| Decisão Texto Integral: | Proc. n.º 2186/17.6BELSB
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
M…… (devidamente identificada nos autos), autora no processo de contencioso de procedimento de massa (previsto no artigo 99º do CPTA) que instaurou no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CIÊNCIA – no qual, por referência ao Concurso de Integração Extraordinário de professores referente ao ano letivo 2017/2018, impugnou o ato de homologação das listas definitivas de ordenação, colocação, não colocação e exclusão do concurso de integração extraordinário do ano escolar 2017/2018, do grupo de recrutamento 430, publicadas a 18 de Julho de 2017, no site da DGAE, do qual resultou a sua exclusão do Grupo 430, peticionando a anulação da sua exclusão e a condenação na reconstituição da situação concursal da autora, mediante emissão de ato de colocação em QZP e depois em regime de mobilidade interna no Agrupamento de Escolas que se venha a apurar, bem como no pagamento das importâncias devidas que se vierem a apurar – inconformada com a sentença do Tribunal a quo de 21/06/2018 pela qual foi o réu absolvido da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de caducidade do direito da ação, dela interpõe o presente recurso, pugnando pela sua revogação com prosseguimento da ação para conhecimento do pedido, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
17º - Pretende a Recorrente, pois, com base na motivação exposta inicialmente, na petição inicial, no âmbito da ação QUE É OBJETO DO PRESENTE RECURSO, de acordo com os factos e a motivação aí exposta, seja a mesma apreciada e julgada de seu mérito, porquanto;
18º - A Recorrente interpôs recurso hierárquico em 24 de Julho de 2017, tinham decorrido cinco dias seguidos da disponibilização da aplicação informática e da notificação do ato impugnado (nos termos da alínea b) do artigo 279º do Código Civil, no prazo para impugnação não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr, que foi o dia 18 de Julho, assim, a contagem do prazo iniciou-se a 19 de Julho) aí se suspendendo o prazo para propositura da ação até à decisão do recurso ou, na ausência desta, no limite do prazo de decisão, e, assim, por 30 dias úteis, decurso do prazo para o efeito.
19º - O último dia útil para a decisão do recurso foi o dia 5 de Setembro de 2017, retomando-se, em 6 de Setembro o decurso do prazo para propositura da ação, do qual restavam 25 dias, que terminou no sábado, dia 30 de Setembro, e, assim, passando o último dia do prazo para o primeiro dia útil, seguinte, dia 2 de Outubro, no qual foi proposta a ação, que é tempestiva;
20º - Em desacordo, em suma, com a MMª. Juíza a Quo apenas a data em que começou a correr o prazo para impugnação judicial, porquanto, quanto à contagem do prazo e respectivas interrupções, estão Recorrente e a mesma, em absoluta sintonia;
21º - Face ao exposto resulta clara a razão que assiste à Recorrente no recurso quanto à tempestividade da ação interposta e consequente nulidade da decisão havida (nos termos da alínea c) do nº1 do artigo 615º CPC), pois que, da aplicação aos factos expostos e quanto aos quais não há qualquer desacordo, da legislação relativa à contagem dos prazos, resulta clara a tempestividade da ação proposta e o direito à respetiva apreciação, ao invés da decisão havida que determinou a absolvição da instância do R. por alegada (e inexistente) caducidade do direito de ação;
22º - E, ainda que se entendesse não existir nulidade, houve, pelo menos, erro de julgamento, determinando erro na leitura, interpretação e na aplicação da lei, que, por sua vez, determinou a absolvição da instância, por alegada caducidade do direito de ação, que não se verifica, e não apreciação do mérito da pretensão lícita e legítima, defendida pela Recorrida, então A., pelo que carece a sentença de revisão no sentido exposto.
23º - Que é o que, humildemente, se requer, pelo presente.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Remetidos os autos em recurso a este Tribunal, neste notificado o Digno Magistrado do Ministério Público nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º e 147.º do CPTA, não foi emitido parecer com invocação de não estarem em causa direitos fundamentais dos cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou algum dos bens e valores previstos no artigo 9º nº 2 do CPTA.
* Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º nº 1 alínea e) e nº 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. *
II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e 660º nº 2, 664º, 684º nºs 3 e 4 e 690º do CPC antigo (correspondente aos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, aprovado pela Lei n.º 41/013, de 26 de Junho) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial colocada a este Tribunal reconduz-se a saber se o Tribunal a quo ao julgar intempestiva a instauração da ação, por errada interpretação e aplicação das normas processuais.
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III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, nos seguintes termos:
1 - A ora Autora foi opositora ao concurso externo e ao concurso de integração extraordinário para a selecção e recrutamento de pessoal docente para o ano escolar 2017/2018, abertos pelo Aviso nº 3887-B/2017, publicado no Diário da República, II série, nº72, de 11/04/2017, no grupo de recrutamento 430 – Economia e Contabilidade, onde afirmou “Sim” no campo 4.4.3. do respectivo boletim de candidatura, em resposta à questão “Possui 4380 dias de serviço docente prestados a 31/08/2016?”‖e no campo 4.4.4. em resposta à questão “Possui, à data de abertura do concurso, cinco contratos a termo resolutivo em estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário do Ministério da Educação, nos últimos seis anos letivos contabilizados até 2016/2017?”
- Cfr. fls. 2-5 do PA.
2 - Na lista provisória de ordenação dos respectivos grupos de recrutamento, publicada pela Direcção-Geral da Administração Escolar (DGAE), a A. surge ordenada na 2ª prioridade, no grupo de recrutamento a que foi opositora.
- Cfr. fls. 6-10 do PA.
3 - Em sede de 3ª validação, em momento prévio à emissão do verbete definitivo, foi a A. notificada da informação da DGAE, com o seguinte teor:
“A candidatura foi objecto de reanálise. É de se propor a exclusão da candidatura em análise ao concurso de integração extraordinário, por a candidata não comprovar possuir cinco contratos a termo resolutivo nos últimos seis anos escolares como requisito para o concurso de integração extraordinário. Assim, nos termos do artigo 114.º do Código de Procedimento Administrativo, é V.Exª notificada que, por não comprovar possuir cinco contratos a termo resolutivo nos últimos seis anos escolares como requisito para o concurso de integração extraordinário, passará a constar na lista definitiva de exclusão”.
- Cfr. fls. 11-12 do PA.
4 – Sobre a referida informação, recaiu despacho concordante da Directora-Geral da DGAE, de 05.07.2017.
- Cfr. fls. 11-12 do PA.
5 - Na lista definitiva do concurso de integração extraordinário, publicadas pela DGAE em 18/07/2017, a A. consta nas listas definitivas de exclusão do grupo de recrutamento a que foi opositora, por não comprovar possuir os cinco contratos a termo resolutivo nos últimos seis anos escolares como requisito para o concurso de integração extraordinário, nos termos da al. gg), do nº 5, do capítulo IV, Parte III, do aviso de abertura do concurso.
- Cfr. fls. 26-40 do PA.
6 - Em 24.07.2017 a A. interpôs recurso hierárquico, impugnando a sua exclusão.
- Cfr. fls. 41-44 do PA.
7 – Por despacho da Secretária de Estado Adjunta e da Educação de 27.09.2017 foi o recurso hierárquico indeferido, com os fundamentos seguintes:
TEXTO INTEGRAL
- Cfr. fls. 41-44 do PA.
8 – Em 28.09.2017 a Autora foi notificada do indeferimento do recurso hierárquico.
- Cfr. Doc. 9 junto na PI.
9 – A presente acção foi instaurada, através de correio electrónico, em 02.10.2017.
- Cfr. fls. 2 dos autos (em suporte físico).
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B – De direito
1. Da decisão recorrida
A recorrente instaurou em 02/10/2017 no Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CIÊNCIA este processo de contencioso de procedimento de massa (previsto no artigo 99º do CPTA), no qual, por referência ao Concurso de Integração Extraordinário de professores referente ao ano letivo 2017/2018, impugnou o ato de homologação das listas definitivas de ordenação, colocação, não colocação e exclusão do concurso de integração extraordinário do ano escolar 2017/2018, do grupo de recrutamento 430, publicadas a 18 de Julho de 2017, no site da DGAE, do qual resultou a sua exclusão do Grupo 430, peticionando a anulação da sua exclusão e a condenação na reconstituição da situação concursal da autora, mediante emissão de ato de colocação em QZP e depois em regime de mobilidade interna no Agrupamento de Escolas que se venha a apurar, bem como no pagamento das importâncias devidas que se vierem a apurar.
Na contestação apresentada o réu MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO suscitou desde logo a exceção dilatória da caducidade do direito de ação (intempestividade da prática de ato processual), invocando que sendo o prazo a que se encontra sujeito a ação o de 1 mês nos termos do artigo 99ºnº 2 do CPTA, e tendo sido o ato impugnado publicado em 18/07/2017, o termo do prazo ocorreu em 18/08/2017; que muito embora a autora tenha deduzido recurso hierárquico (em 24/07/2017), no âmbito do contencioso dos procedimentos de massa não tem aplicação o disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, não tendo, assim, ocorrido a suspensão do prazo de interposição da ação ali prevista (vide artigos 2º a 26º daquele seu articulado).
Após resposta da autora àquela matéria de exceção, a Mmª Juíza do Tribunal a quo proferiu a sentença ora recorrida, de 21/06/2018, absolveu o réu da instância, com fundamento na verificação da exceção dilatória de caducidade do direito de ação, com invocação dos artigos 89º, nºs 2 e 4, al. k), ex vi do artigo 97º, nº 1, al. b), e 99º, nº2 todos do CPTA. Decisão que, tendo por base a factualidade dada como provada, assentou na seguinte fundamentação:
«(…)
Estamos na presença de um processo de contencioso de procedimentos de massa, previsto no art.99º do CPTA, resultante da revisão operada pelo Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro.
Trata-se de uma nova forma de processo urgente (cfr. art.97º, nº1, al. b) respeitante à prática ou omissão de actos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento (cfr. art.99º, nº1), com a qual se visa, de acordo com o preâmbulo do citado Decreto-Lei nº214-G/2015 “dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes [e sempre tendo em vista] assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo.”
A utilização do contencioso dos procedimentos de massa depende de dois diferentes pressupostos relativos ao objecto do processo: (i) é necessário que o contencioso respeite a um procedimento administrativo a que tenham sido admitidos mais de 50 concorrentes; (ii) é ainda exigido que o procedimento administrativo incida sobre concursos de pessoal, realização de provas e recrutamento.
Por outro lado, o objecto do contencioso dos procedimentos de massa está circunscrito ao contencioso dos actos administrativos, englobando os pedidos de anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos e os pedidos de condenação à prática de acto administrativo.
O processo de contencioso de procedimentos de massa é um processo impugnatório, razão pela qual este (novo) meio processual compreende as acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos (cfr. nº1 do art.99º do CPTA), podendo nele ser formuladas quer pretensões impugnatórias, tendo em vista designadamente a declaração de nulidade ou a anulação de actos administrativos, quer pretensões condenatórias, visando nomeadamente obter a condenação das entidades administrativas à prática de actos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados.
Contudo, atento o seu objecto e natureza, este processo encontra-se sujeito ao prazo de instauração de um mês, portanto, mais curto do que os estabelecidos para idênticas pretensões quando formuladas no âmbito da acção administrativa.
Com efeito, o nº2 do art.99º do CPTA afasta o regime geral em matéria de prazos que resulta do disposto no artigo 58º, para a impugnação de actos administrativos, e no artigo 69º, para a condenação à prática de acto devido, reduzindo o prazo de propositura da acção para um mês, mas ressalva, no segmento inicial do preceito, a existência de ''disposição legal em contrário".
A lei pretende, deste modo, excepcionar ao regime-regra os prazos de caducidade estabelecidos em diplomas legais que regulem especialmente os procedimentos de recrutamento ou concurso de pessoal e de realização de provas, que integram o âmbito aplicativo do contencioso os procedimentos de massa e que, segundo o princípio da especialidade, prevalecem sobre o direito geral.
Tratando-se de um prazo único, o prazo do nº2 deve ser aplicado independentemente do vício que afecte o acto e da qualidade em que intervém o demandante, sobrepondo-se a qualquer das regras do nº1 do art.58º.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA 1 entendem que: “(A)o autonomizar o contencioso dos procedimentos de massa, enquadrado na ação administrativa urgente e sujeito a um prazo de caducidade específico do direito de ação e a uma tramitação processual própria, o legislador fornece uma indicação segura de que pretende instituir um regime processual imperativamente aplicável, a cuja utilização as partes não podem renunciar para o efeito de optarem pelo processo declarativo comum, a que correspondem prazos processuais e de propositura da ação mais amplos. Deve entender-se, assim, que estamos perante um meio processual de utilização necessária, tal como sucede com o contencioso eleitoral e com o contencioso pré-contratual, regulados no artigo 98º e nos artigos 100º a 103º-B, respetivamente.”
A questão que aqui se coloca é acerca do modo como se deve proceder à contagem de tal prazo e à relevância que se deva atribuir, ou não, à interposição de impugnação administrativa na pendência do prazo para a instauração da acção judicial.
Ora, como vimos, o contencioso de procedimentos de massa é um procedimento impugnatório de actos administrativos, pelo que não prevendo o art.99º do CPTA nenhuma outra norma especial, para além da fixação do prazo de 1 mês como prazo de caducidade do direito de acção, a questão de saber como se deve proceder à contagem daquele prazo haverá de encontrar resposta nas normas contidas no mesmo diploma referentes às acções respeitantes à prática ou omissão de actos administrativos.
De resto, isso mesmo decorre do próprio art.97º, nº1, al. b) do CPTA, segundo o qual “Regem-se pelo disposto no presente capítulo e, no que com ele não contenda, pelo disposto nos capítulos II e III do Título II: (…) b) O contencioso dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa, com o âmbito estabelecido na secção II”.
Ora, o Título II do CPTA intitulado “Da acção administrativa”, integra o Capítulo II, relativo às “Disposições particulares” (art.50º a 77º-B) e o Capítulo III, relativo à “Marcha do processo” (art.78º a 96º), sendo inequívoco que a suspensão do prazo para interposição de acções contenciosas na pendência de impugnações administrativas facultativas prevista no nº4 do art.59º do CPTA se encontra abrangida pela remissão operada pelo art.97º, nº1, al. b) desse Código.
A questão que se pode colocar é se tal preceito também se inclui na delimitação negativa operada pelo corpo do art.97º, nº1, quando exclui a aplicação das disposições que contendam com o escopo da tramitação urgente dos meios processuais regulados pelo Título III daquele Código, inaugurado precisamente por aquele artigo.
A este propósito CARLA AMADO GOMES entende que se o propósito é acelerar a estabilização e concentrar a apresentação no prazo de um mês após a publicação dos resultados, [então, verificada] a pulverização de pedidos graciosos, com a inerente dilação de resposta da entidade reclamada/recorrida, a lógica de estabilização perder-se-ia. [Logo, a] resposta passa, em nossa opinião e na esteira do disposto no artigo 97º/1 do CPTA, que remete a tramitação das acções urgentes para o Capítulo I do Título III, aplicando-se o disposto nos Capítulos II e III do Título II - no que com ele não contenda, pela derrogação da regra de suspensão do prazo de impugnação contenciosa em virtude de utilização da via graciosa, devendo o reclamante/recorrente utilizar ambos os meios em simultaneidade – valendo aqui a previsão do nº5 do artigo 59.º do CPTA como um ónus e não como uma faculdade. Ou seja, e porque não é admissível negar o acesso à via graciosa, a sua utilização deve ser compatível com o desígnio do artigo 99º.
Note-se, porém, que o legislador do Decreto-Lei nº214-G/20015, de 2 de Outubro foi o mesmo que manteve inalterado o regime processual da suspensão do prazo contencioso em caso de pendência de impugnações administrativas facultativas que decorre do art.59º, nºs 4 e 5, do mesmo Código, para além de meses antes, no novo Código de Procedimento Administrativo, ter consagrado e enfatizado esse mesmo regime de suspensão.
Trata-se, pois, de um regime sobretudo de direito substantivo relativo aos efeitos de utilização de impugnações administrativas sobre os prazos de propositura de acções nos tribunais administrativos, o que justifica encontrarmos norma idêntica também no art.190º, nºs 3 e 4, do CPA.
O CPA efectua uma importante clarificação quanto à qualificação das impugnações administrativas, pois que, mantendo a distinção entre reclamações e recursos necessários ou facultativos - conforme da sua prévia utilização dependa, ou não, a possibilidade de abertura imediata de via contenciosa (cfr. art.185º, nº1) - estabelece que a regra é a do carácter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários (nº2).
Além disso, no diploma preambular encontra-se uma norma interpretativa destinada a determinar, relativamente às impugnações administrativas existentes na legislação avulsa à data da entrada em vigor do CPA, quais as que devem ser entendidas como necessárias (cfr. art.3º, nº1 do Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro).
O legislador fez ainda questão de esclarecer que os recursos administrativos especiais (impugnações administrativas que não sejam nem reclamações nem recursos hierárquicos) só são admissíveis nos casos expressamente previstos na lei (art.199º do CPA), o que significa que, na ausência de previsão legal, tais impugnações são inadmissíveis, inexistindo o dever de as decidir e por inerência, a relevância suspensiva do prazo de impugnação contenciosa prevista no nº4 do art.59º do CPTA.
Em suma, das opções legislativas adoptadas a propósito da suspensão do prazo contencioso em caso de impugnações administrativas facultativas, não se verifica nenhum indício seguro de que tal regime, pretendido pelo legislador em geral e por este consagrado com reforçado vigor e mais esclarecido enquadramento no novo CPA, não se deva também aplicar ao meio processual aqui em apreço.
Aliás, não se vislumbram motivos para afastar a solução legislativa prevista nos art.190º, nº3 do CPA e 59º, nº4 do CPTA, atenta precisamente a ratio legis subjacente a tais preceitos normativos.
Na verdade, trata-se de soluções normativas erigidas pelo legislador para valorizar as garantias administrativas impugnatórias ao estabelecer que, mesmo sendo facultativas, as mesmas podem ser úteis para os particulares (e até para a própria Administração), já que da sua utilização resulta a suspensão do prazo para a propositura de acções nos tribunais administrativos e com a possibilidade de, no decurso de tal suspensão, por exemplo, um superior hierárquico em sede de recurso hierárquico facultativo vir a deferir a pretensão do recorrente, revogando, modificando, substituindo ou anulando o acto impugnado”.
E nem se diga que esta solução de admitir a aplicação do disposto nos art.190º, nºs 3 e 4 do CPA e 59º, nº 4 e 5 do CPTA, ao contencioso de procedimentos de massa deve ser afastado, atendendo à ideia de certeza e segurança jurídicas decorrentes da cristalização dos «casos decididos» administrativamente pela sedimentação de actos administrativos, seja pela urgência que informa tal meio processual.
Se assim fosse, se a natureza urgente invalidasse a possibilidade de suspensão do prazo de impugnação contenciosa, então tal ressalva seria igualmente aplicável, mutatis mutandis, a outros meios processuais declarativos urgentes, como, v.g., o contencioso pré-contratual ou o contencioso eleitoral, sendo certo que a jurisprudência tem vindo a admitir a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por exemplo, no contencioso pré-contratual (cfr., entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 24.09.2009 (Proc. nº0702/09), do Tribunal Central Administrativo Sul de 15.12.2010 (Proc. n.º05025/09) e do Tribunal Central Administrativo Norte de 08.04.2016 (Proc. n.º03145/15.9BECBR).
Também a ressalva constante do art.97º, nº1 do CPTA tem efectivas repercussões e efeitos práticos no tocante aos procedimentos de massa, designadamente, que o prazo de impugnação contenciosa é sempre de 1 mês, quer se pretenda a condenação da entidade demandada a praticar um acto administrativo que se entenda ser devido, quer se pretenda apenas impugnar um dado acto (e, neste caso, independentemente de o pedido se reportar à anulação ou à declaração de nulidade), assim se afastando a previsão do art.58º, nº1 do CPTA; e é também por força desta ressalva que se afasta a previsão de possibilidade de impugnação fora do prazo a que aludem as al. b) e c) do nº3 do mesmo art.58º.
Por conseguinte, nem o carácter urgente e imperativo deste meio processual, nem a ressalva constante do nº1 do art.97º do CPTA, permitem afastar a previsão normativa do art.59º, nº4 desse Código ao caso em apreço, já que se se entendesse que o prazo contencioso não se suspende no caso de impugnações facultativas poderíamos estar a preterir o direito dos particulares recorrerem à via graciosa.
Neste sentido, se pronunciou recentemente o Tribunal Central Administrativo Sul no acórdão de 05.07.2017 (Proc. 2823/16.0BELSB), na medida em que, pese embora a decisão não se reporte directamente à situação em apreço, entende que em caso de impugnações administrativas necessárias, só com a notificação do acto que decide a reclamação ou recurso hierárquico de natureza necessária, ou esgotado o respectivo prazo de decisão, se inicia a contagem do prazo para o recurso à via contenciosa (que é, afinal, o momento em que lhe é aberta a via judicial que, até então, lhe estava vedada) - o que, de resto e actualmente, decorre com toda a clareza do disposto nos art.192º, nº3 e 198º, nº4 do CPA.
Contudo, a situação fáctica não é a mesma dos presentes autos, dado que, nos termos do art.15.º, nº4 do Decreto-Lei nº 132/2012, de 27 de Junho, «[d]as listas definitivas de colocação, de ordenação e de exclusão pode ser interposto recurso hierárquico, elaborado em formulário electrónico, sem efeito suspensivo, a apresentar no prazo de cinco dias úteis».
Donde, seja pela utilização da expressão «poder» (portanto, sem que seja efectuada nenhuma alusão a que a impugnação administrativa seja «necessária», ou que do acto em causa «existe sempre» ou «cabe» recurso), seja pela estipulação de que o recurso não suspende os efeitos daquele acto (assim se afastando o regime da impugnação administrativa necessária (cfr. art.189º, nºs 1 e 2 do CPA), é seguro asseverar não estarmos aqui perante uma impugnação administrativa necessária.
Todavia, aquela decisão não deixou de aflorar, em sede de fundamentação fáctico-jurídica, a eventual repercussão suspensiva de impugnações administrativas facultativas quando refere que:
«É incontroverso, no caso, estarmos perante um processo de contencioso de procedimentos de massa previsto no artigo 99.º do CPTA revisto, e que o prazo de propositura a que o mesmo se encontra sujeito é o prazo de um mês previsto no n.º 2 daquele mesmo normativo. O que não é contestado.
O que vem posto em causa no recurso, é o modo como o tribunal a quo procedeu à contagem de tal prazo.
Não prevendo o artigo 99.º do CPTA revisto nenhuma outra norma especial, para além da fixação do prazo de 1 mês como prazo de caducidade do direito de ação, a questão de saber como se haverá de proceder à contagem daquele prazo haverá de encontrar resposta nas normas contidas no CPTA referentes às ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. n.º 1 do artigo 99.º).
O que, aliás, foi feito pelo tribunal a quo, que recorreu ao normativo contido no artigo 59.º n.º 4 do CPTA, nos termos do qual ¯…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar. (…)
A suspensão do prazo para a instauração de ação destinada à impugnação de atos administrativos prevista no artigo 59.º n.º 4 do CPTA apenas ocorre quando o interessado tenha lançado mão de impugnação administrativa (recurso hierárquico ou reclamação graciosa) de natureza facultativa (vide, os Acórdãos do STA de 23-02-2017, Proc. 01268/16 (Pleno); de 03-02-2015, Proc. 01470/14; de 19-06-2014, Proc. 01954/13, in, www.dgsi.pt/jsta).
Nesse caso justifica-se essa suspensão da contagem do prazo judicial, já que o interessado opta, em vez de recorrer imediatamente aos tribunais, impugnando contenciosamente o ato administrativo lesivo, por tentar ainda alcançar, pela via administrativa, a satisfação da sua pretensão, usando da faculdade, genericamente conferida (cfr artigos 191.º e 193.º do CPA novo).».
Ora, não se vislumbram razões para que este entendimento não seja aplicável ao caso sub judice.
De facto, o art.97º, nº1, al. b) do CPTA determina a aplicação ao contencioso dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa o disposto nos Capítulos II e III do Título II do mesmo diploma, no qual se inclui o art.59º, nº4 do CPTA, o que significa que, em consonância com o preceituado no art.190º, nº3 do CPA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
Por outro lado, o nº3 do art.58.º do CPTA, aqui aplicável ex vi do art.97º, nº1, al. b) desse Código, remete para o nº4 do art.138º do CPC, que, por seu turno, manda aplicar aos prazos para a propositura de acções previstos nesse Código o regime dos números anteriores do mesmo preceito.
É consabido que o prazo de impugnação contenciosa mantém a natureza de prazo substantivo (cfr. art.279º do CC), ao invés do prazo de impugnação graciosa perante a própria Administração, que é um prazo administrativo (cfr. art.87º do CPA).
Todavia, o prazo para o exercício da acção perante o tribunal fica sujeito a um regime específico de contagem, nomeadamente no que tange à aplicação da regra da continuidade dos prazos e da sua suspensão em férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de actos a praticar em processo que considere urgente (cfr. nº1 do art.138º do CPC, in fine).
O caso vertente enquadra-se nestas situações referidas na parte final do nº1 do art.138º do CPC, posto que se trata de um processo urgente (cfr. art.36º, nº1, al. b), e 2 do CPTA), não se suspendendo, por isso, o referido prazo nas férias judiciais.
Uma vez que o prazo fixado é de 1 mês, haverá que aplicar a regra de cálculo do prazo fixado em semanas, meses ou anos, estabelecido na al. c) do art.279º do CC, que já tem ínsita a que se estabelece na al. b) do mesmo preceito.
De todo o modo, sendo de atribuir ao recurso hierárquico que a A. interpôs, relevância suspensiva (e não interruptiva, pelo que o prazo, entretanto, decorrido antes da interposição do recurso hierárquico não fica inutilizado; ao invés, o próprio legislador impõe que esse prazo retome contagem), haverá que operar, apenas nesses casos, uma conversão do prazo de 1 mês em 30 dias, não para descaracterizar a imanente natureza substantiva (que continua subjacente ao prazo), mas apenas para o efeito de nele serem descontados os dias de suspensão decorrentes da apreciação do recurso hierárquico que fiquem abrangidos – vd. acórdãos do STA e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.11.2007 (Proc. nº703/07) e 29.11.2007 (Proc. nº760/06), respectivamente e que aqui são de atender.
Não se pode olvidar que é relevante na apreciação da caducidade da presente acção, face à relevância da impugnação administrativa na suspensão desse prazo contencioso, o disposto no art.15º do Decreto-Lei nº132/2012, de 27 de Junho, segundo o qual «[a]s listas definitivas de ordenação, de exclusão, de colocação e de candidatos não colocados são homologadas pelo director-geral da Administração Escolar, sendo publicitadas pela Direcção-Geral da Administração Escolar na respectiva página da Internet» (nº3), sendo que «[d]as listas definitivas de colocação, de ordenação e de exclusão pode ser interposto recurso hierárquico, elaborado em formulário electrónico, sem efeito suspensivo, a apresentar no prazo de cinco dias úteis» (nº4).
Não obstante nada ali ser dito sobre o prazo de que dispunha a autoridade administrativa para decidir tal recurso hierárquico, é sabido que, de harmonia com o art.198º, nº1 do CPA, «[q]uando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa ao órgão competente para dele conhecer».
Tal prazo consubstancia um prazo administrativo e como tal conta-se nos termos do art.87º do mesmo CPA, isto é: sendo prazo legalmente fixado em menos de seis meses, não inclui, no respectivo cômputo, o dia em que ocorreu o evento a partir do qual o prazo começa a correr, e suspende-se nos sábados, domingos e feriados.
Voltando ao caso em apreço, resulta da matéria factual apurada, que: i) o acto de homologação das listas definitivas do concurso de integração extraordinário foi publicado pela DGAE em 18.07.2017 e, portanto - atenta a forma das notificações prevista no art.112º do CPA, o disposto no art.59º, nº2 do CPTA, e ainda o art.15º, nº3 do Decreto-Lei nº132/2012, de 27 de Junho - a A. considera-se notificada do acto impugnado nesse mesmo dia; ii) em 24.07.2017 a A. interpôs recurso hierárquico; iii) o qual foi indeferido por despacho da Secretária de Estado Adjunta e da Educação de 27.09.2017; iv) notificado em 28.09.2017; v) tendo a acção sido instaurada em 02.10.2017.
Donde, face ao disposto no art.279º, al. c), do CC, o termo a quo do prazo contínuo e de caducidade para a instauração da presente acção é o dia 18.07.2017, correndo tal prazo em período de férias (cfr. art.36º, nºs 1, al. b), e 2 do CPTA), e caso não ocorressem vicissitudes interruptivas ou suspensivas, o termo ad quem seria o dia 18.08.2017.
Sucede que a A., ao abrigo do disposto no art.15º, nº4 do Decreto-Lei nº132/2012, de 27 de Junho, interpôs recurso hierárquico facultativo daquele acto dentro do prazo de 5 dias úteis de que dispunha para o efeito (concretamente no dia 24.07.2017), o que significa que, ao abrigo do disposto no art.190º, nº3 do CPA e 59º nº4 do CPTA, o prazo de 1 mês (ou 30 dias) se suspendeu na data de interposição daquela impugnação administrativa.
Considerando a data de interposição desse recurso (24.07.2017) e o teor dos art.87º e 198º, nº1 do CPA, temos que o termo do prazo de 30 dias úteis (descontando, portanto, não só os fins de semana como também o feriado de 15.08.2017) de que a autoridade administrativa dispunha para apreciar e decidir aquela impugnação administrativa se tem por fixado a 05.09.2017.
Como vimos, de acordo com o art.59º, nº4 do CPTA, a utilização de meios de impugnação administrativa suspende (não interrompe) o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, o qual só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
Por conseguinte, a suspensão do prazo apenas inutiliza o período que decorra entre o momento da utilização do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para que essa decisão fosse proferida, sem que tenha sido emitida qualquer decisão.
O que significa que se o prazo legal de decisão da impugnação administrativa se esgotar sem que tenha sido proferida decisão, é aquele facto que determina o reinício do prazo de impugnação contenciosa contra o acto primário, sendo irrelevante a ulterior notificação de um eventual acto de indeferimento 5.
No caso sub judice, tendo a A. interposto recurso hierárquico a 24.07.2017 [sem que o mesmo tivesse sido decidido no prazo de 30 dias úteis, ou seja, até 05.09.2017)] portanto, decorrido 6 dias do prazo de 30 de que dispunha para intentar a acção [porque notificada da decisão impugnada a 18.07.2017 (data em que começou a contar o prazo de impugnação contenciosa)] dispunha a A. ainda de 24 dias, assim que cessasse a vicissitude suspensiva.
Assim, cessando a vicissitude suspensiva a 05.09.2017 (termo do prazo de 30 dias úteis de que a autoridade administrativa dispunha para apreciar e decidir aquela impugnação administrativa) e retomando no dia seguinte esse prazo, em que ainda restavam 24 dias, poderia a acção ter sido legítima e tempestivamente instaurada até 29.09.2017.
Ora, tendo a acção sido instaurada em 02.10.2017, é evidente que o fez de forma extemporânea.
É por este conjunto de razões que se julga verificada a caducidade do direito de acção a que aludem os art.89º, nºs 2 e 4, al. k), ex vi do art.97º, nº1, al. b), e 99º, nº2 todos do CPTA.»
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2. Da tese da recorrente
Pugna a recorrente dever a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue não verificada a caducidade do direito de ação, prosseguindo assim a ação para conhecimento do respetivo mérito. Sustenta, para o efeito, que tendo interposto recurso hierárquico em 24 de Julho de 2017, tinham decorrido cinco dias seguidos da disponibilização da aplicação informática e da notificação do ato impugnado por nos termos da alínea b) do artigo 279º do Código Civil, no prazo para impugnação não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr, que foi o dia 18 de Julho, assim, a contagem do prazo iniciou-se a 19 de Julho, e que aí se suspendendo o prazo para propositura da ação até à decisão do recurso ou, na ausência desta, no limite do prazo de decisão, e, assim, por 30 dias úteis, decurso do prazo para o efeito; que o último dia útil para a decisão do recurso foi o dia 5 de Setembro de 2017, retomando-se, em 6 de Setembro o decurso do prazo para propositura da ação, do qual restavam 25 dias, que terminou no sábado, dia 30 de Setembro, e não no dia 29 de Setembro (uma sexta-feira) como entendeu a sentença recorrida, e, assim, passando o último dia do prazo para o primeiro dia útil, seguinte, dia 2 de Outubro, no qual foi proposta a ação, pelo que é tempestiva.
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3. Da análise e apreciação da questão
3.1 O processo de contencioso de procedimentos de massa encontra-se previsto no artigo 99º do CPTA, na sua versão resultante da revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, nos seguintes termos:“Artigo 99.º
Contencioso dos procedimentos de massa 1 — Para os efeitos do disposto na presente secção, e sem prejuízo de outros casos previstos em lei especial, o contencioso dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de massa compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos seguintes domínios:
a) Concursos de pessoal;
b) Procedimentos de realização de provas;
c) Procedimentos de recrutamento.
2 — Salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura das ações a que se refere o presente artigo é de um mês e as ações devem ser propostas no tribunal da
sede da entidade demandada.
3 — O modelo a que devem obedecer os articulados é estabelecido por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 — Quando, por referência ao mesmo procedimento, sejam propostas diferentes ações em relação às quais se preencham os pressupostos de admissibilidade previstos para a coligação e a cumulação de pedidos, os respetivos processos são objeto de apensação obrigatória àquele que tiver sido intentado em primeiro lugar, segundo o disposto no artigo 28.º.
5 — Os prazos a observar durante a tramitação do processo são os seguintes:
a) 20 dias para a contestação;
b) 30 dias para a decisão do juiz ou do relator, ou para o despacho deste a submeter o processo a julgamento;
c) 10 dias para os restantes casos.
6 — Nos processos da competência de tribunal superior, quando não seja decidido pelo relator, o processo é julgado, independentemente de vistos, na primeira sessão que tenha lugar após o despacho referido na alínea b) do número anterior.”
3.2 Trata-se de uma nova de uma nova forma de processo urgente (cfr. artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA revisto) respeitante à prática ou omissão de atos administrativos no âmbito de procedimentos com mais de 50 participantes, nos domínios de concursos de pessoal, de procedimentos de realização de provas e de recrutamento (cfr. artigo 99º nº 1 do CPTA revisto), com a qual se visa, como é dito no preâmbulo do DL. n.º 214-G/2015, “…dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes” , tendo em vista “…assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo” – sobre este novo meio processual urgente veja-se Carla Amado Gomes, in “Processos em massa e contencioso dos procedimentos em massa: o que os une e o que os separa” - Comentários à Revisão do CPTA e ETAF, AAFDL Editora, 2016, 2ª Edição, Pág. 629 ss.; Esperança Mealha, in “Contencioso (urgente) dos processos em massa” – CJA nº 106, 2014, pág. 79 ss.; e João Raposo, in “O novo contencioso urgente dos processo em massa” – CJA nº 106, 2014, pág. 88 ss..
3.3 O processo de contencioso de procedimentos de massa compreende as ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. nº 1 do artigo 99º do CPTA), podendo assim nele ser formuladas quer pretensões impugnatórias, tendo em vista designadamente a declaração de nulidade ou a anulação de atos administrativos, quer pretensões condenatórias, visando nomeadamente obter a condenação das entidades administrativas na prática de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados.
3.4 Atento o seu objeto e natureza, este processo encontra-se sujeito a um prazo de instauração mais curto do que os estabelecidos para idênticas pretensões quando formuladas no âmbito da ação administrativa, estabelecendo o nº 2 do artigo 99º do CPTA revisto, que salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura dos processos de contencioso de procedimentos de massa é de um mês.
3.5 A sentença recorrida refutou, e bem, a tese propugnada pelo réu MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO na sua contestação no sentido de não ter aplicação no âmbito do processo de contencioso dos procedimentos de massa o dispositivo do artigo 59º nº 4 do CPTA, nos termos do qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”.
Com efeito, entendemos já no acórdão deste TCA Sul de 05/07/2017, Proc. nº 2823/16.0BELSB, disponível in, www.dgsi.pt/jtca, de que fomos relatores que «(…)Não prevendo o artigo 99º do CPTA revisto nenhuma outra norma especial, para além da fixação do prazo de 1 mês como prazo de caducidade do direito de ação, a questão de saber como se haverá de proceder à contagem daquele prazo haverá de encontrar resposta nas normas contidas no CPTA referentes às ações respeitantes à prática ou omissão de atos administrativos (cfr. nº 1 do artigo 97º).» Acórdão no qual, aliás, a sentença recorrida também se suportou. Entendimento que foi reiterado no acórdão de 19/04/2018, Proc. nº 1549/17.1BELSB deste TCA Sul, em que fomos adjuntas, e no posterior acórdão de 13/08/2018, Proc. nº 2823/16.0BELSB, de que fomos relatores, plasmando este que: «(…)Por efeito do disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, aplicável ex vi do artigo 97º nº 1 alínea b) do mesmo Código, o prazo de um mês para a instauração de ação de contencioso de massas previsto no artigo 99º nº 2 suspende-se quando o autor fizer uso de meios de impugnação administrativa, prazo que retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.»
Importa, neste aspeto, recuperar o que se disse neste último aresto, que se passa a citar, no que neste âmbito releva:
“(…)3.7 O processo de contencioso dos procedimentos de massa previsto no artigo 99º do CPTA revisto pelo DL. n.º 214-G/2015, constitui uma forma de processo especial, de natureza urgente, regendo-se pelo que dele consta.
Mas resulta do expressamente disposto no artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA que para além das normas próprias constantes do artigo 99º, o processo de contencioso dos procedimentos de massas se rege “… no que com ele não contenda”, pelo disposto nos capítulos II e III do Título II do Código, ou seja, pelas normas atinentes à ação administrativa contidas nos artigos 50º a 94º.
Da expressão «no que com ele não contenda» usada no artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA pelo legislador do DL. n.º 214-G/2015, na revisão que fez operar ao CPTA e da qual resultaram as normas dos artigos 97º e 99º, haverá que entender-se que os referidos normativos atinentes à ação administrativa (forma de ação comum, de caracter não urgente, no novo figurino processual do CPTA) são de aplicação supletiva ao processo de contencioso dos procedimentos de massa (de natureza especial e urgente). Significando que neles se haverá de buscar a regulação de situações para as quais não exista no Código norma especial de aplicação a esta forma de processo.
3.8 O nº 2 do artigo 99º do CPTA prevê expressamente que os processos de contencioso de massas devem ser instaurados no prazo de um mês. Esse é, pois, o prazo legal para a sua instauração.
Mas nada mais dispõe o artigo 99º do CPTA quanto a quaisquer outros aspetos respeitantes à contagem desse prazo, seja quanto ao respetivo termo inicial, seja quanto a eventuais causas de suspensão ou interrupção.
3.9 Ora, se o Código nada contempla entre os normativos especiais que regulam a forma de processo, especial e urgente, que constitui o processo de contencioso de procedimentos de massa previsto no seu artigo 99º, quanto aos aspetos respeitantes à contagem do prazo de instauração de um mês a que se encontra sujeito, nomeadamente quanto ao respetivo termo inicial e quanto a eventuais causas de suspensão ou interrupção, é nos artigos 50º a 94º do Código que haverá de encontrar-se a respetiva resposta, por força da remissão contida no artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA.
3.10 O que significa que o normativo do artigo 59º nº 4 do CPTA de acordo com o qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar”, tem aplicação (subsidiária) no âmbito dos processos de contencioso dos procedimentos de massa previstos no artigo 99º do CPTA.
(…)
3.12 Assim, por efeito do disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, aplicável ex vi do artigo 97º nº 1 alínea b) do mesmo Código, o prazo de um mês para a instauração de ação de contencioso de massas previsto no artigo 99º nº 2 suspende-se quando o autor fizer uso de meios de impugnação administrativa, prazo que retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
3.13 Pelo que vale, assim também, no âmbito dos processos de contencioso de massas a regra que igualmente já resulta do expressamente disposto no artigo 190º nº 3 do CPA novo (aprovado pelo DL. nº 4/2015, de 7 de janeiro), nos termos do qual “…a utilização de meios de impugnação administrativa facultativos contra atos administrativos suspende o prazo da propositura de ações nos tribunais administrativos, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal”.
3.14 Não se afigurando ter sido a vontade do legislador do DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, proceder ao seu afastamento, já que não desconhecendo a regra resultante daqueles normativos (do artigo 59º nº 4 do CPTA e do artigo 190º nº 3 do CPA), não só consentiu na sua aplicação, através da remissão constante do artigo 97º nº 1 alínea b), como não contemplou, no regime que ali especificamente criou no seu artigo 99º, qualquer norma excludente ou conflituante.
3.15 Os elementos interpretativos (cfr. artigo 9º do Código Civil), incluindo a unidade do sistema jurídico e o contexto temporal e histórico dos artigos 97º nº 1 alínea b) e 99º do CPTA, apontam, pois, no sentido de que o legislador não considerou incompatível com o desiderato visado com a criação do meio processual especial, de contencioso dos procedimentos de massa, a regra da suspensão do prazo de instauração da ação por efeito da utilização dos meios de impugnação administrativa, já que se assim não fosse o teria afastado. O que não sucedeu.
Nem se podendo concluir, concomitantemente, que o artigo 99º do CPTA contenha qualquer derrogação da regra (geral) de suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente da utilização das impugnações administrativas, ou que essa tenha sido a intenção do legislador, ainda que imperfeitamente expressa.
3.16 Nem essa é, aliás, a posição sufragada por Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4ª Edição, na anotação ao artigo 99º do Código, que a citação feita na sentença proferida pelo Tribunal a quo parece querer indiciar.
3.17 Importando relembrar, o que não é de somenos, que o juiz, enquanto interprete e aplicador da lei, não pode sobrepor, em obediência ao princípio constitucional da separação e interdependência dos poderes (cfr. artigo 2º da RCP e artigo 3º nº 1 do CPTA), à ponderação legislativa os seus próprios juízos sobre o que pensa que deveria ser regime legal, mesmo que os considere mais adequados e equilibrados que os emanados dos órgãos de soberania com competência legislativa, (vide, Acórdão do Pleno do STA de 13/11/2007, Procº nº 01140/06, in, www.dgsi.pt/jsta). Sendo, por conseguinte, absolutamente irrelevante o que possa ser defendido, de jure constituendo, a este respeito.
3.18 Ora, como se disse, os elementos interpretativos (cfr. artigo 9º do Código Civil) apontam todos no sentido da aplicação (supletiva), ex vi do artigo 97º nº 1 alínea b) do CPTA, do regime consagrado no artigo 59º nº 4 aos processos de contencioso dos procedimentos de massa. Com efeito, é a letra da lei o ponto de partida e limite da interpretação jurídica a efetuar pelo intérprete e aplicador da lei nos termos do disposto nos artigos 9.º e 10° n.º 2 do Código Civil, que, entre o demais, determina na tarefa de interpretação da lei se elimine aquele ou aqueles sentidos que nela não tenham a menor correspondência, e que, no caso de a lei comportar apenas um sentido seja esse o sentido da norma. Noutra formulação, e à luz do disposto no artigo 9º do Código Civil o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance da lei, presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, e reconstituir, a partir da letra da lei, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada. E na determinação do verdadeiro sentido e alcance das normas legais, o intérprete tem que utilizar sempre conjuntamente o elemento gramatical (a letra da lei) e o elemento lógico (o espírito da lei), neste se incluindo o elemento racional ou teleológico, o elemento sistemático e o elemento histórico (cfr. Batista Machado in, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Almedina, Coimbra, 1985, pág. 181).”
3.6 Consolidado está, pois, que aos processos de contencioso de procedimentos massas se aplica, por efeito do artigo 97º nº 1 alínea b) do mesmo Código, o disposto no artigo 59º nº 4 do CPTA, em termos que o prazo de um mês para a sua instauração (cfr. 99º nº 2) se suspende quando o autor fizer uso de meios de impugnação administrativa, prazo que retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar.
3.7 A questão que subsiste é a de saber se, em concreto, os termos em que o Tribunal a quo procedeu à contagem do prazo, incluindo quanto à respetiva suspensão, decorrente da interposição de recurso hierárquico, se encontra ou não correta.
3.8 Pugna a recorrente que a sentença recorrida andou mal ao considerar que começou a contar em 18/07/2017 (data da notificação das listas) o prazo de impugnação contenciosa, não tendo feito correta aplicação do artigo 279º alínea b) do Código Civil, nos termos do qual não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr, e que assim, a contagem do prazo se iniciou no dia seguinte 19/07/2017. O que tem como consequência a, também errada, consideração de que o último dia do prazo para a instauração da ação era 29/09/2017.
3.9 Assiste, com efeito, razão à recorrente, não podendo manter-se o julgamento de intempestividade da proprositura da ação.
Vejamos porquê.
3.10 O concurso a que a autora foi opositora encontra-se regulado pelo DL. nº 132/2012, de 27 de junho, cuja respetiva tramitação procedimental é efetuada eletronicamente através do sítio na internet da Direção-Geral da Administração Escolar, incluindo quanto às respetivas candidaturas, sendo as respetivas listas de admissão, exclusão, graduação e colocação, provisórias ou definitivas, as quais são ali publicadas (cfr., designadamente, artigos 5º, 6º, 7º, 13º, 14º, 15º e 16º do DL. nº 132/2012).
3.11 O artigo 15º do DL. nº 132/2012, sob a epígrafe “Listas Definitivas”, dispõe o seguinte (versão já em vigor à data): “Artigo 15.º
Listas definitivas 1 - Esgotado o prazo de notificação referido no n.º 5 do artigo anterior, as listas provisórias convertem-se em definitivas, contendo as alterações decorrentes das reclamações julgadas procedentes e as provenientes das desistências.
2 - O preenchimento dos lugares respeita as preferências identificadas no presente diploma e materializa-se nas listas de colocações, as quais dão origem igualmente a listas graduadas de candidatos não colocados, publicitadas nos termos do aviso de abertura do concurso.
3 - As listas definitivas de ordenação, de exclusão, de colocação e de candidatos não colocados são homologadas pelo diretor-geral da Administração Escolar, sendo publicitadas pela Direção-Geral da Administração Escolar na respetiva página da Internet.
4 - Das listas definitivas de colocação, de ordenação e de exclusão pode ser interposto recurso hierárquico, elaborado em formulário eletrónico, sem efeito suspensivo, a apresentar no prazo de cinco dias úteis.”
3.12 O recurso hierárquico previsto no nº 4 deste artigo 15º deve ser configurado, sem margem para dúvida ou incerteza, como recurso hierárquico de caracter facultativo, como aliás é a regra (cfr. artigo 185º nº 2 do CPA novo). Como, aliás, já vimos.
3.13 Das listas em causa, publicadas em 18/07/2017 (uma terça-feira), a autora interpôs recurso hierárquico em 24/07/2017 (a segunda-feira seguinte), pelo que o recurso hierárquico facultativo foi apresentado em tempo, porque dentro dos cinco dias úteis seguintes à publicação das listas, nos termos estatuídos no artigo 15º nº 4 do DL. nº 132/2012.
3.14 Isto significa que à data em que o recurso hierárquico foi apresentado (24/07/2017) tinham decorrido cinco (5) dias do prazo para impugnação contencioso (contados de modo seguido – cfr. artigo 58º nº 2 do CPTA ex vi artigo 97º nº 1) e não seis (6), como erradamente foi considerado na sentença recorrida, já que não se integra no cômputo do prazo o dia da notificação/publicação das listas que a autora impugna, de acordo com o artigo 279º alínea b) do Código de Civil, nos termos do qual na contagem dos prazos não se inclui o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr.
Foi pois errada a conclusão, a que a sentença recorrida chegou, de que a ação devia ter sido instaurada até 29/09/2017 (uma sexta-feira).
3.15 O que basta para concluir que a ação foi tempestivamente instaurada, como bem sustenta a recorrente, pela mera decorrência daquele erro na contagem do prazo (que assim teria recaído no dia 30/09/2017, um sábado), já que a ação foi instaurada em 02/10/2017 (segunda-feira seguinte - cfr. artigo 138º nº 2 do CPC, ex vi do artigo 23º do CPTA).
3.16 Mas o erro na contagem do prazo, e com ele do juízo quanto à intempestividade da ação, deriva também do modo pelo qual foi contado o período de suspensão do prazo de instauração da ação por efeito da interposição do recurso hierárquico.
3.17 É que não existido norma especial quanto ao prazo para decisão daquele recurso hierárquico, haverá que aplicar a norma geral que consta do artigo 198º do CPA novo que dispõe o seguinte: “Artigo 198º
Prazo para a decisão 1 - Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, a contar da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
2 - O prazo referido no número anterior é elevado até ao máximo de 90 dias, quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares.
3 - No âmbito do recurso hierárquico necessário, o superior hierárquico deve apreciar todas as questões suscitadas pelo recorrente, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
4 - O indeferimento do recurso hierárquico necessário ou o decurso dos prazos referidos nos n.ºs 1 e 2, sem que haja sido tomada uma decisão, conferem ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno ou de fazer valer o seu direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de decisão.”
O que significa que o prazo de decisão do recurso hierárquico facultativo previsto no artigo 15º nº 4 do DL. nº 132/2012 é de 30 dias (úteis, por se tratar de prazo procedimental – cfr. artigo 87º alínea c) do CPA novo), contados da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer - cfr. artigo 198º nº 1 do CPA novo (a não ser que tenha havido lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares, caso em que o prazo de decisão é elevado até ao máximo de 90 dias - cfr. artigo 198º nº 2 do CPA novo).
3.18 Assim, nos termos do artigo 198º nº 1 do CPA novo o prazo de 30 dias (úteis) para a decisão do recurso hierárquico se conta da data da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.
Vide, neste sentido, entre outros, os acórdãos deste TCA Sul de 13/08/2018 Proc. nº 2157/17.2BELSB; de 19/05/2016, Rec. nº 12962/16, assim sumariado in, www.dgsi.pt/jtca «i) De acordo com o art. 175.º, n.º 1, do CPA (na redacção aplicável), “quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do procedimento ao órgão competente para dele conhecer”. ii) Prevendo o artigo 172º, do mesmo Código (na redacção aplicável), o seguinte: “No mesmo prazo referido no artigo anterior [15 dias depois de interposto o recurso] deve também o Autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo”. iii) Quando não seja respeitado o prazo legal de 15 dias para a remessa do processo ao órgão competente para decidir é a partir do termo deste prazo que se conta o prazo, de 30 dias, para a decisão do recurso hierárquico.»; ou o acórdão de 26/02/2015, Rec. nº 11847/15, em que se sumariou designadamente o seguinte: «(…) II – Nos termos previsto no art. 59º n.º 4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, isto é, retoma o seu curso com o primeiro dos eventos que ocorra. III – O prazo de 30 dias, estabelecido no art. 175º n.º 1, do CPA, para a decisão do recurso hierárquico, conta-se - no caso da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer se verificar depois de decorrido o prazo de 15 dias previsto no art. 172º n.º 1, do mesmo Código, ou no caso desta remessa ser feita antes do termo desse prazo de 15 dias, mas sem notificação da remessa ao recorrente – a partir do termo do referido prazo de 15 dias. IV – Na data em que, de acordo com o disposto no art. 175º n.º 3, do CPA, se considera rejeitado o recurso hierárquico, cessa o efeito suspensivo decorrente da sua interposição, previsto no art. 60º n.º 4, do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei 58/2008, de 9/9.»
3.19 Pelo que foi, também errada a contagem do prazo de 30 dias feita pelo Tribunal a quo ao considerar que tal prazo para a decisão do recurso hierárquico se iniciou com a sua apresentação.
E a dilação, assim produzida na contagem do prazo da decisão do recurso hierárquico, sempre teria como consequência não poder manter-se a conclusão, tirada pelo Tribunal a quo, de que a ação, instaurada em 02/10/2017, foi intempestiva.
3.20 Pelo exposto, tem que concluir-se que, no presente caso, a ação foi tempestivamente instaurada, merecendo provimento o recurso, com revogação da sentença recorrida, e baixa dos autos à 1ª instância para que aí prossigam os seus termos, se a tanto nada mais obstar.
O que se decide.
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IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, baixando os autos à 1ª instância para que prossigam os seus subsequentes termos, se a tanto nada mais obstar. ~ Custas nesta instância pelo recorrido – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigo 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.
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Notifique.
D.N.* Lisboa, 4 de outubro de 2018
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Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas (relatora)
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Maria Cristina Gallego dos Santos
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Paulo Heliodoro Pereira Gouveia |
