Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	08181/11

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	02/23/2012

Relator:	COELHO DA CUNHA

Descritores:	ACTO CONFIRMATIVO. IRRECORRIBILIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS INOVATÓRIOS.

Sumário:	I-Acto confirmativo é aquele que se limita a repetir um acto administrativo, sem nada acrescentar ou retirar do seu conteúdo. II- O acto confirmativo não constitui um verdadeiro acto administrativo, limitando-se a manter a definição jurídica constante de um acto anterior.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul

1- Relatório
Rui ……………………, interpôs, no TAC de Lisboa, Recurso contencioso de anulação visando o despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações que procedeu à fixação do montante da sua pensão de aposentação, de que tomou conhecimento por documento de 26.02.2003, sendo o montante da dita pensão fixado em €3.881,38.
O recorrente alegou, em síntese, que a pensão devia ter sido fixada no valor de €4.379,80, e que foi violado o princípio da igualdade, por violação do artigo 1º nº1 do Dec.-Lei nº52/2001.
A Mmª Juiz do TAC de Lisboa, por decisão de 20.04.2011, julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto recorrido, por ser meramente confirmativo, assim rejeitando o recurso, com a consequente manutenção do acto impugnado.
Inconformado o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
“1 - O acto recorrido é o acto da Direcção da Caixa Geral de Aposentações que, nos uso de delegação de poderes, procedeu à fixação do montante da sua pensão de aposentação em € 3881,38, de que tomou conhecimento por documento datado de 26 de Fevereiro de 2003, e notificado após aquela data.
2 - Decidiu o Meritíssimo Juiz a quo que o acto posto em crise mais não seria do que confirmativo doutro anterior, e como tal inimpugnável, entendimento com o qual se não pode concordar.
3 - O acto administrativo só é confirmativo de outro anterior se entre os dois actos existir total identidade de sujeitos, de objecto, de conteúdo, de pressupostos ou circunstâncias de decisão, de fundamentação e de eficácia.
4 - No entanto, os actos anteriores ao ora recorrido não são sequer actos materialmente definitivos, porquanto, e como a própria entidade recorrida reconheceu na sua contestação, vieram a ser posterior e sucessivamente alterados.
5 - Sendo certo que é apenas o acto posto em crise que determina que o montante da pensão de aposentação do Recorrente é de € 3.881,38 mensais, e não de € 4.379,80 mensais, e como tal é apenas deste acto que resulta que o recorrente não iria receber a pensão por inteiro.
6 - E como tal também o único que, de facto, detém a característica da lesividade, apesar de existirem outros actos anteriores, mas que não possuíam essa mesma característica.
7 - Acresce ainda que para a máxima efectividade do direito á tutela judicial, no contencioso administrativo, a legalidade processual deve interpretar-se no sentido mais favorável à pronúncia de fundo, pelo que também por este motivo sempre deverá revogar-se a douta sentença recorrida.
8 - pelo que a douta sentença recorrida tem, de ser revogada.”
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
* *
2. Fundamentação
2.1 De facto
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, com relevo para a decisão
“A) O Recorrente exerceu, desde 01/04/1994, funções dirigentes no âmbito dos serviços de fiscalização sucessiva do Tribunal de Contas - Acordo;
B) O Recorrente tem 9 anos e 4 meses de contribuições para a segurança social -Acordo e cfr. teor do doc. de fls. 125 do proc. adm.;
C) O Recorrente conta com 21 anos e 8 meses relevante para a Caixa Geral de Aposentações - Acordo;
D) À data da entrada em vigor do D.L. n°52/2001, de 15/02, o Recorrente contava já com 30 anos de serviço - Acordo;
E) O Recorrente requereu a aposentação voluntária por inteiro, independentemente de sujeição ajunta médica, nos termos do art 1° do D.L. n°52/2001 - Acordo e cfr. doc. de fls. 19-24, 26-28, 29 e 30 do proc. adm.;
F) O Recorrente auferia como vencimento a quantia de € 4.379,80 - Acordo e cfr. fls. 28 do proc. adm.;
G) Em 27/07/2001 sobre a Informação datada de 06/03/2001, do SAC-3, da Entidade Recorrida, foi proferido o seguinte despacho:
"1 - O conceito de tempo de serviço a que se refere o artigo 1° do D.L. n°52/2001, está associado ao exercício de funções públicas, pelo que não é lícito ao intérprete incluir nesse conceito todo o tempo relevante para a concessão da pensão unificada.
2 - Tendo em conta que o D.L n°116/85, de 19/4, se aplica no âmbito do Tribunal de Contas, os encargos com as funções serão suportados pelos Cofres do Tribunal de Contas até à data em que os interessados completem 70 anos de idade, ou até à data em que completariam 36 anos de serviço, independentemente da idade, se esta ocorrer em primeiro lugar.
3 - Por força do disposto no n°4 do art°10° do D.L. n°361/98, de 18/11, a bonificação da pensão não influirá nos casos em que haja lugar à concessão da pensão unificada, no encargo do CNP." - cfr. doc. de fls. 3: do proc. adm.;
H) Por ofício datado de 13/08/2001 foi remetido o processo de aposentação do ora Recorrente para a Caixa Geral de Aposentações - cfr. fls. 32 do proc. adm.;
I) Em 09/10/2001 foi emitida proposta de indeferimento do pedido de aposentação, com o fundamento de "O interessado não perfaz o tempo mínimo de 30 anos de serviço, para poder beneficiar de uma pensão ao abrigo do Dec. Lei n°52/2001, de 15/02, uma vez que, o art°1° da referida legislação, abrange apenas o tempo de serviço prestado na função pública para reunir condições para a aposentação (despacho de 2001/07/27)" - cfr fls. 38 do proc. adm.;
J) Em 23/10/2001, a Subdirectora-Geral do Tribunal de Contes emitiu a Informação n°09/01-SDG, onde conclui não encontrar razão para o entendimento restritivo avançado pela Caixa Geral de Aposentações, nada impedindo que aos funcionários em causa seja reconhecido por inteiro o direito à aposentação voluntária, por deterem 30 anos de serviço na data relevante, conforme determina o art°1° do Decreto-Lei n°52/2001 e impõe o n°3 do art°37° do Decreto-Lei n°498/72 (Estatuto da Aposentação) - cfr. doc. de fls. 51-54 do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzida;
K) Em 29/10/2001 o ora Recorrente pronunciou-se em audiência, prévia, contrariando a interpretação seguida pela CGA e pedindo a reapreciação do processo - cfr. fls. 67-69 do proc. adm., para que se remete, para todos os efeitos;
L) Em 02/1 1/2001 foi elaborada a Informação sob ref SAC 311AF519881, com o seguinte teor:
"O subscritor em referência solicitou a aposentação antecipada prevista no D.L 52/2001, de 15 de Fevereiro.
Com base no despacho de 2001-07-27 (fls. 31) e por não reunir 30 anos de serviço no âmbito da função pública, foi feita a audiência prévia informando o interessado e o Tribunal de Contas de que, em princípio, o pedido iria ser indeferido por não reunir aquele requisito de tempo (fls. 39).
Pelo ofício que antecede, aquele Tribunal veio contestar a posição desta Caixa, enviando, para o efeito, uma informação da sua Direcção-Geral, informação essa que mereceu despacho de concordância de Sita Excelência o Conselheiro Vice-Presidente do Tribunal de Contas.
Dos vários argumentos invocados, ao Serviço parece que o anunciado no ponto 5 da referida informação é bastante pertinente. Com efeito, o n°1 do art°1° do D.L. n°116/85, de 19 de Abril refere textualmente que "os funcionários e agentes da administração central ... poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, ... quando reúnam 36 anos de serviço ".
Ora, a Caixa, para este diploma, com bem alerta o Tribunal, não tem o entendimento restritivo de que só o tempo de função pública pode ser relevante para o requisito de 36 anos.
Tendo presente que, no caso de diplomas que publicaram medidas idênticas de aposentação antecipada (...), a Caixa tem levado em conta, para o requisito de tempo de serviço, os descontos efectuados para a segurança social e considerados no âmbito da pensão unificada, parecer ao SAC 3 que o assunto poderá ser reanalisado." - cfr. fls. 70 do proc. adm.;
M) Em 18/12/2001 foi emitido "Parecer" que concluiu "(...) que será de manter a orientação constante do despacho transcrito, recusando-se a atribuição de uma pensão por inteiro quando exista outro tempo de serviço que não aquele a que correspondam descontos para a Caixa" - cfr. doc. de fls. G-75 do proc. adm., que ora se considera integralmente reproduzido;
N) Em 20/12/2001, sobre o Parecer n° 522/2000, foi emitido o seguinte despacho pelos Directores da CGA:
"Concordamos. Assim:
a) Para a abertura do direito à aposentação antecipada prevista no D.L. n°52/2001 será considerado, também, o tempo de contribuição para a Segurança Social susceptível de influir na concessão da pensão unificada.
b) Nestes casos, o tempo de serviço contável pela CGA, nos termos do Estatuto da Aposentação, será acrescido do necessário para, em conjunto com o tempo de contribuição para a Segurança Social, perfazer 36 anos.
c) O valor da pensão, nos casos em que seja considerado tempo de contribuição para a Segurança Social, será determinado por aplicação das regras de cálculo estabelecidas no regime da pensão unificada.” - cfr. fls. 76 do proc. adm.;
O) Por ofício datado de 04/01/2002, dirigido à Direcção-Geral do Tribunal de Contas, pode ler-se o seguinte: "Junto envio cópia do despacho do Órgão Directivo desta Caixa de 2001/11/20, que recaiu sobre parecer jurídico emitido sobre o assunto versado no oficio desta Direcção-Geral, n°9820, de 2001/10/25, relativamente aos funcionários a seguir identificados:
- Rui Manuel Ramos Ascensão
(…)
Mais solicito a V. Exa. que do mesmo seja dado conhecimento aos interessados e que no prazo de 10 dias nos seja informado _e os mesmos pretendem prosseguir com os pedidos de aposentação." - cfr. doc de fls. 77 do proc. adm.;
P) Em sequência, o ora Recorrente subscreveu documento, em que declarou
"(…) solicita-se que seja transmitido à CG A que:
- Mantém-se interesse no rápido prosseguimento e ultimação do respectivo processo com vista à aposentação;
- Tanto quanto se deduz das alíneas a) e b) do despacho aposte, no parecer referido, porém, a forma de cálculo das pensões a atribuir não parece adequada e pode mesmo conduzir a resultados absurdos;
- Com efeito, tendo em conta as regras de determinação da pensão unificada e que, do CNP, todos terão pensões mínimas, aquela forma mães beneficia aqueles a quem mais tempo falta para perfazer 36 anos de serviço;
- Assim, melhor e mais justo parece adequar o método de cálculo no sentido do valor da pensão final ser determinado por aplicação das regras de cálculo definidas no regime da pensão unificada, complementado com o montante necessário para a pensão por inteiro." - cfr. fls. 82 do proc. adm.;
Q) A declaração antecedente foi remetida com o ofício conjunto, subscrito por vários interessados e ainda um "Memo", de onde se extrai, em súmula: "(...) De facto, a lei, especificamente, aplicável - o DL nº52/2001, de 15 de Fevereiro - apenas resulta que "os funcionários que detenham 30 ou mais anos de serviço têm direito à aposentação voluntário por inteiro” e que os encargos adicionais, por aquela gerados, serão suportados pelos cofres do Tribunal de Contas.
Assim e sob penas de violação dos mais elementares princípios de direito, haverá que, na aplicação da lei, procurar a solução mais justa e equilibrada, a qual, no caso presente, se traduz, simplesmente, no cálculo da pensão pelo regime da pensão unificada, apurando-se, depois, a bonificação a atribuir.” -cfr. fls. 85 dos autos;
R) As declarações dos interessados, incluindo a do ora Recorrente foi expedida para a CGA em 24/01/2002 - cfr. fls. 88 do proc. adm.;
S) Em sequência foi emitido o Parecer n° 82/2002, datado de 21/02/2002, na base do qual, em 25/02/2002, foi proferido o seguinte despacho pelos Directores da CGA:
"Concordamos.
Pelas razões aduzidas no parecer, os requerimentos serão, em princípio, indeferidos.
Proceda-se à audiência prévia dos interessados, juntando-se cópia do parecer" - cfr. fls. 89-92 dos autos, para que se remete e se considera integralmente reproduzido;
T) Em 28/02/2002 os Directores da CGA proferiram despacho de concordância sobre o teor da Informação datada de 27/02/2002 que procede ao cálculo da pensão, sob o regime da pensão unificada no valor de € 3.244,70 - cfr. docs. de fls. 95-96 do proc. adm.;
U) Por ofício datado de 28/02/2002, endereçado ao ora Recorrente este foi notificado do seguinte: "Assunto: Pensão definitiva de aposentação. Informo V. Exa. de que, nos termos do art°97°do Estatuto da Aposentação (EA) (...) - foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2002-02-28 da Direcção da CGA (...), tendo sido considerada a sua situação existente em 2002-02-28, nos termos do art°43° do Estatuto da Aposentação O valor da pensão para o ano de 2002 é de 3 244,70 €, com base nos seguintes elementos: (...)" - cfr. fls. 97 do proc. adm.;
V) Por ofício datado de 11/03/2002 dirigido ao ora Recorrente foi este notificado para pronunciar-se em audiência prévia, de que, em sequência do requerimento de 22/01/2002, o mesmo irá ser indeferido, com base no parecer jurídico de que se junta cópia - cfr. doc. de fls. 103 do proc. adm.;
W) Na sequência da Nota datada de 15/04/2002, na mesma data foi lavrado despacho pelos Directores da CGA, com o seguinte teor: "Pelas razões aduzidas no parecer n°82/2002, de 2002.02.21, levadas ao conhecimento dos interessados em sede de audiência prévia, indefere-se o requerimento pelos mesmos apresentados, com data de 2002.01.22, relativo à fórmula de cálculo das suas pensões." - cfr. fls. 112 do proc. adm.;
X) O Recorrente foi notificado do despacho antecedente, por ofício datado de 29/04/2002 - cfr. fls. 117 do proc. adm.;
Y) Em 25/10/2002 a Segurança Social dirigiu ofício à CGA, em aditamento a anterior informação, em que refere os períodos considerados para comparticipação por parte desse Centro - cfr. fls. 121 do proc. adm.;
Z) Em sequência, em 05/11/2002 foi elaborada Informação, para a '' Alteração de pensão", da mesma resultando:
"As condições de aposentação fixadas a fls. 84 deverão ser alteradas, devido a: (fls. 93) Cálculo da pensão unificada, com inclusão do valor da pensão estatutária do CNP, no montante de 138,27 € (...)", sendo o valor da pensão no montante de €3.881,38 - cfr. fls. 123 do proc. adm., para que se remete e se considera integralmente reproduzido, para todos os efeitos;
AA) Sobre a supra referida Informação, em 08/11/2002 os Directores da CGA proferiram o seguinte despacho: "Concordamos." - cfr. fls. 123 do proc. adm.;
BB) Em 08/11/2002 a CGA comunicou ao Centro Nacional de Pensões o "valor da pensão unificada definitiva" do ora Recorrente, no valor de €3 881,38, nos seguintes termos:
"Encargos
CGA 3244,706
CNP 138,27 €
CNP (50%) 498,41€ 636,68 €
Outros encargos:
CNP- DL 141/79 0,00€
- O encargo da responsabilidade desse Centro só será exigível a partir de 2007-03-01, dia 1 do mês seguinte àquele em que o aposentado atingirá as condições previstas no art°1°, n°3, do Dec-Lei n°52/2001, de 15 de Fevereiro" - cfr. fls. 124 do proc. adm.;
CC) Por ofício datado de 08/11/2002, dirigido ao Tribunal de Contas, foi comunicado o seguinte: "ASSUNTO: Alteração das condições de aposentação
(…) Motivo da alteração:
Cálculo da pensão unificada, com inclusão do valor da pensão estatutária do CNP, no montante de 138,27 €.
Informo V. Exa. de que as condições de aposentação do funcionário em referência são alteradas, conforme se indica:
ABONOS A CONCEDER PELO SERVIÇO
até 2002-07-31 3 881, 38 €
ABONOS A CONCEDER PELA C.G.A.
Desde 2002-08-01 3881,386
As importâncias devidas, e da responsabilidade desta Caixa, serão creditadas oportunamente.
Tempo prestado no âmbito da segurança social: 9 ano(s) e 4 mes(es).
A pensão constitui encargo total do TRIBUNAL DE CONTAS desde a data do acto determinante até 2007/02 na importância mensal de 3 881,38 €, a enviar a esta Caixa ate ao dia 15 do mês a que respeita.
De acordo com o que dispõe o art° 1°, n°4, do DL n°52/2001, de 15/02 essa entidade é devedora à CGA da importância de 30 571,00 €, respeitante à comparticipação financeira resultante da bonificação de 04 anos, 11 meses e 24 dias, bem como aos subsídios de férias e de Natal a que teria direito, a pagar em 59 prestações mensais de 518,15 € e uma de 0,15€ a partir do início do abono por esta Caixa." - cfr. fls. 125 do proc. adm.;
DD) Por ofício datado de 26/02/2003 o ora Recorrente tomou conhecimento do montante da sua pensão de aposentação, no valor de € 3.881,38 - doc. 1, a fls. 16 dos autos;
EE) O Recorrente veio a juízo interpor o presente recurso contencioso de anulação em 23/04/2003 - fls. 1 dos autos.”
* *
2.2- De direito
A decisão “a quo” considerou que, em face do probatório fixado, o acto de que a recorrente vem recorrer contenciosamente não assume a natureza de acto administrativo impugnável, não revestindo as características previstas no artigo 120º do CPA, e que tal acto nada decidiu ou inovou na ordem jurídica, visto tratar-se de acto meramente confirmativo em relação a não atribuição da pensão por inteiro.
O recorrente alega, em primeiro lugar, que os actos anteriores ao ora recorrido não são sequer materialmente definitivos, uma vez que vieram a ser posterior e sucessivamente renovados.
Em segundo lugar, o recorrente alega que apenas o acto em crise determinou o montante da pensão em €3.881,38, não estando verificados os pressupostos da confirmatividade (conclusões 4ª a 6ª)
É esta a questão a apreciar.
Os actos anteriores haviam decidido, respectivamente, fixar a pensão do recorrente em €2.244,70 (decisão de 28.02.2002) e indeferir o requerido quanto à fórmula da cálculo da pensão (decisão de 15.04.2002), ambos com o fundamento de que não era devida a pensão por inteiro, mas antes a decorrente do regime de pensão unificada, resultante da soma dos períodos contributivos para a Segurança Social e para a Caixa Geral de Aposentações.
O acto agora impugnado veio aumentar o valor da pensão final, na sequência de oficio da Segurança Social, com data de 25.10.2002, que trouxe ao caso novas informações (cfr. alíneas T e Z do probatório), designadamente a informação adicional, de que resultou a inclusão do montante de 138,27€ de pensão estatutária do CNP.
Na doutrina clássica, o acto confirmativo seria aquele que se limitava a repetir um acto anterior, sem nada acrescentar ou retirar do seu conteúdo (cfr. Marcelo Caetano , “Manual de Direito Administrativo, Almedina, 1º vol. , p.452). O regime de inimpugnabilidade destes actos decorria da necessidade de garantir o objectivo da consolidação dos actos anuláveis pelo decurso do prazo de impugnação sem que esta haja sido deduzida, surgindo por isso associada a considerações de estabilidade e de ordem pública.
No caso concreto, a douta sentença recorrida observou, com inteira justeza, que o acto ora impugnado, na sequência de ofício da Segurança Social, se limitou a alterar as condições de aposentação, inclusivamente em sentido favorável ao recorrente, já que foi aumentado o montante da pensão de €3.244,70 para €3.881,38.
E concluiu no sentido da procedência da excepção de irrecorribilidade do acto impugnado, já que o mesmo não definiu inovatoriamente na ordem jurídica o não recebimento pelo recorrente da pensão por inteiro, limitando-se a manter, no essencial, o que já havia sido definido pelo acto anterior.
O aumento do valor da pensão não retirou ao acto praticado as características típicas da confirmatividade, mantendo idênticos os sujeitos, a causa de pedir e a valoração jurídica efectuada, elementos que não se podem considerar alterados pelo aumento do valor da pensão.
Ainda que assim não fosse carecia o recurso de objecto por outro motivos é que o recorrente nem sequer se pronuncia, neste recurso, na matéria substancial controversa, relativa à atribuição da pensão por inteiro.
O resultado final seria, portanto, sempre o da rejeição do recurso, tal como justamente foi sentenciado em 1ª instância.
* *
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 150 Euros e metade em procuradoria.
Lisboa, 23.02.012
António A. Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira