| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. A A…, com sede na Avenida …, em Linda-a-Velha, e C..., residente na Rua …, Dafundo, intentaram no TAF de Sintra uma providência cautelar, pedindo a suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na ordem da Directora Nacional de Bombeiros da Autoridade Nacional de Protecção Civil, que impôs a cessação de funções ao Comandante dos Bombeiros Voluntários do Dafundo.
2. O TAF de Sintra, por decisão datada de 5-8-2022, julgou procedente a excepção de incompetência material que oficiosamente suscitara, declarando competentes para o conhecimento da acção a que se reportam os autos os tribunais judiciais (cfr. artigos 4º do ETAF e 89º, nºs 1 e 4 alínea a), do CPTA), e absolveu da instância a entidade requerida (cfr. artigo 89º, nº 2 do CPTA).
3. Inconformados, os requerentes interpuseram recurso de apelação para este TCA Sul tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1ª – O presente recurso vem interposto do despacho, que suprimiu o direito ao contraditório prévio dos recorrentes, e da sentença, que julgou competente para o conhecimento da acção a que se reportam os presentes autos os Ilustres Tribunais Judiciais, ambos de 5 de Agosto de 2022.
2ª – O presente caso não se reconduz a uma situação de dúvida, de fronteira, de intenso debate dogmático, doutrinal e jurisprudencial. É apenas um erro (que não se evitou, também, pela ausência do contraditório devido), uma desconsideração pelos elementos do litígio, tal como gizados pelos requerentes (agora recorrentes), e pela tutela que é requerida, que só pode ser concedida na Jurisdição Administrativa.
3ª – A sentença a quo, desconsiderando o âmbito expresso do litígio, parece entender que está em causa um conflito laboral, entre um trabalhador e a sua entidade empregadora, a propósito de um contrato de trabalho que será de direito privado, considerando a natureza privada da entidade empregadora.
4ª – Sucede, porém, que tal cenário não é, face aos elementos (desde logo subjectivos) dos autos, minimamente possível de cogitar no caso sub iudicio, desde logo porque os requerentes são a A... e o C..., ou seja, no entender da sentença, a entidade empregadora e o “trabalhador”, que teriam um conflito respeitante ao “contrato de trabalho” que os une.
5ª – Os requerentes, agora recorrentes e que, na acção principal, serão, ambos, autores, sendo a parte activa da demanda, não tendo um problema na sua relação, não pediram nada ao tribunal que tenha que ver com posições antagónicas.
6ª – Os requerentes, agora recorrentes, têm a mesma visão dos respectivos direitos, que consideram ameaçada pelo acto de uma entidade pública, que nomearam como requerida (e irão nomear como ré). Sendo que esta posição resulta, com clareza, do requerimento inicial e, em qualquer caso, se tivesse sido respeitado o princípio do contraditório, esta situação poderia, certamente, ter sido evitada.
7ª – O despacho, de 5 de Agosto de 2022, do tribunal a quo, que antecede a sentença, que declarou a competência da jurisdição tribunais judiciais, não foi precedida do necessário contraditório prévio, pois que, apesar de afirmar a essencialidade do contraditório, o tribunal a quo, entendeu que o contraditório prévio não é exigido em “caso de manifesta desnecessidade”, como é ostensivamente o presente.
8ª – O sacrifício do contraditório, pela sua relevância e valor axiológico, é absolutamente excepcional, não se verificando, não sendo invocadas nem demonstradas as condições para a legitimidade de tal preterição.
9ª – Estamos perante um processo cautelar que identifica um acto administrativo, juntando o documento pelo qual este foi notificado. Tal acto foi praticado por uma entidade pública, a ANEPC, sendo invocada a normação jurídico pública que lhe está subjacente. O pedido e causa de pedir são direccionados à suspensão da eficácia do acto da entidade pública requerida, através a invocação de vícios típicos do acto administrativo, tanto substanciais como formais, discorrendo, até, sobre a auto-vinculação e os limites temporais à anulação de actos no Código do Procedimento Administrativo.
10ª – Por outro lado, nada é dito sobre a relação laboral entre os dois requerentes, que não têm entre si qualquer diferendo, o respectivo contrato nem sequer é junto aos autos, porque não está em causa o seu teor. Inexiste, assim, base para afirmar a natureza óbvia e ostensiva da situação, que leva ao sacrifício do mais elementar princípio de direito adjectivo. Aliás, a sufragar este entendimento (que não é óbvio, nem ostensivo) temos a oposição apresentada pela entidade requerida, que não invoca tal excepção, pese embora defenda a improcedência da providência.
11ª – Em suma, o despacho de 5 de Agosto de 2022, do tribunal a quo, que negou o contraditório prévio aos requerentes, agora recorrentes, é nulo e errado, consubstanciando uma inaceitável decisão surpresa, que viola o princípio do contraditório, que resulta do artigo 3º, nº 3 do Código de Processo Civil, sendo este uma concretização legislativa do direito a um processo justo e equitativo que resulta do disposto no artigo 20º da CRP, que é uma decorrência necessária do Estado de Direito Democrático e da Legalidade consagrados nos artigos 2º e 3º da mesma Lei Fundamental.
12ª – O tribunal a quo decidiu julgar competentes para o conhecimento da acção ... os Ilustres Tribunais Judiciais, sendo estes precisos termos, esta conclusão decisória, que aqui se impugna, afirmando que a competência para conhecer a causa pertence, inequivocamente, à Jurisdição Administrativa e que a interpretação sufragada pela sentença a quo ofende a Constituição da República Portuguesa.
13ª – A competência, material, de um tribunal se afere pelo pedido de causa de pedir (o quid disputantum), tal como formulados pelo autor (no caso, os requerentes, agora recorrentes), sendo irrelevantes a procedência da acção e a legitimidade das partes.
14ª – À jurisdição administrativa compete dirimir os litígios tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Este âmbito é marcado pelo conceito de relação jurídico administrativa, sendo que, para o efeito, devemos considerar os litígios cuja resolução dependa da aplicação de normas de Direito Administrativo.
15ª – Os requerentes, agora recorrentes, logo no intróito do RI, anunciaram a sua pretensão do seguinte jeito: PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO (consubstanciado na ordem, ilegal, da Directora Nacional de Bombeiros, da Autoridade Nacional de Protecção Civil, que impõe a cessação de funções ao Comandante dos Bombeiros Voluntários do Dafundo.
16ª – Assim, desde o início, os requerentes identificam um acto administrativo, indicando a entidade pública que o praticou, o respectivo autor e data, procedendo, nos termos legalmente exigidos, à respectiva junção aos autos.
17ª – Os requerentes indicaram que a sua pretensão (que é a mesma e que tem a ver com a continuidade do exercício de funções do segundo requerente, na Corporação de Bombeiros que é detida pela associação humanitária primeira requerente, interesse, de ambos, que é violado pela actuação de uma entidade pública) é dirigida contra o Ministério da Administração Interna, pois que a ANEPC é um serviço central da administração directa do Estado, integrado naquele Ministério (nada disto, aliás, suscitou dúvidas à ANEPC na respectiva oposição).
18ª – Nessa sequência, os requerentes analisam o acto impugnado, dando conta do seu teor e das consequências que o mesmo tem, na vida e actividade de ambos os requerentes. Sendo essa ordem, corporizada no acto suspendendo, praticado pela entidade pública, dirigida a ambos os requerentes, cujos efeitos se pretende paralisar, através da suspensão de eficácia, que antecede a sua anulação ou declaração de nulidade, tal como o pedido de responsabilidade civil extracontratual da entidade pública responsável, nos termos, aliás, anunciados, em cumprimento do dever de indicar qual é a acção principal.
19ª – Em seguida, foi explicada a factualidade essencial, relacionada com o percurso do segundo recorrente e a necessidade, afirmada pelo primeiro e segundo requerentes, de que este continue a exercer funções como Comandante da Corporação de Bombeiros, que é detida pela associação humanitária primeira requerente, direito (é assim que é qualificado pelos requerentes, com base em normas de direito administrativo) que está a ser, ilegal e ilicitamente, posto em causa pela entidade pública requerida, através do acto suspendendo, da ANEPC.
20ª – Posteriormente, é explicada a intervenção da ANEPC na homologação das nomeações dos Comandantes das Corporações de Bombeiros, no âmbito da regulação jurídico pública do sistema nacional de protecção civil, qualificando-se tal acto como um acto administrativo: o acto de homologação legalmente previsto. Explica-se, assim, a presença de normação jurídico-pública, nomeadamente o regime que se estabelece no Decreto-Lei nº 241/2007, de 21 de Junho, alterado, por último, pelo Decreto-Lei nº 64/2019, de 16 de Maio, que, aliás, dificilmente se pode negar.
21ª – Em seguida, o RI discorria sobre os vícios do acto administrativo suspendendo, recorrendo, para o efeito, a vícios típicos do agir a administrativo, como sejam a incompetência, a violação do direito de participação, o déficit na instrução, a violação da auto-vinculação e a impossibilidade de anulação de acto pretérito constitutivo de direitos, para além de ser invocada a inconstitucionalidade normativa das normas invocadas pela entidade pública requerida, com a interpretação que delas resulta no acto suspendendo.
22ª – O pedido e causa de pedir, tal como apresentados pelos requerentes, com vista à suspensão de um acto que qualificam como acto administrativo, é matéria que se integra no conceito de relação jurídico-administrativa, determinando, como tal, a competência dos Tribunal Administrativos, sendo, portanto, errada e ilegal e sentença que declarou a competência dos Tribunais Judiciais.
23ª – A sentença a quo nada disse ou ponderou acerca daquilo que acima foi alegado: sobre o pedido e causa de pedir, sobre o acto impugnado e a entidade pública que o praticou, bem como o enquadramento legal da sua prática, não disse nada.
24ª – A sentença, limita-se, depois do relatório, no capítulo intitulado II. DA INCOMPETÊNCIA MATERIAL, a tecer considerações genéricas em relação ao âmbito da jurisdição administrativa e à essencialidade do pedido e da causa de pedir, tal como formulados pelo autor, para a aferição da competência material do tribunal, numa elaboração que não difere, na substância, da posição dos recorrentes.
25ª – Assim, a única forma de alcançar a solução do tribunal a quo é através da desconsideração do pedido e causa de pedir patentes na demanda.
26ª – A sentença a quo afirma e conclui que as associações humanitárias de bombeiros e, em concreto, a A…, primeira requerente e aqui recorrente, é uma associação de direito privado e reconhecida utilidade pública. Nessa sequência, afirma que, com base em disposições legais e citações jurisprudenciais, que em regra estas associações privadas agem de acordo com o direito privado, só estando vinculadas ao direito administrativo por determinação expressa da lei.
27ª – Todavia, estas premissas não permitem concluir pela competência dos tribunais comuns, nem cuidam, minimamente, do pedido de causa de pedir.
28ª – Com efeito, a sentença a quo esquece que, por um lado, não há um litígio contra a A.... Há um litígio movido pela A..., que é requerente a par do Comandante da sua Corporação de Bombeiros.
29ª – Não está em causa um litígio entre um bombeiro e uma associação de bombeiros, a propósito do seu contrato de trabalho ou do contrato de voluntariado. Não há a mínima possibilidade de colher dos autos tal impressão.
30ª – Não há, sequer, diga-se novamente, um litígio entre os dois requerentes. Sendo que, todavia, há um litígio entre os dois requerentes e (leia-se: contra) uma entidade pública requerida, por força de um acto da ANEPC, que, naturalmente, não tem qualquer contrato de trabalho com o Comandante, nem, claro está, com a Associação de Bombeiros.
31ª – Está em causa, derradeiramente, a impugnação (a suspensão) de um acto administrativo, praticado pela ANEPC, que afecta os direitos da Associação e do Comandante da respectiva Corporação de Bombeiros.
32ª – Sendo que, nos termos legais, para além da entidade que pratica o acto de homologação que, agora (nos termos defendidos na causa de pedir submetida a juízo), através dos actos suspendendo, pretende anular, também a entidade que tem tutela (administrativa) sobre as corporações de bombeiros, tal como resulta do disposto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 247/2007, de 27 de Junho, alterado, por último, pelo DL nº 103/2018, de 29 de Novembro (que aprova o regime jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental), podendo, aliás, nos termos previstos no artigo 4º, nº 9, a ANEPC (autora do acto suspendendo), suspender total ou parcialmente a actividade de um corpo de bombeiros detido por uma associação humanitária de bombeiros.
33ª – Está, assim, em causa uma ordem respeitante à manutenção em exercício de funções de um Comandante de uma Corporação de Bombeiros, regulada por normas de direito público.
34ª – Sendo que o Comandante e a Associação que detém o Corpo de Bombeiros, entendem, que esse exercício de funções deve continuar, enquanto a entidade pública requerida, no exercício dos seus poderes de tutela, colocando em causa um acto administrativo prévio, de homologação, nega essa possibilidade emitindo a ordem consubstanciada no acto suspendendo.
35ª – A sentença a quo esquece a existência da Corporação de Bombeiros, o seu regime legal, o enquadramento legal das Associações, que detêm as Corporações (embora sejam realidades que permitem análises distintas, sobretudo no que respeita ao enquadramento jurídico-público), esquece também o sistema de protecção civil, a importância e poderes da ANEPC nesse quadro e, enfim, a natureza jurídico-administrativa de toda esta regulação, que é corporizada no acto suspendendo.
36ª – É, assim, errada e ilegal a sentença a quo, devendo ser revogada, declarando-se a competência da jurisdição administrativa para a apreciação da presente demanda”.
4. A entidade requerida não apresentou contra-alegação.
5. Remetido o processo a este TCA Sul, foi aberta vista ao Digno Magistrado do Ministério Público, para os termos e efeitos do disposto no artigo 146º do CPTA, que em douto parecer se pronunciou no sentido do provimento do recurso.
6. Com dispensa de vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vem o mesmo à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÃO A DECIDIR
7. Na fase de recurso o que importa é apreciar se a decisão proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º, nº 2 do CPTA, e 639º, nº 1 e 635º, ambos do CPCivil, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA, às que integram o objecto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas respectivas conclusões – isto sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso – e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal “a quo” (cfr., neste sentido, António Santos Abrantes Geraldes, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 5ª edição, págs. 119 e 156).
8. Em concreto, a única questão a decidir no presente recurso consiste em apreciar se o despacho recorrido enferma de erro de julgamento de direito ao decidir, sem contraditório, pela incompetência material dos tribunais da jurisdição administrativa para o conhecimento da causa, por para tal serem competentes os tribunais comuns (judiciais).
III. APRECIAÇÃO JURÍDICA
9. Para concluir pela incompetência dos tribunais da jurisdição administrativa para conhecerem do objecto da providência cautelar, a sentença recorrida estribou-se na seguinte fundamentação:
“Nos termos do artigo 211º, nº 1 da Constituição da República (CRP) os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. No mesmo sentido, o artigo 64º do Código de Processo Civil dispõe que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Por outro lado, consagra ainda o artigo 212º, nº 3 da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, vindo a sua competência a ser concretizada no artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2003, de 19 de Fevereiro, na sua actual redacção conferida pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro.
Deste modo, dispõe o artigo 1º, nº 1 do ETAF que: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste Estatuto”.
No artigo 4º do ETAF, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela de encontram excluídos.
A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do artigo 212º, nº 3 da CRP, nos termos do qual “compete aos tribunais administrativos (...) o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas”.
Prosseguindo, temos que, a competência dos tribunais determina-se – assim –, pelo pedido do autor, não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção e, ainda, que a competência material do tribunal afere-se pelos termos em que a acção é proposta e pela forma como se estrutura o pedido e os respectivos fundamentos.
Daí que, para se determinar a competência material do tribunal haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados.
É, pois, a partir da análise da forma como a causa se mostra estruturada na petição inicial que teremos de encontrar as bases para responder à questão de saber qual é a jurisdição competente para o conhecimento da presente acção.
Vejamos pois.
As associações humanitárias de bombeiros são pessoas colectivas sem fins lucrativos cuja finalidade é a protecção de pessoas e bens, designadamente o socorro a feridos, doentes e/ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em actividade – para o efeito – um corpo de bombeiros voluntários ou misto.
Neste âmbito, o acto de constituição de cada associação, os estatutos, bem como as suas alterações, constam de escritura pública, cabendo à Autoridade Nacional de Protecção Civil publicar e manter permanentemente actualizada no seu sítio na Internet a listagem com a respectiva informação referente às associações humanitárias de bombeiros (cfr. www.prociv.pt/pt-pt/BOMBEIROS/AHB/ESTATUTOS/Paginas/default.aspx).
Com efeito, temos que, a A.. é uma associação de direito privado, reconhecida de utilidade pública, cujo regime jurídico vem regido na Lei nº 32/2007, de 13 de Agosto (na sua actual redacção conferida pela Lei nº 36/2021, de 14/6), e nos respectivos Estatutos criados em cumprimento do artigo 51º deste diploma.
Nesta sequência, sob a epígrafe “Associações humanitárias de bombeiros”, resulta do seu artigo 2º do citado diploma legal que:
“1. As associações humanitárias de bombeiros, adiante abreviadamente designadas por associações, são pessoas colectivas sem fins lucrativos que têm como escopo principal a protecção de pessoas e bens, designadamente o socorro de feridos, doentes ou náufragos, e a extinção de incêndios, detendo e mantendo em actividade, para o efeito, um corpo de bombeiros voluntários ou misto, com observância do definido no regime jurídico dos corpos de bombeiros.
2. Com estrita observância do seu fim não lucrativo e sem prejuízo do seu escopo principal, as associações podem desenvolver outras actividades, individualmente ou em associação, parceria ou por qualquer outra forma societária legalmente prevista, com outras pessoas singulares ou colectivas, desde que permitidas pelos estatutos.
3. (…)” [vide, ainda, Lei nº 36/2021, de 14 de Junho, que aprova a lei-quadro do estatuto de utilidade pública].
Com efeito, as pessoas colectivas de utilidade pública – como a ora co-autora – são “(…) pessoas colectivas de direito privado que logram obter da Administração a declaração de utilidade pública em razão dos fins de interesse geral ou local que prosseguem” (in Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 1-6-2017, processo nº 2964/16.3BELSB, disponível em www.dgsi.pt; negrito e sublinhado nossos).
Ou seja, “(…) face à sua qualidade de entidades privadas, as associações humanitárias de bombeiros regem-se, em regra, pelo direito privado, só estando vinculadas ao direito administrativo por determinação expressa da lei” (in Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 19-10-2017, conflito nº 02/17, acessível em www.dgsi.pt), situação que não se verifica no caso vertente nos autos.
Por conseguinte, atenta a natureza privada que resulta dos referidos preceitos, necessariamente, não serão os tribunais administrativos os competentes para conhecer da matéria em questão – nos autos –, mas antes os tribunais judiciais porquanto – segundo a alínea b) do artigo 4º do ETAF – encontra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
“A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público, com excepção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público.” [sublinhado nosso].
Sendo que, notoriamente, a “actividade de bombeiro voluntário não emerge duma relação de emprego [público], nem do contrato de trabalho, mas sim do voluntariado, ou seja, de uma disponibilidade livremente manifestada e livremente aceite pela corporação (…)” [in Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de 14 de Outubro de 2004, proferido no processo nº 833/04, acessível em www.dgsi.pt].
Destarte, em face do enunciado, há que julgar procedente, por provada, a excepção de incompetência material oficiosamente suscitada [cfr. artigos 4º do ETAF e 89º, nºs 1 e 4 alínea a), do CPTA], a qual determinará a absolvição da presente instância [cfr. artigo 89º, nº 2, do CPTA]
(…)”.
Vejamos, pois, se a decisão recorrida foi acertada.
10. A competência dos tribunais comuns e administrativos nas suas várias espécies (territorial, material, hierarquia) é aferida em relação ao objecto da lide, tal como configurado na petição inicial e também pelo pedido formulado, ou seja, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir (cfr., neste sentido, Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume I, pág. 111, e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, pág. 91; e, na jurisprudência, o acórdão do STJ, de 14-5-2009, disponível para consulta em www.dgsi.pt).
11. Tem sido também o entendimento deste TCA Sul, expresso, entre outros, no acórdão de 28-2-2019, proferido no âmbito do processo nº 2509/09.1BELRS, que concluiu que “(…) a competência do tribunal afere-se face à pretensão formulada pelo autor na petição inicial, traduzida no binómio causa de pedir/pedido, ou seja, face ao «quid disputatum» e não em função do «quid decisum», isto é a competência determina-se pelo pedido do autor, irrelevando qualquer tipo de indagação acerca do mesmo”.
12. Também o Tribunal de Conflitos tem vindo a fixar jurisprudência nesta matéria, igualmente em sentido convergente, sendo disso exemplo, entre muitos outros, o acórdão daquele tribunal, de 15-2-2022, proferido no âmbito do processo nº 030/21.9YFLSB, onde se decidiu que “(…) a competência determina-se tendo em conta os «termos da acção, tal como definidos pelo autor» – objectivos, pedido e da causa de pedir, e subjectivos, respeitantes à identidade das partes (cfr., por todos, os acórdãos de 28 de Setembro de 2010, processo nº 023/09, e de 20 de Setembro de 2011, processo nº 03/11” – acórdão de 10 de Julho de 2012, processo nº 3/12 ou, mais recentemente, o acórdão de 18 de Fevereiro de 2019, processo nº 12/19, quanto aos elementos objectivos de identificação da acção).
13. Significa esta forma de aferição da competência, como por exemplo se observou no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 8 de Novembro de 2018, processo nº 20/18, que “a competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável” (cfr. também, em idêntico sentido, o acórdão do Tribunal de Conflitos, de 1-10-2015, processo nº 08/14, onde se decidiu, além do mais, que “o tribunal é livre na indagação do direito e na qualificação jurídica dos factos. Mas não pode antecipar esse juízo para o momento de apreciação do pressuposto da competência…”).
14. O artigo 211º, nº 1 da CRP preceitua que “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”, estabelecendo o artigo 64º do CPCivil o princípio da competência residual dos tribunais judiciais, no confronto com as restantes ordens de tribunais constitucionalmente consagradas, ao determinar que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
15. Porém, o legislador constitucional não ficou por aqui e deixou claro no artigo 212º, nº 3 da CRP que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
16. Na sua concretização infra-constitucional, os artigos 1º, nº 1 e 4º do ETAF, definem que os tribunais da “jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4º deste Estatuto”.
17. Deste modo, para o legislador infra-constitucional, o critério da atribuição da competência material aos tribunais administrativos tem por fundamento o facto da relação material controvertida se basear numa relação jurídico-administrativa, ou seja, na situação em que um dos sujeitos é uma entidade pública ou entidade particular no exercício de um poder público (ius imperium), actuando com vista à realização de um interesse público definido por lei.
18. Este critério tem concretização, no plano processual, no artigo 2º, nº 2 do CPTA, que dispõe que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter: a) A anulação ou a declaração de nulidade ou de inexistência de actos administrativos (…)”.
19. Olhando para os termos em que os requerentes da providência configuram a relação material controvertida, seja na perspectiva do pedido formulado, seja na da causa de pedir invocada, podemos concluir que ambas encontram fundamento na suspensão da eficácia do acto administrativo emitido pela requerida, através da invocação de vícios típicos daquele tipo de actos, tanto substanciais como formais, bem como da referência aos limites temporais à anulação de actos administrativos no CPA, não sendo perceptível em momento algum a invocação duma qualquer questão emergente de contrato individual de trabalho.
20. A tudo isto acresce o quadro normativo que conforma a relação material controvertida, que fundamenta e permite a emissão do acto administrativo emitido pela ANEPC, cuja suspensão constitui objecto da providência cautelar intentada pelos requerentes.
21. Com efeito, o DL nº 45/2019, de 1/4, na sua actual formulação, aprova a orgânica da Autoridade Nacional de Emergência e Protecção Civil, adiante designada por ANEPC (entidade que sucedeu à ANPC, como decorre do disposto no artigo 39º), que qualifica como serviço central da administração directa do Estado (cfr. artigo 2º), e que tem como missões as elencadas no artigo 3º, sendo que, no que ora nos interessa, o respectivo nº 2 preceitua que é missão da ANEPC ”(…) promover a aplicação, a fiscalização e inspecção sobre o cumprimento das leis, regulamentos, normas e requisitos técnicos aplicáveis no âmbito das suas atribuições”.
22. Para tanto, e de acordo com o disposto no artigo 4º, nº 5 do aludido DL, constituem atribuições da ANEPCT, entre outras, a seguinte:
“A ANEPC prossegue as seguintes atribuições no âmbito da actuação dos bombeiros:
a) Orientar, coordenar, auditar e inspeccionar a actividade técnica, formativa e operacional dos bombeiros;
(…)”.
23. A tudo isto acresce que o regime jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental, adiante designado por RJCB, aprovado pelo DL nº 247/2007, de 27/6, e que se aplica indistintamente quer a bombeiros profissionais quer a bombeiros voluntários, contém normas que relevam na análise da presente situação.
24. Desde logo, de acordo com o disposto no artigo 4º, nºs 2 e 3 do RJCB, aí se estabelece a necessidade de autorização e tutela da ANPC (actual ANEPC, ou seja, a entidade demandada) no processo de criação e extinção dos corpos de bombeiros e fundamentalmente o preceituado no respectivo nº 9, onde se prevê que “a ANPC pode suspender total ou parcialmente a actividade de um corpo de bombeiros detido por uma associação humanitária de bombeiros, em caso de manifesta carência de recursos materiais ou de recursos humanos qualificados necessários para o cumprimento das suas missões, bem como em caso de grave e reiterado incumprimento dessas missões ou das normas aplicáveis à actividade dos corpos de bombeiros”.
25. E também no artigo 6º, nº 1 do RJCB, que expressamente preceitua que a entidade aqui demandada exerce poderes de tutela sobre os corpos de bombeiros, com ressalva da autonomia das entidades detentoras desses corpos de bombeiros e sem prejuízo do disposto no presente decreto-lei, nos seguintes termos:
a) Definição das áreas de actuação;
b) Coordenação, inspecção técnica e comando operacional integrado, no âmbito e de acordo com o sistema integrado de operações de protecção e socorro (SIOPS);
c) Homologação da adequação técnico-operacional de veículos e definição das características técnicas de veículos e equipamentos;
d) Definição dos programas de formação e de instrução.
26. Essa tutela da ANPC (leia-se ANEPC) sobre os corpos de bombeiros mistos ou voluntários criados e detidos pelas associações humanitárias de bombeiros é exercida ainda, de acordo com o nº 2 do mencionado artigo 6º do RJCB, na (a) aprovação dos regulamentos internos e na (b) homologação dos quadros de pessoal, competindo às câmaras municipais dar conhecimento à ANPC (leia-se ANEPC) dos regulamentos internos e dos quadros de pessoal dos respectivos corpos de bombeiros (nº 3).
27. Acresce que todos os normativos devem ser confrontados com o disposto no artigo 9º, nºs 2 e 3 do RJCB, que regula os quadros de pessoal dos corpos de bombeiros voluntários detidos por associações humanitárias de bombeiros, nomeadamente o quadro de comando que “é constituído pelos elementos do corpo de bombeiros a quem é conferida a autoridade para organizar, comandar e coordenar as actividades exercidas pelo respectivo corpo, incluindo, a nível operacional, a definição estratégica dos objectivos e das missões a desempenhar”.
28. Finalmente, de acordo com o disposto no artigo 32º, nº 2 do DL nº 241/2007, de 21/6, (regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental), determina que o limite máximo de idade para a permanência no quadro de comando é de 65 anos, norma ao abrigo da qual foi praticado o acto cuja suspensão de eficácia é requerida, que impôs a cessação de funções ao Comandante dos Bombeiros Voluntários do Dafundo, aqui 2º recorrente.
29. Em face do que acima se expôs, e atenta a forma como a presente providência foi configurada pelos requerentes – e aqui recorrentes – no requerimento inicial, impõe-se a conclusão de que se está perante matéria de natureza jurídico-administrativa, para cuja apreciação e decisão são competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, mormente o TAF de Sintra, razão pela qual a decisão recorrida não pode subsistir.
IV. DECISÃO
30. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo deste TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e declarar os tribunais da jurisdição administrativa competentes em razão da matéria para tramitar e julgar a presente acção.
31. Sem custas.Lisboa, 20 de Outubro de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
