Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01451/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/24/2000

Relator:	Fonseca da Paz






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª Secção DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. F...., residente na rua ...... em Luanda, República Popular de Angola inconformado com a sentença proferida no TAC de Lisboa que rejeitou o recurso contencioso que interpusera do acto de indeferimento tácito que imputou ao Director de Serviços da Caixa Geral de Aposentações (CGA), Armando Bernardo Sousa Guedes, e que se teria formado sobre o seu requerimento de 21/10/96, interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando as seguintes conclusões:
“A douta decisão recorrida, ao decidir rejeitar o recurso por irrecorribilidade do acto recorrido e intempestividade na interposição do recurso, fez, salvo o devido respeito, errada interpretação e aplicação da lei, porquanto:
1 - Em 10/7/90, o recorrente requereu à CGA a concessão da respectiva pensão de aposentação ao abrigo do D.L. nº 362/78, de 28/11.
2 - Em resposta, a CGA limitou-se a exigir-lhe a apresentação de vários elementos de identificação, nomeadamente a prova da nacionalidade portuguesa, a qual, não tendo sido apresentada, determinou o arquivamento do processo de aposentação.
3 - Este despacho de arquivamento não consubstanciou nunca um indeferimento da pretensão do recorrente, sendo certo que o processo se manteve sempre suspenso a aguardar a apresentação de prova da nacionalidade portuguesa, podendo ser reaberto, em qualquer altura, mediante a apresentação dessa referida prova.
4 - Posteriormente, o recorrente, tendo tido conhecimento que o STA havia firmado jurisprudência no sentido da nacionalidade portuguesa não ser requisito necessário para a concessão da pensão de aposentação aos funcionários e agentes da ex-administração ultramarina e que, em casos análogos ao seu, decididos pelo STA, a CGA havia concedido a pensão de aposentação sem a verificação do requisito da referida nacionalidade, requereu, em 21/10/96, o desarquivamento do seu processo de aposentação e a resolução do mesmo por despacho definitivo e executório.
5 - Contrariamente ao que refere a douta decisão recorrida, o requerimento, datado de 10/7/90, em que o recorrente solicitava à CGA a concessão da pensão de aposentação prevista no D.L. 362/78, de 28/11, não foi objecto de qualquer decisão, mas apenas de um mero despacho interno de arquivamento.
6 - Este despacho de arquivamento não consubstanciou nunca um indeferimento da pretensão do recorrente, apenas uma suspensão da resolução do seu processo de aposentação que, no entanto, poderia ser sempre reaberto, em qualquer momento, mediante a apresentação da prova de posse da nacionalidade portuguesa.
7 - Assim, não tendo havido qualquer decisão do requerido em 10/7/90, a CGA tinha, nos termos dos arts. 9º e 109º do CPA, o dever legal de decidir o requerimento de 21/10/96, no qual o recorrente solicitava o desarquivamento do seu processo de aposentação e a resolução do mesmo por despacho definitivo e executório; pelo que não o tendo feito no prazo de 90 dias formou-se, inequivocamente, indeferimento tácito.
8 - Nos termos da al. d) do nº 1 do art. 28º da LPTA, é de 1 ano o prazo para o recurso contencioso do acto de indeferimento tácito, pelo que o recurso interposto do referido acto de indeferimento tácito, do requerimento de 21/10/96 é manifestamente tempestivo.
9 - Salvo o devido respeito, também não tem razão a douta decisão recorrida quando refere que o acto de indeferimento tácito do requerimento de 21/10/96 seria irrecorrível em virtude de ser meramente confirmativo de anterior pretensa decisão, porquanto, nunca houve qualquer decisão mas apenas, como se referiu, um mero despacho interno de arquivamento.
10 - Ora, como refere Mário Esteves de Oliveira (in ob. cit.) “o acto confirmativo é aquele cujo objecto ... é igual ao do acto definitivo (melhor, ao de acto contenciosamente impugnável) anteriormente praticado e do qual resultara já definida a situação jurídica da Administração e do administrado (ou melhor, o efeito jurídico a que o particular ficava juridicamente vinculado)”.
11 - Resulta claramente dos autos que, no caso presente, nunca houve qualquer acto definitivo, susceptível de impugnação contenciosa, que tenha definido a situação jurídica da Administração e do administrado.
12 - Donde resulta que o indeferimento tácito do requerimento do recorrente de 21/10/96 não pode ser, de forma nenhuma, considerado confirmativo do despacho interno de arquivamento que recaiu sobre o requerimento datado de 10/7/90.
13 - A douta decisão recorrida violou, assim, as disposições legais referidas nas conclusões anteriores”.
A entidade recorrida contra alegou, tendo concluído que devia ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.
O digno Magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer pela procedência do recurso, “por entender que o acto recorrido é de indeferimento tácito e que inexiste acto confirmativo por não haver qualquer acto administrativo anterior”.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2.1. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
a) Em 10/7/90, o recorrente dirigiu um requerimento ao Administrador Geral da Caixa Geral de Depósitos, pedindo a concessão da aposentação ao abrigo do D.L. nº 23/80.
b) Por despacho de 6/2/92, do Director de Serviços, por delegação de poderes, foi o processo do recorrente mandado arquivar.
c) Em 23/4/96, o procurador do recorrente solicitou à Caixa Geral de Aposentações (CGA) informação sobre o estado do processo deste.
d) Por ofício datado de 28/5/96, subscrito pelo Director-Coordenador, a CGA informou o recorrente, na pessoa do seu procurador, de que “( ... ) o pedido de aposentação, solicitado ao abrigo dos D.L. nº 362/78, de 28/11, e legislação complementar, pelo seu constituinte, Francisco António segunda, foi arquivado por despacho de 92.02.06, dado não ter sido feita prova da efectividade de funções, bem como da posse do requisito da nacionalidade portuguesa (...)”
e) Na sequência da carta enviada à CGA pelo procurador do recorrente em 24/9/96, foi oficiado, pelo Director-Coordenador daquela, em 15/10/96, nos termos constantes a fls. 28 do p.i., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
f) Em 21/10/96, foi recebido na CGA o requerimento junto a fls. 29 do p.i. (doc.1), cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido,
g) respondido pelo ofício datado de 22/11/96, subscrito pelo Director-Coordenador, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - fls.30 do p.i.
h) O presente recurso deu entrada em 20/2/97.

2.2. A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso, por considerar que se verificavam “as questões prévias da irrecorribilidade do acto e da intempestividade de recurso”.
Nas suas alegações, o recorrente considera que a questão da irrecorribilidade não devia ter sido julgada procedente, porque o acto tácito impugnado não poderia ser meramente confirmativo do despacho de arquivamento de 6/2/92 que era um acto interno.
Parece-nos que, efectivamente, e conforme decidiu o STA, no Ac. de 13/2/97 - Rec. nº 41.384, num caso idêntico ao dos presentes autos, o despacho de arquivamento do processo de aposentação “não define a situação concreta do recorrente, nem é lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (...), porque não contém um indeferimento do pedido de aposentação não sendo por isso lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, mas é um mero acto interno destinado a fazer cessar a instrução de um processo face ao desinteresse do recorrente na junção de documentos que para o efeito lhe haviam sido pedidos”
Tal arquivamento é um mero acto interno de organização dos serviços que não produz efeitos na situação jurídica de terceiros, mas apenas na ordem interna ou nas relações inter-orgânicas, tendo o significado de o processo passar a aguardar no arquivo a junção dos documentos em causa.
A situação jurídica do recorrente não sofre qualquer alteração pelo facto de o seu processo de aposentação ter sido arquivado: antes como depois tal processo aguarda a junção de determinados documentos, a fim se ser proferida resolução final - através da qual se fixa definitivamente o eventual direito à pensão e respectivo montante - que cabe a dois membros do Conselho de Administração da CGA ou, por delegação destes, aos membros dos órgãos directivos da Caixa (cfr. arts. 97º, nº 1 e 108º, ambos do Estatuto da Aposentação).
Assim, porque o aludido despacho carecia de definitividade material, não sendo um verdadeiro acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa, nunca o acto de indeferimento tácito poderia ser meramente confirmativo daquele.
Cremos, porém, que a sentença recorrida não considerou o acto tácito meramente confirmativo do despacho de arquivamento.
Para uma correcta interpretação do seu conteúdo, vejamos o que nela se escreveu a propósito da questão prévia agora em análise:
“Vem interposto recurso contencioso do acto de indeferimento tácito do Director de Serviços da CGA.
No entanto não se vê como pode tal requerimento ser considerado indeferido tacitamente uma vez que foi respondido, pela autoridade recorrida, com data de 22/11/96, reafirmando o arquivamento do processo do recorrente (al. g) dos factos provados).
O acto consubstanciado no ofício de 22/11/96, porque confirmativo da anterior decisão (al. b) dos factos provados) é irrecorrível nos termos do disposto no art. 55º da LPTA, visto o acto anterior, definitivo e executório, nos termos do disposto no art. 25º da LPTA, ter sido objecto de notificação, conforme resulta das als. d) e e) da matéria provada”.
Do trecho que ficou transcrito, infere-se que a sentença considerou irrecorrível não o acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o requerimento de 21/10/96, mas o acto consubstanciado no ofício datado de 22/11/96, o qual seria meramente confirmativo do despacho de arquivamento de 6/2/92.
Não havendo dúvidas que o recurso contencioso foi interposto do acto de indeferimento tácito formado sobre o requerimento do recorrente de 21/10/96 (cfr. cabeçalho e arts. 10º a 16º da petição), a questão que se coloca é a de saber se aquele pode ser rejeitado com fundamento na irrecorribilidade de um acto que não é o que constitui o objecto do recurso.
Cremos que a resposta a esta questão não pode deixar de ser negativa.
Vejamos porquê.
Nos termos do art. 6º, do E.T.A.F., o recurso contencioso tem por objecto a declaração de invalidade ou a anulação do acto recorrido.
Por isso, neste meio processual, o pedido é o de anulação ou de declaração de nulidade ou de inexistência do acto administrativo de que se recorre.
Cabendo a iniciativa processual ao recorrente, é este que fixa o acto que é objecto do aludido pedido e que constitui o acto recorrido.
É sobre este acto que incide o controlo jurisdicional efectuado pelo juiz, conhecendo da respectiva legalidade, a fim de conceder ou de negar provimento ao recurso.
Mas tal decisão de mérito, que pode conduzir à anulação ou declaração de nulidade do acto de que se recorre, só pode ser proferida se se encontrarem presentes os pressupostos processuais de que aquela depende.
Ora, porque a decisão de mérito incide sobre o acto recorrido e não sobre qualquer outro, só é susceptível de prejudicar essa decisão o pressuposto processual que respeita a tal acto
Assim, no âmbito do recurso contencioso, o controlo jurisdicional está vinculado ao acto que constitui o seu objecto (o acto de que se recorre), sendo perante este que terão de ser apreciadas quer as condições de procedibilidade, ou pressupostos processuais, quer as condições de procedência.
Portanto, porque o pressuposto processual “recorribilidade do acto” respeita ao acto de que foi interposto o recurso, dado que só em relação a este é de averiguar da susceptibilidade da impugnação contenciosa, entendemos ser irrelevante, para efeitos de apreciação deste pressuposto, a circunstância de no decurso do procedimento administrativo ter sido praticado um acto que seria irrecorrível se dele viesse a ser interposto recurso contencioso
Nestes termos, e ao contrário do decidido na sentença recorrida, consideramos que o recurso interposto do acto de indeferimento tácito eventualmente formado sobre o requerimento do recorrente de 21/10/96 não podia ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto contido no ofício datado de 22/11/96, visto não ser este o acto recorrido.

2. 3 - Além da irrecorribilidade do acto, a sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso com fundamento na sua extemporaneidade.
Esta questão foi decidida pela sentença nos seguintes termos:
“Conforme já acima se referiu a decisão que determinou o arquivamento do processo do recorrente, em 6/2/92, foi-lhe notificada, na pessoa do seu procurador, pelo menos, em 15/10/96.
O presente recurso deu entrada neste tribunal em 20/2/97.
Assim, e atento o disposto no art. 28º, nº 1, al. a) da LPTA (cfr. procuração de fls. 15) é o recurso intempestivo”.
Nas alegações do presente recurso jurisdicional, o recorrente contesta este entendimento, com o argumento que, nos termos do art. 28º, nº 1, al. d), LPTA, era de 1 ano o prazo de interposição do recurso contencioso do acto tácito formado sobre o seu requerimento de 21/10/96, pelo que era manifesta a sua tempestividade.
Vejamos se lhe assiste razão.
Conforme já referimos, o objecto do recurso contencioso é determinado pelo recorrente, consistindo no acto de que recorre e cuja eliminação pretende (Cfr. Ac. do T.C.A. de 19/2/98 in Ant. de Acs. do STA e TAC, Ano I, nº 2, pag. 222).
Por isso, as condições de procedibilidade do recurso aferem-se pelo acto recorrido.
Aliás, no que respeita à condição de procedibilidade agora em análise, este entendimento é claramente confirmado pelo art. 29º da LPTA, quando estabelece o começo da contagem do prazo de interposição do recurso com referência à notificação, publicação, conhecimento do início de execução ou prática do acto de que se recorre.
Assim, a interposição de um recurso nunca se poderá considerar extemporânea, se ainda não tiver decorrido o prazo aplicável fixado pelo art. 28º da LPTA, contado a partir de um dos momentos estabelecido pelo art. 29º do mesmo diploma.
No caso vertente, a petição de recurso é explícita e inequívoca no sentido de que o recurso contencioso é interposto do acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre um requerimento do recorrente datado de 21/10/96.
Sendo perante este acto tácito que se deve averiguar da tempestividade da interposição do recurso, é irrelevante para este efeito que já se mostrassem decorridos os prazos de impugnação contenciosa de outros actos, seja o do despacho de arquivamento de 6/2/92, seja o do acto tácito formado sobre o requerimento do recorrente de 10/7/90.
Ora, porque, no caso de recursos contenciosos interpostos de actos de indeferimento tácito, o respectivo prazo é de 1 ano a contar da sua formação (Cfr. art. 28º, nº 1, al. d), da LPTA), é manifesto que este prazo ainda não havia decorrido em relação ao acto dele objecto, atento a que o requerimento em questão tem a data de 21/10/96 e a petição de recurso deu entrada no tribunal em 20/2/97.
A circunstância de o recorrente não haver impugnado contenciosamente o despacho de 6/2/92, nem o acto tácito formado sobre o seu requerimento de 10/7/90, não permite concluir pela extemporaneidade da interposição de recurso contencioso em apreço com fundamento na formação de caso decidido ou caso resolvido.
É que, no que respeita ao despacho de 6/2/92, este não era contenciosamente recorrível por revestir carácter interno (Cfr. 2.2) e, quanto ao referido acto tácito, a sua não impugnação contenciosa não era susceptível de conduzir à formação de caso decidido ou caso resolvido, porque o instituto do silêncio administrativo consiste numa garantia adjectiva do administrado estabelecida em seu exclusivo benefício, pelo que este não é obrigado a impugnar o acto tácito, podendo optar por aguardar a prática do acto expresso (Cfr. J. M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho in “Código do Procedimento Administrativo”, 1992, pag. 264, Ac. do T.C.A. de 19/2/98, loc. cit. e Acs. do STA de 20/11/90 - Rec. nº 27.357 e de 27/4/95 - Rec. nº 32603).
Portanto, a sentença recorrida, ao rejeitar o recurso contencioso com fundamento na sua intempestividade incorreu em erro de julgamento

3. Pelo exposto, acordam em dar provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e ordenando a remessa dos autos ao TAC, a fim de aí prosseguirem os ulteriores termos processuais.
Sem custas
Lisboa, 24/2/00
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Magda Espinho Geraldes
António Bento São Pedro