| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
João…………………………….., com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Educação e Ciência uma providência cautelar, na qual peticiona a “suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação do Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, adotada na reunião de 29 de Abril de 2013, que determinou a não recondução do ora autor como Director do referido Agrupamento”, bem como “a intimação do Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado à abstenção da prática de actos consequentes da deliberação suspendenda, designadamente da tramitação do procedimento concursal tendo em vista a eleição de um novo Director para o referido Agrupamento”.
Por sentença datada de 13-3-2014, a Senhora Juíza do TAC de Lisboa julgou improcedente o processo cautelar e indeferiu as providências requeridas [cfr. fls. 232/266 dos autos].
Inconformado com o assim decidido, e também com o teor dos despachos proferidos pelo Tribunal “a quo”, em 12-11-2013, em 3-12-2013 e em 6-1-2014, por via dos quais foi decidido, “a título ultra-excepcional”, admitir a oposição e a resolução fundamentada apresentadas pela entidade requerida, encontrando-se já esgotado o prazo para a sua junção, o requerente recorre para este TCA Sul, concluindo a sua alegação nos seguintes termos:
“Quanto aos despachos recorridos:
1ª – Não pode deixar de se considerar que o douto Tribunal "a quo" incorreu num patente erro de julgamento ao considerar inverificado o preenchimento do critério previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA – apesar de reconhecer a bondade da argumentação da ora recorrente – e, dessa forma, ao denegar o decretamento imediato da providência cautelar requerida.
2ª – O despacho proferido em 12 de Novembro de 2013, com a interpretação atribuída pelo despacho de 3 de Dezembro de 2013 e, bem assim, o despacho de 6 de Janeiro de 2014, violaram o preceito contido no artigo 117º do CPTA, porquanto procederam à admissão de uma oposição que foi entregue tendo já decorrido o prazo de 10 [dez] dias estabelecido para dedução de oposição e, bem assim, após o decurso dos 3 [três] dias subsequentes ao termo do mesmo, incorrendo assim em nulidade, nos termos do disposto no artigo 195º do CPC, por se tratar de prática de acto que influiu no exame e na decisão da causa.
3ª – O mesmo raciocínio se aplica quanto à resolução fundamentada, que foi apresentada tendo já decorrido o prazo de 15 dias estabelecido no artigo 128º do CPTA, incorrendo, também por esta via, os despachos supra citados, em nulidade, nos termos do disposto no artigo 195º do CPC, por se tratar de prática de acto que influiu no exame e na decisão da causa.
4ª – A este propósito, não pode deixar de se destacar que a admissão da contestação e da resolução fundamentada foram feitas "a título ultra-excepcional", nas palavras do próprio Tribunal "a quo", que assim revelou as suas dúvidas quanto à legalidade da decisão.
Quanto à sentença recorrida:
5ª – Nos termos do artigo 195º do CPC, os actos processuais que dependam de actos que venham a ser anulados, são igualmente anulados.
6ª – Tendo a douta sentença recorrida considerado, para o exame e decisão da causa, a oposição e a resolução fundamentada que foram admitidas pelos despachos previamente anulados, deverá a mesma ser declarada nula, com as legais consequências.
7ª – Caso assim não se venha a entender, não pode deixar de se concluir que errou, o Tribunal "a quo", ao julgar improcedente o pedido formulado tendente à declaração de ineficácia da resolução fundamentada, designadamente por não terem sido identificados, pelo ora recorrente, os actos praticados em sua execução.
8ª – Isto porque a questão que foi suscitada pelo ora recorrente, no incidente deduzido, encontra-se a montante da que foi apreciada pelo Tribunal, que não deveria, em qualquer caso, ter admitido a junção da referida resolução fundamentada, uma vez que não se encontram preenchidos os requisitos de que a lei processual administrativa faz depender a respetiva eficácia.
9ª – Com efeito, ao contrário do que vem disposto no artigo 128º do CPTA e tal como resultou demonstrado de tudo quanto foi alegado, a resolução fundamentada não foi emitida no prazo de 15 dias, sendo que, deste acto, não resultou demonstrado que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
10ª – Incorreu, igualmente, em erro de julgamento, o Tribunal "a quo", ao julgar inverificado o critério previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, uma vez que não procedeu, em momento algum, à análise dos vícios invocados pelo recorrente no requerimento inicial.
11ª – Com efeito, a constatação de que a pretensão anulatória do recorrente foi alvo de resposta por parte do autor do acto não poderá, em circunstância alguma, conduzir à exclusão da evidência da procedência do pedido formulado na acção principal.
12ª – Sendo certo que, nos termos do citado preceito legal, basta que se reconheça a evidente procedência de um dos vícios invocados para que se decrete a providência cautelar requerida.
13ª – No caso concreto, o recorrente invocou alguns vícios que, permitiriam, sem necessidade de encetar processos complexos de raciocínio dedutivo, a formulação imediata de um juízo concludente sobre a ilegalidade do acto administrativo, designadamente o vício de violação de lei por violação verificação de uma situação de impedimento por parte do Presidente do Conselho Geral, o vício de ilegalidade na constituição do órgão que praticou a deliberação e o vício de ilegalidade da convocação da reunião onde a deliberação foi adotada.
14ª – Mal andou, ainda, o douto Tribunal "a quo" ao considerar que não se encontra verificado, in casu, o requisito do "periculum in mora", designadamente por falta de invocação, por parte do ora recorrente, dos respectivos factos integradores.
15ª – Isto porque, do teor do requerimento inicial apresentado pelo recorrente, resulta que foram invocados os factos integradores, quer do receio da constituição de uma situação de facto consumado, quer da produção de prejuízos de difícil reparação.
16ª – Não obstante, importa destacar que os prejuízos invocados pelo recorrente não são susceptíveis de avaliação pecuniária, por assumirem uma dimensão não patrimonial, circunstância que não foi devidamente valorada pela sentença recorrida.
17ª – Sendo certo, em qualquer caso, que o "periculum in mora" se encontra verificado, no caso concreto, por se afigurar evidente que, por um lado, não se poderá proceder à reintegração da situação conforme à legalidade e que, por outro lado, os referidos prejuízos incorridos pelo recorrente não são susceptíveis de vir a ser compensados, em caso de procedência da causa principal.
18ª – Encontra-se verificado, no caso concreto, o requisito de que a lei faz depender a adopção de providência, designadamente o "fumus non malus iuris", previsto na segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.
19ª – Com efeito, não pode deixar de se concluir pela verificação de um vício na vontade do Conselho Geral, ao adoptar a deliberação de não recondução do ora autor no seu mandato de Director, por esta se encontrar inquinada de erro sobre os pressupostos de facto, designadamente por esta se suportar em elementos não objectivados que contradizem, em absoluto, as conclusões alcançadas em sede de relatório de avaliação produzido por uma entidade oficial, externa e isenta.
20ª – Torna-se também claro, face ao que foi alegado, que a deliberação em causa padece de um vício de desvio de poder, em virtude da prossecução de um fim estranho ao interesse geral associado à sua emissão.
21ª – Por outro lado, o Presidente do Conselho Geral do Agrupamento, que presidiu à reunião onde foi tomada a deliberação sobre a não recondução do ora autor no seu mandato, tendo participado na sua discussão e votação, tinha sido alvo de um processo disciplinar por este despoletado, na qualidade de Director, o qual não transitou ainda em julgado, o que consubstancia uma situação de impedimento e se traduz na violação do comando ínsito na alínea f) do nº 1 do artigo 44º do CPA.
22ª – Acresce que, no momento em que adoptou a deliberação cuja suspensão se requer, o Conselho Geral não se encontrava constituído nos termos exigidos pela lei, ou seja, nos termos fixados no Regulamento Interno, o que determina a inexistência do acto administrativo em causa, como decorrência da inexistência do próprio órgão colegial competente para a adopção do mesmo.
23ª – Por fim, não tendo comparecido, à reunião realizada no dia 29 de Abril, qualquer dos dois membros do Conselho Geral designados pela Associação de Pais da Escola Básica e Secundária Passos Manuel, na sequência de não lhes ter sido remetida a respetiva convocatória, conclui-se, naturalmente, pela ilegalidade da convocação da reunião, devendo ser anulada a deliberação aí adoptada.
24ª – Do mesmo modo, ponderados os interesses públicos e privados em presença, facilmente se constata que o decretamento das providências que ora se requerem não só não acarretam qualquer prejuízo para o interesse público, como é o seu decretamento que poderá implicar tal prejuízo, quer para o interesse público, quer para o interesse privado que também se pretende acautelar com o presente recurso.
25ª – Com efeito, o projecto educativo prosseguido pelo ora recorrente, enquanto Director do Agrupamento, cujo sucesso foi já reconhecido pela Inspecção-Geral da Ciência e Educação, continuará a ser desenvolvido, tal como foi até agora.
26ª – É o não decretamento das providências cautelares requeridas que lesará o interesse público, porquanto o Agrupamento se poderá confrontar com a necessidade de interromper o projecto educativo em causa, com prejuízo para a comunidade escolar.” [cfr. fls. 281/335 dos autos].
O Ministério da Educação e Ciência apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:
“I. Em primeiro lugar, importa realçar que a censura efectuada pelo recorrente à sentença do Tribunal "a quo" não é merecedora de mérito do ponto de vista jurídico.
II. Em suma, vimos que o recorrente veio impugnar a sentença proferida por duas ordens de razões: invocando a nulidade, nos termos do artigo 195º do Código do Processo Civil, adiante designado por CPC, dos despachos proferidos em 12 de Novembro de 2013, 3 de Dezembro de 2013 e 6 de Janeiro de 2014 que considera terem violado o artigo 117º do CPTA, bem como de erros de julgamento que procurar elencar exaustivamente.
III. Com a nulidade dos despachos proferidos pelo douto Tribunal o recorrente procura atacar a admissão da oposição resolução fundamentada enviadas para Tribunal, comprovadamente em 14-6-2013, pela entidade requerida.
IV. Fá-lo afirmando que as mesmas não foram emitidas naquela data, tentando sustentar o contrário do que se revela óbvio, face à prova produzida e que foi acolhida pelo Tribunal "a quo".
V. Disso dá conta a douta sentença proferida quando dá como factos provados os seguintes: " […] 19. Em 07.06.2013, o Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar proferiu o despacho [resolução fundamentada] que consta de fls.135 a 139 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e onde se diz, nomeadamente, o seguinte: […]" e " […] 20. Tal resolução fundamentada foi anexa à oposição deduzida pela Entidade Requerida em 14.06.2013 […]".
VI. Mau grado insiste o recorrente na tese da intempestividade de envio da oposição e resolução fundamentada referindo que o Tribunal "a quo" admitiu, de forma implícita a existência de um justo impedimento, não invocado e muito menos declarado.
VII. Não tem razão o recorrente porquanto o Tribunal "a quo" considerou que face aos elementos de prova carreados para o processo ficou sobejamente demonstrado que oposição e resolução fundamentada foram enviados tempestivamente e não fora do prazo estipulado no artigo 128º do CPTA.
VIII. Ou seja, oposição e resolução fundamentada não foram enviados fora de prazo mas sim recepcionados fora de prazo pela " […] possibilidade de ocorrência de uma perturbação de comunicações externa avançada como plausível pelo IGFEJ […]".
IX. Assim sendo a admissão da oposição e resolução fundamentada feitas a título ultra excepcional, pelo Tribunal "a quo" não revelam quaisquer dúvidas quanto à legalidade da decisão, como afirma o recorrente, mas tão-somente a segurança da decisão e convicção do Tribunal face aos elementos de prova e documentação apresentada pela entidade requerida.
X. O recorrente ao suscitar em juízo, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, nos termos do nº 4 do artigo 128º do CPTA, teria de identificar quais os actos a que a referida declaração se referia.
XI. Porém não o fez, limitando-se impugnar a emissão de resolução fundamentada de forma genérica peticionando, sem mais, a declaração de ineficácia da mesma, recorrendo para tal a argumentos que na sua totalidade têm a ver com a sua apresentação tempestiva.
XII. Razão pela qual outra não poderia ser a decisão do Tribunal "a quo" se não a de considerar que o peticionado pelo recorrente carecia dos pressupostos legais, nos termos do nº 4 do artigo 128º do CPTA.
XIII. Não procede, desta forma a argumentação de que os despachos proferidos pelo Tribunal "a quo" violaram o preceito contido no artigo 117º do CPTA, não incorrendo os mesmos em nulidade, nos termos do artigo 195º do CPC.
XIV. Não se entende em que parte da sentença recorrida se estriba o recorrente para afirmar que o Tribunal "a quo" reconhece a bondade da sua argumentação apesar de considerar inverificado o preenchimento do critério previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e ter, em consequência denegado o decretamento provisório da providência cautelar requerida.
XV. De facto, toda a argumentação expendida na douta sentença vai no sentido de considerar como não preenchidos os critérios de decisão, constantes no artigo 120º do CPTA, dos quais dependem o decretamento das providências cautelares designadamente, os respeitantes às providências cautelares conservatórias.
XVI. O Tribunal "a quo" considerou que o peticionado pelo recorrente não patenteava a evidência exigível para a procedência do critério previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, não em razão da simples resposta da entidade requerida, como alega erradamente o recorrente mas, como resultado de uma resposta pertinente do ponto de vista factual e jurídico por parte da entidade requerida.
XVII. Esta pertinência afasta a aplicação à situação sub judice da norma excepcional constante na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA porquanto é exigível por doutrina e jurisprudência que não restem, após a análise perfunctória, nenhumas dúvidas objectivamente fundadas sobre a procedência da acção principal sem que para tal seja necessário recorrer a mais indagações ou provas.
XVIII. Sendo a resposta da entidade requerida pertinente, tal significa que se encontra afastada a evidência da procedência da pretensão formulada no processo principal feita nos moldes da sumario cognitio que é exigida nos processo cautelares.
XIX. Andou pois bem a sentença "a quo" ao considerar que o caso dos autos "[…] não passa o crivo da evidência estabelecido no mencionado artigo 120º, nº 1, alínea a), na medida em que não é manifesta a ilegalidade do acto suspendendo, mormente por erro sobre os pressupostos de facto, desvio de poder, violação de lei por impedimento do presidente do órgão colegial que proferiu o acto, quer por ilegalidade na constituição do órgão colegial, quer, ainda, por preterição de formalidade essencial na convocação da reunião do Conselho Geral de 29.04.2013 […]".
XX. Incumbia ao recorrente, o ónus de alegação e prova [ainda que indiciária] de factos concretos bastantes, concretos e susceptíveis de demonstrar, mesmo que perfunctoriamente, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que pretende ver reconhecidos no processo principal.
XXI. Sendo assim, é evidente a insuficiência da matéria de facto trazida ao processo pelo recorrente para demonstrar a verificação do requisito do "periculum in mora".
XXII. O receio de produção de prejuízos de difícil reparação ou da criação de uma situação de facto alegado pelo recorrente é hipotético e dependente de factos futuros e incertos, partindo do pressuposto errado de que não pode ser opositor ao procedimento concursal para a designação do director do Agrupamento Vertical de Escolas da Baixa Chiado ou de que, sendo opositor, não será ele o eleito ou, ainda que a anulação da deliberação tomada pelo Conselho Geral daquele Agrupamento redundaria, automaticamente, na sua recondução como director.
XXIII. Pelo que se considera ter, o Tribunal "a quo", feito uma correcta interpretação e aplicação do critério previsto na segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, considerando que as alegações do requerente se reconduzem a meras conjecturas e juízos conclusivos e, enquanto tais, afiguram-se desprovidas de factos que, por sua vez, concretizem os alegados prejuízos.
XXIV. Posição que doutrina e jurisprudência acompanham, nomeadamente pelo Acórdão do TCA Norte, datado de 20-1-2005, proferido no processo nº 01314/04.6BEPRT.
XXV. A concessão de providências cautelares nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA encontra-se dependente de dois requisitos cumulativos, o "periculum in mora" [1ª parte da alínea b)], e "fumus non malus iuris" [2ª parte da alínea b)].
XXVI. Consequentemente, se o Tribunal "a quo" deu como inverificado um dos requisitos previstos para a concessão da providência cautelar, "periculum in mora", não necessita de se debruçar sobre os restantes critérios, dado que aqueles são cumulativos, tendo de se concluir como verificada a inexistência das condições gerais de procedência da providência cautelar requerida, previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 120º do CPTA.
XXVII. O que o Tribunal "a quo" deu, e bem, por concluído.
XXVIII. Ainda assim o recorrente alega que a sentença "a quo" deveria ter dado como verificados os requisitos constantes na segunda parte da alínea b) do nº 1 do artigo 120º, "fumus malus iuris", e nº 2 do mesmo artigo 120º, relativo à ponderação de interesses.
XXIX. Como já foi sobejamente demonstrado, as deliberações do Conselho Geral de 29-4-2013 estão conforme à lei e aos regulamentos, pelo que nunca poderiam proceder os pedidos apresentados pelo ora recorrente.
XXX. E nem a ponderação de interesses se revelaria favorável ao recorrente porquanto resulta como certo dos factos trazidos à colação que o interesse do recorrente é de inferior intensidade ao interesse público tanto mais que não foi, nem poderia ser demonstrado que o interesse do recorrente não pudesse ser igualmente alcançado através da prossecução do interesse público, de abertura do procedimento concursal.
XXXI. Com efeito, a sentença a quo, fez uma correcta interpretação e aplicação das normas jurídicas aplicáveis pelo que não padece de quaisquer vícios.” [cfr. fls. 363/401 dos autos].
A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso do despacho proferido em 12-11-2013, com a interpretação atribuída pelo despacho de 3-12-2013 e, bem assim, o despacho de 6-1-2014, merece provimento, devendo contudo improceder o recurso interposto da sentença [cfr. fls. 417/418 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. O requerente é desde 29-6-2009 director do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, encontrando-se no término do 1º mandato – cfr. doc. nº 4 junto com o RI;
ii. No relatório de Abril de 2012 sobre o Agrupamento de Escolas Baixa-Chiado, relativo ao ano lectivo de 2011-2012, produzido pela Inspecção-Geral da Educação e Ciência, consta, nomeadamente, o seguinte:
“3 – AVALIAÇÃO POR DOMÍNIO
[…]
3.1 – RESULTADOS
[…]
RECONHECIMENTO DA COMUNIDADE
[…]
Em suma, o Agrupamento tem desenvolvido acções com impacto positivo na melhoria das aprendizagens e dos resultados dos alunos e respectivos percursos escolares, em linha com o valor esperado na conclusão da escolaridade obrigatório, bem coma nos resultados sociais. A comunidade educativa reconhece o trabalho realizado, os pontos fortes predominam nos campos de análise. Tais fundamentos justificam a atribuição da classificação de BOM no domínio dos resultados.
[…]
3.2 – PRESTAÇÃO DO SERVIÇO EDUCATIVO
[…]
MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DO ENSINO E DAS APRENDIZAGENS
[…]
Em conclusão, o Agrupamento presta um serviço educativo onde se reconhecem práticas eficazes de planeamento, de ensino e de avaliação. Os pontos fortes predominam nos campos analisados, pelo que se atribui a classificação de BOM no domínio da Prestação do Serviço Educativo.
[…]
3.3 – LIDERANÇA E GESTÃO
[…]
AUTOAVALIAÇÃO E MELHORIA
[…]
Em síntese, uma liderança forte, disponível e com capacidade para partilhar responsabilidades, aliada a uma gestão coerente dos recursos humanos e materiais e a um processo de auto-avaliação sistemático, evidenciam práticas eficazes de gestão escolar, com impacto na melhoria das aprendizagens dos alunos. Os pontos fortes predominam na totalidade dos campos em análise, o que justifica a classificação deste domínio de MUITO BOM.
[…]
4 – PONTOS FORTES E ÁREAS DE MELHORIA
[…]
• Actuação do director e da sua equipa para a concretização do projecto educativo, patenteada na disponibilidade, na capacidade de partilha de responsabilidades, no clima de diálogo com os representantes do poder local e no estabelecimento de parcerias diversificadas;
[…]
• Procedimentos de auto-avaliação intencionais e sistemáticos que revelam sustentabilidade para a definição de estratégias mobilizadoras da melhoria da organização escolar e das práticas profissionais, com repercussões positivas nas condições da prestação do serviço educativo.” – cfr. doc. nº 2 junto com o requerimento inicial (RI), cujo teor se considera como integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;
iii. O requerente desenvolveu, em sede de instrução preparatória, as primeiras diligências instrutórias do procedimento disciplinar, que foi movido contra o Prof. Ricardo……………………………., o qual desempenha, simultaneamente, a função de Presidente do Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado e Lisboa – cfr. doc. nº 3 junto com o RI;
iv. Por despacho do Director Regional de Educação de Lisboa e Vale do Tejo, de 6-7-2012, o Prof. Ricardo ……………….. acabou por ser condenado, no âmbito do referido procedimento disciplinar, a uma pena de suspensão graduada em 60 [sessenta] dias – cfr. doc. nº 3 junto com o RI, e que ora se dá por integralmente reproduzido;
v. Em 10-4-2013 reuniu o Conselho do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, presidido pelo Prof. Ricardo ……………, o qual lembrou os conselheiros presentes da importância da próxima reunião do Conselho Geral, uma vez que nela seria deliberada a recondução do director – cfr. docs. nºs 2, 3 e 4 juntos com a oposição;
vi. Em 29-4-2013, o Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, reuniu com o intuito de analisar os quatro anos de mandato do Director, ora requerente, tendo sido colocada a votação, por escrutínio secreto, a sua recondução – cfr. doc. nº 1 junto com o RI e docs. nºs 6 e 7 juntos com a oposição que se dão por integralmente reproduzidos;
vii. À referida reunião compareceram 16 dos 20 membros em efectividade de funções a qual culminou com a aprovação da deliberação ora suspendenda, com os seguintes resultados: 14 votos contra a recondução, 1 voto em branco e 1 voto a favor da recondução – cfr. doc. nº 1 junto com o RI e docs. nºs 6 e 7 juntos com a oposição que se dão por integralmente reproduzidos;
viii. A divulgação, no seio da comunidade educativa, dessa deliberação, foi acompanhada de uma carta aberta, subscrita pelo Prof. Ricardo……………….., enquanto Presidente do Conselho Geral do Agrupamento, datada de 3-5-2013, a qual revelou os aspectos da ponderação efectuada pelo órgão em causa na reunião de 29-4-2013 – cfr. doc. nº 4 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
ix. Nessa carta pode ler-se que:
“O Conselho Geral do AVEBC debateu amplamente, com base em factos, em estatísticas, indicadores publicados e em dados disponíveis nos programas do próprio Agrupamento, o mandato do Dr. João …………………… iniciado em 29 de Junho de 2009. Após uma cuidadosa reflexão que não ignorou diversos outros aspectos da sua gestão, não directamente relacionados com os resultados escolares, procedeu a uma votação que determinou a sua não recondução para o cargo de director. [...]
O Conselho Geral entendeu que o projecto de intervenção apresentado pelo director em 2009 não resultou. Sequer cumpriu os objectivos a que se propôs. E nem os meios disponibilizados pelo TEIP2 nem a melhoria substancial dos equipamentos ou reapetrechamento da escola sede na sequência da intervenção da Porque Escolar, lograram traduzir-se em melhorias nas aprendizagens e nos resultados escolares para os alunos. [...]
Entendemos por uma questão de bom senso, que as expectativas do Conselho Geral coincidirão com o desejo generalizado dos alunos, dos pais, dos professores e dos funcionários do Agrupamento. [...]” – cfr. doc. nº 4 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
x. Por via de carta aberta datada de 7-5-2013, o Presidente do Conselho Geral, veio reiterar o teor da sua carta anterior, acrescentando que teria já sido estabelecida, na reunião de 29 de Abril, uma agenda tendente à abertura do procedimento concursal necessário para a eleição de um novo Director – cfr. doc. nº 5 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
xi. Em 8-5-2013, reuniu novamente o Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, que deliberou proceder à abertura do referido procedimento concursal tendente à eleição de um novo Director tendo o respectivo Aviso nº 6242-A/2013, de 10-5-2013, sido publicado no Diário da República, 2ª série, de 13-5-2013 – cfr. doc. nº 6 junto com o RI e docs. nºs 9 e 10 juntos com a oposição que se dão por integralmente reproduzidos;
xii. Na sequência da carta aberta do Presidente do Conselho Geral do Agrupamento de 3-5-2013, o ora requerente, no dia 5-5-2013, dirigiu-lhe um requerimento, por via do qual expôs o seguinte:
“No seguimento das recentes informações, contidas na acta da reunião nº 13 do Conselho Geral e na carta do seu Presidente aos "colegas", datadas de 29 de Abril e 3 de Maio de 2013, respectivamente, e através das quais fui informado:
- Da votação realizada pelo Conselho Geral em assembleia de 29 de Abril de 2013;
- Das considerações dos membros do Conselho Geral que levaram a maioria qualificada dos seus membros a concluir pela impraticabilidade da minha gestão e, consequentemente, pela inviabilidade do "projecto de intervenção [por mim] apresentado em 2009": na medida em que "não cumpriu os objectivos a que se propôs e nem os meios disponibilizadas pelo TEIP 2 lograram traduzir-se em melhorias nas aprendizagens e nos resultados escolares para os alunos";
- Da conclusão a que o Conselho Geral chegou de que as suas "expectativas coincidem com o desejo generalizado dos alunos, dos pais, dos professores e dos funcionários do Agrupamento",
Venho por este meio requerer ao Presidente do Conselho Geral o acesso cabal à documentação distribuída e analisada nessa assembleia de 29 de Abril p.p., bem como à argumentação produzida no "amplo debate" que precedeu a votação dos seus membros e "que determinou a não recondução [da minha pessoa] para o cargo de director".
Solicito, assim, que me seja dado conhecimento pleno e explícito dos "factos, estatísticas, indicadores" e dos "diversos outros aspectos [da gestão do Director] não directamente relacionados com os resultados escolares" que suportaram o debate e a reflexão dos membros do Conselho Geral e que levaram este órgão, representativo das aspirações de toda a comunidade, a concluir pela inviabilidade do projecto que, em 2009, apresentei e que, com o empenho de tantos profissionais, colaboradores e parceiros, tem vindo a ser posto em prática. [...]” – cfr. doc. nº 7 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
xiii. Em 15-5-2013, veio o Presidente do Conselho Geral do Agrupamento dar resposta ao requerimento supra transcrito, referindo nomeadamente que:
“[...] Relativamente aos restantes pontos constantes no seu documento acrescento que:
a. não foi distribuída qualquer documentação na reunião do Conselho Geral de 29 de Abril [primeiro aspecto referido];
b. foi decisão prévia dos conselheiros que na reunião referida não fosse efectuado qualquer registo na acta da argumentação produzida [segundo ponto referido];
c. todos os elementos estatísticos apresentados ou referidos pelos conselheiros que estiveram presentes tiveram por base documentos que são do domínio público, que foram publicados em jornais como o Diário de Noticias, o Público e semanário Expresso, a maior parte dos quais se pode encontrar na internet [...]” – cfr. doc. nº 8 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
xiv. Em reacção à decisão de não recondução do ora requerente, Jorge …………., membro do Conselho Geral do Agrupamento, em representação da Associação de Pais da Escola Básica e Secundária Passos Manuel, apresentou, na reunião do dia 8-5-2013, um requerimento tendente à impugnação da referida deliberação – cfr. doc. nº 9 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
xv. No âmbito de tal requerimento, veio o representante da Associação de Pais da Escola Básica e Secundária Passos Manuel, impugnar a decisão em causa com fundamento na irregularidade da convocatória da reunião do dia 29-4-2013, na qual não esteve presente, nos seguintes termos:
“A reunião de 29 de Abril não foi regularmente convocada pois há pelo menos dois conselheiros que não o foram nos termos da lei. Apesar de me ter sido comunicado verbalmente no final da reunião de 10 de Abril que haveria reunião muito importante a 29 de Abril nem eu nem o outro membro do Conselho Geral que representa a Associação de Pais [e que não esteve na reunião do supracitado dia 10 de Abril] recebemos qualquer convocatória para o mencionado dia 29. Aliás, na conversa havida no final da reunião de 10 de Abril fiquei com a ideia que se tratava de uma avaliação ao trabalho do Director e não me apercebi que tal implicaria já a votação sobre a sua recondução ou não.” – cfr. doc. nº 9 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
xvi. Tal requerimento veio a ser considerado improcedente, por falta de fundamento, por parte do Presidente do Conselho Geral do Agrupamento nos seguintes termos:
“1. de acordo com o estabelecido na lei, foram convocados por e-mail todos os conselheiros, como sempre sucedeu durante os quase quatro anos de funcionamento deste conselho;
2. os conselheiros recentemente nomeados paro representação da Associação de Pais da escola sede, o seu caso e o da Srª D. Cecília……………. , foram convocados por email para caixa postal do Associação de Pais uma vez que ainda não constavam da mail Iist do Conselho Geral usada nas convocatórias.” – cfr. doc. nº 10 junto com o RI que se dá por integralmente reproduzido;
Mais se provou que:
xvii. Em 27-5-2013 o requerente deu entrada neste Tribunal da presente providência cautelar – cfr. fls. 1 e RI do processo cautelar;
xviii. Em 3-6-2013 o Ministério da Educação e Ciência foi citado para o presente processo cautelar – cfr. fls. 98;
xix. Em 7-6-2013, o Secretário de Estado do Ensino e da Administração Escolar proferiu o despacho [resolução fundamentada] que consta de fls. 135 a 139, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e onde se diz, nomeadamente, o seguinte:
“[…]
É imperativo para o Ministério da Educação e Ciência, no pleno uso das competências e responsabilidades que a Lei e a Constituição lhe conferem, evidenciar o interesse público de excepcional relevo em ver assegurada a eficácia da deliberação do Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, de 29 de Abril.
[…]
Tendo a entidade requerida agido no estrito cumprimento dos normativos legais em vigor em todo este processo de não recondução do director, é imperioso proceder-se em conformidade com o previsto nos nºs 1 e 2 do artigo 22º do Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de Abril, com a redacção do Decreto-Lei nº 137/2012, de 2 de Julho.
Adiar o procedimento concursal para a designação do director daquele agrupamento acarreta, inequivocamente, grave prejuízo para o interesse público.
Com efeito, não tendo sido aprovada a recondução do Director, o Conselho Geral deve deliberar a abertura do procedimento concursal até 60 dias antes do termo do mandato daquele nos termos do nº 1 do artigo 22º do já citado diploma.
Por conseguinte, nos termos da lei, a designação do novo titular para o cargo deve ocorrer [60 dias] antes do termo do mandato do actual director de modo a garantir o bom funcionamento do agrupamento de escolas, sufragando atempadamente quer o projecto de intervenção do director, nas situações de recondução, quer os projectos de intervenção apresentados pelos candidatos ao procedimento concursal, entretanto aberto nos termos da Lei.
[…]
Ora se 14 dos membros deste órgão, entenderam que o projecto do requerente se não revelava ajustado às linhas orientadoras, definidas em nome dos interesses da comunidade educativa que representam, então o interesse público ficará assegurado com a abertura célere de procedimento concursal para o cargo de director do referido agrupamento e não, com a manutenção do projecto do requerente.
E este entendimento encontra-se escorado no nº 2 do artigo 22º do Decreto-Lei nº 137/2012, de 2 de Julho, que refere: "Em cada agrupamento de escola ou escolas não agrupadas, o procedimento concursal é obrigatório, urgente e de interesse público".
[…]
Acontece que, após expirar o respectivo mandato, o órgão perde parte da sua legitimidade, passando apenas a poder praticar actos de gestão corrente.
[…]
Com efeito, é manifestamente desaconselhável para o referido interesse público prolongar o exercício do mandato de um director para além do tempo legalmente previsto.
Em síntese, o interesse invocado pelo requerente é de inferior intensidade ao interesse público consubstanciado na manutenção da unidade e bom funcionamento do sistema educativo, na qualidade das aprendizagens dos alunos e na estabilidade daquele agrupamento de escolas que seriam afectadas com o eventual decretamento da presente providência.
Com efeito, ponderando ambos os interesses em jogo, não poderá deixar de se considerar o interesse público no regular funcionamento do sistema de ensino, superior ao eventual prejuízo a causar aos interesses do requerente.
Assim, no contraste entre o prejuízo que a execução imediata causaria aos interesses do requerente e o prejuízo para o interesse público em que se mantenha o regular funcionamento do sistema de ensino, este é superior pelo que deverá dar-se prevalência ao de mais elevada consideração ou de maior intensidade, ou seja, ao interesse público.
Deste modo, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da suspensão da eficácia da deliberação do Conselho Geral e do adiamento do procedimento concursal mostram-se manifestamente superiores àqueles que poderiam resultar da sua execução.
Estes são os argumentos que, no entender do Ministério da Educação e Ciência, melhor demonstram o grave prejuízo para o interesse público da suspensão de eficácia da deliberação do Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas de Baixa-Chiado, de 29-4-2013, referente à não recondução do director João …………………………… e da abertura do procedimento concursal, pelo que a sua execução deve prosseguir, na sua totalidade, a bem do respeito pela Constituição da República Portuguesa, da legalidade e do interesse público.”;
xx. Tal resolução fundamentada foi anexa à oposição deduzida pela entidade requerida em 14-6-2013 – cfr. fls. 116 a 139.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como decorre do teor da alegação do recorrente, este impugna não só a sentença de 13-3-2014, através da qual a Senhora Juíza do TAC de Lisboa julgou improcedente o processo cautelar e indeferiu as providências requeridas [cfr. fls. 232/266 dos autos], como também os despachos proferidos pelo Tribunal “a quo”, em 12-11-2013, em 3-12-2013 e em 6-1-2014, por via dos quais foi decidido, “a título ultra-excepcional”, admitir a oposição e a resolução fundamentada apresentadas pela entidade requerida, encontrando-se já esgotado o prazo para a sua junção [cfr. fls. 205/208, 218/219 e 227/228 dos autos].
Uma vez que o conhecimento das críticas apontadas aos despachos anteriores à sentença tem precedência lógica sobre as crítica apontadas a esta, será pela apreciação daquelas que começaremos.
Como decorre da matéria de facto dada como assente, os despachos em causa – com rigor, foi o despacho de fls. 205/208 que admitiu, a título “ultra-excepcional”, a oposição da entidade requerida, bem como a resolução fundamentada que esta proferiu, tendo os demais indeferido a invocação da nulidade do primeiro – admitiram a junção aos autos da resolução fundamentada a que alude o nº 1 do artigo 128º do CPTA.
No que à admissão da resolução fundamentada diz respeito, sustenta o recorrente que a mesma é extemporânea e, como tal, não deveria ser admitida.
E com razão, adiante-se desde já.
Com efeito, como resulta dos autos, no dia 14-6-2013 não foi encontrado nenhum registo de entrada de e-mail enviado para o correio oficial do TAC de Lisboa, contendo como anexo a oposição da entidade requerida e, bem assim, a resolução fundamentada proferida, pese embora o IGFEJ ter admitido que a não recepção daquele e-mail se poder “eventualmente dever à existência de alguma perturbação de comunicações nos circuitos externos à RCJ [Rede de Comunicações da Justiça], que obviassem à recepção do referido e-mail” [cfr. fls. 203 dos autos].
Por conseguinte, não poderia o despacho de fls. 205/208 ter ficcionado a sua entrada, com a consequência de tornar tempestiva a oposição apresentada e a resolução fundamentada proferida, na medida em que para além dessa existência não ter sido provada nos autos, tal prova sempre competiria à entidade demandada, nomeadamente para efeitos da invocação duma situação de eventual justo impedimento.
Assim, porque a entidade requerida não invocou qualquer razão que justificasse a não junção tempestiva da oposição e da resolução fundamentada, temos de concluir que a oposição e a apresentação da resolução fundamentada, ocorrida em 10-7-2013, o foram para além do prazo que a parte tinha para o efeito.
Em reforço desta conclusão, cumpre salientar que o registo junto a fls. 117 dos autos, supostamente destinado a comprovar o envio do e-mail em causa, não contém qualquer referência a anexos, pelo que sempre permaneceria a dúvida de saber se as peças processuais em causa [oposição e resolução fundamentada] foram ou não enviadas com esse e-mail.
Nestes termos, há que conceder provimento ao recurso jurisdicional, nesta parte, e revogar os despachos de fls. 205/208, 218/219 e 227/228 dos autos, não se admitindo, por extemporânea, a oposição da entidade requerida e a resolução fundamentada proferida.
Isto dito, resta apreciar o recurso da sentença de fls. 232/266 dos autos, obviamente com prejuízo do conhecimento das questões nela suscitadas a propósito do incidente de declaração de ineficácia da “resolução fundamentada”.
Através da providência cautelar intentada, pretende o ora recorrente que seja suspensa a decisão que determinou a sua não recondução como Director do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa Chiado, no termo do 1º mandato.
Porém, a sentença recorrida indeferiu a pretensão em causa, por considerar que “o caso dos autos não passa o crivo da evidência estabelecido no mencionado artigo 120º, nº 1, alínea a), na medida em que não é manifesta a ilegalidade do acto suspendendo, mormente por erro sobre os pressupostos de facto, desvio de poder, violação de lei por impedimento do presidente do órgão colegial que proferiu o acto, quer por ilegalidade na constituição do órgão colegial, quer, ainda, por preterição de formalidade essencial na convocação da reunião do Conselho Geral de 29-4-2013”.
E, por outro lado, concluiu também que não estava verificado o “periculum in mora”, essencialmente pelo facto do requerente não ter carreado os respectivos factos, nem concretizado os alegados prejuízos, por forma a permitir o conhecimento da respectiva matéria, a sua ponderação e a eventual conclusão pelo fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar na causa principal.
Os termos da discordância do recorrente relativamente ao decidido fundam-se no facto deste considerar que invocou alguns vícios que, permitiriam, sem necessidade de encetar processos complexos de raciocínio dedutivo, a formulação imediata de um juízo concludente sobre a ilegalidade do acto administrativo, designadamente o vício de violação de lei por violação verificação de uma situação de impedimento por parte do Presidente do Conselho Geral, o vício de ilegalidade na constituição do órgão que praticou a deliberação e o vício de ilegalidade da convocação da reunião onde a deliberação foi adoptada.
Vejamos se lhe assiste razão.
A necessidade da existência duma tutela cautelar surgiu da constatação de que muitas vezes – ou a maior parte das vezes – a morosidade dos processos judiciais pode comprometer uma tutela efectiva, plena e adequada das posições jurídicas dos particulares afectados com uma concreta actuação da Administração.
Essa constatação é tanto mais evidente quando nos movemos no quadro das relações jurídicas que se estabelecem entre os particulares e a Administração, na medida em que estes, não estando no mesmo plano daquela, podem vir a sofrer prejuízos dificilmente reparáveis mesmo que mais tarde venham a obter ganho de causa em acção destinada a escrutinar a legalidade da conduta da Administração. Basta pensar nos exemplos enunciados nas diversas alíneas do nº 2 do artigo 112º do CPTA para perceber o alcance dos prejuízos que um particular pode sofrer se, paralelamente com a possibilidade de impugnar actos administrativos ou materiais e normas ou pedir a condenação da Administração no dever de prestar ou de reparar um dano, não lhe forem disponibilizados mecanismos processuais tendentes a evitá-los na pendência dessas acções.
A tutela cautelar tem, assim, uma finalidade própria, consistente em assegurar a utilidade duma lide que normalmente tende a demorar muito mais tempo, na justa medida em que implica uma cognição plena [cfr., neste sentido, J. C. Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições)]”, Almedina, 7ª edição, a págs. 327].
Porém, na exacta medida em que têm uma função preventiva contra a demora inerente aos processos principais, as providências cautelares assumem características típicas: elas são instrumentais da acção principal cuja utilidade visam assegurar, ou seja, dependem funcionalmente e não apenas estruturalmente desta; são provisórias, na medida em que não se destinam a regular definitivamente o litígio; e são sumárias, porquanto esse é o grau de cognição do tribunal, quer no plano de facto quer no plano do direito.
De acordo com o disposto no artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA, “as providências cautelares são adoptadas […] quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou existente”.
A norma em causa permite que possa ser decretada uma providência cautelar desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. Em tais casos, não há necessidade de verificar a existência dos requisitos previstos nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, nomeadamente o “periculum in mora”, nem tão pouco efectuar a ponderação de interesses exigida pelo nº 2 do preceito em causa.
Contudo, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, sugerindo os próprios exemplos que o legislador indicou no preceito que esta faculdade deve ser objecto duma aplicação restritiva [cfr., neste sentido, na doutrina, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120º do CPTA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603; Ana Gouveia Martins, in “A Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo” cit., a págs. 507/508, e Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo” cit., a págs. 481 e segs.].
Tem sido essa também a orientação da jurisprudência dos tribunais superiores, como se pode verificar, a título meramente exemplificativo, dos seguintes acórdãos: deste TCA Sul, de 15-5-2008, proferido no âmbito do processo nº 03514/08, da mesma data, proferido no âmbito do processo nº 03725/08, e de 14-6-2007, proferido no âmbito do processo nº 02604/07; do TCA Norte, de 23-10-2008, proferido no âmbito do processo nº 02591/06.3BEPRT, de 25-9-2008, proferido no âmbito do processo nº 00977/07.5BECBR, e de 12-3-2009, proferido no âmbito do processo nº 0222/08; e, do STA, de 22-10-2008, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do processo nº 0396/08.
No caso presente, a manifesta ilegalidade do acto suspendendo não é de todo evidente, como resulta do próprio requerimento inicial, já que o recorrente necessitou, para demonstrar os vícios de que padeceria o acto suspendendo, de cerca de setenta e cinco artigos, o que demonstra que os mesmos seriam tudo menos patentes.
Por isso, tendo a previsão da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA carácter excepcional, e não sendo evidente, nos termos acima sobreditos, que o acto suspendendo padece dos vícios assacados, tanto quanto é possível indagar no presente meio cautelar, em que o juiz apenas procede a uma “summaria cognitio”, não é possível conceder a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, tal como considerou a sentença recorrida.
E o que dizer quanto ao “periculum in mora”, que a sentença recorrida concluiu igualmente não se verificar?
Importa relembrar que é pedida a suspensão de eficácia da deliberação do Conselho Geral do Agrupamento Vertical de Escolas Baixa-Chiado, que determinou a não recondução do ora recorrente como Director do referido Agrupamento, e a intimação daquele Conselho Geral à abstenção da prática de actos consequentes da deliberação suspendenda, designadamente da tramitação do procedimento concursal tendo em vista a eleição de um novo Director [cfr. requerimento inicial].
Esta deliberação de não recondução do director do agrupamento – o procedimento de recondução encontra-se previsto nos nºs 2 e 3 do artigo 25º do DL nº 137/2012, de 2 de Julho – acarreta duas consequências: a primeira, é que por força dela se dá a cessação do mandato do director do agrupamento, no termo do prazo de quatro anos da respectiva duração [cfr. nº 1 do artigo 25º citado]; e a segunda, derivada da primeira, é que se inicia a abertura do procedimento concursal tendo em vista a realização de nova eleição para o cargo [cfr. nº 2, “in fine”, do artigo 25º citado].
Do exposto, resulta que mesmo que fosse suspensa aquela deliberação, o recorrente não poderia continuar a exercer as funções de Director de Agrupamento para além do termo do respectivo prazo, uma vez que, precisamente, o órgão com competência para o efeito – o conselho geral – entendeu não o reconduzir.
Isto significa que a suspensão de eficácia daquela deliberação de não recondução não seria idónea a evitar eventuais prejuízos sofridos pelo recorrente, já que o cargo se extinguiria inelutavelmente pelo decurso do respectivo prazo, o que conduz à conclusão de que mais do que a ausência de alegação e prova sobre o “periculum in mora”, falta ao pedido formulado a instrumentalidade necessária para evitar os prejuízos invocados.
Mas ainda que se entendesse que existia essa instrumentalidade e que estavam sumariamente demonstrados os prejuízos invocados pelo recorrente, sempre seria de recusar a providência, uma vez que nos termos do artigo 22º do DL nº 137/2012, de 2 de Julho, “não sendo aprovada a recondução do director cessante, o conselho geral delibera a abertura do procedimento concursal até 60 dias antes do termo do mandato daquele” [cfr. nº 1], além do que “em cada agrupamento de escolas ou escola não agrupada, o procedimento concursal para preenchimento do cargo de director é obrigatório, urgente e de interesse público” [cfr. nº 2], o que significa que uma eventual ponderação de interesses, para efeitos do disposto no nº 2 do artigo 120º do CPTA, sempre colocaria em primeiro lugar o interesse público, consistente na eleição tempestiva dum novo director de agrupamento, em detrimento do interesse do recorrente.
Por conseguinte, improcedem as restantes conclusões da alegação do recorrente e, com elas, o presente recurso jurisdicional.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam os juízes deste TCA Sul em:
a) Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional, revogando os despachos de fls. 205/208, 218/219 e 227/228 dos autos, não se admitindo, por extemporânea, a oposição da entidade requerida e a resolução fundamentada proferida;
b) No mais, negar provimento ao recurso interposto da sentença, confirmando-a, com a presente fundamentação.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 28 de Agosto de 2015
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Cristina Santos]
[Lurdes Toscano] |
