1. Relatório
Eduardo ……………., residente em …….., intentou, no TAF de Castelo Branco, acção administrativa especial contra a Caixa Geral de Aposentações, pedindo a anulação do acto de indeferimento proferido pela demandada, por erro de interpretação do artigo 9º da Lei nº52-A/2005, bem como a condenação da mesma a reconhecer o direito à acumulação, pelo A., de 1/3 da pensão de aposentação, devida pela C.G.A., em virtude do exercício efectivo do cargo de Presidente da Câmara Municipal de ……...
Por sentença de 10.10.2008, o Mmº Juiz “a quo” julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, invocado pela Ré, absolvendo-a da instância.
Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões seguintes:
1° O A., ora Recorrente, intentou a presente acção, pedindo a condenação da R., ora Recorrida, a reconhecer o seu direito a acumulação de 1/3 da pensão de aposentação devida pela CGA à remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo de Presidente da Câmara Municipal de Seia, desde a data da entrada em vigor da nova Lei.

2° Como questão prévia, justificou e demonstrou, convenientemente, que foi induzido em erro pela ora Recorrida e que o acto que pretendia ver atacado lhe ter criado sérias dúvidas de interpretação, quanto à sua natureza e, por esse motivo, assim justificar a propositura da presente acção para além dos 3 meses, prazo-regra, estipulado no art° 58° do CTPA.

3° No entanto, a decisão da causa soçobrou nesta questão, pelo facto de o Meritíssimo Juiz "a quo" ter o entendimento de que a excepção de caducidade, aliás, invocada pela ora Recorrida, se encontrava verificada e, por esse motivo, não aceitou as razões invocadas para aplicação do referido n°4 do art°58° e absolveu esta da instância.

4° Todavia, fê-lo por erro de interpretação, aplicando mal o Direito, pois, é o próprio Tribunal "a quo" que sustenta, na sua fundamentação, que o acto proferido pela Recorrida padece de contradição.

5° Na verdade, na Douta Decisão recorrida se encontra lavrado que "Se atentarmos ao que vai dito no acto impugnado, verificamos que o mesmo padece de uma certa contradição. Assim, resulta do acto impugnado que, se por um lado indefere o recurso hierárquico interposto pelo Autor por falta de objecto uma vez que o acto recorrido não era (na óptica da Ré) um acto administrativo, por outro lado, afirma manter uma decisão de indeferimento assente no tal acto que foi objecto do referido recurso hierárquico. É natural e compreensível que qualquer cidadão minimamente esclarecido confrontado som o teor do acto ora impugnado, ficasse com sérias dúvidas sobre se o acto traduzido no ofício assinado pelo Senhor Chefe de Serviço da Ré, datada de 11.11.2005 (cfr. matéria de facto assente sob. o n.°4), era ou não um verdadeiro acto administrativo. Tal dúvida, resulta naturalmente do acto ora impugnado que, contraditoriamente, afirma que o aludido acto do Senhor Chefe de Serviço da Ré não é um acto administrativo, mas, ao mesmo tempo confirma a decisão nele tomada".


6° O Tribunal "a quo" reconhece que, por um lado, há contraditoriedade do acto em si mesmo e, por outro, a dúvida suscitada no Recorrente, resultante da clara posição assumida peia Recorrida, no sentido de negar a natureza do acto como de natureza administrativa.

7° Ora, a regra geral, nos termos da al. b) do n.°1 do art.°58º do CPTA, é que a impugnação de actos anuláveis deve ter lugar no prazo de três meses, subsequentes à decisão que se pretende atacar, mas já o n°4 do mesmo art°58.°estabelece que a impugnação será ainda admitida, desde que não tenha expirado o prazo de um ano, para além do prazo dos três meses supra referido, caso se demonstre, com o respeito pelo principio do contraditório, que no caso concreto, a tempestiva apresentação da Petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente.

8° É ao A., ora recorrente, que incumbe provar os factos constitutivos do seu direito de apresentar a petição para além do prazo-regra de três meses, o que fez no caso vertente, embora seja a própria Lei que determina as situações em que tal pode verificar-se e que são as constantes das alíneas do supra referido n.°4 do art.° 58.°.

9° No caso vertente, facilmente nos podemos socorrer de, pelo meros, dois dos pressupostos para tal verificação, o erro induzido pela Administração e a ambiguidade da identificação e qualificação do acto impugnável, correspondente ao disposto nas alíneas a) e b) do n° 4 do art° 58° do CPTA.

10° Resultou claro que a Recorrida induziu em erro o A., o que, aliás a Sentença do Tribunal "a quo" reconhece, manifestando até contradição entre a sua fundamentação e a decisão.

11° Por outro lado, no caso em apreço, verifica-se a rejeição do Recurso Hierárquico apresentado pelo A. à R. pelo facto de esta considerar que a comunicação do Chefe de Serviço que indeferiu a pretensão administrativa, não consubstancia um acto administrativo, uma vez que o mesmo foi "proferido por um Chefe de Serviço, o qual não tem poderes de decisão".

12° Assim sendo, impondo a Lei que não seja exigível a um cidadão normalmente diligente a tempestiva apresentação da Petição, o Tribunal "a quo" deveria, no seguimento de uma interpretação acertada do disposto no art°58°, n°4, pugnar pelo entendimento de que, tendo em conta os factos dados como assentes, os requisitos para a propositura da acção no prazo de um ano, se encontram verificados.

13° E tanto é assim que é, pois, desculpável e aceitável a qualquer cidadão diligente que, ao ser informado de que não pode recorrer de determinada comunicação proferida por um Chefe de Serviço, por a mesma não consubstanciar num acto administrativo, mas antes uma comunicação individual e concreto de uma orientação genérica, o aceitasse e, nessa conformidade, ião recorresse à via judicial para fazer valer o seu direito.

14° A interpretação correcta do disposto no n°4 do art°58° do CPTA é a de que a conduta da autoridade administrativa - consubstanciada na prática de actos jurídicos ou materiais - tenha gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação do acto, e, assim, induzindo o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição.

15° Deste modo, a norma citada tutela os princípios da protecção da confiança e da boa-fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos art°s 6° e 6°-A do CPA.

16° Ao não decidir, como se esperava, estarem verificados as circunstâncias do disposto no n°4 do art°58 do CPTA, o Tribunal " a quo" incorreu em violação de lei, por erro de interpretação. Por outro lado,

17° Na apreciação destes requisitos de admissibilidade de impugnação o Juiz terá ainda de ter em linha de conta o principio pro actione, que decorre do disposto no art°7° do CPTA, e que impõe que, em situações duvidosas a interpretação das normas seja efectuada no sentido de promover a emissão de uma decisão de mérito, o que manifestamente, não foi feito pelo Meritíssimo Juiz "a quo".

18° Para além de que, as soluções consagradas na referida norma do nº4 do art°58°, constituem um corolário do principio da tutela jurisdicional efectiva, que se busca no caso vertente.

19° A Douta Sentença Recorrida, ao considerar verificada a excepção de caducidade, denegando os fundamentos de facto e de direito para a admissibilidade da petição para além do prazo regra, incorreu em claro erro.

20° Tal Decisão está eivada do vício de violação da Lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, contendendo com os princípios e normas vertidos no n°4 do art°58° do CPTA.
A Caixa Geral de Aposentações contra–alegou, concluindo como segue:
A. Não merece censura a douta Sentença recorrida, que conjugou as razões de facto e de direito que permitem claramente apreender as razões que sustentam a decisão proferida.

B. Se pudermos, eventualmente, admitir que o Recorrente possa ter tido algumas dúvidas quanto à tomada de posição vertida no ofício do Chefe de Serviço da CGA datado de 2005-11-11 (n.°4 dos factos assentes), não é, porém, legítimo invocar-se que a decisão que se lhe seguiu - o despacho da Direcção da CGA, de 2006-11-11 acompanhado de parecer, que foi devidamente notificado ao Recorrente (cfr. n.°s 7, 8 e 9 dos factos assentes) tenha criado sérias dúvidas de interpretação e que o tenha induzido em erro.

C. E se em face do teor do próprio ofício do Chefe de Serviço da CGA, de 2005-11-11, o Recorrente já podia ter reagido judicialmente à tomada de posição da CGA - tendo em conta a actual consagração da tutela judicial efectiva no CPTA, que confere prioridade ao tratamento da relação material controvertida - o despacho de 2006-11-11, esse, não podia ter deixado margem para dúvidas ao Recorrente quanto à sua natureza.

D. Sucede que, pese embora notificado daquele despacho em 2006-01-18 - tal como expressamente reconhece no art.°1° da sua p.i. -, o Recorrente apenas deu entrada da acção um ano após a data da notificação, num momento em que já se encontrava esgotado o prazo de impugnação de três meses, previsto na alínea b) do n.° 2 do art.°58.°do CPTA, inquestionavelmente aplicável ao caso concreto.
O Digno Magistrado do MºPº, emitiu o seguinte parecer:
“ (…) Interpôs o recorrente recurso da sentença do TAF de Castelo Branco que absolveu da instância a recorrida por considerar a verificação da excepção da caducidade do direito de agir do recorrente.
Entende-se não merecer censura a sentença recorrida.
Como se constata da sentença recorrida..." Convém referir que os vícios assacados pelo ao acto impugnado a verificarem-se assumem a natureza de vícios de violação de lei.
Por isso os vícios invocados, a existirem, serão geradores de uma mera anulabilidade do acto impugnado."
Decorre que o acto impugnado é o despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações de 11-1-2006, que decidiu rejeitar o recurso hierárquico então interposto e confirmar o indeferimento da pretensão nele deduzida, de levantamento da suspensão do abono da pensão de aposentação antecipada.
O recorrente foi notificado daquele despacho em 18-1-2006 e haver a presente acção administrativa dado entrada em 22-1-2007, se conclui que se encontrava esgotado o prazo geral de impugnação de três meses, previsto na al. b) do n°2 do art° 58° do CPTA.
Decorre do afirmado pelo recorrente que actuação do recorrido induziu em erro motivo por que se viu obrigado a intentar a presente acção fora do prazo geral de três meses do citado art°58° do CPTA.
Resulta saber que o acto impugnado contém um sentido decisório e lesivo, pelo que a dúvida resultante da actuação da recorrida, somente, abrange a questão da impugnabilidade do acto transposto no ofício do Sr. Chefe de Serviço da recorrida.
Mas, como se salienta na douta sentença recorrida..." a incerteza quanto a qualificação jurídica desse acto, apenas poderia ser discutida em acção interposta pelo Autor contra o referido acto e aí com toda a propriedade poderia o Autor, se tal fosse necessário, fazer-se valer da excepção contida na al. b)do n°4 do art°58° do CPTA e do respectivo prazo alargado para propor o presente meio processual impugnatório".
Assim ao inexistir dúvidas para o cidadão normalmente diligente, pelo que, a acção devia haver sido intentada no prazo de três meses.
Entende-se, assim, sido feita correcta aplicação do direito pela sentença recorrida e desse modo, dever manter-se.”
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte factualidade com relevo para a decisão:
1- Por despacho dos Directores da Ré aposto na informação dos respectivos serviços com a ref.ªSAC322LR, foi determinada a aposentação do Autor (cfr. doc. a fls. 24 a 25 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
2- Da decisão referida no n.° anterior foi o Autor notificado por ofício da Ré datado de 17.10.2005 (cfr. doc. a fls. 33 a 32 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
3- Em ofício dos serviços da Câmara Municipal de ….., datado de 08.11.2005, dirigido à Ré e por esta recebido em 15.11.2005, sob o assunto "Pensão definitiva de aposentação Eduardo ………………", extrai-se que: “ O signatário exerce actualmente as funções de Presidente da Câmara Municipal de ……….., tendo-lhe sido atribuído uma pensão definitiva de aposentação no valor de 2.630,68 euros, conforme vosso ofício SAC322LR1060909/QO de 17 de Outubro de 2005. Assim, de acordo com o estipulado no n°1 do Artigo 9°, do Decreto-Lei n°52-A/2005, o interessado optou pela remuneração base que lhe compete pelas suas funções, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação" (cfr. doc. a fls. 37 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
4- Em ofício dos serviços da Ré, datado de 11.08.2005, recebido nos serviços da Câmara Municipal de ……….., sob o assunto "Eleitos Locais - Limite à cumulação de pensão e vencimento - Lei n.° 52-A/2005, de 10 de Outubro", em resposta ao ofício referido no nº anterior, extrai-se que: “ […] informo V. Exa. de que esta Caixa não pode dar satisfação à pretensão manifestada pelo Sr. Presidente desse Município, Eduardo ……….., porquanto resulta da Lei n.°52-A/2005, de 10 de Outubro, que o novo regime de cumulação de pensões previsto no art. 39.° não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base na Estatuto dos Eleitos Locais, na redacção anterior a esta Lei Independentemente da data em que tal suceda, já que decorre do artigo 8.°, os eleitos locais continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do seu regime especial" (cfr. doe. a fls. 38 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
5- Em exposição escrita assinada pelo Autor e dirigida ao Conselho de Administração da Ré, para cujo conteúdo aqui se remete, aquele solicitou, a final que: " requer que o presente recurso seja recebido e apreciado e a final concedido ao requerente o direito a receber a terça parte da pensão de aposentação acrescida ao vencimento pelo exercício das funções de Presidente da Câmara '' (cfr. doc. a fls. 40 a 39 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
6- Em parecer do Gabinete Jurídico da Ré, datado de 10-01-2006, relativamente à exposição escrita referida no n.° anterior, conclui-se que: "O recurso hierárquico deverá ser rejeitado com fundamento no artigo 173°, alínea b) do CPA, pois carece de objecto. Apreciado o requerimento de recurso sob a forma de exposição, afigura-se que a Direcção da CGA deverá confirmar o acto de indeferimento da pretensão do interessado constante do ofício de 2005.11.18 mais devendo dispensar a audiência prévia do interessado, nos termos do artigo 103°, n.°2 do CP/4, por este já se ter pronunciado no procedimento sobre as questões que importam à decisão" (cfr. doc. a fls. 47 a 41 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
7- Por despacho da Direcção da Ré, datado de 11.01.2006, aposto no Parecer referido no n.° anterior, extrai-se que: "Concordo. Assim, rejeita-se o recurso hierárquico por falta de objecto e confirma-se o indeferimento da pretensão do interessado" (cfr. doc. a fls. 47 a 41 do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).
8- O Autor foi notificado do parecer e do despacho referidos nos dois números anteriores, por ofício da Ré datado de 16.01.2006.
9- A petição inicial dos presentes autos foi expedida pelo mandatário do Autor para este Tribunal por correio electrónico em 16.01.2007.
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3- Direito Aplicável
Após considerar que no caso concreto o acto impugnado é um verdadeiro acto administrativo, de acordo com o conceito de lesividade agora consagrado no CPTA, o Mmº Juiz “ a quo” passou a apreciar a excepção de caducidade invocada pela Ré, concluindo, em face do disposto nos artigos 58º e 59º do CPTA e 144º do Cód. Proc. Civil, que a mesma se verificava.
Nas conclusões das suas alegações, o recorrente discorda do entendimento perfilhado pela sentença, dizendo que foi induzido em erro pela recorrida, nos termos das alíneas a) e b) do nº4 do artigo 58º do C.P.T.A., e que em face do quadro normativo aplicável, nunca seria exigível a um cidadão normalmente diligente a apresentação tempestiva da petição.
Alega ainda o recorrente que, na apreciação dos requisitos da admissibilidade da impugnação, o juiz terá ainda de ter em linha de conta o princípio pro actione, que decorre do disposto no artigo 7º do C.P.T.A., e que impõe que as situações duvidosas e a interpretação das normas seja efectuada no sentido de promover a emissão de uma decisão de mérito, o que manifestamente não foi feito.
A esta argumentação, contrapõe a Caixa Geral de Aposentações que, “ se pudermos eventualmente admitir que o recorrente possa ter tido algumas dúvidas quanto à tomada de posição vertida no ofício do Chefe de Serviço, datado de 11.11.2005 (cfr. nº4 dos factos assentes), não é porém, legitimo invocar-se que a decisão que se lhe seguiu – o Despacho da Direcção da CGA de 11.01.06, acompanhado do parecer, que foi devidamente notificado ao recorrente (cfr. nº 7, 8 e 9 dos factos assentes) - tenha criado serias dúvidas de interpretação e que tenha induzido em erro.
O despacho de 11.11.2006, esse não podia, portanto, ter deixado margem para dúvidas ao recorrente quanto à sua natureza” (sublinhado nosso), pelo que conclui justamente a Caixa Geral de Aposentações, pese embora ter sido notificado daquele despacho em 18.01.2006 – tal como expressamente reconhece no artigo 1º da sua petição inicial – o recorrente apenas deu entrada da acção um ano após a data da sua notificação, num momento em que já se encontrava esgotado o prazo de impugnação de três meses, previsto na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA, inquestionavelmente aplicável.
É também este o entendimento contido no douto parecer do Ministério Público, nos termos do parecer supra transcrito, que sublinha a existência de actos nulos.
Ora, como é sabido no actual CPTA a excepção da caducidade configura uma excepção dilatória de conhecimento oficioso.
Assim, o entendeu o Ac. STA (Pleno) de 05.06.2008, Rec. nº 017/08, no qual se escreveu que “ Na acção administrativa especial a caducidade do direito de acção é uma excepção dilatória inominada, típica, expressamente prevista no artigo 89º, 1º al.g) do CPTA.
No mesmo aresto se salientou que “ relativamente à acção administrativa especial (onde existe uma regra expressa dizendo que a caducidade obsta ao conhecimento do mérito – art. 89º, 1, al. g) do CPTA - no seguimento do direito anterior, designadamente o parágrafo 4º do art. 57.º do Regulamento do STA” (sublinhado nosso).
E é notório que, no caso concreto, não é aplicável o disposto no artigo 58º nº4 do CPTA. Senão vejamos:
Esta norma prescreve o seguinte: “ Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do nº2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro;
b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;
c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento”.
Como escreveu C.A. Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida “ Não basta que a questão jurídica se apresente de grande complexidade, exige-se que o próprio complexo normativo à luz do qual a questão deva ser analisada, pela sua ambiguidade, dificulte ou impeça a tomada, em tempo útil, de posição esclarecida por parte do interessado no sentido da concordância ou discordância com a situação administrativa “ 2ª ed., 2007, notas ao artigo 58º; Ac. TCA-Sul de 2.06.2010, Proc. 06014/10).
Por tudo quanto se disse, é manifesto que não se verifica nenhuma das situações previstas no artigo 58º nº4 do CPTA. Não se vê como possa a Administração ter induzido o interessado em erro, e muito menos se pode defender que exista qualquer ambiguidade no quadro normativo aplicável. A nosso ver nem sequer estamos perante uma questão jurídica de grande complexidade, uma vez que o despacho da C.G.A., de 11.01.06, acompanhado do parecer e devidamente notificado ao ora recorrente, se mostra perfeitamente claro e perceptível por um destinatário médio (cfr. alíneas 7º,8º e 9º da matéria de facto).
Concluindo, bem andou a sentença recorrida, ao considerar, em face do disposto nos artigos 58º nº2, alínea b), 59º do CPTA e 144º do Cód. Proc. Civil, bem como do conteúdo do acto e data da propositura da acção, que o prazo de impugnação há muito havia expirado, verificando-se a excepção de caducidade do direito de agir.
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4. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acto recorrido.
Custas pelo recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 27.01.011
António C.C. Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira