Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:02044/06
Secção:Contencioso Administrativo - 2º Juízo
Data do Acordão:12/20/2006
Relator:Rogério Martins
Descritores:ARTIGO 38.º DO D.L. 247/87
CARREIRA DE MOTORISTA
Sumário:I - O art. 38º do D.L. nº 247/87 efectua uma enumeração taxativa, e não meramente exemplificativa do que são carreiras horizontais.
II - A determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical incumbe e é efectuada, unicamente, pelo legislador.
III - Por força do disposto no nº 1, alínea t) do art. 165º da C.R.P., o sistema de carreiras e de categorias integra o conceito de bases do regime da Função Pública.
IV - As carreiras Motorista por não constarem da enumeração taxativa do art. 38º do D.L. 247/87, devem qualificar-se como verticais.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo:

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local interpôs o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de 5.6.2006, a fls. 94-106, pela qual foi julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial que este sindicato moveu contra o Município de M .....

Invocou para tanto que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, tendo formulando as seguintes conclusões:

1ª - No presente recurso jurisdicional está unicamente em causa apurar se o art.° 38° do DL n° 247/87 consagra uma enumeração taxativa das carreiras horizontais ou se, pelo contrário, existem outras carreiras horizontais para além das mencionadas no citado preceito legal.
2ª - Ao contrário do defendido pelo A, o aresto em recurso sustentou, com base no Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 5 de Maio de 2005, que a enumeração do art.° 38° do DL n° 247/87 não é taxativa, existindo outras carreiras horizontais para além das ali enunciadas, justamente aquelas cujo conteúdo funcional não é evolutivo e não faz apelo a maiores exigências profissionais.
3ª - Salvo o devido respeito, o aresto em recurso efectuou uma errada interpretação do direito aplicável, ignorando ostensivamente a mais recente jurisprudência daquele mesmo Tribunal Central Administrativo, que perfilha, em doutos Acórdãos de 9 de Março do corrente ano e de 16 de Março do mesmo ano, o entendimento de que o art.° 38° do DL n° 247/87 efectua uma enumeração taxativa e não meramente exemplificativa do que são carreiras horizontais, pelo que o único critério para qualificar uma carreira como horizontal ou vertical decorre de estar ou não enumerada no referido art.° 38° do DL n° 247/87 (v. Proc. n.º 06175/02 da 1' secção, sendo abundante a jurisprudência dos Tribunais Administrativos e Fiscais no mesmo sentido - ver entre outras, a Sentença proferida em 04.11.2004, pelo 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, no Proc. n° 12/04; Sentença proferida em 07.01.2005, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, no Proc. n° 224/04.1BECTB; Sentença proferida em 06.01.2005, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, no Proc. n° 448/04.1BECTB; Sentença proferida em 06.01.2005, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, no Proc. n° 230/04.6BECTB; Acórdão proferido em 11.02.2005, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no Proc. n° 1395/04.2BESNT e ainda Acórdão proferido em 10.02.2005, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, no Proc. n° 504/04.6BESNT). Ora,
4ª - A lei faz uma distinção entre carreiras verticais e horizontais consoante o conteúdo funcional das categorias que as integram fazem ou não apelo a diferentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade (v. art.° 5° do DL 248/85 e ANA FERNANDES NEVES, Relação Jurídica de Emprego Público, pág. 136), pelo que é seguro que o único critério que permite distinguir uma carreira vertical de uma carreira horizontal é, justamente, haver ou não diferentes graus de exigência ou responsabilidade ao nível do conteúdo funcional da categoria. Contudo,
5ª - Por força da natureza do direito fundamental à escolha de profissão - o qual, como direito, liberdade e garantia, está sob reserva de lei restritiva (v. art. ° 18° da Constituição) -, a definição dos diferentes graus de exigência e a determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical incumbe e é efectuada pelo legislador, conforme resulta do facto de ser ao legislador que compete presidir à tipificação ou fixação do conteúdo profissional (v. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, CRP Anotada, 3o ed. pág. 263).
6ª - Isso mesmo é comprovado pela nossa tradição legislativa (v., neste sentido, Rev. Adm, Loc. Ano 13, n° 120, pág. 855 e o art.° 1974 do D.L. 191-C/78, de 25/06, art.° 24° do D.L. 466/79, de 07/12, art.° 3871 do D.L. 247/87, de 17/06 e art.° 1574 do DL404-A/98, os quais sempre enumeraram expressamente aquelas carreiras que eram consideradas como horizontais), pelo que é seguro afirmar-se que são carreiras horizontais aquelas que taxativamente sejam por lei classificadas como tal, sendo verticais todas as demais que não estejam incluídas naquela enumeração taxativa (v,, neste sentido, PAULO VEIGA E MOURA, Função Pública. Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Vol. I, págs. 67 a 70 e toda a jurisprudência anteriormente citada). Acresce que,
7ª - Por força do disposto na alínea t) do n° 1 do art.° 165° da Constituição, o sistema de carreiras e de categorias integra o conceito de bases do redime da Função Pública (v., neste sentido, PAULO VEIGA E MOURA, A Privatização da Função Pública, 2004, pág. 101; LIBERAL FERNANDES, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração. Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, 1995, pág. 133; PALOMAR OLMEDA, Derecho de Ia funciòn pública, 2001, pág. 181; SÁNCHEZ MORÓN, Derecho de Ia función pública, 2001, pág. 70), peio que é vedado 8O legislador "... delegar a sua competência ou por outra forma descarregar na Administração as respectivas tarefas de norM ...., obrigando-o, em consequência, a disciplinar as matérias em causa com um determinado grau de intensidade..." (v. VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia Regulamentar e Reserva de Lei, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, BFDUC, número especial, 1984, Vol. I, pág. 8)...
8ª - Por isso mesmo, defender que há outras carreiras horizontais para além das que são por lei qualificadas como tal é interpretar o art.° 38° do DL n° 247/87 em sentido materialmente inconstitucional, por violação do princípio constitucional da reserva de lei ao nível das bases do regime e âmbito da função pública, na medida em que se estará a remeter para a Administração ou para os Tribunais matérias que por força do texto constitucional têm de constar da lei. Ora,
9ª - Se prevalecer a tese de que há outras carreiras horizontais para além das que a lei enumera, então terá que ser a Administração a determinar quando é que o conteúdo funcional de uma carreira faz ou não apelo a maiores exigências, o que é o mesmo que estar a dizer que será a Administração a determinar, caso a caso, quando é que uma carreira é ou não horizontal, com todas as consequências inerentes à concessão de um poder discricionário nesta matéria (nada impedindo, então, que Administrações diferentes qualifiquem de forma diferente a mesma carreira). Consequentemente,
10ª - Ao sustentar que a enumeração do art.° 38° não é taxativa e que para além das ali mencionadas existem outras carreiras (as unicategoriais) que devem ser qualificadas como horizontais, o aresto em recurso viola frontal mente o disposto no art.° 38° do DL n° 247/87, o direito fundamental à liberdade de escolha de profissão e o princípio da reserva de lei em matéria de bases do regime da Função Pública, na medida em que devolve para a Administração o poder de qualificar uma carreira como horizontal quando é assumidamente reconhecido que o sistema de carreira e de categorias integra as bases do regime e que é ao legislador que compete presidir à tipificação ou à fixação do conteúdo profissional, pelo que só ao legislador compete qualificar uma determinada carreira como horizontal ou vertical.

Tanto o Município de M .... como o Ministério Público neste Tribunal se pronunciaram no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

O Recorrente, notificado do parecer do Ministério Público, reiterou a sua posição.

*
Cumpre decidir.
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MATÉRIA DE FACTO:

A sentença recorrida deu por assentes os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

. Os associados do Autor - António Marques Lopes, José Mário Nunes Marques, Amílcar Matos Canas, Ricardo Martins Dias, João Paulo Pereira Milheiriço e João António Silva Martins - são funcionários da Câmara Municipal de M ...., providos na carreira de "Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais " (doc. n.º 5 a 10 anexos à P.I.);

. Pela ordem em que são referidos no ponto anterior, nos dias, 03,16,18. 27 de Fevereiro e 31 de Março de 2004, os associados do Autor dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de M ...., um requerimento no sentido de que considerasse a carreira em que estavam providos como sendo carreira vertical, e em consequência, corrigisse as progressões na categoria, passando a ser efectuada em conformidade com tal qualificação (doc. n.ºs 5 a 10 anexos à PI).

. Por despacho de 21 de Abril de 2004, a entidade demandada indeferiu a pretensão dos associados do Autor (admitido por acordo, art.º 4º da p.i. e 13° da contestação).

ENQUADRAMENTO JURÍDICO:

A questão que aqui se coloca é, como refere o Recorrente, a de saber se o art.° 38° do DL n° 247/87 consagra uma enumeração taxativa das carreiras horizontais ou se, pelo contrário, existem outras carreiras horizontais para além das mencionadas no citado preceito legal.

Esta questão já foi analisada em diversos Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, com decisões contraditórias.

Entendemos no entanto ser correcta a tese defendida pelo ora Recorrente, tal como consignado na maioria dos acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Sul sobre o assunto (ver os acórdãos de 21.11.2002, no recurso n.º 6175/02, de 21.12.2005, no recurso n.º 1104/05, de 9.02.2006, no recurso n.º 918/05, de 16.03.2006, no recurso n.º. 01249/05, de 23.03.2006, recurso n.º 00817/05, de 30.03.2006, recurso n.º 01105/05, de 27.4.2006, recurso n.º 01250/05 e de 9.6.2005, recurso n.º 00696/05).

No primeiro dos mencionados aresto, publicado na “Antologia de Acórdãos do STA e do TCA”, Ano VI, nº 1, p. 235 e seguintes desde logo se escreveu que (...) “o artigo 38º nº 1 do Dec. Lei nº 247/87, ao referir que são consideradas carreiras horizontais as que de seguida enumera, sem que se utilize qualquer advérbio, como designadamente, faz supor que se pretendeu efectuar uma enumeração taxativa e não meramente exemplificativa.

Na verdade, é esta a técnica usualmente adoptada pelo legislador.

Havendo que proceder a uma interpretação racional, dimana do bom senso que uma enumeração tão extensa como a constante do preceito, que inclui vinte e sete carreiras, seria desnecessária se o legislador não pretendesse proceder à fixação taxativa das carreiras horizontais (cfr. Ac. TCA de 16.03.2006, Proc. 01249/05).

Tal enumeração taxativa tem a sua razão de ser, porquanto a distinção entre carreiras horizontais e verticais assenta no conteúdo funcional das categorias que as integram, ou seja, nos graus de exigência ou responsabilidade que determina a estrutura respectiva (cfr. art.º 5º do Dec. Lei 248/85 e Ana Fernanda Neves, “Relação Jurídica de Emprego Público”, pág. 136).

Como justamente refere o Recorrente, a definição dos diferentes graus de exigência e a determinação da estrutura de uma carreira como horizontal ou vertical, incumbe e é efectuada pelo legislador, em termos de tipificação ou fixação do respectivo conteúdo funcional, podendo dizer-se que são carreiras horizontais aquelas que taxativamente sejam por lei consideradas como tal.

Consequentemente, serão carreiras verticais todas as que não constem da enumeração taxativa efectuada.

Isto mesmo se entendeu no Ac. T.C.A. de 16.03.2006, onde se quis “superar as dificuldades que, para a classificação das carreiras como verticais, decorrem do reconhecimento legal da existência de carreiras desprovidas de categorias ou com uma só categoria (...)

Se se tiver presente que, para efeitos de progressão todas as carreiras do regime geral se têm de classificar como verticais, horizontais ou processando-se como tal, não se negará que só se essa classificação decorrer da lei é que se consegue qualificar uma carreira desprovida de categorias ou de categoria única”.

Sendo a definição da estrutura de uma carreira efectuada pelo legislador, parece-nos impensável devolver à Administração o poder de determinar quais seriam as carreiras verticais e as carreiras horizontais, de modo casuístico e em função do respectivo conteúdo funcional.

Tal significaria, a nosso ver, a violação do disposto na alínea t) do nº 1 da C.R.P., uma vez que o sistema de carreiras e de categorias integra o conceito de bases do regime da Função Pública.

Assim, a interpretação do artigo 38º do D.L. 247/87 que defende a existência de outras carreiras horizontais para além das que constam da enumeração taxativa efectuada é, como diz o Sindicato recorrente, materialmente inconstitucional, por violação do princípio constitucional da reserva de lei ao nível das bases do regime e âmbito da função pública.

Em suma, tendo o legislador optado por enumerar, expressa e taxativamente as carreiras que considerava como horizontais, e delas não constando as carreiras de Auxiliar Administrativo, de Motorista de Pesados e de Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais, terá de concluir-se que as mesmas (desde 1.01.98, data da produção dos efeitos do D.L. nº 412A/98), há que concluir que estas últimas são carreiras verticais, efectuando-se a progressão nas mesmas de três em três anos (cfr. art.º 19º nº 2 do D.L. nº 353A/89 de 16 de Outubro).

Procedem, portanto, as conclusões das alegações do recorrente, tendo a sentença recorrida violado as normas supra referidas.

DECISÂO:

Em face do exposto, os Juízes do Tribunal Central Administrativo Sul acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e, em consequência:

A) Anulam o despacho impugnado.

B) Condenam a Autoridade Demandada a reconhecer que as carreiras de Motorista passaram a ser, desde 1 de Janeiro de 1998, qualificadas como carreiras verticais, operando-se a progressão nas mesmas em função de módulos de três anos;

C) Condenam a Autoridade Demandada a proceder à correcção das progressões efectuadas, após 1 de Janeiro de 1998, aos associados representados pelo Recorrente acima identificados, proferindo acto que proceda às suas progressões com efeitos reportados à data em que, após 1 de Janeiro de 1998, preencheram os módulos de três anos de permanência no escalão inferior, processando-lhes os respectivos retroactivos.

Custas pela Autoridade Recorrida em ambas as instâncias.
Taxa de Justiça:
Na 1ª Instância – 2 U.C. (duas unidades de conta).
Na 2ª Instância – 10 U.C. (dez unidades de conta), reduzida a metade.
Procuradoria: 1/5 em ambas as instâncias.
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Lisboa, 20.12.2006
(Rogério Martins)
(Magda Geraldes)
(Gonçalves Pereira)