O Senhor Juiz do Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do art.º 36.º do ETAF, a resolução do Conflito Negativo de Competência, em Razão da Matéria, suscitado entre si e Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, uma vez que ambos se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (doravante IGFSS, I.P. ou A.) intentou contra a C………………, Associação …………. (doravante 1.ª R.) e J ……………….. (doravante 2.º R.).

Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC). As partes nada disseram.

Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa.

É a seguinte a questão a decidir:

a) A competência para decidir ação em que está em causa um litígio relacionado com o pedido de restituição do valor de 997.595,79 Eur., transferido pelo A. à 1.ª R., na sequência de todo o contexto em torno do adicional de 1% sobre a publicidade paga nos jornais diários, cabe ao Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa ou ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal?

II. Fundamentação

II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1) Em 30.10.2013, o A. intentou, no TAC de Lisboa, ação administrativa especial contra a C………………..e o seu Presidente do Conselho de Administração, J ……………….., na qual peticiona a condenação da 1.ª R. a restituir-lhe o montante de 997.595,79 Eur., acrescido de juros legais até integral pagamento, com fundamento na ilegalidade do adiantamento daquela quantia (cfr. documento com o n.º 005437033 de registo no SITAF neste TCAS, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2) Por despacho n.º 4/2020, de 1 de setembro de 2020, do Senhor Juiz Desembargador Presidente do TAC de Lisboa, os autos foram classificados como processo a integrar a competência do Juízo dos Contratos Públicos (cfr. plataforma SITAF).

3) Foi proferida decisão, no Juízo dos Contratos Públicos do TAC de Lisboa, a 03.09.2021, a declarar aquele juízo materialmente incompetente para conhecer da presente ação e a atribuir a competência ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal (cfr. documento com o n.º 005437091 de registo no SITAF neste TCAS).

4) Por despacho de 26.02.2024, foi a ação administrativa especial convolada em ação administrativa (cfr. documento com o n.º 005437113 de registo no SITAF neste TCAS).

5) Foi proferida decisão, no Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa, a 08.07.2024, da qual consta designadamente o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13/12 criou os juízos de competência especializada mencionados no ETAF, e em 01/09/2020, os mesmos foram instalados nos respetivos tribunais administrativos e fiscais, em conformidade com a Portaria n.º 121/2020, de 22/05.

Por conseguinte, o pressuposto processual positivo da competência em razão da matéria é apreciado em função da causa de pedir e pedido, aferidos à data da propositura da ação, tal como configurados pelo Autor.

In casu, o Autor configura a ação administrativa apresentada em função da reposição de valor indevidamente pago à 1ª Ré.

Posto isto, considerando o objeto da ação, vertido no pedido e causa de pedir, o Tribunal julga que a relação material controvertida, tal como configurada pelo Autor, de facto, não se enquadra no âmbito da competência material do Juízo Administrativo Comum, mas sim, no Juízo Administrativo Social.

Assim, existindo neste Tribunal um “Juízo Administrativo Social”, é a este que pertence a competência material para a apreciação do presente litígio, em consonância com o disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, pelo que, sendo a competência do Juízo Administrativo Comum residual, conclui-se estar verificada a sua incompetência material interna, para conhecer e decidir do litígio dos presentes autos.

(…)

Nestes termos, julgo o Juízo Administrativo Comum deste Tribunal, incompetente em razão da matéria para decidir o atual litígio e, em consequência, determino a remessa dos autos ao Juízo Administrativo Social do mesmo Tribunal. (cfr. arts. 14.º n.1 e 89.º n.º 2 in fine, ambos do CPTA)” (cfr. documento com o n.º 005437119 de registo no SITAF neste TCAS).

6) A decisão referida em 5) foi notificada às partes e ao IMMP e, após o trânsito, os autos foram remetidos à secção central e distribuídos no Juízo Administrativo Social (cfr. documentos com os n.ºs 005437120, 005437121, 005437122, 005437123 e 005437124 de registo no SITAF neste TCAS).

7) Foi proferida decisão, no Juízo Administrativo Social do TAC de Lisboa, a 23.09.2024, da qual consta designadamente o seguinte:

“Importa, portanto, determinar se o presente processo está relacionado «com formas públicas ou privadas de proteção social».

A referência a «formas públicas ou privadas de proteção social» vem sendo interpretada no sentido «de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial». Mais precisamente, vem sendo entendido que «a área relacionada com o trabalho em funções públicas foi eleita como a área principal de especialização administrativa (social), associando-se-lhe as questões de segurança social que estão intrinsecamente ligadas à relação laboral, como é a previdência e aposentação. Ou seja, apesar da vastidão de questões relacionadas com a protecção social, cujo contencioso cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, designadamente as previstas na Lei n.º 4/2007, que aprovou a Lei de Bases da Segurança Social, a opção, para efeitos de especialização, foi associar apenas as questões relacionadas com o sistema previdencial» (decisão da Presidente do Tribunal Central Administrativo Norte -TCAN- de 8-04-2021, processo n.º 2799/18.9BEPRT).

[U]m processo relacionado com formas públicas ou privadas de proteção social tem necessariamente de incidir, desde logo, sobre a atribuição de uma prestação social. Mais precisamente tem de estar em causa um ato atributivo de prestação social abrangida pelo denominado sistema previdencial. O que não se verifica, claramente, na situação em apreço.

(…) Desta forma, encontrando-se excluída do âmbito da competência deste juízo administrativo social, na situação em apreço, a competência material encontra-se cometida ao juízo administrativo comum, no âmbito da competência residual prevista na al. a) do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF.

Decisão:

Nestes termos, julga-se o presente juízo administrativo social incompetente em razão da matéria

(…)” (cfr. documento com o n.º 005437127 de registo no SITAF neste TCAS).

8) A decisão referida em 7) foi notificada às partes e ao IMMP (documentos com os n.ºs 005437128, 005437129 e 005437130 de registo no SITAF neste TCAS).

9) Em 11.11.2024, o Senhor Juiz do Juízo Administrativo Social proferiu o seguinte despacho:

“Nos presentes autos verifica-se um conflito negativo de competência, na medida em que o Juízo Administrativo Comum e este Juízo Administrativo Social se declararam materialmente incompetentes, por decisões transitadas em julgado, para a apreciação do litígio, nos termos dos artigos 110.º, n.º 2 e 111.º, n.ºs 1 e 3 do CPC e art.º36.º, nº 1, al. t) do ETAF.

Pelo que suscita-se oficiosamente a resolução do referido conflito à Senhora Presidente do Tribunal Central Administrativo Sul, para quem devem ser remetidos os autos.

Notifique e remeta o processo ao Tribunal Central Administrativo Sul” (cfr. documento com o n.º 005437132 de registo no SITAF neste TCAS).

Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos.

Vejamos, então.

Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC).

Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”.

Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA.

Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA).

Atenta a data de entrada em juízo da presente ação administrativa [30.10.2013], é ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A, do ETAF, aditado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e na sua redação originária, nos termos do qual:

“1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei…”.

Como referido na decisão de 17.07.2024 deste TCAS (Processo: 171/19.2BELSB):

“[O] Juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, ou seja, abarcando as matérias que não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados. A competência material especializada prevalece sob a competência material comum precisamente porque esta é residual.

Na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social.

(…) A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

Como é entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina, a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e, por todos o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc.11/2006, e ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir e em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões”.

É ainda pertinente chamar à colação o entendimento unânime entre ambos os TCA, no tocante à densificação do alcance da competência do Juízo Administrativo Social. Assim, escreveu-se na decisão deste TCAS de 23.06.2023 (Processo: 658/21.7 BESNT)

“[A] norma vertida na alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, segundo a qual ao juízo administrativo social compete dirimir, para além das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei, os processos relativos a litígios (i) emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou (ii) relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, deve ser interpretada no sentido mais restrito de atribuir competência para dirimir apenas os litígios relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social associada ao trabalho.

O preenchimento normativo do conceito indeterminado “formas públicas ou privadas de proteção social”, diremos nós, deverá encontrar suporte nos elementos disponíveis para delimitar os pressupostos integrativos do conceito e que se refiram não só ao elemento teleológico, mas à própria mens legislatoris. Nem tudo o que é “social”, integra o conceito de “protecção social” e muito em particular cabe no conceito assumido pelo legislador que procedeu à criação dos juízos de competência especializada, nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. A norma da al. b) do aludido artigo 44.º do ETAF deve ser interpretada no apontado sentido.

De facto, tal como se afirma na decisão de 8.04.2021 da Senhora Presidente do TCAN, proferida no âmbito do processo n.º 2799/18.9BEPRT- uma decisão a que recorremos repetidamente- e cujo discurso fundamentador aqui se reitera:

“Dos trabalhos que antecederam a Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, designadamente a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 167/XIII, bem como o Preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019, de 13 de Dezembro, que procedeu à criação dos juízos especializados na jurisdição administrativa e fiscal, resulta que a especialização foi preconizada pelo legislador como meio de gestão e de agilização dos tribunais, visando obter ganhos de eficiência no funcionamento da jurisdição.

Por isso é que a distribuição das competências de acordo com as especificidades das matérias só se justifica quando constituir um factor de racionalização e de agilização no funcionamento da jurisdição; assim como é por isso que, no preâmbulo do Decreto-Lei nº 174/2019 se diz que “a concretização da especialização surge principalmente da análise dos dados estatísticos e empíricos disponíveis, i.e., da constatação do elevado volume de processos nas áreas identificadas nos artigos 9.º e 9.º- A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na sua redação atual. A expressão total dos dados absolutos não deixa margem para quívocos, tendo-se baseado as opções tomadas na apreciação crítica e ponderada daqueles dados estatísticos e num estudo de extrapolação do Observatório da Justiça (…)” e que, além do mais, se decidiu pela agregação de diversas especialidades e pela atribuição de jurisdição alargada aos juízos dos contratos públicos.

Com efeito, a especialização dos tribunais administrativos plasmada na mais recente revisão do ETAF, e concretizada no DL 174/2019, está integrada num processo legislativo com vista à reforma da jurisdição administrativa e fiscal, suportado no referido estudo científico levado a cabo pelo Observatório Permanente da Justiça do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, cujo relatório foi amplamente divulgado e é do conhecimento público.

E a propósito da especialização na área administrativa, nas conclusões do referido Relatório consta o seguinte: “(…) Como resulta dos indicadores apresentados, com exceção do contencioso de nacionalidade em Lisboa e, em bastante menor grau, das questões relacionadas com o trabalho em funções públicas, o objeto de litígio nas ações em matéria administrativa é muito disperso, o que, em si, é fator de complexidade. Como se detalha na parte II do relatório e se evidencia no quadro que representa o peso relativo dos objetos de ação por tribunal, apenas as questões relacionadas com o trabalho em funções públicas têm um peso mais relevante.

(…) Daqui resulta evidente que a área relacionada com o trabalho em funções públicas foi eleita como a área principal de especialização administrativa (social), associando-se-lhe as questões de segurança social que estão intrinsecamente ligadas à relação laboral, como é a previdência e aposentação. Ou seja, apesar da vastidão de questões relacionadas com a protecção social, cujo contencioso cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, designadamente as previstas na Lei n.º 4/2007, que aprovou a Lei de Bases da Segurança Social, a opção, para efeitos de especialização, foi associar apenas as questões relacionadas com o sistema previdencial. [sublinhado e carregado nossos]

E foi, segundo o preâmbulo do diploma que procedeu à criação dos juízos especializados, com base neste estudo científico e nos dados estatísticos assim recolhidos e ponderados (i. e, relativos ao volume processual do contencioso associado ao trabalho em funções públicas, previdência e aposentação) que foram tomadas as opções pelo legislador e projectados os juízos especializados, vindo a culminar na existência de juízos administrativos especializados (sociais) nuns tribunais (naqueles em que esse volume processual o justificava) e não noutros.

Portanto, acolhendo as indicações do referido Relatório, o legislador pretendeu associar a competência do juízo administrativo social ao direito especial da função pública e ao denominado direito da segurança social/sistema previdencial. Intenção normativa que plasmou na alínea b) do n.º1 do artigo 44.º-A do ETAF.

Aliás, essa intenção do legislador resulta também evidenciada, a nosso ver, pela evolução da redacção da própria norma.

Na redacção inicial da referida alínea b) constante do anteprojecto do ETAF competia ao juízo administrativo social conhecer de todos os processos relativos a litígios de emprego público ou relacionados com formas públicas ou privadas de protecção social, excepto os créditos relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial.

Situação que foi corrigida na versão final da norma, que passou a incluir expressamente os litígios relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial. O que bem se compreende, porque estando em causa nestes litígios uma prestação da Segurança Social substitutiva de um rendimento de trabalho e, como tal, ainda dentro do critério material que presidiu à criação do juízo administrativo social, não se justificava a sua exclusão da competência do juízo especializado.

Esta referência aos créditos laborais do Fundo de Garantia Salarial reforça, na nossa perspectiva, a conclusão de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial. [sublinhado nosso]

E esta conclusão interpretativa restritiva, para além de ser a que faz mais sentido do ponto de vista racional e lógico, é também aquela que nos parece melhor se coadunar com os objectivos de agilização e eficiência preconizados pelo legislador com a especialização dos juízos administrativos, os quais seriam certamente mais difíceis de alcançar se à área de trabalho em funções públicas fosse associada a vastidão e diversidade de todas as questões relacionadas com a protecção social (em sentido amplo) existentes num Estado de direito social como é o nosso, e que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.

Em suma, a nosso ver, a letra da lei conjugada com os elementos histórico e teleológico evidenciam que o legislador pretendeu criar um verdadeiro juízo especializado em litígios da função pública e da segurança social/protecção social dos trabalhadores, com uma delimitação de competências correspondente, em grande parte, à competência dos tribunais do trabalho da jurisdição cível, e não um juízo residual de todos os litígios relacionados com protecção social que cabem no âmbito dos tribunais administrativos.»

O entendimento de que o legislador não pretendeu que o juízo administrativo social fosse o juízo comum de todos os litígios relacionados com questões de protecção social que cabem no âmbito da jurisdição administrativa, mas apenas dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas em que estejam em causa formas públicas ou privadas de protecção social/sistema previdencial, é também o nosso entendimento reiterado”.

Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, cumpre sublinhar que o A. formulou o pedido mencionado em 1) do ponto II.A. Sustenta este pedido, em síntese, na alegação de que:

a) Até à publicação da Portaria n.º 506/92, de 19 de junho, o Fundo Especial de Segurança Social dos Jornalistas (doravante, Fundo) era por si gerido;

b) Uma das receitas do Fundo era um adicional de 1% sobre a publicidade paga nos jornais diários;

c) O Fundo veio a ser integrado, com a publicação da Portaria referida em a), na 1.ª R., o que levaria a que a atividade de gestão cessasse;

d) Nesse seguimento, em 1992, foi celebrado um protocolo entre o A., a Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas e a 1.ª R., nos termos do qual a receita referida em b) seria transferida pelo A. à 1.ª R. e a favor daquela Caixa, até ao momento em que fosse possível à 1.ª R. cobrar tal receita;

e) Aquela receita foi contestada pela Associação da Imprensa Diária, que suspendeu unilateralmente aquele pagamento, com efeitos a 01.08.1995;

f) Foi criado, em consequência deste contexto, um grupo de trabalho, do qual resultou, entre outros aspetos, a necessidade de se apurar a dívida resultante da obrigação do pagamento da taxa adicional relativa ao período temporal compreendido entre agosto e 1995 e setembro de 1997 e a celebração de um protocolo entre a A., a Associação da Imprensa Diária e a 1.ª R.;

g) Nunca foi celebrado tal protocolo;

h) Face ao contexto descrito, houve uma solução transitória de adiantamento de verbas por parte do A. à 1.ª R., sem que haja base legal e que, segundo o A., devem ser restituídas.

Portanto, a causa de pedir prende-se com alegada ilegalidade do adiantamento efetuado pelo IGFSS, I.P. à 1.ª R., tendo como pano de fundo todo o contexto atinente ao adicional de 1% sobre a publicidade paga nos jornais diários.

Ora, in casu, não está em apreciação qualquer litígio emergente do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação ou relacionado com formas públicas ou privadas de proteção social, nos termos já assinalados na jurisprudência a que se fez menção e que aqui se reitera. Com efeito, a circunstância de o IGFSS, IP ser parte processual não implica, per se e sem indagações, que a competência seja do Juízo Administrativo Social. E aqui, de forma que nos parece evidente, não estamos no âmbito de tal competência, pelos motivos já assinalados.

Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo de Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea b) (na redação dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de setembro), ambos do ETAF, art.º 2.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio].

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.

Sem custas.

Registe e notifique.

Baixem os autos.