parte, o recurso.
*** Em consequência, será de conceder provimento ao recurso, por provados parte dos seus fundamentos e em revogar a sentença recorrida, com a fundamentação antecedente.
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IV – DISPOSITIVO
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, por provados os seus fundamentos e em revogar a sentença recorrida, procedendo o recurso e decidindo, em substituição, revogar a decisão de indeferimento do pedido de relevação da ordem de reposição, deferindo o pedido e relevando a reposição determinada.
Custas pela Recorrente.
Registe e Notifique.
Lisboa, dia 16 de outubro de 2024
O Coletivo, (Eliana de Almeida Pinto - Relatora)
(Maria Helena Filipe – 1.º adjunta)
(Teresa Caiado– 2.º adjunta)
(1)Veja-se, a título de exemplo, o entendimento preconizado pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 03 de Junho de 1998, processo n.º 39 887. Nesses autos, os autores, por requerimento de 16 de Julho de 1986, solicitaram à Câmara Municipal informação sobre se era possível construir um prédio urbano num terreno que tinham comprado em maio desse ano, tendo obtido a resposta de que a sua pretensão não era deferida em virtude de o Plano não prever para o local qualquer tipo de construção. Porém, anos mais tarde, os autores constaram que a informação prestada pelo Município estava errada, pois que era possível construir no terreno em causa, motivo pelo qual intentaram uma ação contra o Município, visando obter uma indemnização pelos prejuízos pela prestação da referida informação errada. |
