| Decisão Texto Integral: | Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório:
T…, Lda., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o Município de Odivelas, na qual formulou os seguintes pedidos:
“deve a presente ação ser julgada procedente, por provada, anulando-se a deliberação tomada pela Câmara Municipal da Demandada no dia 07 de Agosto de 2024 e, em consequência,
(i) Seja determinada a exclusão das propostas da C…, Lda., e da U…, S.A
(ii) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (i) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lotes 1 e 2 a favor da proposta da Autora (T…, Lda.);
Subsidiariamente, em caso de improcedência do pedido deduzido em (i) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (ii)],
(iii) Seja declarada a caducidade da adjudicação à proposta da C…, Lda.;
(iv) Seja determinada a exclusão da proposta da U…, S.A.;
(v) Como consequência da procedência dos pedidos deduzidos em (iii) e (iv) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lotes 1 e 2 a favor da proposta da Autora (T…, Lda.);
Subsidiariamente, em caso de improcedência dos pedidos deduzidos em (iii) e (iv) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (v)],
(vi) Seja determinada a exclusão da proposta da C…, Lda.;
(vii) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (vi) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lote 1 a favor da proposta da Autora (T…, Lda.);
Subsidiariamente, em caso de improcedência do pedido deduzido em (vi) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (vii)],
(viii) Seja determinada exclusão da proposta da U…, S.A.;
(ix) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (viii) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lote 2 a favor da proposta da Autora (T..., Lda.);
Caso assim se não considere, sem conceder, em caso de improcedência do pedido deduzido em (viii) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (ix)],
(x) Seja anulado o presente procedimento por concurso público (578/2024/DFDE/DFA);
(xi) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (x) seja o Município de Odivelas condenado a abrir novo procedimento mediante concurso público com objecto semelhante ao ora impugnado.”.
Indicou como contrainteressadas C…, Unipessoal Lda. (doravante, também, indicada como primeira/1.ª contrainteressada) e U…, S.A. (doravante, também, indicada como segunda/2.ª contrainteressada).
Por sentença proferida a 6 de agosto de 2025 foi julgada improcedente a presente ação.
Vencida na ação, a autora interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“A. Vem o presente recurso interposto da Douta Sentença, proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa aos 06/08/2025, que julgou a acção intentada pela ora Recorrente totalmente improcedente.
B. Refira-se, antes de mais, quanto ao facto 20. do probatório, cuja veracidade se encontra assente e amplamente assumida pelo Réu, que o levantamento da confidencialidade se não deu durante a integralidade do procedimento concursal.
C. Sendo que, apenas aquando da propositura da presente acção, resolveu o Réu disponibilizar os referidos elementos da proposta anexando-os a uma mensagem enviada à Autora na plataforma Vortal.
D. O que, de resto, podia ter sido feito durante o procedimento, de modo a minorar a gritante falta de transparência em que incorreu e que inquina irremediavelmente a sua realização.
E. Houve, por conseguinte, uma inadmissível negligência por parte do Réu na forma como não apenas não excluiu a proposta, conforme legalmente exigido, como não promoveu activamente a divulgação e partilha dos mesmos aos demais concorrentes.
F. A decisão recorrida padece de erro de julgamento na aplicação do Direito, termos em que se não deve manter, devendo ser revogada e substituída por decisão que julgue a acção procedente.
G. Em primeiro lugar, não se pode aceitar a tese apresentada pelo Tribunal a quo quanto à falta de levantamento da confidencialidade dos documentos da proposta, na medida em que não é na presente sede que se discute a verificação ou não dos atributos da proposta, tal como dos termos ou condições relativas a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos aos quais a Entidade Adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
H. O vício sancionável com a exclusão da proposta apresentada pela Primeira Contrainteressada, ora em causa, prende-se com o modo de apresentação da proposta.
I. Nos termos das disposições conjugadas dos arts. 62.° e 66.° do CCP, apenas podem as propostas ser apresentadas contendo documentos confidenciais/classificados, quando haja uma autorização prévia da Entidade Adjudicante nesse sentido, sob pena de se ter de considerar a proposta erradamente apresentada, isto é, como preterindo formalidades essenciais quanto ao seu modo de apresentação.
J. O que se compreende já que as propostas devem ser disponibilizadas para análise de todos os concorrentes, só assim se garantindo o cumprimento dos estruturantes princípios da transparência, igualdade de tratamento, legalidade, não-discriminação e boa-fé, salvas raríssimas excepções - expressamente previstas no art. 66.° do CCP - nas quais não é subsumível o presente caso.
K. Se acompanhado o entendimento do Tribunal a quo, estar-se-á a aceitar que, em violação, inclusivamente, do princípio da livre concorrência, uma proposta possa ser apresentada confidencialmente em concreto (quanto aos documentos que a devem integrar - no presente caso, art. 6.°), sem a devida, e verdadeiramente central, sindicância dos demais concorrentes;
L. O que se mostra particularmente relevante na medida em que o alvará apresentado pela Primeira Contrainteressada, em contravenção do legal e procedimentalmente estabelecido, não é apto à execução do contrato adjudicado.
M. Consubstanciando a apresentação de proposta com documentos que a têm forçosamente de integrar (nos termos do art. 6.° do Programa do Procedimento) sob confidencialidade, sem prévia autorização por banda da Entidade Adjudicante para o efeito, a inobservância de uma formalidade quanto ao modo da respectiva apresentação, impunha-se que o Júri do Procedimento, em sede de Relatório Preliminar, tivesse promovido a exclusão da proposta apresentada, em conformidade com a al. l) do n.° 2 do art. 146.° do CCP.
N. E nem se venha dizer a apresentação de documentos (que integram a proposta) confidenciais, sem autorização prévia da Entidade Adjudicante, não constitui causa de exclusão.
O. Mal se compreenderia que a estatuição passasse pela invalidade do procedimento pré- contratual, pois implicaria que um concorrente que apresentasse erroneamente a sua proposta, violando os preceitos legais mobilizáveis para o efeito, prejudicasse os demais candidatos, provocando, em caso de inépcia ou desatenção da Entidade Adjudicante, a invalidade de todo o procedimento pré-concursal, com avultado prejuízo para todos os envolvidos.
P. Tal quadra mal com os princípios predicativos da contratação pública, especialmente o da prossecução do interesse público e do aproveitamento dos actos administrativos, revelando-se verdadeiramente inaceitável, pois levaria ao retardamento na contratação de serviços ou bens as mais das vezes essenciais para as populações abrangidas e ao dissipar, a fundo perdido, dos montantes e tempo investidos no procedimento, tanto pela Entidade Pública como pelos candidatos.
Q. Pelo que, estando sob confidencialidade/classificação os documentos integrantes da proposta apresentada pela Primeira Contrainteressada, sem que haja sido atempadamente rejeitada, nomeadamente a Certidão Permanente da sociedade comercial, a Declaração de Aceitação do Caderno de Encargos (Anexo I), a que se refere a al. a) do n.° 1 do art. 57.° do CCP, a Proposta efectivamente apresentada e o Alvará (o cartão de cidadão, por irrelevante, poderia ter continuado confidencial), sem qualquer autorização prévia ou justificação, deve tal facto relevar para efeitos de inobservância de uma formalidade essencial e impreterível no modo de apresentação da proposta, impondo-se, logo em sede de Relatório Preliminar, a exclusão dessa mesma proposta, conforme previsto nos arts. 62.°, 66.° e 146.°, n.° 2, al. l), todos do CCP.
R. No que toca à falta de titularidade de alvará de transporte colectivo de crianças, conforme consta da sentença recorrida, é importante considerar, "(...) enquanto características da prestação de serviços comuns a todos os lotes, constantes da cláusula 23.° das Cláusulas Técnicas ínsitas no Caderno de Encargos, assente em 8 do probatório, consta a exigência (...) [da] titularidade dos alvarás obrigatórios para o referido transporte descrito como o transporte de alunos com necessidades específicas individuais."
S. Bem assim, que:
"Da especificação técnica descrita no artigo 23.° do Caderno de Encargos consta a exigência de alvarás obrigatórios por lei para o referido transporte, sem outra especificação".
T. E que:
"Em causa está o transporte de crianças em idade escolar com necessidades específicas individuais."
U. Estando, mais precisamente, "(...) em causa (...) a impugnação dos Lotes 1 e 2, para o transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais."
V. Bem como:
"E das normas do concurso, que não foram impugnadas, não consta qualquer especificação para além da referência a títulos legalmente exigidos, que certifiquem a habilitação para o exercício da actividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato ou atividade".
W. Conclui o Tribunal a quo no seguinte sentido:
"Às entidades submetidas ao regime da contratação pública assiste o poder discricionário de liberdade de escolha entre várias soluções administrativas possíveis para satisfazer o interesse público, dentro dos limites legais e daqueles a que se tenha vinculado para a avaliação das propostas, pelas especificações técnicas definidas.
Por isso.
Não compete ao Tribunal imiscuir-se na decisão da especificação técnica, se sobre ela não for invocado qualquer erro palmar ou de violação dos princípios gerais de Direito a que os atos praticado no âmbito discricionário da Administração não deixam de estar vinculados, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
Menos ainda tal pode competir à Autora, que não impugnou as normas do concurso."
X. Eis o ponto em que, no entendimento da Autora, o Tribunal a quo andou erradamente.
Y. Se assiste ao Réu o poder discricionário de definir o objecto do contrato a adjudicar, bem como o critério definido para avaliação das propostas, já não poderá definir, em violação do legalmente estabelecido, qual o alvará ou título exigido para efeitos de execução contratual.
Z. Ademais, não há nada a impugnar quanto às normas de concurso, pois, conforme referido, fazem as mesmas expressa referência à necessidade de apresentação, como elemento integrante da proposta, dos títulos ou alvarás necessários à execução do contrato, cuja interpretação, de resto, se nos afigura clara e tem sido seguida nos demais procedimentos pré-contratuais de objecto similar em que a Autora tem participado - conforme resulta do Doc. 1 junto ao presente.
AA. Do referido Doc. 1 consta o Relatório Preliminar referente a um procedimento concursal de objecto contratual semelhando ao do concurso ora impugnado, nomeadamente: “aquisição de serviços de transporte escolar para alunos com necessidades de saúde especiais".
BB. Em sede de Relatório Preliminar (pp. 7 e 8 do Doc. 1), a Entidade Administrativa/Adjudicante excluiu a proposta de um concorrente detentor de alvará emitido pelo INEM, relativo à actividade de transporte de doentes, justificando, para o efeito, que “os elementos apresentados se revelaram materialmente desconformes com o estipulado no Caderno de Encargos, bem como com o regime jurídico aplicável".
CC. Afirmando que "um tal documento (alvará de transporte de doentes), embora possa incluir o transporte de menores de idade, não se confunde nem é suficiente para comprovar a habilitação exigida para a actividade contratada no referido procedimento, a qual se refere especificamente ao transporte colectivo de crianças, em contexto escolar".
DD. Concluindo que "a apresentação de alvará diverso do referente ao transporte colectivo de crianças - nomeadamente o emitido pelo INEM para transporte de doentes, não satisfaz o requisito legal e contratualmente exigido de habilitação técnica para o exercício da actividade objecto do contrato".
EE. O que levou a Entidade Adjudicante, no referido procedimento concursal, "(...) considerando que o concorrente não cumpre um requisito essencial de habilitação técnica para execução do objecto do contrato (...) [a impor a] sua exclusão, nos termos dos arts. 70.°, n.° 2 e alínea b) e 146.°, n.° 2 , al. o) do Código dos Contratos Públicos, por não demonstrar a posse do título habilitante legalmente exigido para a atividade contratada".
FF. Ora, em virtude da similitude entre o objecto contratual de ambos os procedimentos concursais, o regime jurídico-legal aplicável é o mesmo, impondo-se a mesma consequência, nomeadamente a exclusão da proposta apresentada pela Primeira Contrainteressada.
GG. Passando ao procedimento sob conspecto, o objecto do contrato é claro e prende-se, como bem entendeu o Tribunal a quo, com o transporte colectivo de crianças, ainda que portadoras de necessidades específicas individuais, vulgo deficiências, de e para estabelecimentos de ensino sitos na Área Metropolitana de Lisboa.
HH. E o título legalmente exigido para o exercício da actividade implicada no contrato, além de expressamente definido no Programa do Procedimento como elemento integrante da proposta e, nessa medida, obrigatório, é matéria do domínio da legalidade, abrangida pelo poder de fiscalização judicial da actividade administrativa.
II. Há alvarás ou títulos habilitantes diferentes em função do objecto do procedimento (e, correspectivamente, do contrato a adjudicar), encontrando-se essa incidência objectiva legalmente definida, pelo que, no presente caso, não se requer ao Tribunal que se "imiscua na decisão da especificação técnica", mas antes que se pronuncie quanto à necessidade, à luz do quadro normativo pertinentemente mobilizável, de alvará de transporte colectivo de crianças para efeitos de execução do presente contrato e, do mesmo passo, relativamente à desconformidade legal do alvará apresentado pela Primeira Contrainteressada.
JJ. Mal se compreenderia se se tratasse, como asseverado pelo Tribunal a quo, de uma "mera decisão de especificação técnica", insusceptível de sindicância judicial porque coberta pelo poder discricionário da entidade administrativa.
KK. Visto que sempre que se estivesse perante um caso de inabilitação legal - ainda que o título estivesse indicado como elemento constitutivo da proposta - para execução contratual estariam os demais concorrentes totalmente indefesos devido à impossibilidade de recurso aos Tribunais com vista à tutela dos seus legítimos interesses e expectativas.
LL. Estar-se-ia, portanto, a admitir a adjudicação de um contrato público a uma entidade inabilitada à sua execução, e que violou os parâmetros definidos nas peças do procedimento, sem quaisquer consequências no plano da contratação pública.
MM. Ora, salvo melhor entendimento, não parece que a questão seja reduzível a uma "simples decisão de especificação técnica", pelo que se impõe pronúncia judicial quanto à exigência legal de alvará de transporte colectivo de crianças - em conformidade, inclusivamente, com o estipulado nas peças do procedimento -, na medida em que o título legalmente habilitador à execução do contrato adjudicado se trata de um limite à discricionariedade administrativa imposto por parâmetros de normatividade ou de legalidade (em sentido convergente, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [ANA CELESTE CARVALHO], de 01/10/2020, processo n.° 572/10.1BELSB, cit. supra).
NN. Mas mais, a imposição legal de alvará de transporte colectivo de crianças implica o cumprimento de vários requisitos definidos na Lei n.º 13/2006, de 17 de Abril.
OO. Que, de resto, estão teleologicamente preordenados ao transporte seguro e responsável das crianças: objectivo a ter especialmente em consideração atento o objecto contratual em mãos.
PP. Temos, a título de exemplo, os requisitos de acesso à actividade (art. 4.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril); no que tange às viaturas, o licenciamento e identificação de automóveis, com requisitos exigentes para emissão e manutenção de licença (art. 5.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril); os pressupostos relativos à certificação e idoneidade dos motoristas (arts. 6.° e 7.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril); a asseguração, para além do motorista, da presença de, pelo menos, um acompanhante adulto designado por vigilante (art. 8.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril); assim como a obrigatoriedade de seguro de responsabilidade civil pelo valor máximo legalmente permitido, que inclua os passageiros transportados e respectivos prejuízos (art. 9.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril).
QQ. Relativamente à necessidade, no respeitante ao caso sob apreço, de alvará de transporte colectivo de crianças, saliente-se que existe uma diferença sensível entre as necessidades específicas individuais dos alunos e o tipo de transporte a empregar para o efeito.
RR. De acordo com o disposto na Cláusula 22.ª do Caderno de Encargos, repare-se que relativamente aos dois primeiros Lotes, 1 e 2, os visados com a presente causa, encontra-se prevista a utilização de transporte normal e mesmo em relação aos Lotes 3 e 4 prevê-se tão-só a utilização de transporte adaptado.
SS. O que não significa, como evidente se torna, que se trate de transporte de alunos doentes e que, nessa medida, necessitariam de ser transportados via ambulância ou equipamento similar, mas antes que os veículos alocados para o efeito devem assegurar o transporte de passageiros que porventura padeçam de uma qualquer forma de dificuldade de locomoção (mobilidade reduzida), bem como do apoio necessário ao conforto da deslocação (o que será assegurado através da forçosa presença de, pelo menos, um vigilante).
TT. Até porque o transporte via ambulância ou equipamento similar poderá importar um efeito estigmatizante para as crianças (e não se pode ignorar o quão frequentes são os casos de discriminação ou bullying em contexto escolar), cujas necessidades específicas de modo nenhum reclamam o emprego de tais equipamentos.
UU. O procedimento pré-contratual sob apreço visa o transporte colectivo - uma vez que incide sobre vários alunos, cujo número se estima em, pelo menos, 113 alunos - de infantes, expectavelmente (pelo menos, na sua esmagadora maioria), com idade inferior a 16 anos (na medida em que a idade escolar em Portugal entre os 6 e os 18 anos).
VV. Nos termos do disposto no n.° 1 da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril, o referido diploma "(...) define o regime jurídico do transporte colectivo de crianças e jovens até aos 16 anos, adiante designado por transporte de crianças, de e para os estabelecimentos de educação e ensino, creches, jardins-de-infância e outras instalações ou espaços em que decorram actividades educativas ou formativas, designadamente os transportes para locais destinados à prática de actividades desportivas ou culturais, visitas de estudo e outras deslocações organizadas para ocupação de tempos livres."
WW. Resulta inequívoco que, sem qualquer dependência do tipo de automóvel que a Primeira Contrainteressada decida empregar na prestação dos serviços, estamos perante um caso de exercício da referida actividade a título principal ou acessório, reconduzível, nessa medida e nos termos do art. 2.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril, ao transporte colectivo de crianças e respectiva disciplina jurídico-legal, e que, por conseguinte, carece de alvará de transporte colectivo de crianças para o seu lícito e regular exercício (art. 3.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril).
XX. Termos em que estamos perante um contrato cujos serviços são subsumíveis no transporte colectivo de crianças com necessidades específicas individuais, nomeadamente a Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril, e não de doentes não urgentes, pelo que, ao invés do alegado pelo Réu, o alvará emitido pelo INEM, nos termos do n.º 2 do art. 11.° da Portaria n.º 260/2014, de 15 de Dezembro, de que a Primeira Contrainteressada seja titular, não supre a insuficiência, quanto à habilitação/licença legalmente exigida para cumprimento do contrato, que devia ter redundado na exclusão da proposta por si apresentada, à luz do disposto nos arts. 57.°, n.° 1, al. c), 70.°, n.° 2, al. a) e 146.°, n.° 2, als. d) e o), todos do CCP;
YY. Em suma, sub iudice estão serviços reconduzíveis a transporte colectivo de crianças, disciplinado nos termos a que nos reportámos supra e para cuja realização é necessário possuir-se um alvará que a Primeira Contrainteressada não detém.
ZZ. Quanto aos dois primeiros Lotes, 1 e 2, o transporte é normal e destinado a 100 crianças, nos termos do Caderno de Encargos, não sendo necessários "meios de transporte especialmente adaptados às necessidades das crianças a transportar", ao passo que, em relação aos Lotes 3 e 4, o transporte abrange, previsivelmente, 13 alunos e deve ser adaptado a situações de mobilidade reduzida, mas não "(...) ao transporte de doentes urgentes e emergentes, e ao transporte de doentes não urgentes, efetuado por via terrestre" (art. 1.°, respeitante ao âmbito de aplicação da Portaria n.° 260/2014, de 15 de Dezembro),
AAA. não constituindo alvará/licença exigível, para efeitos de execução do presente contrato, o referente a transporte de doentes de que a Primeira Contrainteressada se arroga titular, mas antes o respeitante ao transporte colectivo de crianças, de que não é definitivamente titular, o que devia ter importado a exclusão da sua proposta.
BBB. Pelo que, não sendo a Primeira Contrainteressada titular de todas autorizações exigidas nas peças do concurso, não podia a sua proposta ser considerada como respondendo a todas as exigências legais e procedimentais e, por isso, não podia ser admitida a concurso, donde se impunha, em sede de Relatório Preliminar, que a proposta apresentada pela Primeira Contrainteressada, tivesse sido excluída, à luz do disposto nos arts. 57.°, n.° 1, al. c), 70.°, n.° 2, al. a) e 146.°, n.° 2, als. d) e o), todos do CCP (também assim em Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte [MARIA FERNANDA ANTUNES APARÍCIO DUARTE BRANDÃO], de 11/02/2022 (proc. N-.° 01296/21.0BEPRT, cit. supra.
CCC. No que toca à exclusão da proposta da Segunda Contrainteressada por incongruência e incorrecção do preço apresentado, conforme consta da douta sentença recorrida:
“Como resulta assente, o critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa por lote, na modalidade monofator, do preço.
Para o efeito do critério de adjudicação, a indicação do preço unitário por viagem e dia por lote, exigida de acordo com alínea c) do art. 6.° do Programa do Procedimento, como bem alega a Autora, apenas releva para a aferição do preço anormalmente baixo, de acordo com o definido no critério de adjudicação".
DDD. À luz do exposto, não se compreende a conclusão alcançada pelo Tribunal a quo, pois que a proposta apresentada pela Segunda Contrainteressada é incongruente, apresentando um preço para a viagem por lote, critério concretamente definido pelo Réu, e outro unitário por viagem.
EEE. Conclui o Tribunal a quo que:
“O Júri atendeu ao preço mais baixo a partir do preço por viagem e essa aferição não podia ser de outro modo, uma vez que se encontrava definido o preço máximo a pagar por Lote, sem uma definição expressa do número de viagens a realizar ou do número de crianças a transportar."
FFF. Ora, não corresponde à verdade que não haja uma definição dos alunos e do número de viagens a realizar, tanto mais que o Réu se serve desses elementos para, a partir do preço unitário por viagem apresentado pela Segunda Contrainteressada, chegar ao valor da proposta por lote (foi pelo Júri do Procedimento elaborada uma tabela, copiada inclusive para a sentença, contendo esses valores parciais, bem como o número previsto de alunos e o número de viagens a realizar).
GGG. Pelo que não se antolha qualquer razão lógica ou juridicamente atendível para assumir que o valor relativamente ao qual a Segunda Contrainteressada se quis vincular foi o unitário por viagem e não o por lote, critério de adjudicação identificado nas peças do procedimento, que outrossim apôs no mesmo documento.
HHH. Por outras palavras, o critério é monofactor e prende-se com o preço para cada lote, sendo que a apresentação dos preços unitários por viagem, embora fosse um elemento integrante da proposta, apenas tem relevância para efeitos de apreciação do preço anormalmente baixo, conforme disposto no n.° 5 do art. 11.° do Programa do Concurso, e expressamente assumido pelo Tribunal a quo, mas não assim para efeitos de cálculo do preço apresentado na proposta deduzida por qualquer Concorrente.
III. Em boa verdade, entre um valor redondo, como preço final por lote, e um outro que carece do emprego de uma fórmula matemática, o primeiro é forçosamente mais directo e, expectavelmente, correcto.
JJJ. Pelo que, devido à obscuridade insuperável em torno do preço, só se pode legitimamente concluir pela sua indeterminabilidade (não se consegue, salvo melhor entendimento, identificar, para além de qualquer dúvida, a que valor a concorrente se quis verdadeiramente vincular), impondo-se, nos termos do disposto na al. a) do n.° 2 do art. 70.° e na al. b) do n.° 1 do art. 57.°, ambos do CCP, a exclusão da proposta da Segunda Contrainteressada.
KKK. Ou, sem conceder, sempre deve ser considerado, para efeitos de avaliação da proposta da Segunda Contrainteressada, o preço por lote e reordenadas as propostas apresentadas quanto ao Lote 2 do procedimento pré-contratual em conformidade.
LLL. O valor apresentado na proposta da Segunda Contrainteressada não contempla "vigilante", conforme assumido pelo Tribunal a quo, o que importa a violação dos termos e condições relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência.
MMM. De acordo com a fundamentação deduzida supra, por estar em causa uma exigência decorrente do regime jurídico-legal referente ao transporte colectivo de crianças, encontramo-nos perante matéria de legalidade, sindicável judicialmente, e não diante de uma mera opção tomada pelo Réu.
NNN. Pelo que não interessa, para efeitos de apreciação da validade da proposta apresentada, existir ou não uma exigência específica sobre vigilantes, visto que tal obrigação decorre do quadro legal imperativamente aplicável - Lei n.° 13/2006.
OOO. No que tange ao Lote 2, prevê-se, nos termos das peças do procedimento, um número de 44 alunos, pelo que, conforme disposto no art. 8.° da Lei n.° 13/2006, deverão ser assegurados, no mínimo, dois vigilantes.
PPP. Mesmo no caso de o transporte se processar através de múltiplas viaturas, tratando-se de veículos pesados (peso bruto superior a 3500 kg ou lotação superior a 9 lugares, incluindo o do condutor), sempre seria necessário assegurar um vigilante por veículo, conforme decorre do n.° 3 do art. 8.° da Lei n.° 13/2006, a contrario.
QQQ. O que é aplicável ao caso vertente visto que as viaturas disponíveis para o Lote 2, nos termos da proposta apresentada pela Segunda Contrainteressada, são até 5 de lotação de 12 a 15 lugares.
RRR. Pelo que, dado o valor da proposta não contemplar "vigilante", o que se faz verdadeiramente obrigatório nos termos da legislação aplicável, só se pode concluir que esse atributo (o preço constante da proposta) não é aceitável, por absolutamente inferior ao que seria necessário gastar para adimplir com o quadro normativo-legal em causa, impondo-se, nos termos do art. 70.°, n.° 2, al. a), e 57.°, n.° 1, al. b), ambos do CCP, a exclusão da proposta apresentada pela Segunda Contrainteressada.
SSS. Bem vimos que, porquanto o objecto do contrato a adjudicar se enquadra o horizonte de aplicação da Lei n.° 13/2006, o alvará de transporte colectivo de crianças constituía documento integrante da Proposta, nos termos e para os efeitos do art. 6.° do Programa do Procedimento.
TTT. Contudo, mesmo que se considere tal alvará documento de habilitação (art. 81.°, n.° 8, do CCP), o que se equacionou por dever de patrocínio, sempre se dirá que é impossível que a Adjudicatária tenha junto esse documento no prazo de 10 dias determinado para o efeito na Notificação da Adjudicação.
UUU. O que implica, nos termos do art. 86.° do CCP, ainda que a Entidade Adjudicante a tal não faça expressa referência no Cláusula 4.ª do Caderno de Encargos e independentemente da qualificação que se faça dos alvarás, licenças ou afins (que sempre terão de ser apresentados antes do início da execução do contrato) a caducidade da adjudicação, e, à luz do n.° 4 do art. 86.° do CCP, que a Entidade Adjudicante deva adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente.
VVV. Impondo-se, assim, por força da exclusão da proposta da Segunda Contrainteressada, nos termos a que nos reportámos, a adjudicação dos Lotes 1 e 2 à ora Autora.
WWW. No respeitante à incoerência entre o valor objecto de adjudicação e o valor da proposta da Adjudicatária, afirma o Tribunal a quo na sentença recorrida o seguinte:
“Atendendo às regras definidas no procedimento acerca das condições de pagamento apenas sobre o serviço efetivamente prestado e as característica do próprio serviço do objeto do concurso, que pode variar consoante o número ou necessidade de transporte dos utentes, conclui-se que da alegada discrepância não decorre qualquer obrigação de a Entidade Adjudicante vir a pagar um valor superior ao da proposta adjudicada, mas tão só a vinculação de adjudicação até ao máximo definido como parâmetro base."
XXX. Sucede que o presente procedimento pré-contratual tem, à luz das cláusulas constantes das suas peças, um âmbito objectivo e subjectivo: trata-se, por um lado, de viagens (transportando crianças de e para o estabelecimento de ensino) dentro ou fora do concelho de Odivelas, dependendo do Lote em causa, e de 113 alunos repartidos pelos vários Lotes.
YYY. Pese embora esteja prevista no n.° 3 da cláusula 22.ª do Caderno de Encargos a hipotética variação no número de alunos a transportar e eventual alteração de circuitos, não se pode, no entanto, admitir a projecção de um contrato com elementos tão indefinidos, em prejuízo da fiabilidade e estabilidade das propostas apresentadas, assim como do critério - preço por lote - empregado para a respectiva ordenação.
ZZZ. Pois, se as oscilações na execução do contrato ocorrerem, as propostas apresentadas perdem a correspondência aos parâmetros concursais.
AAAA. Por exemplo, pense-se que o número de alunos previsto para o Lote 4 aumenta exponencialmente para 50, tal implicará forçosamente a utilização de um veículo de dimensões e custos maiores ao inicialmente previsto, ou a utilização de várias viaturas, também com evidente acréscimo de onerosidade no que à prestação do serviço concerne.
BBBB. O que pode ter um impacto assaz relevante nos preços apresentados e na avaliação das propostas, pois a Primeira Contrainteressada não detém veículos pesados de passageiros e, num tal cenário, atenta a frota limitada de que dispõe, poder-se-ia ver forçada a alugar viaturas (ambulâncias ou equipamentos similares) para execução do contrato, aumentando consideravelmente o preço proposto e impondo, assim, uma reordenação das propostas.
CCCC. Como se sabe ser prática normal e regular nos procedimentos de contratação pública, a adjudicação deve ser feita pelo valor da proposta adjudicada e não pelo valor base do procedimento.
DDDD. Admitir o contrário vicia os contornos do procedimento e do critério que presidiu à adjudicação, em clara contravenção dos mais estruturantes princípios da contratação pública.
EEEE. O que se faz extensível à variabilidade, pois, a admitir-se tais disposições, estar-se-á a infirmar a fiabilidade das propostas apresentadas e, em consequência, a respectiva ordenação operada pelo Júri do Procedimento.
FFFF. Ora, se a proposta da Primeira Contrainteressada, já abrangendo o período das hipotéticas renovações, se fica por € 1.427.850,00 (um milhão quatrocentos e vinte e sete mil oitocentos e cinquenta euros), então não se divisa motivo atendível, tendo em consideração o exposto, para a adjudicação se processar por € 1.607.115,00 (um milhão seiscentos e sete mil cento e quinze mil euros).
GGGG. A apresentação de propostas, a sua ordenação e a concorrência entre as mesmas, como bem se sabe, não pode definitivamente servir, tão-só, como mecanismo ilusório para identificar o adjudicatário de entre os candidatos, como parece suceder no presente procedimento.
HHHH. Além da ilicitude que uma tal forma de proceder necessariamente acarreta, a adjudicação pelo valor constante das peças do procedimento, em vez de pelo preço consignado na proposta, consubstancia uma violação gravíssima dos princípios da imparcialidade, da igualdade de tratamento, da tutela da confiança, da prossecução do interesse público e da concorrência.
IIII. Pelo que, no caso de o Venerando Tribunal desatender ao raciocínio formulado nos pontos anteriores, sem conceder, encontra-se o procedimento pré-contratual dos autos irrecuperavelmente infirmado pela violação grave, inconcebível e insanável dos mais basilares princípios da contratação pública (imparcialidade, igualdade de tratamento, tutela da confiança, prossecução do interesse público e concorrência, conforme previsto no art. 1.°-A do CCP), impondo-se a sua anulação nos termos e para os efeitos do previsto no art. 163.° do CPA.
JJJJ. Quanto à falta de disponibilização da proposta da Primeira Contrainteressada antes da adjudicação, decidiu o Tribunal a quo no seguinte sentido:
"Razão pela qual não pode o Tribunal deixar de atender ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos, enquanto corolário do princípio da economia dos atos públicos, previsto no n.° 5 do artigo 163.° do CPA.
Princípio que admite o aproveitamento do ato administrativo, de modo a que não seja pronunciado o efeito anulatório, quer nos casos em que se prove seguro que o novo ato, a emitir em sede de execução, depois de expurgado dos vícios justificativos da anulação, não possa deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que o ato impugnado, quer ainda nos casos em que o fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via, como ocorreu no caso.
Apesar da evidente falta de conhecimento da proposta da Contrainteressada e dos documentos apresentados, ao longo do procedimento, a Autora pôde agora conhecê-la e sindicá-la, na presente sede."
KKKK. Sem prejuízo da sua pertinência e préstimo, o princípio do aproveitamento dos actos administrativos não pode ser alcandorado a princípio absoluto, sob pena de, após a adjudicação, nenhum vício do procedimento, cuja gravidade importe a violação dos referidos princípios, ser atendível judicialmente para efeitos da respectiva anulação.
LLLL. Mal seria se assim fosse, pois constituiria um incentivo inaceitável para a ilícita violação dos princípios, sem qualquer consequência relevante no plano concursal.
MMMM. Mais ainda neste caso, na medida em que, contrariamente ao defendido pelo Réu e plasmado na sentença recorrida, os elementos essenciais da proposta não foram atempadamente divulgados a todos os concorrentes, sendo que nem os Relatórios, Preliminar e Final, fazendo tão-somente referência aos preços apresentados pela Primeira Contrainteressada para cada lote, o lograram suprir.
NNNN. Justamente porque o alvará, enquanto título impreterível à execução do contrato (documento que integra a proposta, nos termos do art. 6.° do Programa do Procedimento), não foi feito disponível aos demais concorrentes, em violação clara do princípio da transparência, do princípio da igualdade de tratamento, do princípio da não-discriminação e do princípio da boa-fé (previstos no art. 1.°-A do CCP).
OOOO. A ausência de transparência agravou a presente situação, tornando insusceptível de fiscalização, por banda dos demais concorrentes, a eventual titularidade, por parte da Primeira Contrainteressada, do alvará legalmente obrigatório, designadamente para transporte colectivo de crianças (de que a Primeira Contrainteressada não é titular, devendo a sua proposta ter sido excluída em conformidade), inquinando, desta forma, todo o concurso, segundo o raciocínio expendido infra.
PPPP. Em concreto, impunha-se à Entidade Adjudicante, quando travou contacto com a confidencialidade dos documentos que integram a proposta da Primeira Contrainteressada, que a mesma fosse excluída, por invalidamente apresentada.
QQQQ. No entanto, a proposta não foi excluída e nunca chegou a ser levantada a referida confidencialidade/classificação, tendo a proposta sido erroneamente apresentada, com desrespeito por uma formalidade essencial, nos termos e para os efeitos dos arts. 62.° e 66.° do CCP, e permanecido com elementos fundamentais inacessíveis aos demais concorrentes durante todo o procedimento concursal.
RRRR. Ora, uma tal circunstância, sem que tenha sido oportunamente levantada a classificação/confidencialidade - como se impunha concordantemente ao disposto no n.° 3 do art. 66.° do CCP -, importa uma violação diametral dos mais basilares princípios informadores da contratação pública, mais concretamente: o princípio da transparência, o princípio da igualdade de tratamento, o princípio da não-discriminação e o princípio da boa-fé (previstos no art. 1.°-A do CCP), e inquina, irremediavelmente, todo o procedimento pré-contratual sob apreço.
SSSS. A Entidade Adjudicante, pertencente à administração autónoma do Estado, não tendo excluído a proposta apresentada nesses termos, conforme se encontrava legalmente obrigada a fazer, nem tendo procedido ao levantamento da confidencialidade/classificação dos referidos documentos, violou gravemente os já referidos princípios estruturantes deste segmento normativo.
TTTT. As exigências de transparência reclamam que a actuação da Entidade Adjudicante seja perfeitamente clara, perceptível, assimilável e acessível a todos os implicados; sendo que, neste caso, impunha-se que, mal se apercebesse da ilícita forma de apresentação da proposta, promovesse a respectiva exclusão, ou, em último caso, que levantasse prontamente a confidencialidade/classificação, o que não fez.
UUUU. No que toca à igualdade de tratamento, refira-se que, estranhamente e sem que nada o justifique, foi objecto de adjudicação a única proposta a conter documentos confidenciais/classificados, o que, por obstar à sua apreciação pelos demais interessados e constituir, assim, injustificada vantagem, viola inequivocamente esse princípio, juntamente com o da não-discriminação.
VVVV. Por último, quanto à boa-fé, a violação é clamorosa, estendendo-se desde a admissão de uma proposta que desvirtua a livre concorrência e os mais elementares valores que norteiam a contratação pública às falsas afirmações constantes do Relatório Final, pois, como vimos, e ora se reitera e reforça, afirma o Júri do Procedimento, em sede de Relatório Final, ter promovido o levantamento da confidencialidade o que terminantemente não aconteceu e só veio a ser admitido em sede de julgamento.
WWWW. Mesmo o princípio da concorrência acaba beliscado pela actuação da Entidade Adjudicante, pois só se pode concorrer, livre e amplamente, contra propostas de cujos contornos se tem cabal conhecimento, o que não sucedeu no presente procedimento pré- contratual.
XXXX. Pelo que, no caso de o Venerando Tribunal desatender ao raciocínio formulado nos pontos anteriores, sem conceder, encontra-se o procedimento pré-contratual dos autos irrecuperavelmente infirmado pela violação grave e insanável dos mais basilares princípios da contratação pública (transparência, igualdade de tratamento, não-discriminação, boa-fé e concorrência, conforme previsto no art. 1.°-A do CCP), impondo-se a sua anulação nos termos e para os efeitos do previsto no art. 163.° do CPA.
Nestes termos e nos melhores de Direito do suprimento de V. Ex.as, deverá ser concedido provimento ao presente recurso, alterando a Douta Decisão recorrida nos termos propugnados nas presentes alegações.
É o que se pede e se espera deste Tribunal, assim se fazendo a costumada
JUSTIÇA!”.
O Recorrido Município de Odivelas apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
“I. A decisão proferida pelo Tribunal “a quo” sobre a matéria de facto, na medida em que não é posta em crise no presente recurso, deve considerar-se como definitivamente assente.
II. Sobre o alegado erro na aplicação dos artigos 62.º, 66.º e 146.º, n° 2, alínea a) do CCP, quanto à não exclusão da Proposta da CI C... conclui-se que em nenhum deles se aponta a errónea classificação dos documentos, como causa de exclusão de uma Proposta.
III. Acresce que a decisão do Tribunal “a quo” sobre esta matéria, se apresenta imune a qualquer crítica, porquanto aplica e fundamenta de forma adequada a regra do aproveitamento dos actos administrativos.
IV. Sobre a alegada não titularidade de Alvará pela CI C..., importa concluir que o eventual vício não pode ser apontado à sentença sob recurso que se limitou, nesse particular a interpretar e aplicar, sem mácula, as peças do procedimento.
V. Sobre a invocada incongruência do preço apresentado pela CI U… que, na opinião da Recorrente, deveria dar lugar à exclusão daquela, cabe dizer que o apontado vício foi exemplarmente desmontado pelo Tribunal “a quo” quando decidiu que “Os cálculos efetuados pelo Júri em sede de Relatório Final não constituem sequer a introdução de subfactores, não previstos, que pudessem inquinar a decisão. Tais cálculos não são mais do que a verificação dos eventuais custos dos contratos, com base numa previsão de custo feita pelo Júri, a partir da previsão do período de execução do contrato e do número de alunos, tendo em conta o preço base definido.”.
VI. E, na verdade, nas suas Alegações, a Recorrente não aponta qualquer erro à sentença posta em crise.
VII. Quanto à invocada não inclusão de vigilantes na Proposta apresentada pela CI U…, a Recorrente entende erroneamente ser de aplicar o regime da Lei n° 13/2006, de 17 de Abril.
VIII. De qualquer modo, o Caderno de Encargos exige, sem especificar (e na verdade sem necessidade de o fazer) que as viagens devem ser acompanhadas por pessoal necessário e devidamente habilitado por cada viatura.
IX. Sobre a alegada caducidade da adjudicação, importa concluir que tendo ficado demonstrado (cfr. alínea 3 dos factos provados e artigo 6° do CE) que as peças do procedimento não exigiam a titularidade de alvará para transporte colectivo de crianças, tudo o que vem alegado pela Recorrente sobre a epígrafe de “caducidade da adjudicação” decai necessariamente.
X. Sobre a alegada incoerência entre o valor da adjudicação e o valor da proposta da CI C..., da leitura das Alegações resulta evidente que estamos apenas perante a necessidade da Recorrente em apontar à sentença erros que inexistem.
XI. Na verdade, como bem fundamentou e melhor decidiu o Tribunal “a quo”, “Atendendo às regras definidas no procedimento acerca das condições de pagamento apenas sobre o serviço efetivamente prestado e as característica do próprio serviço do objeto do concurso, que pode variar consoante o número ou necessidade de transporte dos utentes, conclui-se que da alegada discrepância não decorre qualquer obrigação de a Entidade Adjudicante vir a pagar um valor superior ao da proposta adjudicada, mas tão só a vinculação de adjudicação até ao máximo definido como parâmetro base.”.
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela Autora, não se pronunciou.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.* II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela autora e recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida incorreu em violação do previsto nos artigos 62.º, 66.º e 146.º, n.º 2, al. l), todos do CCP, pelo não levantamento atempado da confidencialidade dos documentos da proposta;
- se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à questão da exclusão da proposta da primeira contrainteressada, por falta de titularidade de alvará de transporte coletivo de crianças;
- Se a sentença recorrida incorreu em erro de direto quanto à exclusão da proposta da segunda contrainteressada por incongruência e incorreção do preço apresentado e ao vício de violação do critério de adjudicação;
- Se a sentença recorrida incorreu em erro de direito quanto à não exclusão da proposta apresentada pela segunda Contrainteressada, por não contemplar o preço para “vigilante”, em violação do disposto nos artigos 70.°, n.° 2, al. a), e 57.°, n.° 1, al. b), ambos do CCP;
- Subsidiariamente, se se verifica o invocado erro quanto à decisão relativa à caducidade da adjudicação e à incoerência entre o valor objeto de adjudicação e o valor da proposta da adjudicatária; e,
- se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento quanto à não disponibilização dos elementos da proposta da 1.ª contrainteressada em face da classificação de confidencialidade dos mesmos, suscetível de inquinar a validade do procedimento.
III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Em aplicação do art.º 663.º, n.º 6, do Código de Processo Civil (CPC), ex vi art.º 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, por não ter sido impugnada e não haver lugar a qualquer alteração da matéria de facto fixada, remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância, que a decidiu.
*
3.2. De Direito.
Como supra referido nos presentes autos de contencioso pré-contratual formulou a autora, ora recorrente, os seguintes pedidos:
“(i) Seja determinada a exclusão das propostas da C..., Lda., e da U…, S.A
(ii) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (i) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lotes 1 e 2 a favor da proposta da Autora (T..., Lda.);
Subsidiariamente, em caso de improcedência do pedido deduzido em (i) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (ii)],
(iii) Seja declarada a caducidade da adjudicação à proposta da C..., Lda.;
(iv) Seja determinada a exclusão da proposta da U…, S.A.;
(v) Como consequência da procedência dos pedidos deduzidos em (iii) e (iv) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lotes 1 e 2 a favor da proposta da Autora (T..., Lda.);
Subsidiariamente, em caso de improcedência dos pedidos deduzidos em (iii) e (iv) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (v)],
(vi) Seja determinada a exclusão da proposta da C..., Lda.;
(vii) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (vi) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lote 1 a favor da proposta da Autora (T..., Lda.);
Subsidiariamente, em caso de improcedência do pedido deduzido em (vi) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (vii)],
(viii) Seja determinada exclusão da proposta da U…, S.A.;
(ix) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (viii) seja o Município de Odivelas condenado a proferir novo acto de adjudicação dos Lote 2 a favor da proposta da Autora (T..., Lda.);
Caso assim se não considere, sem conceder, em caso de improcedência do pedido deduzido em (viii) [e, consequentemente, também do pedido formulado em (ix)],
(x) Seja anulado o presente procedimento por concurso público (578/2024/DFDE/DFA);
(xi) Como consequência da procedência do pedido deduzido em (x) seja o Município de Odivelas condenado a abrir novo procedimento mediante concurso público com objecto semelhante ao ora impugnado.”.
Tendo por sentença proferida a 6 de agosto de 2025 sido julgada improcedente a presente ação a autora interpôs recurso imputando erros de direito à sentença recorrida,
* Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas em II, não estando este Tribunal obrigado a apreciar todos os argumentos aduzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
* 3.2.1. Da violação do previsto nos artigos 62.º, 66.º e 146.º, n.º 2, al. l), todos do CCP pelo não levantamento atempado da confidencialidade dos documentos da proposta
Defendeu a recorrente que nos termos das disposições conjugadas dos artigos 62.° e 66.° do CCP, apenas podem as propostas ser apresentadas contendo documentos confidenciais/classificados, quando haja uma autorização prévia da entidade adjudicante nesse sentido, sob pena de se ter de considerar a proposta erradamente apresentada, preterindo formalidades essenciais quanto ao seu modo de apresentação, devendo as propostas ser disponibilizadas para análise de todos os concorrentes, em cumprimento dos princípios da transparência, igualdade de tratamento, legalidade, não-discriminação e boa-fé, salvas raríssimas exceções - expressamente previstas no artigo 66.° do CCP - nas quais não é subsumível o presente caso. O entendimento do Tribunal a quo, de que uma proposta possa ser apresentada confidencialmente em concreto (quanto aos documentos que a devem integrar - no presente caso, art. 6.°), sem a sindicância dos demais concorrentes viola o princípio da livre concorrência, o que se mostra particularmente relevante na medida em que o alvará apresentado pela primeira contrainteressada, em contravenção do legal e procedimentalmente estabelecido, não é apto à execução do contrato adjudicado. A apresentação de proposta com documentos que têm forçosamente de a integrar (nos termos do art. 6.° do Programa do Procedimento) sob confidencialidade, sem prévia autorização da Entidade Adjudicante para o efeito, consubstancia a inobservância de uma formalidade quanto ao modo da respetiva apresentação, pelo que se impunha que o júri do procedimento, em sede de relatório preliminar, tivesse promovido a exclusão da proposta apresentada, em conformidade com a al. l) do n.º 2 do art. 146.° do CCP. Não se tratando de uma situação de invalidade de todo o procedimento pré-concursal, com avultado prejuízo para todos os envolvidos que quadra mal com os princípios da contratação pública, especialmente o da prossecução do interesse público e do aproveitamento dos atos administrativos. Estando sob confidencialidade/classificação os documentos integrantes da proposta apresentada pela Primeira Contrainteressada, sem que haja sido atempadamente rejeitada, nomeadamente a Certidão Permanente da sociedade comercial, a Declaração de Aceitação do Caderno de Encargos (Anexo I), a que se refere a al. a) do n.° 1 do art. 57.° do CCP, a proposta efetivamente apresentada e o Alvará (o cartão de cidadão, por irrelevante, poderia ter continuado confidencial), sem qualquer autorização prévia ou justificação, deve tal facto relevar para efeitos de inobservância de uma formalidade essencial e impreterível no modo de apresentação da proposta, impondo-se, logo em sede de relatório preliminar, a exclusão dessa mesma proposta, conforme previsto nos arts. 62.°, 66.° e 146.°, n.° 2, al. l), todos do CCP.
Por seu lado, o recorrido defendeu que dos artigos 62.º, 66.º e 146°, n° 2, alínea a) do CCP apura-se que em nenhum deles se aponta a errónea classificação dos documentos, como causa de exclusão de uma proposta. No entanto, ainda que assim não se considerasse tratar-se-ia de uma irregularidade do procedimento, que inquina necessariamente o ato de adjudicação, mas que, devendo conduzir à anulação do procedimento até ao momento que antecedeu a audiência prévia, para que a Autora se pudesse pronunciar cabalmente sobre a proposta da Contrainteressada antes da decisão de adjudicação, nunca conduziria, necessariamente, à adjudicação que a Autora pretende, pois, as causas de exclusão que a Autora defende, por falta de apresentação dos documentos da proposta e falta da titularidade de alvará de transporte coletivo de crianças e consequente caducidade, não se verificam.
O Tribunal a quo considerou que não se verificava qualquer causa de exclusão da proposta da Primeira Contrainteressada por falta de apresentação dos documentos exigidos e que a questão que a Autora coloca sobre a confidencialidade dos documentos cinge-se à sua impossibilidade de conhecimento por parte da Autora, não se tratando de uma irregularidade que justifique a exclusão da proposta, mas de uma irregularidade do procedimento que inquina o ato de adjudicação, a qual por força do princípio do aproveitamento do ato administrativo, não produz efeito anulatório do ato de adjudicação, decidindo manter a decisão de adjudicação, com o discurso jurídico fundamentador, de que se cita o seguinte excerto:
“A Autora alega que o conhecimento da proposta da Primeira Contrainteressada só ocorreu após o ato de adjudicação e tal facto não se mostra, sequer, controvertido.
Tendo em conta o que a Ré alega acerca da suficiência da informação do Relatório Preliminar, importa considerar que, conforme o ponto 17 da matéria de facto provada, pelo Relatório Preliminar é possível aferir a proposta de ordenação dos concorrentes para os respetivos Lotes e os preços apresentados, mas sem referência a outros elementos das propostas, nomeadamente aqueles sobre os quais a Autora alegou a falta de conhecimento em audiência prévia.
Sobre a questão suscitada pela Autora em sede de audiência prévia, o Júri pronunciou-se no Relatório Final, no sentido de manutenção da proposta apresentada no Relatório Preliminar, por não se verificarem causas de exclusão da proposta, uma vez que os concorrentes puderam conhecer os preços apresentados em todas as propostas. Tendo, então, no Relatório Final, sido informado o número de viaturas apresentado na proposta e esclarecida a posição do Júri sobre os requisitos de meios humanos constituírem características de prestação de serviço comum a todos os lotes, enquanto requisitos técnicos a verificar no plano de execução do contrato e não atributos a que a proposta deva obedecer, não sendo os títulos de alvará, licenças ou habilitações legais elementos integrantes da proposta, cuja falta constitua causa de exclusão.
Para a decisão da questão importa ainda considerar, como assente no ponto 4 do probatório que o critério de adjudicação do concurso é o da proposta economicamente mais vantajosa, por lote, na modalidade monofator, sendo o preço o único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.
Importa considerar que, sobre os documentos constituintes da proposta, descritos no artigo 6.° do Programa do Concurso, assente no ponto 3 do probatório, consta a exigência de apresentação, nomeadamente, do preço unitário da viagem por dia por lote, a indicação do número de viaturas disponíveis a afetar por lote e a apresentação de todos os documentos ou títulos legalmente exigíveis para a certificação da habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato e atividade.
E importa, ainda, considerar que enquanto características de prestação de serviços comuns a todos os lotes, constantes da cláusula 23.ª das Cláusulas Técnicas ínsitas no Caderno de Encargos, assente em 8 do probatório, consta a exigência, não do número, mas a adequabilidade e licenciamento das viaturas; não o número ou categoria, mas a existência de, pessoal necessário e habilitado por cada viatura; bem como titularidade dos alvarás obrigatórios para o referido transporte, descrito como o transporte de alunos com necessidades específicas individuais.
Vejamos
De acordo com as alíneas b) do n.° 1 do art.° 57.° do CCP a proposta deve ser constituída pelos documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar. Que, no caso, é o preço.
Mas segundo a norma c) do mesmo preceito a proposta também deve ser constituída pelos documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativas a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule. O que, que no caso, é a existência de alvará adequado, a existência de viaturas adequadas e licenciadas e a existência de pessoal necessário devidamente habilitado.
Desde logo,
A questão que a Autora coloca sobre a confidencialidade dos documentos cinge-se à sua impossibilidade de conhecimento por parte da Autora. Questão que é distinta da falta de apresentação dos documentos.
Efetivamente não está em causa a falta de apresentação dos atributos, nem dos termos ou condições relativas aos aspetos de execução do contrato não submetidos à concorrência, sobre a quais o Júri não teve dúvidas, avaliando a proposta.
Como assente no probatório, pela análise da proposta da Primeira Contrainteressada é possível verificar a indicação da frota e dos tripulantes disponíveis, bem como o alvará apresentado.
(…)
A Autora suscitou, agora, a existência de causas de exclusão da proposta adjudicada, que o Tribunal apreciou e entendeu não se verificaram.
Razão pela qual não pode o Tribunal deixar de atender ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos, enquanto corolário do princípio da economia dos atos públicos, previsto no n.° 5 do artigo 163.° do CPA.
Apesar da evidente falta de conhecimento da proposta da Contrainteressada e dos documentos apresentados, ao longo do procedimento, a Autora pôde agora conhecê-la e sindicá-la, na presente sede.
Trata-se de uma irregularidade do procedimento, que inquina necessariamente o ato de adjudicação, mas que, devendo conduzir à anulação do procedimento até ao momento que antecedeu a audiência prévia, para que a Autora se pudesse pronunciar cabalmente sobre a proposta da Contrainteressada antes da decisão de adjudicação, nunca conduziria, necessariamente, à adjudicação que a Autora pretende.
Pois o que a Autora pudesse apontar à proposta da Contrainteressada, naquela altura da audiência prévia, não poderia deixar de ser decidida, como agora, no sentido da improcedência dos vícios apontados à proposta. Pois, as causas de exclusão que a Autora defende, por falta de apresentação dos documentos da proposta e falta da titularidade de alvará de transporte coletivo de crianças e consequente caducidade, não se verificam.
Pelo que se decide o aproveitamento dos atos do procedimento, mantendo a decisão de adjudicação.”.
Vejamos.
Em conformidade com o estabelecido no artigo 146.º, n.º 2, alínea l), do CCP, no relatório preliminar o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º.
O artigo 62.º, do CCP, que prevê o modo de apresentação das propostas, estabelece no n.º 1 que “Os documentos que constituem a proposta são apresentados diretamente em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante”. Os termos a que deve obedecer a apresentação e a receção das propostas, conforme o disposto no n.º 1, são definidos por diploma próprio - cfr. n.º 4 do artigo 62.º do CCP.
No que respeita à classificação de documentos da proposta rege o artigo 66.º do CCP, nos seguintes termos:
“1 - Por motivos de segredo comercial, industrial, militar ou outro, os interessados podem requerer, até ao termo do primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, a classificação, nos termos da lei, de documentos que constituem a proposta, para efeitos da restrição ou da limitação do acesso aos mesmos na medida do estritamente necessário.
2 - A decisão sobre a classificação de documentos que constituem a proposta deve ser notificada aos interessados, pelo órgão competente para a decisão de contratar, até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas.
3 - Considera-se não escrita ou não declarada a classificação de um documento que não tenha sido expressamente autorizada nos termos do disposto nos números anteriores.
4 - Se no decurso do procedimento deixarem de se verificar os pressupostos que determinaram a classificação de documentos que constituem as propostas, o órgão competente para a decisão de contratar deve promover, oficiosamente, a respetiva desclassificação, informando do facto todos os interessados.
5 - Quando, por força da classificação de documentos que constituem a proposta, não seja possível apresentá-los nos termos do disposto no artigo 62.º ou no prazo fixado no programa do procedimento, o órgão competente para a decisão de contratar pode estabelecer, oficiosamente ou a pedido do interessado, um modo alternativo de apresentação dos documentos em causa ou a prorrogação daquele prazo na medida do estritamente necessário.
6 - A entidade adjudicante não deve divulgar as informações constantes dos documentos classificados das propostas.
7 - A entidade adjudicante pode impor aos concorrentes requisitos destinados a proteger as informações de natureza confidencial por ela disponibilizadas ao longo do procedimento de formação do contrato público.”.
A Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, abreviadamente designadas por plataformas eletrónicas, estabelecendo os requisitos e as condições a que as mesmas devem obedecer e a obrigação de interoperabilidade com o Portal dos Contratos Públicos e com outros sistemas de entidades públicas – cfr. artigo 1.º, n.º 1 da citada Lei.
Prevê-se no artigo 53.º, da referida Lei sob a epígrafe: “Confidencialidade da informação”, o seguinte:
“1 - Nas diferentes fases do procedimento, o acesso aos documentos que constituem as candidaturas, as soluções e as propostas só deve ser possível na data fixada nos termos das regras do procedimento.
(…)
10 - A circunstância de os documentos serem encriptados não dispensa os interessados do requerimento de classificação de documentos a que alude o n.º 1 do artigo 66.º do CCP para efeitos de restrição ou de limitação do acesso aos mesmos para salvaguarda de direitos do interessado.
11 - Nos casos referidos no número anterior, a plataforma eletrónica deve garantir que os documentos cuja classificação tenha sido autorizada pela entidade adjudicante apenas sejam visíveis pelos membros do júri, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 66.º do CCP.”.
Todos os documentos submetidos nas plataformas eletrónicas, bem como todos os atos que nos termos do CCP devem ser praticados dentro de um determinado prazo, são sujeitos à aposição de selos temporais emitidos por uma entidade certificadora credenciada para a prestação de serviços de validação cronológica, o que sucede designadamente com a submissão de propostas – cfr. artigo 55.º, n.ºs 1 e 2, alínea f), da Lei n.º 96/2015.
Prevê-se no artigo 69.º, da citada Lei, sob a epígrafe “Encriptação e classificação de documentos”:
“1 - Os documentos que constituem a proposta, a candidatura ou a solução são encriptados, sendo-lhes aposta assinaturas eletrónicas qualificadas.
2 - A circunstância de os documentos serem encriptados não dispensa os interessados do requerimento de classificação de documentos a que alude o n.º 1 do artigo 66.º do CCP para efeitos de restrição ou de limitação do acesso aos mesmos para salvaguarda de direitos do interessado.
3 - Nos casos referidos no número anterior, a plataforma eletrónica deve garantir que os documentos cuja classificação tenha sido autorizada pela entidade adjudicante apenas sejam visíveis pelos membros do júri, ou pelo responsável pelo procedimento caso não exista júri, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 66.º do CCP.”.
No que concerne à disponibilização de documentos prevê-se no artigo 62.º da referida Lei 96/2015“(…) 3 - Após a abertura das propostas pelo júri, ou pelo responsável pelo procedimento caso não exista júri, as plataformas eletrónicas devem garantir o acesso exclusivo, por parte das entidades incluídas na lista dos concorrentes, a todas as propostas apresentadas, aos esclarecimentos sobre a proposta da autoria dos respetivos concorrentes, aos documentos de habilitação apresentados pelo adjudicatário, bem como a todos os demais atos ou formalidades procedimentais relativos à fase posterior à apresentação das propostas que, nos termos do disposto no CCP, devam ser publicitados na plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante.
4 - No caso de classificação de determinados documentos que constituem a proposta, nos termos do artigo 66.º do CCP, as plataformas eletrónicas devem estar aptas a disponibilizar para consulta dos restantes concorrentes, nos termos do n.º 2 do artigo 138.º do CCP, apenas os documentos não classificados da mesma.
5 - A disponibilização referida no número anterior ocorre de forma automática, tendo por base a sinalização feita pelo interessado durante o carregamento do documento classificado, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 66.º do CCP.
6 - A plataforma eletrónica deve ainda permitir a disponibilização, a qualquer momento, de documentos sinalizados pelos concorrentes que o órgão competente para a decisão de contratar considere não classificados, nos termos do n.º 3 do artigo 66.º do CCP, ou desclassifique, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo.”
O conhecimento do conteúdo das candidaturas, soluções e propostas está regulado no artigo 73.º da referida Lei das plataformas nos seguintes termos:
“1 - Os meios eletrónicos utilizados pelas plataformas eletrónicas devem assegurar que as entidades adjudicantes e os restantes concorrentes só tomam conhecimento do conteúdo das candidaturas, das soluções e das propostas, depois de serem abertas pelo júri do procedimento, ou pelo responsável pelo procedimento caso não exista júri.
2 - A entidade adjudicante comunica à empresa gestora o momento em que devem ser publicitadas na plataforma eletrónica a data limite para a apresentação de candidaturas, de soluções e de propostas, bem como a data e hora de abertura das mesmas.
3 - As comunicações previstas no número anterior devem sempre ter lugar quando, por motivos de suspensão ou interrupção do prazo para apresentação de candidaturas, de soluções e de propostas, ocorra uma alteração da respetiva data e hora ou da data e hora para abertura das mesmas.”.
E a respeito da consulta das propostas apresentadas, o CCP no artigo 138.º, dispõe:
“1 - O júri, no dia imediato ao termo do prazo fixado para a apresentação das propostas, procede à publicitação da lista dos concorrentes na plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante.
2 - Mediante a atribuição de um login e de uma password aos concorrentes incluídos na lista é facultada a consulta, diretamente na plataforma eletrónica referida no número anterior, de todas as propostas apresentadas.
(…)”.
No caso sub iudice a atribuição de confidencialidade aos documentos que acompanham a proposta da 1.ª contrainteressada não obedeceu ao procedimento previsto no artigo 66.º do CCP, que prevê que a classificação de documentos compete à entidade adjudicante e não ao concorrente. Ou seja, não se provou que a 1.ª contrainteressada tivesse requerido a classificação de documentos que constituem a proposta, para efeitos da restrição ou da limitação do acesso aos mesmos na medida do estritamente necessário, nem foi proferida pela entidade adjudicante decisão de classificação.
Assim, a confidencialidade dos documentos que acompanharam a proposta da 1.ª contrainteressada deveria ter sido mantida apenas até ao termo do prazo de apresentação de propostas e a “partir desse momento, os concorrentes têm a faculdade de consultar todas as propostas apresentadas (artigo 138.º, n.º 2 do CCP). Manifesta-se aqui a exigência de transparência nos procedimentos de contratação pública (1-Cfr. Pedro Costa Gonçalves, in Direito dos Contratos Públicos, 3.ª edição, vol. 1, Almedina, pág. 826.)”.
Da factualidade provada resulta que os documentos da proposta da 1.ª contrainteressada e adjudicatária dos Lotes 1 e 2, C..., Lda., foram apresentados sob confidencialidade, facto de que o Júri se apercebeu aquando da pronúncia apresentada pela Autora em sede de audiência prévia. Provou-se que após solicitação da ora autora, nesse mesmo dia, a entidade recorrida diligenciou junto da plataforma no sentido de serem disponibilizados os documentos da proposta da 1.ª contrainteressada, ou seja, em 22 de julho de 2024 rejeitou a confidencialidade da certidão permanente, da declaração anexo I, da proposta e do alvará.
Com efeito, está demonstrado que no mesmo dia da apresentação da pronúncia da Autora, a 22.07.2024 foi registada a data/hora da ação de rejeição de confidencialidade dos documentos apresentados com a proposta submetida pela Contrainteressada C... na plataforma Vortal, concretamente a certidão permanente da sociedade, a Declaração Anexo I ao Caderno de Encargos, o Alvará e o documento da proposta.
Tal como se provou que o registo do pedido de levantamento da confidencialidade da proposta da Contrainteressada C... foi comunicado ao Município pelos serviços da Vortal, a 24.10.2024, não tendo o levantamento ocorrido de imediato, após o pedido.
A classificação dos documentos que constituem a proposta da 1.ª contrainteressada, em desrespeito pela previsão do n.º 1 e 2 deste artigo 66.º, não constitui fundamento de exclusão da proposta – cfr. artigos 57.º e 62.º, do CCP, devendo nos termos previstos no n.º 3 do citado artigo 66.º, considerar-se não escrita ou não declarada a classificação de um documento que não tenha sido expressamente autorizada nos termos do disposto nos citados n.ºs 1 e 2 do artigo 66.º, do CCP.
Assim, e como se decidiu na sentença recorrida não estamos perante uma causa de exclusão da proposta da 1.ª contrainteressada.
Está, efetivamente, em causa a transparência no procedimento, mas no caso não se provou que a atribuição de confidencialidade aos documentos se devesse a uma atuação da entidade adjudicante que, de resto, como se provou e já se referiu, diligenciou junto da plataforma no sentido de os documentos serem disponibilizados para consulta. O que só veio a suceder apenas após a elaboração do relatório final e após decisão de adjudicação.
Ora, a entidade adjudicante não praticou qualquer ato de classificação de documentos e alertada pela autora, ora recorrente, para essa classificação adotou, nesse mesmo dia as necessárias diligências para que os documentos fossem desclassificados, procedendo à rejeição da confidencialidade desses documentos apresentados com a proposta da 1.ª Contrainteressada, embora esse levantamento não tenha ocorrido de imediato, após o pedido – cfr. factos provados 19 e 20.
Por outro lado, do relatório preliminar consta a identificação das propostas apresentadas, a referência da proposta, a data e os lotes relativamente aos quais cada concorrente apresentou proposta, assim como os preços apresentados por cada concorrente. Contendo o relatório preliminar a mesma informação relativamente a todos os concorrentes. Na pronúncia apresentada pela ora recorrente em sede de audiência prévia é mencionado que a 1.ª contrainteressada não indica o número de viaturas disponíveis ou se indica está oculto, que não tem acesso às licenças da concorrente 4 – ora 1.ª contrainteressada - para os lotes 1 e 2 e meios humanos (motoristas) legalizados (formação TCC), e quanto ao pessoal necessário devidamente habilitado, sendo um transporte coletivo, serão necessários vigilantes/acompanhantes, sendo que quanto à concorrente 4 nada está visível.
Sucede que nesta sequência o júri elaborou o relatório final, no qual fez constar que “por lapso” não detetou a confidencialidade dos documentos, que “Não obstante, assim que confrontado com a pronúncia da T..., de imediato, o júri procedeu à rejeição da confidencialidade desses documentos, tendo apenas sido mantido como confidencial, um documento nominativo, por conter dados pessoais (cartão do cidadão) do gerente da empresa”. E quanto ao número de viaturas disponíveis para cada lote esclareceu que decorre expressamente das propostas de ambos os concorrentes a devida indicação, ressalvando que “no que diz respeito ao concorrente C..., a informação não estaria acessível aos demais concorrentes, dado o documento estar como confidencial”, e que as demais questões respeitam “aos requisitos técnicos a verificar no plano da execução do contrato propriamente dito e não aos atributos a que a proposta deva obedecer”. Referindo, ainda, que “não sendo de carácter obrigatório a junção dos títulos de alvará, licenças ou habilitações legais como elementos integrantes das propostas, a sua não apresentação não constitui causa de exclusão, mas sim eventual impedimento para a execução da prestação de serviço, caso não se verifiquem correspondidas as características apontadas na mencionada Cláusula 23.ª do Caderno de Encargos.”.
Não tendo a entidade adjudicante praticado o ato de classificação dos documentos e em face da atuação desta após o conhecimento dessa classificação – que como se provou, de imediato, rejeitou a confidencialidade dos documentos – não se pode concluir que tenha incorrido em violação dos invocados princípios da contratação pública, da igualdade de tratamento, do princípio da não-discriminação e do princípio da boa-fé (previstos no art. 1.°-A do CCP), ainda que a confidencialidade em que estiveram os documentos seja suscetível de afetar a transparência do procedimento, porquanto só após a decisão de adjudicação foram disponibilizados os documentos da proposta da 1.ª contrainteressada, designadamente, o alvará.
No entanto, tal irregularidade não constitui causa de exclusão da proposta – cfr. artigos 62.º, 66.º e 146.º, n.º 2, al. l), todos do CCP, não inquinando o ato de adjudicação com o vício da anulabilidade, tal como não é suscetível de inquinar todo o procedimento pré-contratual.
Por outro lado, não se demonstrou que se os documentos tivessem sido disponibilizados anteriormente teriam conduzido à prática de um ato procedimental diferente do ato de adjudicação praticado pelo recorrido, atenta, desde logo, a posição manifestada pelo ora recorrido em sede de contestação e do presente recurso. Assim, não obstante, a não disponibilização imediata dos documentos da proposta, a sua disponibilização posterior, nomeadamente com a junção dos mesmos aos autos no processo administrativo, permitiu à ora recorrente exercer o seu direito de ação, sendo-lhe, ainda possível no decurso da ação apresentar articulado superveniente, invocando factos constitutivos, modificativos ou extintivos supervenientes, até ao encerramento da discussão – cfr. artigo 86.º do CPTA, pelo que, este fundamento não pode conduzir à exclusão da proposta da 1.ª contrainteressada e consequentemente à anulação da decisão de adjudicação (2-Neste sentido decidiu o Tribunal de Justiça da União (acórdão de 17/11/2022 - Processo C-54/21), “O artigo 1.º, n.ºs 1 e 3, da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos processos de recurso em matéria de adjudicação dos contratos de direito público de obras de fornecimentos, conforme alterada pela Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, deve ser interpretado no sentido de que:em caso de constatação, no tratamento de um recurso interposto de uma decisão de adjudicação de um contrato público, de uma obrigação de a entidade adjudicante divulgar ao recorrente informações que foram erradamente tratadas como confidenciais e de uma violação do direito à ação em razão da não divulgação dessas informações, essa constatação não deve necessariamente conduzir à adoção, por essa entidade adjudicante, de uma nova decisão de adjudicação do contrato, desde que o direito processual nacional permita ao órgão jurisdicional chamado a pronunciar-se tomar, no decurso da instância, medidas que restabeleçam o respeito do direito à ação ou lhe permitam considerar que o recorrente pode interpor um novo recurso da decisão de adjudicação já tomada. O prazo para a interposição desse recurso só deve correr a partir do momento em que esse recorrente tenha acesso a todas as informações que tinham erradamente sido qualificadas de confidenciais.”.).
Termos em que improcede este fundamento do recurso.* 3.2.2. Da exclusão da proposta da 1.ª contrainteressada, por falta de titularidade de alvará de transporte coletivo de crianças
Insurge-se a recorrente quanto ao decidido pelo Tribunal a quo quanto à titularidade do alvará dizendo que se assiste ao réu o poder discricionário de definir o objeto do contrato a adjudicar, bem como o critério para avaliação das propostas, já não poderá definir, em violação do legalmente estabelecido, qual o alvará ou título exigido para efeitos de execução contratual. E que não há nada a impugnar quanto às normas de concurso, pois as mesmas fazem expressa referência à necessidade de apresentação, como elemento integrante da proposta, dos títulos ou alvarás necessários à execução do contrato, cuja interpretação se afigura clara e tem sido seguida nos demais procedimentos pré-contratuais de objeto similar em que a autora tem participado, no qual se concluiu que "a apresentação de alvará diverso do referente ao transporte colectivo de crianças - nomeadamente o emitido pelo INEM para transporte de doentes, não satisfaz o requisito legal e contratualmente exigido de habilitação técnica para o exercício da actividade objecto do contrato", o que levou a Entidade Adjudicante, no referido procedimento concursal, "(...) considerando que o concorrente não cumpre um requisito essencial de habilitação técnica para execução do objecto do contrato (...) [a impor a] sua exclusão, nos termos dos arts. 70.°, n.° 2 e alínea b) e 146.°, n.° 2 , al. o) do Código dos Contratos Públicos, por não demonstrar a posse do título habilitante legalmente exigido para a atividade contratada".
Mais referiu que o título legalmente exigido para o exercício da atividade implicada no contrato, além de expressamente definido no Programa do Procedimento como elemento integrante da proposta e, nessa medida, obrigatório, é matéria do domínio da legalidade, abrangida pelo poder de fiscalização judicial da atividade administrativa. Há alvarás ou títulos habilitantes diferentes em função do objeto do procedimento (e, correspectivamente, do contrato a adjudicar), encontrando-se essa incidência objetiva legalmente definida, pelo que, no presente caso, não se requer ao Tribunal que se "imiscua na decisão da especificação técnica", mas antes que se pronuncie quanto à necessidade, à luz do quadro normativo pertinentemente mobilizável, de alvará de transporte coletivo de crianças para efeitos de execução do presente contrato e relativamente à desconformidade legal do alvará apresentado pela primeira contrainteressada, não sendo a questão reduzível a uma "simples decisão de especificação técnica", pelo que se impõe pronúncia judicial quanto à exigência legal de alvará de transporte coletivo de crianças - em conformidade, inclusivamente, com o estipulado nas peças do procedimento -, na medida em que o título legalmente habilitador à execução do contrato adjudicado se trata de um limite à discricionariedade administrativa imposto por parâmetros de normatividade ou de legalidade (em sentido convergente, cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 01/10/2020, processo n.º 572/10.1BELSB, cit. supra). A imposição legal de alvará de transporte coletivo de crianças implica o cumprimento de vários requisitos definidos na Lei n.º 13/2006, de 17 de abril para o transporte seguro e responsável das crianças. Resulta inequívoco que, sem qualquer dependência do tipo de automóvel que a Primeira Contrainteressada decida empregar na prestação dos serviços, estamos perante um caso de exercício da referida atividade a título principal ou acessório, reconduzível, nessa medida e nos termos do art. 2.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril, ao transporte coletivo de crianças e respetiva disciplina jurídico-legal, e que, por conseguinte, carece de alvará de transporte coletivo de crianças para o seu lícito e regular exercício (art. 3.° da Lei n.° 13/2006, de 17 de Abril). Estamos perante um contrato cujos serviços são subsumíveis no transporte coletivo de crianças com necessidades específicas individuais, regulado, nomeadamente na Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, e não de doentes não urgentes, pelo que, ao invés do alegado pelo Réu, o alvará emitido pelo INEM, nos termos do n.º 2 do artigo 11.º da Portaria n.º 260/2014, de 15 de Dezembro, de que a primeira contrainteressada seja titular, não supre a insuficiência, quanto à habilitação/licença legalmente exigida para cumprimento do contrato.
Não sendo a primeira contrainteressada titular de todas autorizações exigidas nas peças do concurso, não podia a sua proposta ser considerada como respondendo a todas as exigências legais e procedimentais e, por isso, não podia ser admitida a concurso, pelo que se impunha, em sede de Relatório Preliminar, que a proposta por si apresentada, tivesse sido excluída, à luz do disposto nos arts. 57.°, n.° 1, al. c), 70.°, n.° 2, al. a) e 146.°, n.° 2, als. d) e o), todos do CCP.
Por seu lado a entidade recorrida argumenta dizendo que cabe sempre à entidade adjudicante exigir dos concorrentes a titularidade de alvará que entenda por mais adequado à execução contratual. Para a prestação dos serviços postos a concurso, inexiste norma legal que imponha um determinado alvará, nem a recorrente identifica a norma que diz ter sido violada.
Por outro lado, refere que se violação houvesse, ela teria tido lugar no momento em que o órgão competente para decidir aprovou as peças do procedimento concursivo e não tendo a recorrente impugnado no momento e pelo meio próprios as peças do procedimento, não poderá, agora, invocar uma violação de lei, que nunca seria imputável à sentença, mas sim ao Programa do Concurso. De qualquer forma, inexiste violação de lei nas peças do procedimento, nem erro na aplicação do direito pelo Tribunal “a quo”.
Apreciemos, então, se a sentença recorrida errou por ter considerado que o alvará emitido pelo INEM, que a 1.ª contrainteressada e adjudicatária apresentou, cumpre a exigência de habilitação ou licença legalmente exigida para o cumprimento do contrato.
Para tal, mobilizou-se na sentença recorrida a seguinte fundamentação, em síntese:
“Da norma do artigo 6.° do Programa do Procedimento consta a exigência de documentos e títulos legalmente exigidos que certifiquem a habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato ou atividade.
Da especificação técnica descrita no artigo 23. ° do Caderno de Encargos consta a exigência de alvarás obrigatórios por lei para o referido transporte, sem outra especificação.
Encontrando-se o objeto do contrato definido, na cláusula 22.° do Caderno de Encargos, como serviços de transporte para alunos com necessidades especificas.
Pelo que se verifica que, das normas do concurso consta uma remissão genérica para a exigência de documentos e títulos legalmente exigidos que certifiquem a habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato ou atividade, sem qualquer referência expressa, nem específica do procedimento.
Em causa está o transporte de crianças em idade escolar com necessidades específicas individuais.
Necessidades que (…) podem ser necessidades diversas, por derivarem de diferentes patologias.
Afere-se, pela cláusula 2.ª do Caderno de Encargos que em cada um dos 4 Lotes está em causa o transporte de alunos com necessidades específicas individuais, distinguindo-se entre os Lotes 1 e 2, para o transporte normal e os Lotes 3 e 4, para o transporte adaptado, sem que tais conceitos ou distinção dos utentes do transporte normal e do transporte adaptado se encontrem definidos nas regras do concurso.
Recorde-se, em causa está a impugnação dos Lotes 1 e 2, para o transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais.
O certo é que o Júri admitiu ambas as propostas, da Autora e da Contrainteressada, admitindo como adequados os títulos apresentados, seja o título de habilitação para o transporte coletivo de crianças e jovens até aos 16 anos, regulado pela Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, seja o título para o transporte de doentes, regulado pelo DL n.° 38/92, de 28 de março.
E das normas do concurso, que não foram impugnadas, não consta qualquer especificação para além da referência a títulos legalmente exigidos, que certifiquem a habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato ou atividade.
Pelo que,
Da análise do Tribunal sobre o regime legal de cada um dos títulos de habilitação de transporte não resulta evidente a falta de adequação à atividade objeto do contrato, como a Autora alega acerca do título apresentado pela Adjudicante.
Às entidades submetidas ao regime da contratação pública assiste o poder discricionário de liberdade de escolha entre várias soluções administrativas possíveis para satisfazer o interesse público, dentro dos limites legais e daqueles a que se tenha vinculado para a avaliação das propostas, pelas especificações técnicas definidas.
Por isso,
Não compete ao Tribunal imiscuir-se na decisão da especificação técnica, se sobre ela não for invocado qualquer erro palmar ou de violação dos princípios gerais de Direito a que os atos praticado no âmbito discricionário da Administração não deixam de estar vinculados, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.
Menos ainda tal pode competir à Autora, que não impugnou as normas do concurso.
Termos pelos quais se conclui pela improcedência da alegada causa de exclusão da Primeira Contrainteressada, por falta de apresentação de alvará para o transporte coletivo de crianças.”.
Antes de mais deixe-se, desde já, claro que existindo norma legal que imponha ou exija a titularidade de um tipo específico de alvará para a prestação dos serviços objeto do procedimento em causa a entidade adjudicante não goza de qualquer discricionariedade ou margem de livre decisão sobre o tipo de alvará que pode admitir para a prestação dos serviços objeto do concurso em causa nos presentes autos.
Refira-se, também, que nos termos do previsto no artigo 103.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA o pedido de declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos pode ser deduzido por quem participe ou tenha interesse em participar no procedimento em causa, podendo ser cumulado com o pedido de impugnação de ato administrativo de aplicação das determinações contidas nos referidos documentos. Assim, não está a ora recorrente impedida de impugnar o ato de adjudicação com fundamento em vícios de ilegalidade das normas procedimentais que o fundamentem.
Está em causa nos presentes um procedimento de concurso público para a aquisição da “Prestação de Serviço para Transporte Especial (adaptado) de Alunos do Concelho de Odivelas, via DEIS/DE”, em 4 lotes – cfr. facto n.º 1 do probatório.
Em consonância prevê-se no artigo 1.º do Programa do Procedimento (PP) que
“1. O presente concurso tem por objeto a aquisição de Prestação de Serviço para Transporte Especial (Adaptado) de Alunos do Concelho de Odivelas, via DEIS/DE da CMO - Proc. /2024.
2. O Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (…) em que se enquadra o presente contrato é o seguinte: código CPV 60l30000 com a designação “Serviços de transporte rodoviário de passageiros - com finalidade especifica”.”.
Prevendo-se no artigo 6.º, n.º 2 do PP, o seguinte:
“A Proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos:
a) Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP), conforme ficheiro autónomo disponibilizado na plataforma eletrónica, em alternativa poderá ser apresentada a Declaração de aceitação, elaborada em conformidade com o modelo constante do ANEXO I do CCP;
b) Documento comprovativo do poder da representação do assinante indicado no DCEUCP ou ANEXO, nomeadamente certidão permanente ou a disponibilização da informação constante da certidão on line, nos termos do Decreto-Lei n.º 76-A/2006, de 29 de março, devendo para o efeito ser mencionado o respetivo código de acesso;
c) Preço unitário por viagem e dia por lote, não incluindo o IVA, indicado em algarismos;
d) Indicação da taxa de IVA aplicável;
e) Indicação do número de Viaturas disponíveis que serão afetas a cada lote;
f) Indicação da data de início de atividade para prestação deste tipo de serviço.
2. Apresentação de todos os documentos ou títulos legalmente exigidos que certifiquem a habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato e atividade.”.
Estando o objeto do contrato definido na cláusula 2.ª do caderno de encargos (CE), nos seguintes termos:
“O objeto do contrato consiste na aquisição de prestação de serviços de transporte para alunos com necessidades específicas individuais, residentes no Concelho de Odivelas, nos termos das cláusulas técnicas deste caderno de encargos, considerando os seguintes lotes:
• Lote 1 - Transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no concelho de Odivelas que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho de residência;
• Lote 2 - Transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no concelho de Odivelas que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho de residência;
• Lotes 3 - Transporte adaptado de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no concelho de Odivelas que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho de residência;
• Lote 4 - Transporte adaptado de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no concelho de Odivelas que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho de residência;”.
E na cláusula 22.ª da parte relativa às Cláusulas Técnicas, constantes do Caderno de Encargos, consta a descrição da prestação de serviço, as características da prestação de serviço comum a todos os lotes e o modo de execução da prestação de serviço, do seguinte modo:
“1. O objeto do contrato consiste na aquisição da prestação de serviços de transporte para alunos com necessidades especificas individuais, residentes no Concelho de Odivelas, para o ano letivo 2024/2025, para os seguintes lotes:
> Lote 1 - Transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho, estando previsto o transporte de 56 (cinquenta a e seis) alunos durante o ano letivo de 2024/2025;
> Lote 2 - Transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho, estando previsto o transporte de 44 (quarenta e quatro) alunos durante o ano letivo de 2024/2025;
> Lote 3 - Transporte adaptado de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho, estando previsto o transporte de 8 (oito) alunos durante o ano letivo de 2024/2025;
> Lote 4 - Transporte adaptado de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho, estando previsto o transporte de 5 (cinco) alunos durante o ano letivo de 2024/2025;
2. Nos lotes acima indicados considera-se “fora do concelho” a área metropolitana de Lisboa.
3. Durante a execução do contrato poderão verificar-se alterações com aumento ou redução dos alunos a transportar e eventual alteração de circuitos.
4. O procedimento é contínuo e será executado na medida das reais necessidades que se verifiquem, até ao seu montante total ser atingido sendo que o cocontratante não poderá imputar à entidade adjudicante o pagamento de eventual número de dias por usufruir.”.
Prevendo-se na cláusula 23.ª da parte relativa às Cláusulas Técnicas do CE, relativa às “Características da prestação de serviços comuns a todos os lotes” que:
“1. Para o ano letivo 2024/2025, estimam-se aproximadamente 190 dias letivos.
2. O calendário de funcionamento das atividades educativas e letivas decorre entre o 1.º dia útil de setembro e o último dia útil de julho.
3. O horário da prestação de serviços deverá possibilitar o cumprimento dos horários das atividades educativas, entre as 07h00m e as 19h30m.
4. O concorrente deverá ser detentor mediante o lote, dos alvarás obrigatórios por lei para o referido transporte.
5. As viaturas a afetar à prestação de serviços mediante o lote, devem ser adequadas e devidamente licenciadas nos termos de lei para o respetivo transporte;
6. Cada uma das viaturas a afetar à prestação de serviços deve ter o pessoal necessário devidamente habilitado.”.
Ora, em face das normas do procedimento acabadas de enunciar verifica-se que quanto ao Lote 1 está em causa o transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho, estando previsto o transporte de 56 (cinquenta a e seis) alunos durante o ano letivo de 2024/2025 e quanto ao lote 2, está igualmente, em causa o transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, neste caso, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho, estando previsto o transporte de 44 (quarenta e quatro) alunos durante o ano letivo de 2024/2025.
Analisadas todas as normas procedimentais do concurso em causa nos presentes autos conclui-se que a entidade adjudicante não definiu o concreto tipo de alvará exigido para a prestação dos serviços objeto do procedimento em causa nos presentes autos. No artigo 1.º n.º 2, do PP indicou que o “Vocabulário Comum para os Contratos Públicos” em que se enquadra o presente contrato é o código CPV 60l30000 com a designação “Serviços de transporte rodoviário de passageiros - com finalidade específica".
Estabelecendo no artigo 6.º, n.º 2, a obrigatoriedade de “Apresentação de todos os documentos ou títulos legalmente exigidos que certifiquem a habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato e atividade.”.
A recorrente defende que o alvará apresentado pela 1.ª contrainteressada não pode ser admitido por ser legalmente exigido o alvará regulado pela Lei n.º 13/2006, de 17 de abril.
Com a proposta apresentada a primeira Contrainteressada apresentou comprovativo da titularidade do Alvará n.º 251, emitido pelo INEM, de acordo com o DL n.º 38/92, de 28 de março, para o transporte de doentes em território nacional, com validade até 2027, como está provado.
A Lei n.º 13/2006, de 17 de abril (3-Na redação aplicável ao caso dos autos, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 74-A/2023, de 28 de agosto.), define o regime jurídico do transporte coletivo de crianças e jovens até aos 16 anos, de e para os estabelecimentos de educação e ensino, creches, jardins-de-infância e outras instalações ou espaços em que decorram atividades educativas ou formativas, designadamente os transportes para locais destinados à prática de atividades desportivas ou culturais, visitas de estudo e outras deslocações organizadas para ocupação de tempos livres. E estabelece designadamente, as condições para exercício da atividade a título principal e a título acessório, o licenciamento e requisitos de acesso à atividade, o licenciamento e identificação de automóveis utilizados no transporte de crianças, a idade dos veículos afetos ao transporte de crianças, a certificação e idoneidade de motoristas, as regras relativas aos vigilantes, seguro, assim como as regras da segurança no transporte, entre outras situações ou circunstâncias a observar no designado “transporte de crianças”.
Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 38/92, de 28 de março (4-Com as últimas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 24/2023, de 6 de abril, que o republicou.) regulamenta a atividade de transporte de doentes, designadamente quanto à autorização do exercício da atividade, os requisitos e critérios para a concessão do alvará, condições técnicas, considerando a natureza dos transportes que a entidade se propõe realizar, no respeitante a meios humanos e materiais, características dos respetivos veículos e seu equipamento, assim como para a cassação do alvará. Define, também, os requisitos para licenciamento dos veículos utilizados no transporte de doentes e as regras relativas às inspeções desses veículos automóveis.
O Regulamento do Transporte de Doentes, aprovado pela Portaria n.º 260/2014, de 15 de dezembro prevê no artigo 4.º, o seguinte:
“1. O veículo dedicado ao transporte de doentes (VDTD) destina-se ao transporte em banco (s) ou cadeira (s) de rodas, de um ou mais doentes e seus acompanhantes cuja situação clínica não impõe, previsivelmente, a necessidade de cuidados de saúde durante o transporte.
2. Os VDTD têm de estar afetos exclusivamente à atividade de transporte de doentes. (…)”.
Os artigos 24.º e 25.º do referido Regulamento definem, respetivamente, as especificações e requisitos técnicos do VDTD, assim como as características de identificação do VDTD.
E nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea d) prevê-se que “[a]s ambulâncias e os VDTD só podem realizar transporte de doentes se tripulados por elementos que disponham de formação adequada a cada tipo de transporte, nos seguintes termos: (…) alínea d) “A tripulação do VDTD é constituída por um elemento, simultaneamente condutor, com formação mínima em Suporte Básico de Vida.”
Considerando o objeto do procedimento – lotes 1 e 2 acima identificados – “consiste na aquisição da prestação de serviços de transporte para alunos com necessidades especificas individuais”, respeitando o lote 1 a transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho, estando previsto o transporte de 56 (cinquenta a e seis) alunos durante o ano letivo de 2024/2025 e o lote 2 a transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho, estando previsto o transporte de 44 (quarenta e quatro) alunos durante o ano letivo de 2024/2025, não obstante a entidade adjudicante não tenha definido o concreto alvará considerado necessário ou adequado para a prestação dos serviços em causa, dúvidas não subsistem que está em causa o transporte de alunos – ainda que não se identifique, em concreto, idades -, e não de doentes. No que respeita aos lotes 1 e 2, como resulta provado, trata-se de transporte normal de alunos, que embora tenham necessidades educativas especiais, não foram definidas quaisquer condições de transporte, contrariamente aos lotes 3 e 4, em que estava em causa a exigência de transporte adaptado.
Assim, sendo o transporte de alunos, isto é de crianças e jovens “de e para os estabelecimentos de educação e ensino, creches, jardins-de-infância e outras instalações ou espaços em que decorram actividades educativas ou formativas, designadamente os transportes para locais destinados à prática de actividades desportivas ou culturais, visitas de estudo e outras deslocações organizadas para ocupação de tempos livres”, regulado pela citada Lei n.º 13/2006 que prevê um conjunto de prescrições a cumprir para a atribuição dos alvarás para transporte em segurança das crianças e jovens será o específico alvará cuja atribuição é regulada pela Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, o adequado para a prestação dos serviços de transporte normal de alunos com necessidades educativas especiais a que respeitam os lotes 1 e 2 – cfr. artigo 3.º da referida Lei.
Dado que em causa está um procedimento destinado à celebração de um contrato para aquisição de prestação de serviços de transporte para alunos com necessidades específicas individuais, residentes no Concelho de Odivelas, nos termos das cláusulas técnicas deste caderno de encargos, não estando em causa nestes lotes qualquer outra especificidade que imponha a exigência de alvará de transporte de doentes, pois não se provou que esteja em causa o transporte de doentes, ao invés, trata-se do transporte normal de alunos com necessidades educativas especiais, sendo que o transporte adaptado respeita apenas aos lotes 3 e 4 não pode admitir-se como adequado o alvará para transporte de doentes. Para além de que, como já referido, os veículos de transporte de doentes (VDTD) têm de estar afetos exclusivamente à atividade de transporte de doentes – cfr. artigo 4.º, n.º 2, do referido Regulamento, o que não se demonstrou que fosse a situação dos lotes 1 e 2.
Em suma, considerado que se trata de um procedimento concursal destinado ao transporte normal de crianças e jovens a que respeita a Lei n.º 13/2006, não estando em causa o transporte de doentes verifica-se o invocado fundamento de exclusão da proposta apresentada pela 1.ª contrainteressada – cfr. artigo 6.º, n.º 2, do PP e artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP.
Termos em que, procedendo este fundamento do recurso, não pode manter-se, nesta parte, a sentença recorrida.* 3.2.3. Da exclusão da proposta da segunda contrainteressada por incongruência e incorreção do preço apresentado
Alega a recorrente que não se compreende a conclusão alcançada pelo Tribunal a quo, pois a proposta apresentada pela segunda contrainteressada é incongruente, apresentando um preço para a viagem por lote, critério concretamente definido pelo Réu, e outro unitário por viagem. Não corresponde à verdade que não haja uma definição dos alunos e do número de viagens a realizar, tanto mais que o réu se serve desses elementos para, a partir do preço unitário por viagem apresentado pela segunda contrainteressada, chegar ao valor da proposta por lote, pelo que não se antolha razão atendível para assumir que o valor relativamente ao qual a segunda contrainteressada se quis vincular foi o unitário por viagem e não o por lote, critério de adjudicação identificado nas peças do procedimento, que outrossim apôs no mesmo documento. O critério é monofactor e prende-se com o preço para cada lote, sendo que a apresentação dos preços unitários por viagem, embora fosse um elemento integrante da proposta, apenas tem relevância para efeitos de apreciação do preço anormalmente baixo, conforme disposto no n.º 5 do artigo 11.º do Programa do Concurso e expressamente assumido pelo Tribunal a quo, mas não para efeitos de cálculo do preço apresentado na proposta deduzida por qualquer concorrente. Entre um valor redondo, como preço final por lote, e um outro que carece do emprego de uma fórmula matemática, o primeiro é forçosamente mais direto e, expectavelmente, correto, pelo que, devido à obscuridade insuperável em torno do preço, só se pode legitimamente concluir pela sua indeterminabilidade, não se conseguindo identificar, para além de qualquer dúvida, a que valor a concorrente se quis verdadeiramente vincular, impondo-se, nos termos do disposto na al. a) do n.° 2 do art. 70.° e na al. b) do n.° 1 do art. 57.°, ambos do CCP, a exclusão da proposta da segunda contrainteressada. Ou, sem conceder, sempre deve ser considerado, para efeitos de avaliação da proposta da segunda contrainteressada, o preço por lote e reordenadas as propostas apresentadas quanto ao Lote 2 do procedimento pré-contratual em conformidade.
Por seu lado o recorrido aduziu que a este respeito, a Recorrente não aponta qualquer erro à sentença posta em crise, limitando-se a reproduzir tudo o que alegou no seu articulado inaugural sobre a interpretação que o júri fez da aplicação do critério “preço” e sobre esta matéria, o Tribunal “a quo” decidiu com total acerto.
Vejamos.
Relativamente ao critério de adjudicação e de desempate prevê-se no artigo 11.º do PP, que: “1. A adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, por lote, na modalidade monofator nos termos da alínea b), do n.º 1, do artigo 74.º do CCC, não havendo limitação do número de lotes a adjudicar por proposta concorrente.
2. O critério da proposta economicamente mais vantajosa será densificado pelo fator preço, correspondendo este ao único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.
3. As propostas serão, relativamente a cada lote, ordenadas por ordem crescente, por comparação direta, do mais baixo para o mais alto preço.
(…)”.
A cláusula 7.ª do CE prevê quanto ao parâmetro base do preço contratual, o seguinte: “O Contraente Público dispõe-se a pagar no âmbito do objeto do presente contrato o valor máximo de € 1.607.115,00 € (um milhão seiscentos e sete mil cento e quinze euros), acrescido de IVA à taxa legal em vigor, se este for legalmente devido, incluindo eventuais renovações, distribuído pelos 4 lotes da seguinte forma:
a) Lote 1: 734.160.00 € (setecentos e trinta e quatro mil cento e sessenta euros);
b) Lote 2; 689.700,00 € (seiscentos e oitenta e nove mil e setecentos euros);
c) Lotes 3: 104.880,00 € (cento e quatro mil oitocentos e oitenta euros);
d) Lote 4 78.375,00 € (setenta e oito mil trezentos e setenta e cinco euros).”.
Sobre as condições de pagamento estabelece o artigo 8.º do CE o seguinte:
“(…) 2. A faturação deverá ser efetuada mensalmente e dirá respeito à prestação de serviço efetuada em cada mês, devendo o pagamento ser efetuado nos 30 (trinta) dias subsequentes à data de entrada da fatura nos serviços da Contraente Público, a qual só pode ser emitida apôs o vencimento da obrigação a que se refere.
3. O pagamento da prestação do serviço só será efetuado após ser confirmado e visado pelo serviço municipal responsável
4. Em caso de discordância por parte do Contraente Público, quanto aos valores indicados nas faturas, deve esta comunicar ao Cocontratante, por escrito, os respetivos fundamentos, ficando o mesmo obrigado a prestar os esclarecimentos necessários ou proceder à emissão de eventuais notas de crédito.”.
E na cláusula 24.ª das cláusulas técnicas do CE estabelece-se que:
“1. O cocontratante deverá considerar que este tipo de transporte deve incluir duas viagens diárias (residência/escola e escola/residência).
2. O cocontratante deverá assegurar a comunicação com as famílias/encarregados de educação dos alunos a transportar.
3. Em casos de ocorrência de situações anómalas durante a execução do contrato, o cocontratante deverá articular logo que possível com os serviços de educação do contraente.”.
Nos termos previstos na cláusula 5.ª do CE:
“(…) 2. Esta prestação de serviço só poderá ter início no dia útil seguinte ao visto prévio do Tribunal de Contas, contudo nunca antes do 1.º dia do ano letivo 2024/2025 (1.º dia útil de setembro).
3. A prestação de serviço a realizar no âmbito do contrato deverá ser efetuada durante o período letivo do ano 2024/2025, eventualmente renovável por mais dois anos letivos, 2025/2026 e 2026/2027, se não for denunciado por qualquer uma das partes, com a antecedência mínima de 60 (sessenta) dias, por carta registada com aviso de receção;
4. Considera-se que o ano letivo abrange apenas 11 meses (1.º dia de setembro e o último dia do julho).
5. Não pode ser dado início a qualquer aspeto de execução do contrato antes da apresentação de todos os documentos da habilitação pelo Cocontratante e do envio do comprovativo de caução.
6. Os prazos previstos são contínuos, correndo em sábados, domingos e dias feriados.”.
Ora da proposta da contrainteressada U…, para além do preço total de 1.607.155,00€ e do preço por lote, com valores que correspondem ao definido na cláusula 7.ª do Caderno de Encargos para o preço base por lote, consta a indicação do preço unitário por viagem por dia sem IVA - de 26,38€, proposto para cada um dos lotes. Na proposta apresentada, no item que a 2.ª contrainteressada denominou como “Especificações Técnicas”, referiu que “Viagem contempla trajeto do ponto A com destino ao Ponto B. Sendo que neste exemplo contempla Casa/Escola, caso seja efetuado o regresso da Escola/Casa será cobrada outra viagem.”. Assim, partindo deste preço unitário por viagem (de 26,38 €) – ao qual a U… se vinculou de forma clara e inequívoca – e da referida menção aposta nas especificações técnicas o júri através de uma mera operação aritmética, limitou-se a calcular o valor para as duas viagens/dia, obtendo o preço por dia/aluno, e multiplicando este valor pelo número indicativo de alunos previsto no caderno de encargos, alcançou o custo dia/total de alunos (“preço dia alunos”). De seguida multiplicou este “preço dia alunos” pelo número total de dias (190) previsto para o transporte para o ano letivo 2024/2025 e alcançou o preço total anual do serviço para cada lote.
Metodologia que utilizou para avaliar e comparar todas as propostas admitidas.
Assim, o júri considerou o valor do preço por viagem diário, apresentado pela 2.ª contrainteressada, que segundo o critério de adjudicação deve relevar para a exclusão das propostas por preço anormalmente baixo, mas também é o preço exigido para a apresentação da proposta, nos termos da alínea c) do n.º 2 do art.º 6 do Programa do Procedimento, da qual consta “c) Preço unitário por viagem e dia por lote, não incluindo o IVA, indicado em algarismos;” e para aplicação do critério de adjudicação – cfr. artigo 11.º do PP.
Na sentença recorrida expendeu-se o seguinte:
“Sendo certo que o preço por viagem é determinante do preço total, de modo que um preço mais baixo por viagem conduzirá, necessariamente, a um preço mais baixo por Lote, o Tribunal não pode deixar de constatar que o Júri não se limitou a ordenar as propostas pelo preço apresentado, antes ponderando cálculos em função das necessidades prevista, pelo número de dias e número de alunos previsto.
Não obstante,
Importa atender que, pela redação da norma do critério de adjudicação, definido no artigo 11.º do Programa do Procedimento, verifica-se o critério da proposta economicamente mais vantajosa por lote, densificada pelo fator preço. Não havendo, em rigor, uma referência ao preço total por lote, como a Autora alega.
E importa também atender às normas das cláusulas 5.º, 7.º e 8.º do Caderno de Encargos, sobre o preço base e as condições de pagamento, pelas quais a Entidade Adjudicante definiu o prazo da vigência do contrato, a realizar durante um período letivo de 2024/2025, eventualmente renovável até 2026/2027, o preço máximo que se dispõe a pagar por Lote e as condições de faturação mensal, consoante a prestação de serviço efetuada em cada mês.
(…)
O Júri atendeu ao preço mais baixo a partir do preço por viagem e essa aferição não podia ser de outro modo, uma vez que se encontrava definido o preço máximo a pagar por lote, sem uma definição expressa do número de viagens a realizar ou do número de crianças a transportar. Os cálculos efetuados pelo Júri em sede de Relatório Final não constituem sequer a introdução de subfactores, não previstos, que pudessem inquinar a decisão. Tais cálculos não são mais do que a verificação dos eventuais custos dos contratos, com base numa previsão de custo feita pelo Júri, a partir da previsão do período de execução do contrato e do número de alunos, tendo em conta o preço base definido.”.
Em face de todo o supra exposto torna-se evidente que, nesta parte, a sentença recorrida não enferma do erro de aplicação do direito que lhe vem imputado, não se podendo concluir que o preço apresentado pela 2.ª contrainteressada sofre de incongruência ou incorreção, ou de qualquer vício de violação de lei, tal como não se verifica o invocado vício de violação do critério de adjudicação. Ao invés a 2.ª contrainteressada apresentou uma proposta clara, inequívoca e firme quanto ao valor unitário por viagem relativamente a cada lote, sendo evidente que os cálculos efetuados pelo júri para obter o preço unitário por dia/aluno, o preço total por dia/total de alunos e o preço total anual por lote em nada colidem com as normas procedimentais ou legais invocadas pela recorrente não sendo de excluir a proposta da 2.ª contrainteressada com este fundamento. Ora, não merecendo a avaliação das propostas efetuada pelo júri com base nestes cálculos qualquer censura, não assiste razão à recorrente no que respeita à pretendida reordenação das propostas apresentadas quanto ao Lote 2 do procedimento pré-contratual.
Termos em que a sentença recorrida será para confirmar, nesta parte.* 3.2.4 Do erro de direito quanto à não exclusão da proposta apresentada pela segunda contrainteressada em violação do disposto nos artigos 70.º, n.º 2, al. a), e 57.º, n.º 1, al. b), ambos do CCP, por não contemplar custos relativos a “vigilante”
Defendeu a recorrente que o valor apresentado na proposta da segunda contrainteressada não contempla custos relativos a “vigilante”, o que importa a violação dos termos e condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, visto que tal obrigação decorre do quadro legal imperativamente aplicável - Lei n.º 13/2006. No que tange ao Lote 2, prevê-se, nos termos das peças do procedimento, um número de 44 alunos, pelo que, conforme disposto no artigo 8.º da Lei n.º 13/2006, deverão ser assegurados, no mínimo, dois vigilantes. Mesmo no caso de o transporte se processar através de múltiplas viaturas, tratando-se de veículos pesados (peso bruto superior a 3500 kg ou lotação superior a 9 lugares, incluindo o do condutor), sempre seria necessário assegurar um vigilante por veículo, conforme decorre do n.º 3 do artigo 8.° da Lei n.º 13/2006, a contrario, o que é aplicável ao caso vertente visto que as viaturas disponíveis para o Lote 2, nos termos da proposta apresentada pela Segunda Contrainteressada, são até 5 de lotação de 12 a 15 lugares, pelo que só se pode concluir que esse atributo (o preço constante da proposta) não é aceitável, por absolutamente inferior ao que seria necessário gastar para adimplir com o quadro normativo-legal em causa, impondo-se, nos termos do artigo 70.°, n.º 2, al. a), e 57.°, n.º 1, al. b), ambos do CCP, a exclusão da proposta apresentada pela segunda contrainteressada.
O recorrido a este propósito referiu que esta alegação sustenta-se na falácia de que os serviços postos a concurso se regem pela Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, olvidando que o Caderno de Encargos (artigo 23.º, n.º 6) não exige a presença específica de vigilantes. E que uma vez mais, estamos em presença de uma situação que deveria ter sido objeto de atempada e adequada impugnação pela recorrente. Não tendo sido.
Já vimos supra que este argumento da entidade recorrida de que a recorrente deveria ter impugnado previamente as normas do procedimento não pode ser acolhido, pois, sendo o caso, não está a ora recorrente impedida de impugnar o ato de adjudicação com fundamento em vícios de ilegalidade das normas procedimentais que o fundamentem, dando-se aqui por reproduzido o acima referido a este respeito. Também se concluiu que para a prestação do serviço em causa nos lotes 1 e 2 – os únicos impugnados e objeto do presente recurso - é exigido o alvará para transporte de crianças emitido ao abrigo da Lei n.º 13/2006, de 17 de abril. Assim, a prestação do serviço em causa deverá obedecer aos documentos conformadores do procedimento concursal, às normas do CCP, assim como às especiais exigências que decorrem da Lei n.º 13/2006, que define o regime jurídico do transporte coletivo de crianças e jovens até aos 16 anos.
Na sentença recorrida decidiu-se que “Efetivamente da proposta da U… consta expresso que esta não inclui o preço de vigilantes.
Da norma do n.º 6 do artigo 23, da Parte relativa às Cláusulas Técnicas, ínsitas no Caderno de Encargos, consta a descrição da prestação de serviço, as características da prestação de serviço comum a todos os lotes e o modo de execução da prestação de serviço, nas quais se inclui a exigência de pessoal necessário e devidamente habilitado por cada viatura, mas sem qualquer exigência específica sobre vigilantes.”.
O assim decidido fundamentou-se no pressuposto de que para a prestação de serviços objeto dos lotes 1 e 2 não era exigível a titularidade de alvará emitido nos termos da Lei n.º 13/2006, o que como vimos não sucede, pelo que não poderá manter-se. Ao invés concluiu-se que das normas do procedimento não se extrai qualquer fundamento ou razão que exclua a aplicação deste regime específico para o transporte coletivo de crianças e jovens até aos 16 anos para a prestação de serviços de transporte normal de alunos com necessidades educativas especiais, não lhe podendo ser aplicado o regime previsto para o transporte de doentes.
Assim, não obstante não estar expressamente previsto nas normas do procedimento a exigência de vigilantes, designadamente, quanto ao transporte nos lotes 1 e 2, atenta a previsão do n.º 6 do artigo 23.º das cláusulas técnicas do caderno de encargos que estabelece que “Cada uma das viaturas a afetar à prestação de serviços deve ter o pessoal necessário devidamente habilitado”, sendo de observar as obrigações decorrentes da Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, não pode manter-se, nesta parte, o decidido na sentença recorrida.
Com efeito, prevê-se no artigo 8.º da Lei n.º 13/2006, de 17 de abril sob a epígrafe “Dos vigilantes”, o seguinte:
“1 - No transporte de crianças é assegurada, para além do motorista, a presença de um acompanhante adulto designado por vigilante, a quem compete zelar pela segurança das crianças.
2 - São assegurados, pelo menos, dois vigilantes quando:
a) O veículo automóvel transportar mais de 30 crianças ou jovens;
b) O veículo automóvel possuir dois pisos.
3 - A presença do vigilante só é dispensada se o transporte for realizado em automóvel ligeiro de passageiros.
4 - O vigilante ocupa um lugar que lhe permita aceder facilmente às crianças transportadas, cabendo-lhe, designadamente:
a) Garantir, relativamente a cada criança, o cumprimento das condições de segurança previstas nos artigos 10.º e 11.º;
b) Acompanhar as crianças no atravessamento da via, usando colete retrorreflector e raqueta de sinalização, devidamente homologados.
5 - Cabe à entidade que organiza o transporte assegurar a presença do vigilante e a comprovação da sua idoneidade.
6 - Considera-se indiciador da falta de idoneidade para exercer a actividade de vigilante a declaração judicial de delinquente por tendência ou condenação transitada em julgado:
a) Em pena de prisão efectiva, pela prática de qualquer crime que atente contra a vida, a integridade física ou a liberdade pessoal;
b) Pela prática de crime contra a liberdade e a autodeterminação sexual.
7 - As condenações previstas no número anterior não afectam a idoneidade de todos aqueles que tenham sido reabilitados, nem impedem a entidade organizadora do transporte de considerar, de forma justificada, que estão reunidas as condições de idoneidade do vigilante.”.
Da proposta da 2.ª contrainteressada consta que “O valor apresentado para o "circuito” não contempla vigilante”, sendo as “Viaturas disponíveis por cada lote”, no que respeita aos “Lote 1 e 2: até máximo de 5 viaturas de lotação de 12 a 15 Lugares” – cfr. facto provado 14.
Como vimos, em conformidade com o n.º 3, do artigo 8.º da Lei n.º 13/2006, a presença do vigilante só é dispensada se o transporte for realizado em automóvel ligeiro de passageiros. Propondo-se a 2.ª contrainteressada efetuar o transporte quanto aos lotes 1 e 2 com viaturas de lotação de 12 a 15 lugares, exige-se a presença de vigilante. Cabe à entidade que organiza o transporte assegurar a presença do vigilante e a comprovação da sua idoneidade – cfr. artigo 8.º, n.º 5 da referida Lei n.º 13/2006. Dado o preço da proposta apresentada pela 2.ª contrainteressada quanto ao lote 2 não contemplar o custo relativo a vigilante, a proposta apresentada viola o disposto no artigo 57.º, n.º 1, alínea b) do CCP, devendo ser excluída em conformidade com o previsto no artigo 70.º, n.º 2, alínea a) do CCP.
Em face de todo o exposto deve proceder este fundamento do recurso.* 3.2.5. Da caducidade da adjudicação
Referiu a recorrente que o objeto do contrato a adjudicar se enquadra no horizonte de aplicação da Lei n.º 13/2006 e que o alvará de transporte coletivo de crianças constituía documento integrante da proposta, nos termos e para os efeitos do artigo 6.º do Programa do Procedimento. Contudo, mesmo que se considere tal alvará documento de habilitação (art.º 81.°, n.° 8, do CCP), é impossível que a adjudicatária tenha junto esse documento no prazo de 10 dias determinado para o efeito na notificação da adjudicação. O que implica, nos termos do artigo 86.° do CCP, ainda que a Entidade Adjudicante a tal não faça expressa referência na Cláusula 4.ª do Caderno de Encargos e independentemente da qualificação que se faça dos alvarás, licenças ou afins (que sempre terão de ser apresentados antes do início da execução do contrato) a caducidade da adjudicação, e, à luz do n.º 4 do artigo 86.° do CCP, que a Entidade Adjudicante deva adjudicar a proposta ordenada em lugar subsequente. Impondo-se, assim, por força da exclusão da proposta da segunda contrainteressada, a adjudicação dos Lotes 1 e 2 à ora Autora.
Vejamos.
Procedendo os fundamentos de recurso nos quais a recorrente ancora o pedido de adjudicação da proposta por si apresentada quanto aos lotes 1 e 2, concretamente, tendo sido julgado procedente o fundamento do recurso quanto à exclusão da proposta da 1.ª contrainteressada com fundamento na invalidade do alvará por esta apresentado para a prestação dos referidos serviços, e tendo sido considerado procedente o fundamento invocado para exclusão da proposta apresentada pela 2.ª contrainteressada quanto à não inclusão no preço do valor relativo aos vigilantes, no que respeita ao lote 2, impõe-se anular o ato de adjudicação da proposta apresentada pela primeira contrainteressada quanto aos lotes 1 e 2 e determinar a exclusão da proposta apresentada pela segunda contrainteressada quanto ao lote 2, devendo, consequentemente, o júri refazer o relatório final. Considerando que deverão ser excluídas as propostas apresentadas pela 1.ª contrainteressada para os lotes 1 e 2 e pela 2.ª contrainteressada para o lote 2, deverá ser adjudicada a proposta apresentada pela ora recorrente, se a tal nada obstar, para a prestação dos serviços relativos aos lotes 1 e 2.
Termos em que se mostra prejudicada a apreciação do fundamento do recurso relativo à caducidade da adjudicação da proposta apresentada pela 1.ª contrainteressada, com fundamento na não apresentação do alvará adequado, ou seja do alvará emitido ao abrigo da Lei n.º 13/2006, de 17 de abril.* 3.2.6. Da incoerência entre o valor objeto de adjudicação e o valor da proposta da Adjudicatária
Referiu a recorrente que o presente procedimento pré-contratual tem, à luz das cláusulas constantes das suas peças, um âmbito objetivo e subjetivo: trata-se, por um lado, de viagens (transportando crianças de e para o estabelecimento de ensino) dentro ou fora do concelho de Odivelas, dependendo do Lote em causa, e de 113 alunos repartidos pelos vários Lotes. Pese embora esteja prevista no n.º 3 da cláusula 22.ª do Caderno de Encargos a hipotética variação no número de alunos a transportar e eventual alteração de circuitos, não se pode, no entanto, admitir a projeção de um contrato com elementos tão indefinidos, em prejuízo da fiabilidade e estabilidade das propostas apresentadas, assim como do critério - preço por lote - empregado para a respetiva ordenação. Pois, se as oscilações na execução do contrato ocorrerem, as propostas apresentadas perdem a correspondência aos parâmetros concursais.
Defendeu, assim, a recorrente que além da ilicitude que uma tal forma de proceder necessariamente acarreta, a adjudicação pelo valor constante das peças do procedimento, em vez de pelo preço consignado na proposta, consubstancia uma violação gravíssima dos princípios da imparcialidade, da igualdade de tratamento, da tutela da confiança, da prossecução do interesse público e da concorrência. Pelo que, no caso de o Tribunal desatender ao raciocínio formulado nos pontos anteriores, sem conceder, encontra-se o procedimento pré-contratual dos autos irrecuperavelmente infirmado pela violação grave, inconcebível e insanável dos mais basilares princípios da contratação pública (imparcialidade, igualdade de tratamento, tutela da confiança, prossecução do interesse público e concorrência, conforme previsto no art. 1.°-A do CCP), impondo-se a sua anulação nos termos e para os efeitos do previsto no art. 163.° do CPA.
Vejamos.
A recorrente apresentou este fundamento de recurso para ser apreciado subsidiariamente, ou seja, “no caso de o Tribunal desatender ao raciocínio formulado nos pontos anteriores”, o que como vimos não se verificou completamente, porquanto procedeu um fundamento do recurso que determinou a anulação do ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, assim como um fundamento que determinou a exclusão da proposta da 2.ª contrainteressada, quanto ao lote 2. Assim, tendo sido anulado o ato de adjudicação da proposta da 1.ª contrainteressada e excluída a proposta apresentada pela 2.ª contrainteressada, quanto ao lote 2, mostra-se prejudicada a apreciação deste fundamento do recurso relativo aos referidos vícios do ato de adjudicação relacionados com a alegada incoerência entre o valor objeto de adjudicação e o valor da proposta da Adjudicatária. * 3.2.7. Do erro de julgamento quanto à não disponibilização dos elementos da proposta da 1.ª contrainteressada em face da classificação de confidencialidade
Quanto à falta de disponibilização da proposta da Primeira Contrainteressada antes da adjudicação defendeu a recorrente que o princípio do aproveitamento dos atos administrativos não pode ser alcandorado a princípio absoluto, sob pena de, após a adjudicação, nenhum vício do procedimento, cuja gravidade importe a violação dos referidos princípios, ser atendível judicialmente para efeitos da respetiva anulação. Os elementos essenciais da proposta não foram atempadamente divulgados a todos os concorrentes, sendo que nem os relatórios, preliminar e final, fazendo tão-somente referência aos preços apresentados pela Primeira Contrainteressada para cada lote, o lograram suprir. O alvará, enquanto título impreterível à execução do contrato (documento que integra a proposta, nos termos do art. 6.° do Programa do Procedimento), sem que tenha sido oportunamente levantada a classificação/confidencialidade - como se impunha concordantemente ao disposto no n.° 3 do art. 66.° do CCP -, não foi disponibilizado aos demais concorrentes, em violação clara do princípio da transparência, do princípio da igualdade de tratamento, do princípio da não-discriminação e do princípio da boa-fé (previstos no artigo 1.º-A do CCP), inquina, irremediavelmente, todo o procedimento pré-contratual sob apreço. Pelo que, no caso de o Tribunal desatender ao raciocínio formulado nos pontos anteriores encontra-se o procedimento pré-contratual dos autos irrecuperavelmente infirmado pela violação grave e insanável dos mais basilares princípios da contratação pública (transparência, igualdade de tratamento, não-discriminação, boa-fé e concorrência, conforme previsto no artigo 1.°-A do CCP), impondo-se a sua anulação nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 163.º do CPA.
Atenta a procedência da ação, nos termos que se acabaram de enunciar, mostra-se prejudicado o conhecimento deste fundamento do recurso.* Em face do exposto, deve ser concedido provimento ao recurso e revogada a sentença recorrida.
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As custas, em ambas as instâncias, serão suportadas pela entidade recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida, e, consequentemente julgar a ação procedente, determinando-se:
- A exclusão da proposta apresentada pela 1.ª contrainteressada C..., Unipessoal Lda. e a anulação do ato de adjudicação da respetiva proposta quanto aos lotes 1 e 2;
- A exclusão da proposta apresentada pela 2.ª contrainteressada U…, S.A., quanto ao lote 2; e,
- Ao júri do procedimento que proceda à reformulação do relatório final em conformidade com as vinculações supra referidas e se a tal nada obstar proponha a adjudicação da proposta da autora quanto aos lotes 1 e 2 do concurso público denominado “Prestação de Serviço para Transporte Especial (adaptado) de Alunos do Concelho de Odivelas, via DEIS/DE da CMO - Proc. /2024”.
Custas, em ambas as instâncias, pela entidade recorrida.
Lisboa, 20 de novembro de 2025.
(Helena Telo Afonso)
(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro)
(Ana Carla Teles Duarte Palma) |
