Acordão do Tribunal Central Administrativo

A Fazenda Pública, inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que julgou procedente a reclamação apresentada por Isabel ……………………., ao abrigo do disposto no artigo 276.º e ss. do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), contra o despacho do Chefe do Serviço de Finanças de Setúbal 2 que, no âmbito do processo de execução fiscal nº …………….., ordenou o prosseguimento da publicitação da devedora por a execução fiscal não estar suspensa, veio dela interpor o presente recurso jurisdicional:
Formulou, para tanto, as seguintes conclusões:

“1 - A Reclamante não estriba o pedido num acto definitivo e executório o qual, no caso concreto, resultou de despacho de 2013-11-04, notificado em 2013-11-08, que indeferiu o pedido de constituição da dita garantia, do qual não reagiu, não o atacando, juridicamente, e que ora se transcreve:

Determina o Artº 169 conjugado com o Artº 199 do mesmo normativo legal «A execução fica suspensa até decisão do pleito…desde que tenha sido constituída garantia nos termos do Artº 199 do CPPT». Encontra-se…«disponibilizado no portal das finanças na internet, mediante acesso restrito ao executado… a informação relativa aos montantes em dívida e acrescido bem como da garantia a prestar».

O requerente apresenta como garantia a prestar nos presentes autos, o imóvel penhorado, nos termos do n.º 4 do Artigo 199 do C.P.P.T. Após consulta, a certidão de registo Predial do imóvel em apreço, de forma a verificar a idoneidade da mesma, indefiro o pedido, uma vez que o mesmo se encontra onerado, não sendo considerado uma garantia idónea nos termos da lei em vigor. Notifique.

2 - Não o atacando, cujas razões se desconhecem, de todo, não se nos afigura ser suficiente alegar, digamos que de forma abstracta, que o objecto da Reclamação pode ser qualquer decisão que a administração tome no processo de execução fiscal que afecte direitos ou interesses legalmente protegidos do executado ou de terceiros.

3 - Ora, in casu, torna-se necessário definir previamente qual dos despachos, no entender da Reclamante, afectou ou afecta os alegados direitos ou interesses.

4 - Porque existem dois despachos e, dos quais, na nossa modesta opinião, somente um, daqueles dois, encerra um acto definitivo e executório.

5 - Importante se tornando, por isso, diferenciar, a este propósito, as características comuns a todos os actos administrativos, das características específicas do tipo mais importante de acto administrativo, que é o acto definitivo e executório.

6 - Na verdade, o importante, não é o facto de o acto, em certa altura, estar ou não a produzir efeitos: - o que interessa é que ele visa produzir efeitos, ainda que de momento não os esteja a produzir por estar sujeito a uma condição suspensiva, a um termo inicial, etc.

7 - Daí que se nos afigure mais certo, dizer que o acto administrativo é aquele que visa produzir dados efeitos jurídicos.

8 - Isto, tendo presente que os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os actos primários e os actos secundários.

9 - Sendo “actos primários”, aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida.

10 - Os “actos secundários”, por seu turno, são aqueles que versam sobre um acto primário anteriormente praticado: - têm por objecto um acto primário pré-existente, ou então versam sobre uma situação que já tinha sido regulada através de um acto primário.

11 - É o caso, relativamente ao despacho que se invoca, o segundo, de 2013- 11-12, sobre o qual se alega ter sido notificado por ofício ilegível, de 2013-12-03, já que se trata, salvo o devido res peito por opinião melhor fundamentada, de um despacho de mero expediente interno.

12 - Ou, se quisermos, como referido, porque se trata de um acto secundário, por, em boa verdade, versar sobre acto anteriormente praticado, e que tem por objecto um acto primário pré-existente, definitivo e executório.

13 - Ou seja, versando sobre uma situação que já havia sido regulada através do denominado acto primário, não atacado juridicamente.

14 - Que é, sem tirar nem pôr, o acto que foi objecto do sobredito despacho de 2013-11-04, notificado em 2013-11-08.

15 - Assim, a ora reclamante, ao atacar, a nosso ver erradamente, como se pode ler nas conclusões da Reclamação, um despacho de mero expediente interno, e que igualmente se transcreve:

Aos 12 dias do mês de Novembro de 2013 juntei a estes autos o exercício do direito de audição que antecede, apresentado por ISABEL ………………, NIF ………., no âmbito da publicitação de devedores.

Após a sua análise e tendo em conta os elementos existentes neste serviço, informo V. Ex.ª do seguinte:

1. A presente audição prévia foi apresentada no dia 31 de Outubro de 2013, neste Serviço de Finanças.

2. A data limite para audição prévia ocorreu a 31 de Outubro de 2013, pelo que aquela se mostra tempestiva.

4. Compulsados os autos, verifica-se ter sido apresentada a revisão oficiosa n.º …………., que foi remetida à Direcção de Finanças de Setúbal.

5. A execução não se encontra suspensa dado que não foi apresentada garantia idónea nem pedida a dispensa da mesma.

Face ao processado e informação que antecede, verifica-se que embora exista processo contencioso o processo executivo não se encontra suspenso dado não ter sido prestada garantia, pelo que deve prosseguir a publicitação.

16 - Está a atacar, como foi dito, não o acto ou o des pacho visado, exarado em 2013-11-04.

17 - Mas um despacho que versa sobre aquele: tem por objecto um acto primário pré-existente, versando, deste modo, sobre uma situação que já tinha sido regulada através de um acto primário, definitivo e executório.

19 - Ou seja, um acto definitivo executório e aquele que versou pela primeira vez sobre aquela situação da vida.

20 - Decorrendo, assim, dos autos que, em 2013-11-08, fora, a ora Reclamante, notificada deste despacho, definitivo e executório, que indeferiu o pedido de constituição de garantia, o qual não atacou juridicamente.

21 - Dado, a então Requerente, ter apresentado como garantia um imóvel penhorado.

22 - E que, feitas as contas, a Reclamação ora posta em crise, apres entada somente em 2013-12-16, na sequência de, como alegado, em 2013-12- 05, lhe ter sido entregue o despacho de notificação referente ao direito de audição, no âmbito da publicitação de devedores, fora interposta fora do prazo.

23 - Na verdade, o prazo, para aquele efeito, terminaria em 2013-11-18, pelo que a mesma deve ser declarada improcedente, por extemporânea, como aliás fora proposto, na Resposta, pela Fazenda Pública.

24 - Porém, na douta Sentença, ora recorrida, o Tribunal “a quo” julgou a Reclamação procedente e determinou a anulação do despacho de indeferimento da suspensão da execução fiscal proferido em 2013-11-04, e não em 2013-11-12, como consta do dispositivo da douta Sentença, e a ora Reclamante pretende fazer crer.

25 - Decisão com a qual, e salvo o devido respeito, que é muito, a Fazenda Pública não se pode conformar.

26 - Como referido, na sentença recorrida, a Meritíssima Juiz concluiu como válida e aceite a penhora do imóvel descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o n.º ……………, com vista à garantia do pagamento da quantia exequenda de € 14 265,60.

27 - Não obstante o pedido de garantia, então apresentado, ter sido objecto de indeferimento, conforme despacho de 2013-11-04, proferido pelo Responsável do Serviço de Finanças de Setúbal 2.

28 - Isto, claro está, após consulta à certidão de Registo Predial do imóvel em apreço, de forma a verificar a idoneidade da mesma, uma vez que o mesmo imóvel se encontrava onerado.

29 - Razão pela qual não foi considerado uma garantia idónea nos termos da lei em vigor.

30 - Tudo isto, não obstante a existência de um despacho de indeferimento do pedido de garantia, de 2013-11-04, notificado em 2013-11-08, que a ora Reclamante, em devido tempo, não atacou, e o disposto nos artigos 52.º, n.º 2, da LGT, 169.º, n.º 6, e 199.º, nºs. 8, 9 e 10, do CPPT.

31 - Sentenciando, assim, que «O processo de execução deverá ser suspenso porquanto existe processo de impugnação judicial onde se discute a legalidade da dívida exequenda e a penhora incidiu sobre um imóvel que garante a totalidade da quantia exequenda e acrescido».

32 - E considerando ilegal o despacho exarado na juntada, de 2013-11-12, um despacho de mero expediente interno, pelo qual aquele Serviço de Finanças se limita a carrear para o processo, face ao processado na informação que o antecede, a existência de processo contencioso, e a prevenir que o processo executivo não se encontra suspenso, dado, em devido tempo, não ter sido aceite a garantia, devendo, por isso, prosseguir a publicitação.

33 - Acabando por denegar a existência do indeferimento do aludido pedido de garantia, conforme despacho de 2013-11-04, notificado em 2013-11-08, que a ora Reclamante, em devido tempo, não atacou.

34 - E condenando, inexplicavelmente, o Órgão de Execução, com o argumento de que, se aquele Órgão «face à existência de hipoteca voluntária registada a favor de outro credor com data anterior à da penhora e de montante largamente superior à da penhora, considerava que, seria difícil a penhora ser adequada para o fim em vista, ou seja assegurar o pagamento do crédito exequendo e legais acréscimos, sempre teria possibilidade de recorrer ao disposto no n.º 8 do art. 169º do CPPT, notificando a executada da insuficiência da garantia e da obrigação de reforço ou prestação de nova garantia idónea no prazo de 15 dias, sob pena de ver levantada a suspenção». Negrito nosso.

35 - Daí que a Representação da Fazenda Pública, em sede de Resposta, haja considerado a Reclamação extemporânea, por julgar, e a nosso ver bem, salvo o devido respeito por opinião melhor fundamentada, que o despacho reclamado em questão é, na verdade, o de 2013-11-04, notificado em 2013-11-08, despacho definitivo e executório, que indeferiu o pedido de garantia do imóvel penhorado, uma vez que, tal como se pode ler no mesmo des pacho, o imóvel se encontrava onerado, não constituindo, por essa razão, uma garantia idónia nos termos da lei em vigor.

36 - E não o despacho, ainda que, como dito na Reclamação, notificado por ofício ilegível, porque não visa o indeferimento do que quer que seja, antes se limitando, como despacho de mero expediente interno, a carrear para o processo o processado na informação que o antecede, ao mesmo tempo que sublinha que o processo executivo não se encontra suspenso porque a garantia, em devido tempo apresentada, não foi aceite, devendo, por isso, prosseguir a publicitação.

37 - O que certamente não deveria constituir novidade, de todo, para a Reclamante pois, como referido, resulta dos autos que, em 2013-11-08, fora notificada do indeferimento do pedido de constituição de garantia, na sequência do ofício n.º 018117, de 2013-11-05, do Serviço de Finanças de Setúbal 2.

38 - Efectivamente, dispõe o artigo 276º do CPPT que “As decisões proferidas pelo órgão da execução fiscal e outras autoridades da administração tributária que no processo afectem os direitos e interesses legítimos do executado ou de terceiro são susceptíveis de reclamação para o tribunal tributário de 1ª instância.”.

39 - Acrescentando o nº 1 do artigo 277.º do mesmo diploma: “A reclamação é apresentada no prazo de 10 dias após a notificação da decisão (…)” e indicará expressamente os fundamentos e conclusões”.

40 - Ora, a presente reclamação foi apresentada em 16/12/2013, quando o despacho reclamado fora notificado em 2013-11-08, embora na Reclamação se alegue, ou se pretenda sustentar, que o des pacho reclamado foi o notificado por ofício, e segundo o alegado, ilegível, de 2013-12-03.

41- Despacho esse que, como se disse, não visa o indeferimento do que quer que seja, antes acentua ou salienta que o proces so executivo não se encontra suspenso.

42 - Pelo que, feitas as contas, foi a presente Reclamação interposta (manifestamente) fora de prazo, o qual terminou a 18/11/2013, devendo, por essa razão, ser indeferida por extemporânea.

43 - Tal como se propôs. Não podendo, por isso, merecer provimento a pretensão da Reclamante.

44 - De facto, resulta dos autos, em primeiro lugar, e da própria lei, em segundo, que, para além da reclamação SER EXTEMPORÂNEA, também não assiste qualquer razão à Reclamante.

45 - Desde logo, porque, a decisão ora reclamada, es tá devidamente fundamentada, quer de facto, quer de direito.

46 - Decorre dos nºs. 1 e 2, do artigo 52º da LGT que a cobrança da prestação tributária suspende-se no processo de execução fiscal em virtude de pagamento em prestações ou reclamação, recurso, impugnação e oposição à execução que tenham por objecto a ilegalidade ou inexigibilidade da dívida exequenda, bem como durante os procedimentos de resolução de diferendos no quadro da Convenção de Arbitragem n.º 90/436/CEE, de 23 de Julho, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correcção de lucros entre empresas associadas de diferentes Estados membros, des de que seja pres tada garantia idónea nos termos das leis tributárias.

47 - Sendo inequívoco que o nº 1 do artigo 52º tem que ser conjugado com o nº 2 do mesmo preceito.

48 - Do mesmo modo, também nº 1 do artigo 169º do CPPT, expressamente enuncia a exigência da constituição ou prestação de garantia como condição para a suspensão da execução.

49 - Na verdade, o n.º 1 do artigo 169º consagra que “A execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, a impugnação judicial ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda, bem como durante os procedimentos de resolução de diferendos no quadro da Convenção de Arbitragem n.º 90/436/CEE, de 23 de Julho, relativa à eliminação da dupla tributação em caso de correcção de lucros entre empresas associadas de diferentes Estados membros, desde que tenha sido constituída garantia nos termos do artigo 195.º ou prestada nos termos do artigo 199.º ou a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido, o que será informado no processo pelo funcionário competente”.

50 - Resulta assim inequívoco que a suspensão do processo executivo só ocorrerá nos casos em que tenha sido constituída ou prestada garantia idónea, ou a penhora garanta a totalidade da dívida exequenda e do acrescido.

51 - Pelo que se mostra correcto o despacho reclamado, e que ora se transcreve:

Nestes termos e nos mais de Direito aplicável, requer-se a V.as Ex.as se dignem julgar PROCEDENTE o presente recurso, por totalmente provado e, em consequência, ser a douta Sentença ora recorrida, revogada e substituída por douto Acórdão que julgue EXTEMPORÂNEA a presente Reclamação, mas se assim se não entender, requer-se a V.as Ex.as se dignem julgar a mesma totalmente IMPROCEDENTE, tudo com as devidas e legais consequências”.

“a) Pronunciou a Recorrida e reitera-se que conforme resulta da leitura atenta da reclamação em juízo a mesma vem deduzida por referência ao “Ofício ilegível de 03/12/2013, Execução nº ………………….; do 2.º Serviço de Finanças de SETÚBAL”.

b) Para a Recorrente este Ofício, que foi notificado à Recorrida e que esta reclamou traduz um mero expediente interno, o que não corresponde à verdade,

c) Desde logo porque o despacho posto em crise no processo subjudice determina (e com efeitos externos e não “de mero expediente” ) que a execução fiscal deve prosseguir, com a publicitação da venda do imóvel que se encontra penhorado à aqui Recorrida, por não ter sido apresentada garantia idónea nem solicitada a sua dispensa,

d) Embora o CPA fale de “actos de mero expediente” (cf. artigo 44º, nº2), mas não define in lege o conceito, teremos de atender à tese de que a “ ratio legis” do artigo 44º, nº1, al. a) do CPA assenta “no concreto resultado dos actos”.

e) De igual forma, para integrar o conceito de 'mero expediente', teremos de nos socorrer do que é referido no Código de Processo Civil (art.º 152.º NCPC), atento o disposto no artigo 2.°, alínea e) do CPTT.

f) O ofício de prossecução de venda e publicação do nome da Recorrida na lista pública de devedores, objecto da reclamação em análise, determina actos que condicionam e influenciam o desenrolar do processo de execução fiscal, a tal ponto que o direito de propriedade privada e ao bom nome da Recorrida podem ser afectados.

g) Ora tal acto de venda do imóvel da Recorrida é imediatamente lesivo e irreparável para a Recorrida.

h) E coloca os interesses “das partes” em conflito: um procura (de forma ilegal) assegurar a cobrança de uma dívida, cuja legalidade se encontra ser discutida; outro procura a defesa do seu património e bom nome.

i) Ademais, suscita a Recorrente questões ex novas: que havia hipoteca constituída sobre o imóvel; que a hipoteca inviabilizava a aceitação do bem como garantia e que por isso se teria de proceder com a regular (SIC) tramitação do processo, e por isso com a venda e a publicitação do nome da Recorrida na lista pública de devedores.

j) Tratando-se de questões ex novas, que a Recorrente não alegou, nem se discutiu em sede de audiência, pelo Tribunal a quo está impedida de as vir a querer discutir em sede superior, pelo que o Tribunal ad quem não as poderá, naturalmente, conhecer,

k) Acresce, ainda, que como dita a boa jurisprudência, se a garantia apresentada era insuficiente para promover a suspensão do processo de execução fiscal, tinha a Recorrente de ir mais além, ou seja de promover novas diligências de penhora ou solicitar o reforço da garantia, o que se negligenciou

l) Não poderia era a Recorrente prosseguir com a venda do imóvel da Recorrida e com a publicitação em lista de devedores quando bem sabia que a Recorrida tinha mais bens, a saber: o seu salário/vencimento; saldos de contas bancárias; viatura automóvel.

Assim sendo, as questões que constituem objecto do presente recurso, consistem em saber se:

- a reclamação apresentada, ao abrigo do disposto no artigo 276º do CPPT, é tempestiva;

- em caso de se considerar a reclamação tempestivamente apresentada, importa apreciar e decidir se a sentença recorrida errou ao anular o despacho reclamado, porquanto o mesmo não viola qualquer das disposições legais invocadas pela sentença recorrida, concretamente o disposto nos artigo 169º, 199º do CPPT e o artigo 52º da LGT.

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto constante da sentença recorrida:

“A) - Em 27/09/2012 foi instaurado no Serviço de Finanças de Setúbal 2 o processo de execução fiscal nº………….. em nome de Isabel …………….. referente a dívida de IRS do ano de 2011 no montante de € 14 054,81 (cfr. fls. 96/97).

B) – Em 18/06/2013 foi efectuada a penhora do imóvel descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o nº ……………… e registada a favor da Fazenda Nacional em 04/07/2013 para garantia do pagamento da quantia exequenda de € 14 265,60 (cfr. fls. 100).

C) – Encontra-se ainda registada com data de 05/04/2001 na referida Conservatória a hipoteca voluntária sobre o mesmo imóvel constituída a favor da Caixa Económica Montepio Geral para garantia de empréstimo no montante máximo de 18.162.595$00 (€ 90 594,64) como consta de fls. 99/verso.

D) – Em 14/08/2013 a ora reclamante apresenta junto do Serviço de Finanças de Setúbal 2 requerimento no qual solicita a suspensão da execução invocando a existência de bens penhorados suficientes para garantir a dívida exequenda (cfr. fls. 100/verso e 101).

E) – Em 12/11/2013, foi prestada informação onde consta o seguinte “ (…) A contribuinte alega ter apresentado impugnação da liquidação. Compulsados os autos verifica-se ter sido apresentada a revisão oficiosa nº ……………… que foi remetida à Direcção de Finanças de Setúbal. A execução não encontra suspensa dado que não foi apresentada garantia idónea nem pedida a dispensa da mesma” (cfr. fls. 104/verso).

F) – E na mesma data foi proferido pela Chefe de Finanças, em substituição, o seguinte despacho “Face ao processado e informação que antecedem verifica-se que embora exista processo contencioso o processo executivo não se encontra suspenso dado não ter sido prestada garantia, pelo que deve prosseguir a publicitação. Notifique-se” (cfr. fls. 104/verso).

G)- Em 03/12/2013 foi emitido ofício dirigido à ora reclamante para efeitos de notificação do despacho mencionado na alínea anterior (cfr. fls. 105).

H) – O ofício mencionado na alínea anterior foi enviado através de registo postal nº RD 3624 1319 0 PT (cfr fls. 105/verso).

I) – O registo mencionado na alínea anterior consta do sítio dos CTT como “entrega conseguida” em 05/12/2013 (cfr. fls. 133 e 145).

J) – Em 16/12/2013 foi apresentada a petição de reclamação constante de fls. 2/18.

K) – Em 24/10/2013 foi apresentada a petição de impugnação judicial de IRS de 2011 em nome da ora reclamante e que corre termos neste tribunal com o nº 1012/13.0BEALM.

D1 – Sobre o requerimento referido no parágrafo anterior, foi proferido, em 04/11/13, o despacho cujo teor se transcreve (cfr. fls. 102 dos autos):
“DESPACHO

D2 – Tal despacho foi comunicado à executada através de ofício datado de 05/11/2013, enviado por correio registado com aviso de recepção, o qual se mostra assinado em 08/11/13 (cfr. fls. 102 verso e 103 dos autos).

D3 – Com data de 31/10/13 mostra-se preenchido um formulário relativo ao SIPDEV (publicitação das listas de devedores)/ Justiça Tributária, respeitante à contribuinte Isabel ………………… e ao processo executivo nº ……………., no qual se mostra indicada a menção direito de audição e data da audição 31/10/13, podendo aí ler-se, além do mais, o seguinte (cfr. fls. 104 dos autos):

Ter usado ou estar em curso o prazo para qualquer mecanismo previsto na lei susceptível de conduzir à suspensão do(s) processo(s). Em caso afirmativo indique qual. Impugnação

(…)”
E) – Em 12/11/2013, foi prestada informação onde consta o seguinte (cfr. fls. 104/verso):

Aos 12 dias do mês de Novembro de 2013 juntei a estes autos o exercício do direito de audição que antecede, apresentado por ISABEL ……………., NIF ……….., no âmbito da publicitação de devedores.

Após a sua análise e tendo em conta os elementos existentes neste serviço, informo V. Ex.ª do seguinte:

1. A presente audição prévia foi apresentada no dia 31 de Outubro de 2013, neste Serviço de Finanças.

2. A data limite para audição prévia ocorreu a 31 de Outubro de 2013, pelo que aquela se mostra tempestiva.

4. Compulsados os autos, verifica-se ter sido apresentada a revisão oficiosa n.º 3530- 13/B00221.6, que foi remetida à Direcção de Finanças de Setúbal.

5. A execução não se encontra suspensa dado que não foi apresentada garantia idónea nem pedida a dispensa da mesma.

G1 – O referido ofício apresenta o seguinte teor (cfr. fls. 105 dos autos):

“Fica, pelo presente, V. Exa. notificada do teor do despacho que recaiu sobre o direito de audição por si exercido em 31-10-2013, cuja cópia segue em anexo.

Poderá, querendo, apresentar reclamação para o Tribunal Administrativo e Fiscal no prazo de 10 dias a contar da presente notificação, nos termos dos artºs 276º e 277º do Código de Procedimento e Processo Tributário”.

Estabilizada a matéria de facto, avancemos para as questões que nos vêm colocadas.

A Recorrente, ao longo das primeiras 44 conclusões, advoga, na linha de raciocínio que já tinha adoptado na contestação à reclamação interposta ao abrigo do artigo 276º do CPPT, a extemporaneidade da sua apresentação.

Defende para tanto, abreviadamente, que: o despacho identificado pela reclamante como objecto de reclamação é, não um acto definitivo e executório, mas um despacho de mero expediente interno; que tal despacho versa sobre uma situação já antes regulada através de um acto primário, não atacado juridicamente; que, afinal, sob o pretexto de atacar o despacho que lhe foi notificado em 05/12/13, o que a reclamante pretende é atacar o despacho proferido em 04/11/13, notificado em 08/11/13, para o que a reclamação apresentada em 16/12/13 é claramente intempestiva. Mais refere a Recorrente que o despacho de mero expediente interno, datado de 12/11/13, que a Reclamante indicou como sendo o objecto da reclamação, não visa o indeferimento do que quer que seja, antes acentua ou salienta que o processo executivo não se encontra suspenso.

Importa, antes do mais, introduzir alguns elementos clarificadores que resultam, em grande medida, do aditamento a que procedemos à matéria de facto.

A Reclamante identificou como acto reclamado o despacho transcrito no ponto F supra (“Face ao processado e informação que antecedem verifica-se que embora exista processo contencioso o processo executivo não se encontra suspenso dado não ter sido prestada garantia, pelo que deve prosseguir a publicitação. Notifique-se), o qual foi precedido pela informação m.i no ponto E dos factos provados, despacho este que foi proferido no processo executivo nº ………………., na sequência de um requerimento/formulário de direito de audição, apresentado em 31/10/13, relativo ao SIPDEV (publicitação das listas de devedores) e respeitante ao referido processo de execução fiscal (cfr. ponto D3 dos factos provados).

Tal como resulta da matéria de facto por nós aditada, destinou-se aquele requerimento a indicar o motivo pelo qual a contribuinte, ora Recorrida, entendia que não deveria estar incluída na lista de devedores que a AT publicita, com expressa referência à dívida subjacente ao processo executivo nº ……………. Aí se mencionou, como motivo para a não publicitação, “Ter usado ou estar em curso o prazo para qualquer mecanismo previsto na lei susceptível de conduzir à suspensão do(s) processo(s). Em caso afirmativo indique qual. Impugnação”.

Aquele despacho não acolheu a pretensão da requerente (não sendo, por isso, correcto afirmar, como a Recorrente, que tal despacho não visa o indeferimento do que quer que seja), ordenando o prosseguimento da publicitação, aí se tendo considerado que processo de execução fiscal nº 3530201201113143 não se mostrava suspenso, por não ter sido prestada garantia, não obstante a pendência de um processo contencioso.

Por conseguinte, e antes de aferir da tempestividade da reclamação, impõe-se deixar claro que o despacho proferido em 12/11/13, ao não acolher a pretensão da Requerente, e contrariamente ao que entende a Recorrente, introduziu um conteúdo inovatório na ordem jurídica, regulando uma situação concreta. É, nos termos previstos no artigo 120º do CPA, uma decisão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visou produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Não se trata, pois, de um despacho de mero expediente interno.

Mais. É um acto lesivo, que foi praticado no processo de execução fiscal, sendo incontornável o direito de os interessados (executados ou outros) solicitarem a intervenção do juiz no processo, através da reclamação prevista no artigo 276º do CPPT, relativamente a quaisquer actos (tenham ou não a configuração de decisões, incluindo, portanto, actos e operações materiais de execução) praticados no processo de execução fiscal pela Administração Tributária que tenham potencialidade lesiva.

Isto dito, e analisando a questão da tempestividade da reclamação apresentada, insiste-se: aquele despacho, notificado em 5/12/13, nos termos que constam do ponto G1 supra (Poderá, (…), apresentar reclamação para o Tribunal Administrativo e Fiscal no prazo de 10 dias a contar da presente notificação, nos termos dos artºs 276º e 277º do Código de Procedimento e Processo Tributário), constitui o objecto da reclamação apresentada.

Como concluiu a sentença recorrida, a este propósito, “O art. 277º, nº1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário consagra que a reclamação será apresentada no prazo de 10 dias após a notificação da decisão.

No caso em apreço, a notificação da decisão foi efectuada em 05/12/2013 pelo que o termo do prazo ocorreu em 15/12/2013, contudo, porque tal dia coincidiu com domingo, o termo do prazo transferiu-se para o primeiro dia útil seguinte, pelo que tendo a presente reclamação sido apresentada a 16/12/2013 conclui-se ser tempestiva”.

A reclamação interposta pela Recorrida em 16/12/13 foi, pois, tempestivamente apresentada.

Por conseguinte, e face ao que ficou dito, improcedem todas as conclusões do recurso respeitantes à questão vinda de analisar – tempestividade da reclamação.

Para assim decidir, a Mma. Juiz do TAF de Almada expendeu o seguinte discurso que, no que para aqui releva, se transcreve:

Invoca a reclamante que nos termos do nº 4 do art. 199º do CPPT vale como garantia a penhora já efectuada sobre bens do executado, pelo que a decisão de indeferimento do pedido de suspensão da execução e a determinação de prosseguir para publicitação da venda judicial devem ser revogadas.

Afirma que se encontra penhorado um bem imóvel cujo valor é muito superior ao valor da dívida exequenda pelo que nos termos do art. 199º, nº 4 do CPPT vale como garantia a penhora já efectuada.

A suspensão da execução fiscal está condicionada à existência ou prestação de garantia por força das disposições conjugadas dos artigos 52º, nº 2 da LGT e 169º, nº 1 e 5, e 199º, nº 1, estes do CPPT, sendo facultada ao executado a sua dispensa pelos artºs. 169º, nº2 e 170º deste último diploma legal.

Dispõe o artigo 52º, nº 1 da LGT que o processo de execução fiscal suspende-se em virtude da impugnação (caso concreto) que tenha por objecto a ilegalidade ou inexigibilidade da dívida exequenda. Mas o nº 2 do mesmo artigo consagra que a suspensão da execução nos termos previstos no nº 1 depende da prestação de garantia idónea nos termos das leis tributárias.

E de acordo com o art. 199º nº 1 do CPPT, constitui garantia idónea, a garantia bancária, caução e seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente, sendo que, de acordo com o nº 4 da mesma disposição legal vale como garantia idónea a penhora já feita sobre os bens necessários para assegurar o pagamento da dívida exequenda e acrescido ou a efectuar em bens nomeados para o efeito pelo executado.

Dispõe ainda o nº 1 do art. 169º do CPPT que a execução fica suspensa até à decisão do pleito em caso de reclamação graciosa, impugnação judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda, desde que tenha sido constituída garantia nos termos do art. 195º ou prestada nos termos do art. 199º, ou a penhora garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido.

Resultou provado que em 18/06/2013 foi efectuada a penhora do imóvel descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o nº ……………… e registada a favor da Fazenda Nacional em 04/07/2013 para garantia do pagamento da quantia exequenda de € 14 265,60, (cfr. B) do probatório).

Mais ficou provado que em 24/10/2013 foi apresentada a petição de impugnação judicial de IRS de 2011 em nome da ora reclamante e que corre termos neste tribunal com o nº 1012/13.0BEALM (cfr. K) do probatório).

Ora nos termos dos artigos 52º, nº 1, da LGT, 169º nº 1 e 199º nºs 1 e 4 do CPPT o processo de execução deverá ser suspenso porquanto existe processo de impugnação judicial onde se discute a legalidade da dívida exequenda e a penhora incidiu sobre um imóvel que garante a totalidade da quantia exequenda e acrescido.

No acto ora reclamado o órgão de execução fiscal afirma-se que, “(…) embora exista processo contencioso o processo executivo não se encontra suspenso dado não ter sido prestada garantia, pelo que deve prosseguir a publicitação”, e perante o regime legal acima exposto conclui-se pela ilegalidade do referido despacho ao ignorar a existência da penhora que, legalmente e nas condições acima expostas constitui garantia idónea para efeitos de suspensão da execução.

E se o órgão da execução, face à existência de hipoteca voluntária registada a favor de outro credor com data anterior à da penhora e de montante largamente superior à da penhora, considerava que, seria difícil a penhora ser adequada para o fim em vista, ou seja assegurar o pagamento do crédito exequendo e legais acréscimos, sempre teria possibilidade de recorrer ao disposto no nº 8 do art. 169º do CPPT notificando a executada da insuficiência da garantia e da obrigação de reforço ou prestação de nova garantia idónea no prazo de 15 dias, sob pena de ser levantada a suspensão.

Vimos já que para a Recorrente o assim decidido não pode manter-se, uma vez que o despacho reclamado se mostra correctamente fundamentado, de facto e de direito, salientando que a suspensão do processo executivo só ocorrerá nos casos em que tenha sido constituída ou prestada garantia idónea, ou a penhora garanta a totalidade da dívida exequenda e do acrescido.

Em primeiro lugar, importa esclarecer que, contrariamente ao que a sentença recorrida considerou, não está em causa – no despacho reclamado – a decisão de prosseguir para publicitação da venda judicial (do bem imóvel penhorado da execução fiscal). A publicitação a que o despacho se refere, como é bom de ver (até pela actuação da Requerente que precedeu a sua prolação – cfr. pontos D3, E e F da matéria de facto), reporta-se à inclusão da contribuinte em lista de devedores, em resultado da dívida exequenda exigida no processo de execução fiscal nº ………………..

Com efeito, o despacho reclamado, proferido no processo nº ………………, surge para dar resposta ao requerido por Isabel ……, ou seja, a indicação de um motivo (Ter usado ou estar em curso o prazo para qualquer mecanismo previsto na lei susceptível de conduzir à suspensão do(s) processo(s). Em caso afirmativo indique qual. Impugnação) para a não publicitação da situação de devedora no caso da quantia de € 14.054,81, exigida naquela execução fiscal.

Foi no âmbito de tal processo executivo (como decorre da cópia do mesmo junta aos autos, a fls. 95 a 105) que o Serviço de Finanças se pronunciou sobre a existência de um mecanismo legal susceptível de conduzir à suspensão do processo, o que vale por dizer um procedimento/processo visando a contestação da legalidade da dívida exequenda, associado, naturalmente, à existência de garantia da dívida (aqui se incluindo a penhora) ou dispensa da sua prestação, sabido que só esta conjugação de factores permite falar em mecanismo previsto na lei susceptível de conduzir à suspensão do processo, tal como decorre dos artigos 169º do CPPT e 52º da LGT. Isto mesmo resulta, sem margem para dúvidas, do teor do despacho contestado e da informação que o precedeu.

Ora, neste desiderato o despacho reclamado considerou que, não obstante a legalidade da dívida exequenda exigida no processo nº 3530201201113143 se mostrar em discussão em processo contencioso, a execução não se mostra suspensa por não ter sido prestada garantia (ou, como alude a informação que precedeu o despacho e para a qual o mesmo remete, a execução não se encontra suspensa dado que não foi apresentada garantia idónea nem pedida a dispensa da mesma).

Sabemos que, nos termos previstos no artigo 64º, nº5, alínea a) da LGT, a AT pode, sem quebra do dever de confidencialidade, proceder à divulgação de listas de contribuintes cuja situação tributária não se encontre regularizada, designadamente listas hierarquizadas em função do montante em dívida, desde que já tenha decorrido qualquer dos prazos legalmente previstos para a prestação de garantia ou tenha sido decidida a sua dispensa.

Para efeitos do disposto na alínea a) do nº5, considera o nº 6 do mesmo artigo 64º da LGT que considera-se como situação tributária regularizada, para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, o pagamento integral de quaisquer tributos, a inexistência de situações de mora ou a sua regularização em conformidade com as disposições e planos previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário e demais legislação em vigor. Portanto, “para este efeito, considerar-se-á que está regularizada a situação em todas as situações em que não puder instaurar-se ou continuar-se um processo de execução fiscal para cobrança coerciva, designadamente nos casos em que a execução fique suspensa nos termos do art. 169º do CPPT” – vide, Lei Geral Tributária, anotada e comentada, Diogo Leite de Campos e outros, 4ª edição, 2012, Encontro de Escrita, pág. 600.

2 - A execução fica igualmente suspensa, desde que, após o termo do prazo de pagamento voluntário, seja prestada garantia antes da apresentação do meio gracioso ou judicial correspondente, acompanhada de requerimento em que conste a natureza da dívida, o período a que respeita e a entidade que praticou o acto, bem como a indicação da intenção de apresentar meio gracioso ou judicial para discussão da legalidade ou da exigibilidade da dívida exequenda.

3 - O requerimento a que se refere o número anterior dá início a um procedimento, que é extinto se, no prazo legal, não for apresentado o correspondente meio processual e comunicado esse facto ao órgão competente para a execução.

4 - Extinto o procedimento referido no número anterior, aplica-se o disposto no n.º 2 do artigo 200.

5 - A execução fica ainda suspensa até à decisão que venha a ser proferida no âmbito dos procedimentos a que se referem os artigos 90.º e 90.º-A.

6 - Se não houver garantia constituída ou prestada, nem penhora, ou os bens penhorados não garantirem a dívida exequenda e acrescido, é disponibilizado no portal das finanças na Internet, mediante acesso restrito ao executado, ou através do órgão da execução fiscal, a informação relativa aos montantes da dívida exequenda e acrescido, bem como da garantia a prestar, apenas se suspendendo a execução quando da sua efectiva prestação.

7 - Caso no prazo de 15 dias, a contar da apresentação de qualquer dos meios de reacção previstos neste artigo, não tenha sido apresentada garantia idónea ou requerida a sua dispensa, procede-se de imediato à penhora. (Redacção dada pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro)

8 - Quando a garantia constituída nos termos do artigo 195.º, ou prestada nos termos do artigo 199.º, se tornar insuficiente é ordenada a notificação do executado dessa insuficiência e da obrigação de reforço ou prestação de nova garantia idónea no prazo de 15 dias, sob pena de ser levantada a suspensão da execução.

9 - O executado que não der conhecimento da existência de processo que justifique a suspensão da execução responderá pelas custas relativas ao processado posterior à penhora.

10 - Se for apresentada oposição à execução, aplica-se o disposto nos n.os 1 a 7.

11 - O disposto no presente artigo não se aplica às dívidas de recursos próprios comunitários.

12 - Considera-se que têm a situação tributária regularizada os contribuintes que obtenham a suspensão do processo de execução fiscal nos termos do presente artigo, sem prejuízo do disposto quanto à dispensa de garantia

13 - O valor da garantia é o que consta da citação, nos casos em que seja apresentada nos 30 dias posteriores à citação.

No caso, estando em apreciação a legalidade da liquidação da dívida exequenda exigida na execução fiscal nº………….. e tendo sido efectuada a penhora do imóvel m.i do ponto B da matéria de facto, a contribuinte requereu ao órgão da execução fiscal que ordenasse a suspensão da mencionada execução (cfr. ponto D dos factos provados).

Esse pedido foi indeferido nos termos e com os fundamentos que constam do despacho a que alude o ponto D1 da matéria de facto, aí se salientando que “Após consulta, a certidão de registo Predial do imóvel em apreço, de forma a verificar a idoneidade da mesma, indefiro o pedido, uma vez que o mesmo se encontra onerado, não sendo considerado uma garantia idónea nos termos da lei em vigor”, mais se esclarecendo que “Encontra-se…«disponibilizado no portal das finanças na internet, mediante acesso restrito ao executado… a informação relativa aos montantes em dívida e acrescido bem como da garantia a prestar».

Dir-se-ia, portanto, que existindo meio de ataque à legalidade da liquidação e penhora que garantisse a totalidade da dívida, ou seja, se estivessem reunidos os pressupostos para suspender a execução, o serviço competente disso devia dar devida nota no processo (cfr. artigo 169º, nº1, parte final do CPPT – “…o que será informado no processo pelo funcionário competente”). Assim não sendo, como no caso, competia ao órgão da execução fiscal dar cumprimento ao disposto no nº6 do artigo 169º do CPPT, informando sobre o montante da dívida exequenda e acrescido, bem como da garantia a prestar, apenas se suspendendo a execução aquando da sua efectiva prestação. É neste contexto que se justifica a referência constante do despacho transcrito no ponto D1 da matéria de facto relativa à disponibilização no portal das finanças de informação relativa aos montantes em dívida e acrescido, bem como da garantia a prestar.

Mas voltando ao despacho de indeferimento do pedido de suspensão da execução, estribado na falta de idoneidade do bem penhorado (atento o facto de o mesmo se encontrar onerado), dir-se-á que o mesmo não foi contestado, como a Recorrente reiteradamente realça sem oposição da Recorrida; também a análise dos autos de execução não evidenciam que tal decisão tenha sido questionada.

Por conseguinte, e até aqui, o que tínhamos era uma execução fiscal cuja legalidade da liquidação subjacente estava a ser discutida mas que não se mostrava suspensa por, conforme decisão não contestada, a penhora efectuada não ter sido considerada idónea, ou seja, não garantir a totalidade da dívida exequenda e acrescido.

Evidentemente, esta situação de não suspensão da execução não tem que se eternizar, podendo, em conformidade com o nº 6 do artigo 169º do CPPT, a execução vir a ficar suspensa, passando os contribuintes a deter uma situação tributária regularizada, tal como prevê o nº 12 do mesmo preceito.

Isto vale exactamente para consideração da dívida para efeitos de inclusão da lista de devedores, pois que, como já dissemos, tal lista só pode incluir contribuintes cuja situação tributária não se mostre regularizada. De resto, isto mesmo vai ao encontro dos esclarecimentos fornecidos pela AT e disponíveis em https://www.e-financas.gov.pt/de/pubdiv/de-devedores.html, no sentido de que a “lista é permanentemente actualizada com (…) a supressão dos devedores que, designadamente através do pagamento ou prestação de garantia, tiverem entretanto regularizado a sua situação tributária”.

Ora, voltando ao caso em apreço, temos que a pedido da contribuinte, Reclamante, o órgão da execução fiscal passou a verificar dos motivos para a não publicitação, com referência ao processo ………………., aqui proferindo um despacho que mais não se destinou que a aferir da regularização da situação tributária da devedora Isabel …….

E a verdade é que a situação tributária, no que respeita ao referido processo de execução fiscal, não foi alterada desde que o órgão da execução fiscal, por despacho de 04/11/13, indeferiu o pedido de suspensão da execução. Daí que outra não podia ser a actuação da Administração que não a de, constatando a não suspensão do processo, ordenar o prosseguimento da publicitação.

Nem se vê, de resto, que qualquer alteração tenha surgido que pudesse, agora, levar a considerar suspenso o que antes foi considerado não suspenso. A decisão que considerou a penhora uma garantia não idónea para efeitos de suspensão da execução não foi atacada, não foi oferecida outra garantia e nem foi pedida a dispensa da sua prestação. Portanto, a decisão reclamada é legal, não se afigurando que viole, como decorre da sentença recorrida, o disposto nos artigo 169º, 199º (Garantias) do CPPT e o 52º (Garantia da cobrança da prestação tributária) da LGT, nem tão-pouco o artigo 64º, nº6 deste último diploma.

Neste contexto em que a decisão reclamada foi tomada mal se percebem as considerações feitas pelo TAF de Almada quanto à idoneidade da garantia e à suspensão do processo, seja por aí se ignorar a existência de um anterior despacho de indeferimento do pedido de suspensão, seja porque, objectivamente, nada nos autos permite concluir pela “existência da penhora que, legalmente e nas condições acima expostas constitui garantia idónea para efeitos de suspensão da execução ou, como também é afirmado, que a “a penhora incidiu sobre um imóvel que garante a totalidade da quantia exequenda e acrescido”. De resto, os autos nem fornecem o valor patrimonial actual do bem penhorado, apenas evidenciando que sobre o mesmo existe uma hipoteca para garantia de uma dívida de valor claramente superior ao da dívida exequenda.

Diga-se, ainda e brevemente, que a afirmação contida na sentença recorrida no sentido de que “E se o órgão da execução, face à existência de hipoteca voluntária registada a favor de outro credor com data anterior à da penhora e de montante largamente superior à da penhora, considerava que, seria difícil a penhora ser adequada para o fim em vista, ou seja assegurar o pagamento do crédito exequendo e legais acréscimos, sempre teria possibilidade de recorrer ao disposto no nº 8 do art. 169º do CPPT notificando a executada da insuficiência da garantia e da obrigação de reforço ou prestação de nova garantia idónea no prazo de 15 dias, sob pena de ser levantada a suspensão”, não se nos afigura adequada ao caso concreto.

É que, como decorre do teor do artigo 169º, nº 8 do CPPT, a notificação aí prevista pressupõe que uma garantia que já foi suficiente se venha a tornar insuficiente e, bem assim, que a execução que já esteve suspensa possa deixar de estar. Ora, no caso, nunca a garantia foi considerada suficiente, nem nunca foi determinada a suspensão da execução.

Procede, pois, sem necessidade de maiores considerandos, o recurso interposto pela Fazenda Pública, quanto à questão que vimos de analisar.

Por conseguinte, a sentença recorrida que, nos termos já expostos, julgou procedente a reclamação e, em consequência, determinou a anulação do despacho de indeferimento da suspensão da execução fiscal proferido em 12/11/2013, não pode manter-se, devendo ser revogada, o que se determinará no dispositivo.

Termos em que, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do TCA Sul em conceder provimento ao recurso interposto pela Fazenda, determinando-se, em consequência, a a revogação da sentença recorrida, julgando-se improcedente a reclamação apresentada ao abrigo do artigo 276º e ss do CPPT, mantendo-se o despacho reclamado.

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(Catarina Almeida e Sousa)

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(Barbara Tavares Teles)

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(Jorge Cortês)

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07848/14

Secção:	CT- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	09/18/2014

Relator:	CATARINA ALMEIDA E SOUSA

Descritores:	EXECUÇÃO FISCAL/ SUSPENSÃO/ GARANTIA/ LISTA DE DEVEDORES/ SITUAÇÃO TRIBUTÁRIA REGULARIZADA

Sumário:	I - Nos termos previstos no artigo 64º, nº5, alínea a) da LGT, a AT pode, sem quebra do dever de confidencialidade, proceder à divulgação de listas de contribuintes cuja situação tributária não se encontre regularizada, designadamente listas hierarquizadas em função do montante em dívida, desde que já tenha decorrido qualquer dos prazos legalmente previstos para a prestação de garantia ou tenha sido decidida a sua dispensa. II - Para efeitos do disposto na alínea a) do nº5, considera o nº 6 do mesmo artigo 64º da LGT que considera-se como situação tributária regularizada, para efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, o pagamento integral de quaisquer tributos, a inexistência de situações de mora ou a sua regularização em conformidade com as disposições e planos previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário e demais legislação em vigor. Portanto, “para este efeito, considerar-se-á que está regularizada a situação em todas as situações em que não puder instaurar-se ou continuar-se um processo de execução fiscal para cobrança coerciva, designadamente nos casos em que a execução fique suspensa nos termos do art. 169º do CPPT” III - Existindo meio de ataque à legalidade da liquidação e penhora que garantisse a totalidade da dívida, ou seja, se estivessem reunidos os pressupostos para suspender a execução, o serviço competente disso devia dar devida nota no processo (cfr. artigo 169º, nº1, parte final do CPPT – “…o que será informado no processo pelo funcionário competente”). Assim não sendo, competia ao órgão da execução fiscal dar cumprimento ao disposto no nº6 do artigo 169º do CPPT, informando sobre o montante da dívida exequenda e acrescido, bem como da garantia a prestar, apenas se suspendendo a execução aquando da sua efectiva prestação. IV – A notificação prevista no artigo 169º, nº 8 do CPPT pressupõe que uma garantia que já foi suficiente se venha a tornar insuficiente e, bem assim, que a execução que já esteve suspensa possa deixar de estar.






Aditamento: