Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	90622/25.8BELSB.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	07/15/2026

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	INTIMAÇÃO PARA PROTEÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS NACIONALIDADE FALTA DE URGÊNCIA E DE INDISPENSABILIDADE

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Relatório
S…, nacional da Colômbia, residente na Alemanha, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferia a 17.3.2026, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgou procedente a exceção dilatória de inadequação do meio processual e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantais, que intentou contra o Instituto dos Registos e Notariado.
A recorrente terminou as alegações de recurso com as conclusões seguintes:
I. A sentença recorrida incorre em erro de direito ao não perceber que a presente intimação é o único meio processual;
II. Não existe outro meio processual adequado, uma vez que a aplicação do artigo 69.º do CPTA, estabelece a caducidade do direito de ação.
III. A exigência de urgência prevista no artigo 109.º do CPTA não constitui uma alternativa, mas sim condição essencial do único meio ainda disponível.
IV. A sentença incorre ainda em erro de julgamento da matéria de facto ao concluir pela inexistência de urgência, não obstante a factualidade detalhada alegada pela Recorrente.
V. Resulta dos autos que a Recorrente se encontra numa situação de extrema vulnerabilidade, designadamente em risco de deportação, impossibilidade de regularização documental e potencial mobilização militar.
VI. Este facto demonstra que a lesão não é meramente hipotética ou futura, mas presente, real e contínua, preenchendo o requisito da urgência.
VII. A sentença, ao desconsiderar estes elementos, incorreu em erro na apreciação da prova e violou o disposto no artigo 109.º do CPTA.
VIII. Tal interpretação mostra-se desconforme com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
IX. Em consequência, deve concluir-se que, no caso concreto:
● A presente ação é o único meio processual admissível,
● E se encontram preenchidos os pressupostos de urgência e indispensabilidade.
X. Deve, assim, ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que admita a intimação e determine a condenação da Administração a decidir o processo de nacionalidade.
Termos em que, admitindo-se o presente recurso, que V.Exas., revoguem a douta sentença proferida pelo tribunal ad quo.

O recorrido contra-alegou o recurso, pugnando pela improcedência do recurso.

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificado o parecer à recorrente, a mesma nada disse.

Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º, nº 1, alínea d) e nº 2 do CPTA, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

Objeto do recurso
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, a questão a decidir consiste em saber se a sentença padece de erro de julgamento de direito.

Fundamentação
De facto
O Tribunal a quo não fixou factos.

O Direito.
Erro de julgamento de direito.
Decorre do art 109º do CPTA que: «A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar (nº 1), sendo que «quando, nas circunstâncias enunciadas no n.º 1, o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo estritamente vinculado, designadamente de execução de um ato administrativo já praticado, o tribunal emite sentença que produza os efeitos do ato devido» (nº 3).
Este meio processual, regulado nos arts 109º a 111º do CPTA, constitui um processo autónomo que implica a emissão duma decisão definitiva e em tempo útil.
Mas, o meio normal, ou regra, de defesa ou de tutela dos direitos fundamentais reside no recurso à ação administrativa, sendo que o lançar mão das formas de tutela principal urgente, como é o caso vertente, está reservada apenas para as situações em que aquela via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício em tempo útil e a título principal do direito, liberdade ou garantia que esteja em causa e cuja defesa reclame uma intervenção jurisdicional, ou, ainda, quando aquelas situações não encontrem enquadramento contencioso num outro meio/forma processual principal urgente.
Por assim ser, a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui um meio subsidiário de tutela (cfr ac. do STA de 26.9.2019, processo nº 1005/18, e outros que nele vêm citados), destinado a ser utilizado como uma válvula de segurança do nosso sistema de garantias contenciosas, ou seja, apenas nas situações em que as outras formas de processo – ação administrativa associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação – não se mostrem ou não se apresentem como meios adequados ou aptos à realização e efetiva proteção dos direitos, liberdades e garantias, assegurando uma efetiva e plena tutela jurisdicional.
Assim são pressupostos da utilização do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias:
1. urgência na emissão de uma decisão de mérito,
2. indispensabilidade dessa decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia ou de um direito fundamental de natureza análoga invocado,
3. subsidiariedade, por não ser possível acautelar o direito por outro meio processual.
Estes requisitos específicos, de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no artigo 109º, nº 1 do CPTA, são de verificação cumulativa, pelo que a falta de qualquer um dos referidos requisitos de admissibilidade consubstancia uma exceção dilatória inominada.
Para efeitos de aferição da necessidade da intimação, o requerente deve alegar e demonstrar factos dos quais se retire que a intimação é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, no sentido de não poder voltar a exercer o direito cuja efetividade está comprometida.
Existe uma situação de urgência sempre que a atuação e/ ou decisão da Administração prejudique de maneira suficientemente grave e imediata um interesse público ou um interesse do requerente. A urgência exigida no caso trata-se de uma urgência concreta face às circunstâncias do caso.
Neste sentido ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, Almedina, pág 883, que: para que a intimação possa ser utilizada, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício.
À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação (…).
Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”
Ainda, a ação de intimação para proteção de direitos liberdades e garantias não está subordinada a prazo, mas não pode ser utilizada quando esteja em causa uma violação continuada ou já concretizada de um direito fundamental ou quando tenham, entretanto, decorrido os prazos de que o interessado dispunha para reagir pela via processual normal (designadamente, através do pedido de impugnação de ato administrativo ou de condenação à prática do ato devido) ou quando o tribunal se depare com uma situação de inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide ou ainda quando a situação jurídica violada possa ser reconstituída por meios processuais normais (cfr Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, Almedina, pág 885 e 886, e Carla Amado Gomes, CJA, nº 90, págs 19 e segs).
Tendo presentes estas considerações, vejamos a situação da recorrente.
No caso em apreço, tendo sido pedida a intimação do IRN a decidir o pedido de aquisição de nacionalidade que lhe foi dirigido pela autora, a sentença recorrida absolveu da instância a entidade demandada por a autora não ter alegado factos que demonstrem a indispensabilidade da tutela urgente a que recorreu para garantir o seu alegado direito à nacionalidade portuguesa, limitando-se a alegar que reside na Alemanha, com base numa autorização de residência excecional, precária, temporária e funcional, na modalidade de “Chancenkarte”, numa situação de elevada precariedade jurídica e económica, com risco concreto de perda do direito de residência no território alemão e, em consequência, no espaço Schengen, com o correspondente risco de afastamento forçado do espaço europeu por via de medidas de afastamento, expulsão ou deportação, a que se seguirá eventualmente a interdição de entrada em território da União Europeia, com efeitos duradouros ou mesmo permanentes nas suas possibilidades futuras de mobilidade e residência.
Com apoio na jurisprudência – ac do STA, de 10.9.2020, acs do TCAS de 10.4.2025, processo nº 2768/24, e de 23.10.2025, processo nº 1004/25 – o tribunal a quo julgou não ameaçado o direito da autora a obter a nacionalidade portuguesa e, com ela, a cidadania portuguesa, porquanto os direitos cuja tutela verdadeiramente pretende são a liberdade de circulação e o direito a fixar residência no espaço da União Europeia, sendo certo que a autora não reside em Portugal e, por isso, não pode beneficiar do princípio da equiparação do artigo 15º da CRP.
A recorrente discorda da decisão, alegando para o efeito que a indispensabilidade da tutela de mérito urgente se verifica no caso porque o direito de intentar a ação de condenação à prática do ato devido caducou em 26 de março de 2023, restando apenas a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias como o único meio processual ainda suscetível de ser utilizado e, em face da factualidade alegada, encontra-se numa situação de extrema vulnerabilidade, designadamente em risco de deportação, impossibilidade de regularização documental e potencial mobilização militar. A sentença recorrida ao desconsiderar estes factos incorreu em erro na apreciação da prova, violou o disposto no art 109º do CPTA e o princípio da tutela jurisdicional efetiva, do art 20º da CRP.
Não lhe assiste razão, como passamos a explicar.
A demora na decisão do pedido de aquisição de nacionalidade apresentado pela recorrente à entidade recorrida não constitui, por si só, uma ameaça ao direito à aquisição da nacionalidade da recorrente.
Também não é tal demora que torna o meio processual de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias indispensável à tutela do direito que a recorrente invoca, porque não é a demora na decisão que gera uma situação de urgência (cfr ac do TCAS de 3.6.2026, proferido no processo nº 5805/25).
Do mesmo modo, a caducidade do direito de instaurar uma ação não urgente com vista à condenação da entidade demandada a decidir o seu pedido de aquisição de nacionalidade não torna o meio processual de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias indispensável à tutela do direito que a recorrente invoca, porque a caducidade do direito de ação não é condição essencial do uso de um meio processual que não está sujeito a prazo. De facto, a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias não se destina a suprir a inércia da recorrente por esta ter deixado de reagir tempestivamente contra o incumprimento do dever de decidir, além de que a recorrente pode renovar a sua pretensão junto da Administração nos termos do art 13º, nº 2 do CPA (cfr ac do TCAS de 3.6.2026, proferido no processo nº 5805/25).
Assim sendo, o incumprimento dos prazos procedimentais de decisão administrativa e dos prazos processuais de impugnação contenciosa não contendem com um direito, liberdade ou garantia ou com um direito de natureza análoga, nem justificam o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (cfr ac do TCAS, citado pela entidade demandada, proferido a 16.10.2024, no processo nº 1562/24).
Acresce que a recorrente alegou, na petição inicial, factualidade relacionada com a sua autorização de residência na Alemanha, que, apesar de formalmente regular, subordina o seu direito a permanecer no espaço da União Europeia a um título de residência excecional, precário e temporário (sem qualquer possibilidade de renovação (afirmação impugnada pela recorrida), que não lhe garante um projeto de vida duradouro e o exercício do seu direito à circulação e à fixação de residência no espaço da União Europeia. Sucede que o exercício destes direitos, que a autora/ recorrente alega estar ameaçado, pode decorrer da obtenção da nacionalidade portuguesa, mas, nas circunstâncias alegadas, não é este direito que está ameaçado, antes aqueles, que, em boa verdade, nem sequer constituem direitos, liberdades ou garantias previstos na CRP, nem podem ser titulados pela recorrente porque não reside em território nacional.
Ou seja, tendo em conta a pretensão da autora/ recorrente e os fundamentos fácticos por ela alegados para a sustentar - vulnerabilidade pessoal e um atraso prolongado e injustificado na decisão do pedido de aquisição de nacionalidade (a potencial mobilização militar e a condição de reservista são alegações novas, trazidas a juízo no recurso, que não foram conhecidas pela sentença e, portanto, não podem ser analisados como fundamento de urgência e indispensabilidade da intimação que estamos a conhecer) - conclui-se que o direito a obter a nacionalidade portuguesa e, com ela, a cidadania portuguesa não está ameaçado in casu e, nesse sentido, não carece de tutela urgente.
O que falha na pretensão da recorrente é a não caracterização, com factos, de uma situação concreta e individual de lesão iminente e irreversível do alegado direito a obter a nacionalidade portuguesa e de indispensabilidade de uma decisão de mérito para assegurar o exercício em tempo desse direito.
Não se olvida que a ausência de decisão definitiva quanto ao pedido de aquisição da nacionalidade, como sucede nos autos, pode limitar a liberdade de circulação e de residência da recorrente e condicionar a organização da vida pessoal e familiar da mesma e o acesso a direitos conexos.
Do mesmo modo, a espera por decisão definitiva do pedido de aquisição de nacionalidade portuguesa, formulado a 25.10.2021, põe em causa o direito da recorrente a uma decisão em prazo razoável, prazo este que se encontra manifestamente excedido (cfr art 27º do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa) e que constitui comportamento juridicamente censurável, que, por ilícito, pode ser fundamento de responsabilidade civil (não de pedido de intimação urgente para proteção de direitos, liberdades e garantias).
Contudo, não se descortina no caso uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade ou garantia ameaçado, nem vem configurada situação de facto que justifique a especial urgência na apreciação e decisão do pedido de atribuição da nacionalidade portuguesa à recorrente e, assim, o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias do art 109º do CPTA.
Aliás, a jurisprudência dos nossos tribunais superiores tem considerado (apenas) «a idade» (avançada) e «a saúde» dos requerentes de nacionalidade portuguesa como factos objetivos que devem ser ponderados para se aferir da imprescindibilidade do recurso a este meio processual de intimação para proteção de direitos, liberdade e garantias, tal como o mesmo se encontra regulado no CPTA» (cfr ac do TCAS de 20.10.2021, processo nº 1220/21 e, ainda, acs do TCAS de 12.1.2023, processo nº 2936/22, de 23.3.2023, processo nº 2878/22, de 20.6.2024, processo nº 1035/23, de 10.4.2025, processo nº 2606/23, de 18.6.2025, processo nº 1686/22, de 23.5.2024, processo nº 2630/23, esta decisão do TCAS foi confirmada por acórdão do STA de 26.9.2024. Também o TCAN proferiu acórdão a 23.5.2025, no processo 2524/25 (citado pela recorrente) sobre a mesma matéria).
Donde, podemos concluir que a recorrente não logrou afastar o julgamento feito pelo tribunal recorrido, no sentido da falta de factualidade apta a sustentar o pressuposto da urgência e indispensabilidade da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, não tendo alegado nem demonstrado a suficiência dos factos invocados para o efeito, razão pela qual não é possível conhecer, neste meio processual, do mérito do pedido da recorrente.
A não verificação dos pressupostos legais, previstos no art 109º, nº 1 do CPTA, de que depende a utilização da intimação judicial para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui uma exceção dilatória inominada e não como vem decidido uma exceção dilatória de «inadequação do meio processual» (cfr ac do TCAS, de 9.10.2025, processo nº 25037/25).
Pelo que, improcede o erro de julgamento imputado à decisão recorrida que se mantém, ainda que com a presente fundamentação.

Decisão
Nestes termos, acordam em Conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, em manter a decisão recorrida, com fundamentação não totalmente coincidente.

Sem Custas, por isenção legal da recorrente – art 4º, nº 2, al b) do RCP – sem prejuízo do disposto no art 4º, nº 6 e 7 do RCP.
Notifique.
*
Lisboa, 2026-07-15,
(Alda Nunes)
(Lina Costa)
(Marta Cavaleira).