| Decisão Texto Integral: | Maria ....., com os sinais nos autos, vem impugnar o despacho de Sua Exa. a Secretária de Estado da Administração Educativa, datado de 2.10.00 que lhe aplicou a pena de demissão, concluindo como segue:
- A recorrente apresenta graves perturbações psicológicas, as quais se manifestaram aquando da prática do acto ilícito que fundamentou o despedimento, retirando-lhe, nomeadamente, de forma acidental e involuntária, a capacidade de entender e avaliar correctamente o significado e alcance do seu comportamento, pelo que deverão tais circunstâncias considerar-se dirimentes da sua responsabilidade disciplinar, nos termos do disposto no artº 32º do ED.
- Caso assim não se entenda, sempre deverão tais circunstâncias relevar do ponto de vista duma diminuição substancial da culpa da recorrente, nos termos do artº 30º do ED, devendo a pena ser atenuada, aplicando-se pena de menor gravidade.
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A AR respondeu, pugnando pela manutenção do despacho impugnado.
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O EMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
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Colhidos s vistos legais e entregues as competentes cópias, vem para decisão em conferência.
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Com base nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte factualidade:
1. O procedimento disciplinar nº 1/2000 respeitante à A, funcionária na Escola Básica 2,3 de Grândola, ano lectivo 1999/2000, teve por acto jurídico inicial o seguinte auto de notícia:
“(..) DESPACHO:
No uso da competência que me é concedida pelo art° 56°, n° 1 do Decreto-Lei n° 515/99 de
24 de Novembro e em face do número de faltas injustificadas, dado até à presente data, pela
auxiliar de Acção Educativa Maria ....., instauro-lhe processo disciplinar.
Grândola, 6 (te Junho de 2000. O Presidente da Comissão Provisória,
AUTO POR FALTA DE ASSIDUIDADE
Aos seis dias do mês de Junho do ano de dois mil, na Escola Básica dos 2° e 3° Ciclos de D. Jorge de Lencastre, Grândola, verifiquei, eu, Fernando José Carreira Dinis Batista, professor profissionalizado e Presidente da Comissão Provisória, pelo ponto e documentos existentes na referida Escola a meu cargo que, Maria ....., Auxiliar de Acção Educativa do quadro distrital de vinculação de Setúbal a exercer funções neste Estabelecimento de Ensino, faltou ao serviço desde o passado dia vinte e cinco de Maio até à presente data, sem que tenha apresentado qualquer justificação das faltas dadas, facto de que as testemunhas Deolinda Maria Pereira da Silva Sobral da Costa, Chefe de Serviços de Administração Escolar e Maria Manuela Mateus, Encarregada do Pessoal Auxiliar de Acção Educativa, têm conhecimento por serem funcionárias do mesmo serviço.
Estas faltas constituem falta de assiduidade ao serviço, nos termos do número um do artigo setenta e um, do Estatuto Disciplinar vigente, punível nos termos do número três do artigo setenta e dois do mesmo Estatuto, pelo que levantei este auto por falta de assiduidade que vai ser assinado por mim e pelas testemunhas antes mencionadas. (..)” – fls. 2 PA apenso.
2. No procedimento disciplinar nº 1/2000 foi elaborada a acusação com o teor que se transcreve na parte julgada útil:
“(..) NOTA DE CULPA
Vistas e ponderadas as provas constantes destes Autos nos termos do n° 2 do art° 57 do
Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84 de 16.01, e adiante, sempre e apenas designado por Estatuto Disciplinar, eu, José Manuel de Campos Ferreira de Abreu, nomeado instrutor deste processo por despacho de 11/06/2000 do Exm° Sr. Presidente da Comissão Provisória da Escola Básica dos 2° e 3° Ciclos D. Jorge de Lencastre, Grândola, deduzo contra arguida, Maria ....., Auxiliar de Acção Educativa da referida Escola Básica, o seguinte artigo de acusação.
ARTIGO ÚNICO
Ter faltado ao exercício das suas funções de Auxiliar de Acção Educativa da Escola
Básica dos 2° e 3° Ciclos D. Jorge de Lencastre, Grândola, 13 dias, sem apresentar qualquer justificação, em conformidade com o DL 100/99 de 31.3 (fls. l, 2, 21 e 22 ) Assim, a Arguida entre os dias vinte e cinco de Maio e seis de Junho deu treze dias ininterruptos de faltas injustificadas, uma vez que faltou ao serviço que lhe é atribuído ( fls. l, 2, 9, 10, 13, 14, 18, 21 e22)
Os factos indicados enquadram-se no contexto do n° l do art° 71 do Estatuto Disciplinar, constituindo infracção disciplinar nos termos da alínea g) do n°4 do art° 3° do Estatuto Disciplinar e inviabilizam a manutenção da relação funcional nos termos do n°l do art° 26° do citado diploma, por se enquadrar na alínea h) do n°2 do referido art° 26 e é punível com a pena de DEMISSÃO fixada na alínea f) do n°l do art° 11° do Estatuto Disciplinar, cuja aplicação é da competência do Excelentíssimo Senhor Ministro da Educação, nos termos do n°3 do art° 59 do Decreto- Lei 515/99 de 24 de Novembro, conjugado com o n°3 do artº 116° do Decreto-Lei 1/98 de 2.1 .
Não existem circunstâncias atenuantes especiais ou extraordinárias previstas nos art°s 29° e 30°, nem agravantes especiais a que se refere o o art°3r, todos do Estatuto Fixo ao Arguido o prazo de quinze dias, nos termos do n° l do art° 59° do Estatuto Disciplinar para, querendo, apresentar a sua defesa escrita.
A falta de resposta escrita dentro do prazo concedido, vale como efectiva audiência do
Arguido para todos os efeitos legais nos termos do n°9 do art° 61° do citado diploma.
Pode, neste período, examinar o processo pessoalmente, ou por intermédio do seu representante legal, advogado, nos termos do n°l do art° 61 do Estatuto Disciplinar, o qual se encontra à guarda do Presidente da Comissão Provisória da Escola Básica dos 2° e 3° Ciclos D. Jorge de Lencastre , Grândola. ou de quem as suas vezes fizer, nas horas.
Pode deduzir a defesa que entender conveniente e oferecer a prova testemunhal e ou
documental que julgar necessária. (..)” – fls- 23/24 PA apenso.
3. A A foi notificada da acusação pelo ofício nº 7 de 5.07.00, enviado por carta registada com A/R assinado com data de 6.7.00, com o seguinte teor:
“(..) Ofício n° 7 Data: 5/07/00
Proc° Discip. N° 1/2000
ASSUNTO; PROCESSO DISCIPLINAR- NOTIFICAÇÃO DA NOTA DE CULPA
Em cumprimento da 2° parte do n°l do art° 59 Do Estatuto Disciplinar aprovado pelo
D.L. n° 24/84, de 16 de Janeiro, e tendo em vista, designadamente o preceituado nos artigos-61º e seguintes do mesmo Estatuto, remeto, com o presente ofício e sob registo postal com aviso de recepção, cópia da acusação que lhe foi imputada em consequência de factos apurados no inquérito oportunamente mandado instaurar.
Na referida cópia, encontrará V. Exa mencionados os termos e o prazo em que deverá apresentar a sua defesa, se assim o desejar fazer (..)” – fls. 25 PA apenso
4. A A não apresentou defesa no procedimento disciplinar nº 1/2000.
5. No procedimento disciplinar nº 1/2000 foi elaborado o Relatório Final com o teor que se transcreve na parte julgada útil:
“(..) CAPÍTULO III
3. ACUSAÇÃO E DEFESA
3.1. Concluída a instrução preparatória do processo, foi deduzida contra a arguida, Maria ....., a " nota de culpa " constituída por um único artigo, tendo sido acusada do seguinte:
3.1.1. " Ter faltado ao exercício das suas funções de Auxiliar de Acção Educativa da Escola Básica dos 2° e 3° Ciclos D. Jorge de Lencastre, Grândola, 13 dias, sem apresentar qualquer justificação, em conformidade com o DL 100/99 de 31.3 (fls. l, 2,21 e 22). Assim a Arguida entre os dias vinte e cinco de Maio e seis de Junho deu treze dias ininterruptos de faltas injustificadas, uma vez que faltou ao serviço que lhe é atribuído (fls. l, 2, 9, 10,13, 14, 18,21 e 22 )."
3.2. Foi esclarecido na acusação que os factos enquadram-se no contexto do n° l do art° 71° do Estatuto Disciplinar, constituindo infracção disciplinar nos termos da alínea g) do n°4 do artº 3° do Estatuto Disciplinar e inviabilizam a manutenção da relação funcional nos termos do n° l do art° 26° do citado diploma, por se enquadrar na alínea h) do n°2 do referido art° 26 e é punível com a pena de DEMISSÃO fixada na alínea f) do n°l do art° 11° do Estatuto Disciplinar (fls. 23 e 24 ).
3.3. Foi concedido à arguida o prazo de quinze dias, para, nos termos do n°l do art° 59° do Estatuto Disciplinar apresentar a sua defesa escrita ( fl. 23 ).
34. Extraída fotocópia da " Nota de Culpa" foi a mesma entregue em carta registada com aviso de recepção, juntamente com a certidão de notificação (fl. 25 ).
3.5. A Arguida não apresentou defesa, nem consultou o processo, segundo informação obtida na escola. O que se enquadra nos termos do n° 9 do art 61° do Estatuto Disciplinar.
4. CONCLUSÃO/PROPOSTA
Resulta dos autos que:
1. Maria ....., Auxiliar de Acção Educativa da Escola Básica dos 2° e 3° Ciclos D. Jorge de Lencastre, Grândola, incorreu em infracção disciplinar quando faltou ao serviço durante treze dias ininterruptos. Assim, entre os dias vinte e cinco de Maio do ano dois mil e o dia seis de Junho do mesmo ano, a arguida faltou sem ter apresentado qualquer justificação. Este facto foi testemunhado pelo Presidente da Comissão Provisória da Escola, que lhe levantou um auto por falta de assiduidade nos termos do artº 71° do Estatuto Disciplinar, e foi ainda testemunhado pela Chefe de Serviços de Administração Escolar e pela Encarregada do Pessoal Auxiliar da referida Escola.
2. Todos os documentos entregues comprovam as faltas ao serviço da arguida, durante o período referido.
3. A arguida não apresentou defesa, nem consultou o processo.
4. Não concorre nenhuma circunstância atenuante ou agravante especial a que se referem os art°s 29° a 3 l° do Estatuto Disciplinar.
Perante o que atrás ficou exposto, cumpre-me propor a pena de Demissão fixada na alínea f) do n° l do art° 11° do Estatuto Disciplinar. Grândola, 21 de Julho de 2000 O Instrutor (..) – fls.27/29 PA apenso.
6. Com data de 2.10.00, por Sua Exa. o Secretário de Estado da Administração Educativa, sobre o Relatório Final, exarou o seguinte despacho: “1. Concordo. 2. Remeta o processo à DRE Alentejo para os procedimentos subsequentes.” – fls. 27 PA apenso.
7. Pelo Serviço Sub-Regional de Setúbal do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social em 12.12.200 foi dirigido ao Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública, Setúbal, o ofício do teor que se transcreve:
“(..) ASSUNTO: Diagnóstico técnico da situação sócio-económica do agregado familiar da utente Maria ......
O agregado familiar é constituído pela utente Maria ....., 40 anos, desempregada por motivos de despedimento; pelo seu companheiro - Luís José Duarte Paulino, 45 anos, vítima de A.V.C., encontrando-se em situação de dependência de 3a pessoa há cerca de três anos; e por dois filhos menores a saber:
- Duarte José Pereira Portela Paulino, 6 anos, a frequentar o 1° ano do ensino básico;
- Débora Filipa Pereira Portela Paulino, 5 anos, a frequentar a pré-primária.
O agregado familiar vive em habitação arrendada, a qual apresenta boas condições de habitabilidade.
O total da renda mensal é no valor de 50.000$00, pela qual a Câmara Municipal de Grândola assegura 30.000$00, sendo os restantes 20.000$00 da responsabilidade do agregado.
A situação económica actual é precária atento o facto de existir uma total ausência de rendimentos para fazer face às despesas de subsistência do agregado.
Dada a situação precária e vulnerabilidade em que se encontra esta família, pretende-se como prioridade de intervenção por parte dos serviços de Acção Social, de Segurança Social, encaminhar a utente para requerer a prestação de Rendimento Mínimo Garantido e o encaminhamento do companheiro, para requerer a pensão por invalidez.
Com os melhores cumprimentos. A TÉCNICA SUPERIOR DE SERVIÇO SOCIAL (..)” – fls. 9 dos autos.
8. Pela Inspecção Geral da Educação, ofício nº 3539 de 23..04.02 foi junto o relatório médico relativo à A do teor que se transcreve:
“(..) RELATÓRIO MÉDICO
Relatório médico de Maria ....., nascida a 25.12.59, benef. ADSE nº 580 898 500 SS.
Cumpre-me informar que a referida Sra. Foi observada pela última vez nesta Unidade de Saúde em 22.03.1999.
Como antecedentes pessoais há a registar ingestão alcoólica marcada, tendo havido necessidade de recorrer por algumas vezes ao SAP de Grândola por quadro de intoxicação aguda.
Tem mostrado em várias situações um comportamento algo desiquilibrado, que nunca foi investigado em C. De psiquiatria, dada a lamentável situação sócio-económica que apresentou nos últimos anos.
Por ser verdade e meter sido solicitado, passo este relatório que dato e assino. Melides, 21 de Dezembro de 2000 (..)” – fls. 32/33 do autos.
DO DIREITO
1. exame às condições psicológicas aquando da prática dos factos
Da petição inicial não resulta e das conclusões de alegação tampouco, a imputação expressa ao despacho sancionatório de 2.10.00 de nenhum vício em qualquer dos seus elementos donde resulte, no entender da A, a respectiva invalidade.
Já quanto ao pedido, formula-se a pretensão jurisdicional de que “(..) deverá a decisão recorrida ser anulada (..)” em função das questões suscitadas nas conclusões, a saber:
- A recorrente apresenta graves perturbações psicológicas, as quais se manifestaram aquando da prática do acto ilícito que fundamentou o despedimento, retirando-lhe, nomeadamente, de forma acidental e involuntária, a capacidade de entender e avaliar correctamente o significado e alcance do seu comportamento, pelo que deverão tais circunstâncias considerar-se dirimentes da sua responsabilidade disciplinar, nos termos do disposto no artº 32º do ED.
- Caso assim não se entenda, sempre deverão tais circunstâncias relevar do ponto de vista duma diminuição substancial da culpa da recorrente, nos termos do artº 30º do ED, devendo a pena ser atenuada, aplicando-se pena de menor gravidade.
Donde, se bem interpretamos, a situação jurídica substantiva da A, por si configurada em sede disciplinar para apreciação nesta sede contenciosa, salda-se no entendimento de que o despacho sancionatório se mostra inquinado de erro sobre os pressupostos de facto do acto de aplicação da pena de demissão, fundado em que na instância procedimental disciplinar, não foi levada em conta que a A,
“(..) apresenta graves perturbações psicológicas, as quais se manifestaram aquando da prática do acto ilícito que fundamentou o despedimento, retirando-lhe, nomeadamente, de forma acidental e involuntária, a capacidade de entender e avaliar correctamente o significado e alcance do seu comportamento (..)”.
Pese embora também da petição inicial nada resulte, se bem entendemos o conteúdo do articulado inicial e das alegações, este erro sobre os pressupostos de facto resultará de deficiente instrução do procedimento disciplinar, na medida em que se trata de juízo a emitir sobre as condições psíquicas da A à data dos factos, isto é, à data do período de 13 faltas ao serviço entre os dias vinte e cinco de Maio e seis de Junho de 2000 por médicos em psiquiatria, logo, matéria a aferir em sede de exame pericial – cfr. artº 171º CPP aqui aplicável ex vi artº 35º nº 4 DL 24/84 de 16.
Todavia, para que a não realização do exame pericial e o consequente apuramento das condições de perturbação psíquica da A, à data dos factos imputados, fosse fundamento de violação de lei em sede procedimental e se reflectisse no acto sancionatório decisório, cumpria que na fase de instrução, aquando do exercício de defesa, a A tivesse requerido este meio de prova – cfr. artº 61º nº 3 e 63º nºs. 1 e 2 DL 24/84 de 16.1 – o que não fez, pois nem sequer foi deduzida defesa, pese embora devidamente notificada.
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Mais acresce que, dos presentes autos, nada decorre em ordem a colocar dúvidas ao Tribunal de que a A não é capaz de, por si própria, determinar a sua vontade e dirigir a sua vida em termos de normalidade tendo por padrão de comportamento uma pessoa média no uso corrente dos seus atributos intelectuais e atento o grau médio de conhecimentos escolares adquiridos.
O que se sabe no processo, pelo relatório médico transcrito no ponto 8 do probatório supra, é suficiente para concluir que a A precisa de ajuda técnica fundada num quadro de doença por alcoolismo – que necessáriamente se reflecte no descontrolo de cumprimento de obrigações laborais e de direcção familiar, como é do conhecimento comum - mas não é de molde a concluir que não se encontrava capaz de entender e querer.
No caso estamos perante uma situação aflitiva de circunstâncias tanto inerentes como externas à sua pessoa, mas não de modo nenhum, pelo menos tanto quanto as provas carreadas para o processo permitem aferir, perante um quadro incapacitante insusceptível de, sobre os factos, emitir um juízo de censura ético-jurídica de imputação subjectiva do desvalor de acção e de resultado, por violação do dever de assiduidade.
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Pelo que vem dito, não tem sustentação a solicitada anulação do despacho sancionatório.
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2. circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar e atenuação especial da pena - artºs. 32º e 30º do ED
Sustenta o A que tais circunstâncias deveriam
“(..)considerar-se dirimentes da sua responsabilidade disciplinar, nos termos do disposto no artº 32º do ED. Caso assim não se entenda, sempre deverão tais circunstâncias relevar do ponto de vista duma diminuição substancial da culpa da recorrente, nos termos do artº 30º do ED, devendo a pena ser atenuada, aplicando-se pena de menor gravidade.(..)”.
Todavia, o critério legal com assento no artº 6º do ETAF, DL 129/84 de 27.4, ao consignar que os recursos contenciosos são de mera legalidade, em via de compromisso entre os princípios da separação de poderes, cfr. artº 114º CRP e da garantia de controlo judicial da actividade administrativa, cfr. artº 268º nº 4 CRP, traduz-se em que “(..) O exercício ilegal de poderes administrativos (ou seja, o comportamento da Administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação) é susceptível de controlo da legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos tribunais quer pela própria Administração (..) O mau uso de poderes administrativos (isto é, o seu uso inconveniente em toda a medida em que houver livre decisão) é susceptível de controlo de mérito, e este só pode ser feito pela própria Administração, nunca pelos Tribunais. A autonomia pública administrativa qua tale apenas admite, pois, controlo gracioso, não contencioso.(..)” ( Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa,
Lex, 1995, pág. 87).
No domínio do mérito o que os Tribunais verificam concentra-se no conhecimento dos “(..) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (..) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei específicamente conceder (..).
Apesar da abertura da norma – abertura da norma que traduz a discricionariedade - os efeitos de direito produzidos pelo acto hão-de corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competência. Não há competência sem individualização do tipo de poder concedido e, portanto, a norma deverá fornecer um quadro ou descrição fundamental suficiente para demarcar o âmbito de actuação autoritária do órgão sobre as esferas jurídicas dos administrados e para repartir o âmbito de actuação entre os diversos órgãos das pessoas colectivas que integram a Administração. A indeterminação dos efeitos que resulta da abertura do tipo é pois sempre parcial (..) [também] a abertura da previsão nunca pode ser total: da norma ou do concurso de normas que regem o acto administrativo tem de poder extrair-se o núcleo essencial do tipo de situação sobre a qual poderá incidir o exercício do poder. Sem tal tipificação faltariam ao executor da norma critérios objectivos da subsistência da necessidade pública a que corresponde o poder (..)” ( Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, Teses, 1987, págs.491/492.).
Tendo por pano de fundo o enquadramento doutrinário supra exposto, a que acresce que “(..) O fundamento do poder e Direito disciplinar na função pública parece-nos resultar da junção do justificativo da disciplina, qual seja a garantia da prestação laboral em certa forma e da não perturbação do funcionamento dos serviços e organismos administrativos, com o intuito, relativamente ao Direito, de condicionamento do exercício do poder disciplinar como forma de protecção do trabalhador e com o facto de ser uma manifestação do poder sancionatório público (..)” ( Ana Fernandes Neves, Obra citada em (8), págs. 301/302.), conclui-se que as circunstâncias objectivas ou subjectivas da infracção, seja para efeitos de relevar como atenuante especial prevista no artº 29º ED – isto é, não apenas como mera atenuante geral no domínio do artº 28º ED - seja como atenuante extraordinária da pena prevista no artº 30º ED, na vertente da relevância em sede de apreciação e graduação da culpa do agente pela violação do dever jurídico, não podem ser tomadas como objecto de sindicabilidade do mérito do despacho sancionatório.
E mais.
É que, como não podia deixar de ser porque estamos no domínio do poder de emissão de juízos de censura ético-jurídica sobre os comportamentos que consubstanciem ou redundem na violação de deveres funcionais, para mais segundo critérios de oportunidade, o artº 30º do ED ao estatuir que “a pena poderá ser atenuada”, deixa ao critério do órgão competente o encargo de sopesar as circunstâncias do caso concreto - desde as inerentes ao desvalor de acção do agente ao desvalor do resultado provocado nos serviços -, e, assim aferir se é caso ou não de aplicar a atenuação extraordinária aplicando pena de escalão inferior às referidas nos artºs. 23º a 27º, atenta a escala do artº 11º, todos do DL 24/84 de 16.1.
Pelo que vem dito, também quanto a esta questão suscitada nas conclusões falha razão à A, não se verificando nenhum vício de violação de lei imputável ao despacho sancionatório.
***
Por último, cumpre analisar o pedido de apoio judiciário.
A A requereu a concessão de apoio judiciário na modalidade de dispensa total de pagamento de preparos e custas, liminarmente admitido por despacho de fls. 10/verso.
Nada tendo oposto o MP e em face do comprovativo da situação económica da A, ponto 7 do probatório supra – “(..) A situação económica actual é precária atento o facto de existir uma total ausência de rendimentos para fazer face às despesas de subsistência do agregado. Dada a situação precária e vulnerabilidade em que se encontra esta família, pretende-se como prioridade de intervenção por parte dos serviços de Acção Social, de Segurança Social, encaminhar a utente para requerer a prestação de Rendimento Mínimo Garantido e o encaminhamento do companheiro, para requerer a pensão por invalidez (..)” - entende-se que a A preenche as condições de insuficiência económica para custear as despesas da lide – artº 20º nº 1 a) DL 387-B/97 de 29.12 – pelo que é de deferir o peticionado.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário, em:
A) julgar improcedente o recurso;
B) conceder o apoio judiciário peticionado, na modalidade de dispensa total de preparos e custas.
Custas a cargo do A, fixando-se em € 200 a taxa de justiça e a procuradoria em 50%, levando em conta o apoio judiciário deferido.
Lisboa, 14.04.2004.
(Cristina Santos)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz) |
