II. A matéria sobre a apreciação da legalidade da decisão administrativa de exclusão da candidatura apresentada, por inelegibilidade do projeto em alguma das suas tipologias, requer e exige conhecimentos técnico ou científicos.

III. Saber se o projeto proposto pela Autora se enquadra em alguma das tipologias recai no domínio da discricionariedade técnica da Administração, cujo controlo é limitado, baseado na aplicação de princípios jurídicos e segundo a formulação de um juízo de manifesto erro de apreciação ou avaliação do órgão administrativo.

IV. Em face do disposto no artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, segundo o qual os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação, não se apresenta possível proceder a um juízo substitutivo daquele que foi formulado pela Administração, apreciando a candidatura apresentada e fazendo-a subsumir à tipologia de investimento de inovação, sob a alínea b) do respetivo ponto 2 do Aviso.

V. O caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro ou manifesto de apreciação, pelo que não basta uma mera discordância ou divergência de entendimento em relação a esse juízo técnico para o poder substituir por outro, por estar em causa matéria da esfera da discricionariedade técnica administrativa.

VI. Não sendo de julgar procedente a pretensão formulada pela Autora, não poderia ser determinado o convite das partes para acordarem no montante da indemnização devida à Autora, nos termos do artigo 45.º do CPTA.

I – RELATÓRIO

O Ministério da Economia e da Transição Digital (ex-Ministério da Economia e Inovação), devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, datada de 12/12/2019, que no âmbito da ação administrativa, instaurada pela C......, S.A., julgou a ação procedente, reconhecendo que a Autora tinha direito a que a sua candidatura fosse admitida como elegível para a tipologia b) e, consequentemente, avaliada no procedimento concursal objeto do aviso para apresentação de candidaturas n.º 19/SI/2008 e, ainda, o reconhecimento da impossibilidade de o Réu ser condenado no ato devido, convidando as partes para acordarem, em vinte dias, sobre o valor da indemnização devida.

“1) O Recurso ora apresentado é interposto da Douta Sentença que, em 12/12/2019 (notificada em 16/12/2019), foi proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou procedente a ação administrativa especial interposta pela Autora, e ora Recorrida, C......, S.A.

2) O Tribunal a quo entendeu que o projecto da Autora reunia condições para ser admitido como elegível, em face da tipologia b) do aviso, “reconhecendo a impossibilidade lógica e cronológica de o R. ser condenado no ato devido de considerar elegível e avaliar a candidatura”, e consequentemente convidou as partes a acordarem “no valor da indemnização devida pelo dano inerente ao facto de a A. ter ficado definitivamente privada daquele direito, em virtude do ato impugnado.

3) A impugnação da Sentença sub judice decorre do facto de, ao decidir nos termos em que o fez, violou o estabelecido no artigo 45.º do CPTA aplicável ex vi do artigo 49.º do CPTA, porquanto julgou procedente a supra referida ação que deveria ter julgado improcedente, ao invés de dar como verificada, como deu, uma situação de impossibilidade absoluta, por parte do Réu, dos deveres a que seria condenado, convidando as partes a acordarem numa indemnização.

4) Ademais a Sentença sob impugnação também não fundamenta os factos que conduziram à decisão adotada, e que determinaram que, a final da mesma, se possa apreender da existência, ou inexistência, dos vícios imputados ao ato impugnado na ação que nela aprecia.

5) Ao invés, da Sentença ora sob impugnação, não se depreendem que vícios são afinal imputados ao ato impugnado para merecer a censura do Tribunal, e a anulação jurisdicional do ato do Gestor, pelo que incorreu em erro na apreciação dos pressupostos de facto e, consequentemente, em erro de julgamento.

6) Na Sentença sob impugnação é categoricamente afirmado que “O teor do ato impugnado permite ao Tribunal concluir que o órgão gestor admitiu estarem verificadas todas as condições subjetivas, definidas no artigo 9.º da Portaria e no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 287/2007, e todas as condições objetivas, definidas no artigo 10.º da Portaria e no artigo 12.º do Decreto-Lei”.

7) O que demonstra ter existido, por parte do Tribunal a quo, desrespeito pelas regras instituídas sobre a matéria de aplicação deste tipo de apoios, nomeadamente do estabelecido no art. 18.º da Portaria n.º 1464/2007, de 15/11/2007, na qual se encontram definidas as regras aplicáveis ao Sistema de Incentivos à Inovação, e na qual se define que as candidaturas se processam através de concursos, publicitados por meio de Avisos, e se estabelecem regras, e onde se podem ainda definir especificidades em função das prioridades em cada caso determinadas.

8) Pela regras instituídas pelo art.º 21.º da referida Portaria n.º 1464/2007 - são definidos o processo de decisão, quanto ao modo como se processa a selecção das candidaturas, bem como a hierarquização dos projectos (cfr.por remissão para o estabelecido no artigo 19.º da mesma Portaria).

9) Nos termos da Lei, é essa hierarquização que obriga a que seja efetuada, sempre, uma avaliação através do indicador de mérito do projeto em função de um conjunto de critérios de seleção, fixados em despacho dos Ministros da Economia e da Inovação e do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, conforme n.ºs 1 e 2 do artigo 19.º da Portaria n.º1464/2007, de 15 de novembro.

10) No presente caso, o Tribunal a quo veio, a final, substituir-se à Autoridade de Gestão do Programa Operacional, cujas competências são exercidas através da sua Comissão Diretiva a quem compete “Apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo PO, assegurando designadamente que as operações são selecionadas em conformidade com os critérios aplicáveis ao PO”; e “Aprovar as candidaturas a financiamento pelo PO que, reunindo condições de aceitabilidade, tenham mérito adequado a receberem apoio financeiro”.

11) Ou seja, a Sentença sob impugnação não reconheceu, nem indicou, a existência de qualquer vício que fosse suscetível de anular o ato impugnado, ou de determinar a sua nulidade, mas, ainda assim, julgou a ação procedente, limitando-se, apenas, a substituir um ato por um outro, que julgou mais adequado, mas sem qualquer suporte legal para assim decidir.

12) O que, em bom rigor, significa que o Tribunal a quo efectuou o enquadramento do projeto da Autora numa tipologia que entendeu ajustada ao caso concreto, apesar de não existir, na candidatura da Autora a fundamentação necessária e adequada, que permitisse efectuar tal enquadramento.

13) Pelo que mal andou o Tribunal a quo ao decidir efectuar o enquadramento do projeto numa concreta tipologia - tipologia b) - sem fundamento idóneo para o fazer, o que implica desvalorizar, em toda a linha, a necessidade de dar um estrito, e devido, cumprimento a todas as condições legais definidas para a admissão das candidaturas, e ainda o mérito do projeto em causa, o que seria sempre fundamental e imprescindível para uma hierarquização final das candidaturas apresentadas, tudo nos termos do aviso para apresentação de candidaturas (Aviso n.º 19 / SI/ 2008, publicado em 15-10-2008).

14) Ao decidir nos termos em que o fez, a Sentença sob impugnação incorreu em erro de facto e de direito, ao não considerar, por um lado, o parecer de análise da entidade competente e, por outro lado, porque desvaloriza todo o itinerário que todas as candidaturas têm necessariamente que percorrer para que possam merecer incentivo financeiro, não bastando fazer - como foi feito na Sentença em apreço – um mero juízo valorativo sobre se a candidatura da Autora se enquadra numa das tipologias do aviso para, desde logo, a admitir.

15) Desse modo o Tribunal a quo interpretou, e acabou por decidir, que finalidades devem afinal ser estabelecidas, além das que o Quadro de Referência Estratégico Nacional definiu (QREN - aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007, de 3 de julho), e os termos em que o mesmo foi acordado entre as autoridades portuguesas e a Comissão Europeia, no “sentido de assegurar uma maior selectividade na sua gestão e com o objetivo de os concentrar nas prioridades para um crescimento sustentado na inovação e no conhecimento”.

16) O produto que a Autora pretende produzir com a candidatura considerada não elegível (LIZCORITE) não é novo, uma vez que já o produz há cerca de 5 anos.

17) O processo que a Autora pretende implementar na sua unidade industrial também não é novo.

18) Ora, o art.º 4.º da Portaria n.º 1464/2007, no que respeita a conceitos, remete para o artigo 3.º do enquadramento nacional (definido no Decreto-Lei n.º 287/2007, de 17-08-2007, no qual se encontram definidas as condições e regras a observar pelos sistemas de incentivos ao investimento nas empresas aplicáveis no território do continente durante o período de 2007 a 2013), ou seja, “inovação do produto” e “inovação do processo”.

19) Nos termos da Lei é considerado “inovação de produto” todo o tipo de investimento que envolva mudanças significativas nas potencialidades de produtos ou serviços, incluindo bens e serviços totalmente novos, e aperfeiçoamentos importantes para produtos existentes. É um produto cujas características fundamentais (especificações técnicas, usos pretendidos, software ou outro componente imaterial incorporado) diferem significativamente de todos os produtos previamente produzidos pela empresa. Quanto à “inovação de processos” é também a lei que determina que serão considerados os investimentos que apresentem mudanças significativas nos métodos de produção.

20) Não resulta da candidatura apresentada pela Autora qualquer investimento que traduza os anteriormente apontados elementos que incorporam os diversos tipos de inovação, dos quais se destaca a de “produto” e a de “processo”.

21) Perante a informação prestada pela Autora em sede de candidatura, a apreciação efetuada pelo ora Recorrente só poderia ter sido a que, efetivamente, foi feita por ausência de informação por parte da Autora, que se limitou a optar por utilizar uma argumentação direcionada para sensibilização quanto à necessidade de aquisição de um novo forno, que nada acrescenta ao processo de fabrico já existente, o que não permitiu, sem margem para dúvidas, considerar a candidatura como enquadravél na tipologia de inovação identificada na alínea b) do AAC.

22) Quanto à referência efetuada pelo Tribunal a quo, de que “…nessa fase liminar de mera admissão ou rejeição de uma candidatura” “não cumpria fazer … um juízo sobre se a melhoria no processo produtivo” sempre se dirá que adotar esta atuação seria ferir o “princípio da legalidade”

23) Por tudo quanto se deixa exposto, deverá esse Venerando Tribunal considerar cabalmente demonstrado que não assiste qualquer direito à Autora de ver a sua candidatura considerada como elegível e, em consequência, não lhe ser reconhecido o direito a qualquer indemnização por parte do ora Recorrido.”.

Pede que o recurso seja julgado procedente e revogada a sentença recorrida.

“1ª O aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento pelo que sempre deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmado o acórdão em recurso.

Na verdade,

2ª Não assiste a menor razão ao recorrente jurisdicional quando nas conclusões 1ª a 9ª sustenta que o aresto em recurso violou o art.º 45º do CPTA ao convidar as partes a fixar uma indemnização por dar como verificada uma situação de impossibilidade absoluta do Recorrente cumprir os deveres a que seria condenado (em virtude da procedência da ação);

3ª Na verdade, sendo um facto público e notório que o procedimento concursal foi aberto no âmbito do QREN 2007-2014 que já se encontra financeira e cronologicamente cumprido/esgotado, é manifesto que não existe forma de dar cumprimento ao direito que, entretanto, o nosso Tribunal a quo reconheceu pertencer à Recorrida;

4ª Por isso mesmo, não restava outra alternativa àquele Tribunal que não a de exprimir o seu juízo de procedência e determinar a fixação da indemnização, precisamente para substituir o pedido originário que já não podia mais ser satisfeito;

5ª Aliás, isso mesmo nos ensina há muito a nossa jurisprudência (cfr. Acº do TCA Sul de 5-05-2006, Proc. N 1149/05) e doutrina, ensinando-nos MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que “...a referência que, no preceito em análise [art.º 45º do CPTA], é feita a um julgamento de improcedência do pedido não é rigorosa. Na verdade, como a fixação da indemnização se destina a substituir a satisfação do pedido originário, o juiz não pode deixar, portanto, de exprimir um juízo de procedência quanto a esse pedido...” (v. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 290).

Por isso mesmo,

6ª Bem andou o aresto em recurso ao analisar os fundamentos da ação e considerar procedente o pedido da Recorrida – tanto mais que se assim não fosse, nunca poderia ser arbitrada qualquer indemnização a favor da Recorrida – para, de seguida, invocar o art.º 45º do CPTA, colmatando assim a impossibilidade de o Recorrente praticar o ato que, afinal, lhe era devido (v. neste sentido, MARIO AROSO DE ALMEIDA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 290 e ss.);

7ª Pelo que não poderão ser julgadas procedentes as conclusões da Recorrente jurisdicional nesta matéria.

8ª O mesmo se diga relativamente ao erro de julgamento imputado ao aresto em recurso pelo facto de, alegadamente, não ter imputado qualquer vício ao acto de exclusão e por ter enquadrado a candidatura da Recorrida numa determinada tipologia de projeto elegível, sem que houvesse fundamentação para tal.

Na verdade,

9ª Não só o aresto em recurso explicou exaustivamente por que motivos o projeto cumpria com os objetivos e as tipologias definidas no aviso do concurso, lei e regulamentos, como ainda dispunha de matéria mais que suficiente para efetuar o (correto) enquadramento do projeto da Recorrida na tipologia devida, pelo que também neste ponto não cometeu qualquer erro de julgamento.

Com efeito,

10ª As condições gerais de elegibilidade dos projetos para apoio do “SI Inovação” são definidas pelo art.º 12º do DL nº 287/2007 (v. art.º 10º da Portaria); as condições específicas definidas pelas alíneas a) a i) do art.º 10º da Portaria 1464/2007, de 15 de Novembro, e as tipologias de investimento elegíveis fixadas por cada aviso de abertura de concurso (v. art.º 5º/5 Portaria 1464/2007),

11ª Sendo facto assente que a candidatura da Recorrida reunia as condições gerais e específicas, discordando o Recorrente apenas na classificação daquele projeto como “novo” ou como “significativamente melhorado”, mas sem razão;

12ª Contudo, a verdade é que a al. b) do nº2 do Aviso de Abertura abrange as candidaturas que proponham a “adoção de novos processos” OU de “processos significativamente melhorados” e ficou provado nos presentes autos que o projeto da Recorrida se destinava à construção de um novo forno túnel para suprir as fortes limitações que sofria na quantidade e qualidade de produção – uma vez que os dois fornos que utilizava já datavam dos anos setenta do século passado.

13ª Por isso mesmo, é inquestionável que está fundamentada a melhoria significativa que a candidatura da Recorrida vai trazer à sua empresa, pelo que bem esteve o Tribunal a quo ao enquadrá-la na tipologia b) fixada no Aviso de Abertura;

14ª Pelo que encontrando-se também preenchidas as demais condições gerais e especiais de elegibilidade – como, sempre a candidatura da Recorrida teria que ter sido admitida, avaliada e graduada – tanto mais que se tratava de uma fase preliminar de admissão das candidaturas, não competindo ainda à Recorrente aferir do nível de intensidade da inovação proposta pela Recorrida, que só aconteceria mais tarde (v. art.º 19º e ss. do Regulamento SI Inovação).

15ª Ao não o fazer, é manifesto que o Recorrente violou a al. b) do Ponto 2 do Aviso de abertura do concurso; os artºs 9º e 10º da Portaria 1464/2007 (que aprovou o Regulamento do Sistema de Incentivos à Inovação); os artºs 11º e 12º do Decreto Lei nº 287/2007 e ainda os Princípios impostos pelas alíneas a) e i) do art.º 4º do mesmo diploma.

16ª Consequentemente, o aresto em recurso não incorreu em qualquer erro de julgamento ao considerar que a candidatura da Recorrida reunia condições para ser admitida como elegível em face da tipologia b) do Aviso de Abertura assistindo-lhe, como tal, o direito a que a fosse aceite como elegível e, logo, avaliada e graduada, uma vez que também reunia as demais condições gerais e especiais impostas por lei – como, aliás, a Recorrente expressamente o reconheceu –, pelo que é manifesta a improcedência dos argumentos aduzidos pelo Recorrente jurisdicional.”.

Pede que seja negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pelo Recorrente, sendo o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

Segundo as conclusões do recurso, a questão suscitada pelo Recorrente, resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de facto e de direito, no tocante à apreciação dos pressupostos do ato impugnado, não se reconhecendo qualquer vício de que o mesmo padeça e por ter existido o enquadramento da candidatura da Autora, em substituição da Entidade Demandada, numa certa tipologia, sem que exista a fundamentação para tal enquadramento, sendo que o processo que a Autora pretende implementar não é novo, e o consequente erro de julgamento do enquadramento do litígio no artigo 45.º do CPTA.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“1

Em 15 de Outubro de 2008 a Comissão Directiva do Órgão de Gestão do programa Operacional temático Factores de Competitividade (COMPETE) fez publicar no respectivo sítio na Internet e no portal “Incentivos QREN” o aviso para apresentação de candidaturas ao apoio a investimento mediante o Sistema de incentivos à Inovação – SI1, cujo teor, do aviso, no doc. 1 da PI aqui se dá por reproduzido, destacando os seguintes excertos:

1 - Objectivos e Prioridades

Os projectos candidatos ao presente Aviso deverão promover a inovação no tecido empresarial, pela via da produção de novos bens, serviços e processos que suportem a sua progressão na cadeia de valor e o reforço da sua orientação para os mercados internacionais.

Tal inclui produtos, serviços, processos e métodos que foram desenvolvidos de forma pioneira pela empresa ou resultantes de transferência de conhecimento. É condição necessária, que seja implementada, ou seja, no caso de inovação de produto, ser introduzida no mercado; e no caso de inovação de processo, organizacional ou de marketing, ser utilizada na empresa.

Para o apoio de projectos no âmbito do presente Aviso, as exigências são graduadas em função da dimensão das empresas. Assim, para se considerar que se está perante uma inovação, a condição mínima a observar é que o produto, serviço, processo, método organizacional ou de marketing seja novo (ou significativamente melhorado) para a empresa, no caso de PME, sendo desejável que seja novo para o Mercado/ Sector/ Região; no caso de Grandes Empresas que seja novo para o Mercado/ Sector/ Região, sendo desejável que seja novo para o País.

Podem ainda ser objecto de candidatura os projectos de expansão de produção de uma empresa em actividades de alto conteúdo tecnológico ou em mercados de elevado potencial de crescimento.

(…)

2. Tipologia de Projectos a Apoiar

1 Criado ao abrigo do enquadramento nacional dos sistemas de incentivos ao investimento nas empresas durante o período de 2007 a 2013, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 287/2007, de 17 de Agosto e regulado pelo regulamento anexo à portaria nº 1464/2007 de 15 de Novembro.

As tipologias de investimento de inovação a apoiar (n.º 1 do artigo 5º do Regulamento do SI Inovação) são as seguintes:

a. Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

b. Adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing;

c. Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas.

O promotor deverá, em sede de candidatura, escolher e justificar o seu enquadramento numa das tipologias acima indicadas.

(…)

5. Prazos para a apresentação de candidaturas:

Entre o dia 15 de Outubro de 2008 e o dia 31 de Dezembro de 2008 (24 horas).

6. Metodologia de Apuramento do Mérito do Projecto

A metodologia de cálculo para selecção e hierarquização dos projectos é baseada no indicador de Mérito do Projecto (MP), determinado pela seguinte fórmula:

(…)

Em que (…)

2

Em 22 de Dezembro de 2007 a Autora apresentou, no concurso acima referido, mediante formulário próprio, a sua candidatura., cujo teor no doc. 2 da PI e de fs. 306 a 350 da pasta I aqui se dá por reproduzido, transcrevendo os seguintes excertos:

(…)

Fundamentação do enquadramento no Aviso de Abertura e, quando aplicável, na Estratégia de Eficiência Colectiva Seleccionada.

A C......, SA, apresenta a presente candidatura que se insere nos objectivos e prioridades consideradas no Aviso de Abertura nº 19/SI/2008 e na Portaria n.º 1464/2007, de 15 de Novembro, pois o projecto de construção de um novo forno túnel permitirá a produção de novos e melhorados produtos e consequente reforço da capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional. .

Acresce que a C...... é a única empresa nacional e das poucas a nível mundial com capacidade de abastecer o mercado dos sistemas e dos materiais refractários para os formos da indústria cerâmica estrutural, como se concretiza nesta candidatura

O projecto que se apresenta enquadra-se nas três tipologias constantes do aviso prévio já referido, visto que o investimento a realizar permitirá: a produção de novas e melhoradas produções, a adopção de novos processos e métodos de fabrico, o que também inclui uma significativa poupança energética, e, também, a expansão da sua capacidade produtiva.

(…)

CARACTERIZAÇÃO DO PROMOTOR

(…)

Produtos/Mercadorias/Serviços e Mercados

Principiais produtos, mercadorias, serviços e mercados

Envolvente – referências externas da entidade promotora identificando claramente ameaças e oportunidades:

(…)

A C...... é hoje em dia uma empresa exportadora e altamente especializada no projecto e fabrico de sistemas integrados e materiais refractários, que são utilizados em processos térmicos nos fomos e nas chaminés industriais.

·1. CARACTERIZAÇÃO DOS PRNC1PA1S SISTEMAS:

Li. SISTEMAS INTEGRADOS DE VAGÕES PARA FORNOS

Os vagões são um componente absolutamente essencial dos fornos túnel de cerâmica e representam entre 30 a 40% da superfície interna de um forno. A sua principal função é transportar os materiais verdes que irão ser cozidos ao longo da câmara do forno durante todo o processo de cozedura. Nos fornos tipo túnel os vagões movimentam-se ao longo do forno, entrando por uma extremidade e saindo pela oposta e durante essa passagem, absorvem grandes quantidades de calor que são posteriormente libertadas quando os vagões arrefecem fora do forno.

1.2. SISTEMAS DE TECTOS PLANOS SUSPENSOS PARA FORNOS

Em princípios dos anos 70 foi desenvolvido um novo conceito de tecto refractário plano suspenso, o qual é hoje utilizado em praticamente todos os fornos modernos. Tradicionalmente os tectos dos fornos túnel de cerâmica eram construídos em abóbada, o que originava que os gases dentro do forno migrassem da zona inferior do forno para a abóbada, originando condições de cozedura não uniformes entre a parte inferior e superior da câmara do forno.

l .3. STEMAS DE PAREDES MODULARES PARA FORNOS

As paredes dos fornos túnel de cerâmica estrutural são normalmente construídas com tijolos refractários de várias qualidades e também em betão refractário. Este tipo de construção é muito sólida mas tem o inconveniente de ser pesada e de ter um prazo de execução que pode ser da ordem de vários meses.

Em todas as situações em que os clientes pretendem que os fornos sejam construídos num espaço de tempo multo curto, a construção das paredes dos fornos pelo método tradicional torna-se inviável e por esse nativo a C...... desenvolveu um novo sistema de paredes modulares que podem ser instaladas num espaço de tempo muito reduzido.

1.4. TIJOLOS ANTI-ÁCIDOS PARA CHAMINÉS INDUSTRIAIS

Os tijolos antiácidos para o revestimento interior de chaminés Industriais são produzidos por prensagem e normalmente macheados nas seis faces, para uma maior hermeticidade entre tijolos depois do assentamento. A C...... fabrica este tipo de tijolos em qualidades que se caracterizam por uma grande resistência à acção da maioria dos ácidos e bases.

2. PRINCIPAIS PRODUTOS:

A C...... produz uma gama de qualidades refractárias que se subdivide nas seguintes famílias:

2.1. CORDIERITE

A cordierite é um material refractário que se caracteriza pela sua grande resistência aos choques térmicos. Os produtos em cordierite fabricados pela C......, podem ser aquecidos a temperaturas superiores a 1 000ºC e arrefecidos bruscamente em água fria, sem fracturarem ao fim de mais de 100 ciclos de repetições.

As peças e os produtos fabricados nas qualidades em cordierite "LIZCORITE" e "ARGILIZ CT' são moldadas por extrusão numa linha inteiramente automática, ou por prensagem sobre comprimida a seco em prensas com uma capacidade que atinge as 1.600 toneladas força. Posteriormente, após secagem em secadores inteiramente automáticos, os produtos são cozidos a temperaturas que chegam a atingir os 1 500ºC.

Para garantir padrões de tolerância dimensional muito apertados, as peças extrudidas uma vez cozidas são cortadas e rectificadas em máquinas especialmente concebidas para o efeito. As peças prensadas, dado o seu elevado rigor dimensional, não carecem de qualquer acabamento após a cozedura.

2.2. ALTA ALUMINA

O tijolo em alta alumina (50%-90% AI203) caracterizam-se pela sua refractariedade muito elevada e são fabricados por prensagem a seco, em prensas que podem atingir as 1.600 toneladas de força. Posteriormente são cozidos a temperaturas que podem chegar aos 1.500ºC. Na gama de qualidades em alta alumina "ALTALIZ'', destacam-se as qualidades em bauxite utilizadas para produzir os tijolos que revestem os fornos rotativos de "clinker" das cimenteiras.

2.3. SILICO-ALUMINOSOS

Os tijolos e as peças silico-aluminosos (25%-45% AI203) da gama "ARGIUZ", são fabricados por prensagem ou extrusão e cozidos a temperaturas que podem chegar aos l.400ºC. Estes tijolos e materiais são utilizados normalmente nas paredes e tectos de fomos de cerâmicas, no revestimento de caldeiras e geradores de ar quente, no revestimento de câmaras de regeneradores em fornos de vidro e em diversas aplicações nas indústrias térmicas.

2.4 ANTI-ÁCIDOS

Os tijolos refractários anti-ácidos ACIDOLIZ caracterizam-se pela sua grande resistência ao ataque químico e são fabricados em formatos curvos macheados nas seis faces.

(…)

DADOS DO PROJECTO

Designação do Projecto e Tipologia(s) de Investimento Designação: Construção de um Novo Forno Túnel Tipologia:

Produção de novos bens e serviços

Adopção de novos processos ou métodos Expansão de capacidades de produção

Enquadramento do projecto na(s) tipologia(s) seleccionadas(s)

1. PRODUÇÃO DE NOVOS BENS:

Actualmente a C...... dispõe de um lote de novas composições que lhe permitem produzir qualquer produto extrudido ou prensado para utilização na gama de temperaturas de 900°C a l.300ºC, com uma qualidade e características técnicas que são no mínimo iguais àquelas que são propostas pela empresa líder do mercado. Também no que concerne ao desenvolvimento de novos sistemas para os vagões, paredes e tectos dos fornos de cerâmica os resultados foram muito positivos na medida em que foram criadas soluções muito inovadores com um elevado grau de pré-fabricação, as quais são uma mais valia técnica e comercial para o futuro.

O nove forno a construir permitirá o melhoramento e aperfeiçoamento destas novas qualidades de produtos, com claras vantagens competitivas para a C.......

2. ADOPÇÃO DE NOVOS PROCESSOS OU MÉTODOS:

Os produtos fabricados com as novas qualidades serão produzidos na unidade industrial que a empresa dispõe em Leiria. Esta fábrica tem uma linha de moagem de matérias-primas e de preparação de pastas com moinhos e misturadores especiais e no plano da moldagem das peças refractárias está equipada com uma linha de extrusão e secagem muito moderna e completamente automática. Está ainda equipada com seis prensas hidráulicas de alta pressão com forças de prensagem que atingem as 1 600 toneladas.

Ao nível da cozedura existem em laboração dois fomos do tipo túnel identificados como n. 2 e n. 3, que foram construídos pela própria empresa nos anos de 1970 e de 1973, e cuja produção é respectivamente de 5.200 toneladas/ano e 5.100 toneladas/ano e também um pequeno forno intermitente, com uma capacidade de produção de 700 toneladas/ ano.

Para os padrões modernos da indústria de refractários, estes fornos são considerados antiquados, pois o seu consumo energético é muito elevado (1.350 Kcalorias/kg de material cozido versus < 700 Kcalorias nos fomos modernos). Esta enorme diferença entre o consumo especifico dos fornos existentes na C...... e o de um forno moderno de última geração é a principal limitação que a empresa encontra para a racionalização dos seus custos energéticos.

Os fomos existentes ao nível da qualidade e da uniformidade do processo de cozedura também apresentam limitações Inultrapassáveis, as quais condicionam a possibilidade de melhorar a uniformidade dos produtos existentes e de fabricar, em série novas qualidades com maior valor acrescentado. Estas limitações serão ultrapassadas com a construção do novo forno túnel.

3. EXPANSÃO DA CAPACIDADE DE PRODUÇÃO:

Para além das limitações técnicas dos fornos túnel nº 2 e n. 3 referidas no ponto anterior, existe urna clara limitação de capacidade total de produção destes dos fornos. As 11.300 toneladas/ano (5.200 toneladas (forno nº 2.) + 6.100 (forno nº 3)) produzidas por estes fornos em 2007 são insuficientes para as necessidades da C...... cujo mercado neste momento pode absorver entre 13.000 e 15.000 toneladas/ano. Este défice de capacidade produtiva dos fornos impede a empresa de se expandir e crescer, situação que se pretende resolver com a construção do novo forno túnel.

3

À candidatura e ao projecto foi atribuído o nº 4836.

Cf. Do 3 da PI.

4

Em data ignota, mas posterior, a Autora foi notificada para se pronunciar sobre a proposta de decisão de inelegibilidade da sua candidatura cujos termos, a fs. 129 e 130 a pasta I do P.A. aqui se dá como reproduzidos, transcrevendo o seguinte:

O projecto de investimento apresentado no âmbito da presente candidatura consiste na construção de um forno túnel com tecnologia actualizada que permitirá à empresa obter um consumo energético mais baixo e o fabrico de produtos com níveis acrescidos de qualidade, reforçando a capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional.

Propõe-se a não elegibilidade da candidatura, dado não estar demonstrado que o projecto vise a produção de novos bens e serviços ou a adopção de novos processos. Estamos sim perante um projecto de modernização tecnológica.

Assim o projecto não se enquadra nos objectivos e prioridades estabelecidos no Aviso de Abertura n°.

19/SI/2008.

4. Síntese dos factores Relevantes na análise da candidatura

Pela análise da informação constante da candidatura e esclarecimentos complementares remetidos pelo promotor, não se encontram suficientemente fundamentadas as características inovadoras tanto ao nível do processo como ao nível do produto. Assim consideramos que o investimento constante do projecto não enforma nenhuma das tipologias definidas no n° 1 do artigo 5° da Portaria 1464/2007.

Estamos perante um projecto de modernização tecnológica e expansão da sua capacidade produtiva, em que o investimento proposto· resume-se exclusivamente a intervenções no forno.

Deste modo, a presente candidatura é não elegível, pelo que não se prosseguiu com a apreciação das restantes condições de acesso do projecto no âmbito da Portaria 1464/2007 e do Aviso n° 19/SI/2008.

5

Por carta datada de 25 de Maio de 2009, cuja cópia no doc. 5 da PI e a fs. 29 do PA aqui se dá como reproduzida, a Autora pronunciou-se, do que transcrevemos os seguintes excertos:

ALEGAÇÕES CONTRÁRIAS:

O artigo 5.º da Portaria n.º 1464/2007, de 15 de Novembro define como susceptíveis de apoio as seguintes tipologias de investimento de inovação produtiva:

a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

Conforme indicámos na nossa candidatura, actualmente a C...... dispõe de um lote de novas composições refractárias que lhe permitem produzir qualquer produto extrudido ou prensado para utilização na gama de temperaturas de 900ºC a 1.300ºC, com uma qualidade e características técnicas que são no mínimo iguais àquelas que são propostas pela empresa líder do mercado mundial. Também no que concerne ao desenvolvimento de novos sistemas para os vagões, paredes e tectos dos fornos de cerâmica, os resultados foram muito positivos ria medida em que foram criadas soluções extremamente inovadores com um elevado grau de pré-fabricação, as quais são uma mais valia técnica e comercial para o futuro. A cada necessidade específica corresponde o desenvolvimento de um novo sistema onde o produto é utilizado, e o "design" dos sistemas toma sempre em linha de conta a redução do consumo energético e a durabilidade. O produto tradicionalmente fabricado pela C...... e que é incorporado nos sistemas atrás referidos, designa-se por AR- 30 CT e apesar das suas características serem aceitáveis para diversas aplicações, tem limitações técnicas que inviabilizam a sua utilização em muitos outros tipos de fornos e aplicações térmicas.

Actualmente as principais limitações técnicas do produto AR 30-CT prendem-se com: No processo de fabrico a temperatura máxima de cozedura a que é submetido o produto é inferior à que seria desejável, as condições de distribuição da temperatura durante a cozedura são pouco uniformes e os formatos passíveis de serem produzidos são de dimensões reduzidas e com um grau de complexidade médio.

Para ultrapassar todas as limitações atrás referidas, foi desenvolvido um produto LIZCORITE 40, cujas características técnicas são superiores em todos os parâmetros às do AR 30-CT. Trata-se de um produto que está preparado para operar a temperaturas mais altas, que pode ser utilizado em praticamente todos os fomos e equipamentos térmicos e, que permite também a fabricação de formatos complexos e de grande dimensão com tolerâncias dimensionais muito apertadas.

Actualmente existem limitações inultrapassáveis no processo produtivo do novo produto LIZCORITE 40 as quais impossibilitam a sua fabricação a uma escala industrial. Tais limitações prendem-se basicamente com a actual impossibilidade de cozer o novo produto LIZCORITE 40 em condições de temperatura e uniformidade térmica que permitam obter as características técnicas finais necessárias. Este novo produto, já largamente testado industrialmente, tem sido produzido até à data utilizando fomos laboratoriais e é fruto de um processo de investigação e desenvolvimento que foi levado a cabo durante os últimos cinco anos.

Só o novo forno túnel a construir permitirá à C...... a produção industrial deste novo produto LIZCORITE 40, pois para a sua fabricação é absolutamente indispensável; que a cozedura se processe a uma temperatura mínima de 1400ºC, (os actuais fornos em actividade a temperatura máxima que atingem é 1350ºC.), que a variação de temperatura entre o interior e o exterior dos pacotes de materiais a cozer não exceda os l0ºC (os actuais fomos em actividade provocam variações superiores a 50ºC) e que o controlo da atmosfera do forno ao longo do ciclo de cozedura seja total ( actualmente nos fornos existentes o controlo das condições da atmosfera é muito limitado). Consubstanciando o exposto passamos a ilustrar:

(…)

b) Adopção de novos, ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing e expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas:

Conforme indicámos na nossa candidatura, os novos produtos a fabricar serão produzidos na unidade industrial de que a empresa dispõe em Leiria. Esta fábrica tem uma linha de moagem de matérias-primas e de preparação de pastas com moinhos e misturadores especiais e, no plano. da moldagem das peças refractárias, está equipada com uma linha de extrusão e secagem muito moderna e completamente automática. Esta unidade dispõe ainda de seis prensas hidráulicas de alta pressão com forças de prensagem que atingem as 1.600 toneladas.

Ao nível da cozedura existem em laboração dois fomos do tipo túnel identificados como n. º 2 e n. 0 3, que foram construídos pela própria empresa nos anos de 1970 e de 1973, e cuja produção é respectivamente de 5.200 toneladas/ano e 6.100 toneladas/ano e também um pequeno forno intermitente, com uma capacidade de produção de 700 toneladas/ano.

Para os padrões modernos da indústria de refractários, estes fomos são considerados antiquados, pois o seu consumo energético é muito elevado (1.350 Kcalorias/kg de material cozido versus <700 Kcalorias nos fornos modernos). Esta enorme diferença entre o consumo específico dos fornos existentes na C...... e o de um forno moderno de última geração, é a principal limitação que a empresa encontra para a racionalização dos seus custos energéticos.3

Como já anteriormente referimos os fornos existentes ao nível da qualidade e da uniformidade do processo de cozedura também apresentam Umitaç6es inultrapassáveis, as quais condicionam a possibilidade de melhorar a uniformidade dos. produtos existentes e de fabricar, em série os novos produtos que originam um maior valor acrescentado. Estas limitações serão ultrapassadas com a construção do novo forno túnel.

Para além das limitações técnicas dos fornos túnel n. º 2 e n. º 3 pela sua antiguidade e ineficiência, existe uma clara limitação de capacidade total da produção destes dois fornos. As 11.300 toneladas/ano (5.200 toneladas (forno n.º 2) + 6.100 (forno n.º 3)) produzidas por estes fornos em 2007 são insuficientes para as necessidades da C...... cujo mercado neste momento pode absorver entre 13.000 e 15.000 toneladas/ano. Este défice de capacidade produtiva dos fomos impede a empresa de se expandir e crescer, situação que se pretende resolver com a construção do novo forno túnel.

O novo produto LIZCORITE 40 permitirá oferecer aos clientes uma gama de sistemas refractários com superior nível tecnológico e com o novo forno a C...... passará a beneficiar perante os seus concorrentes de uma importante vantagem competitiva esse salto tecnológico será decisivo para a conquista de uma maior quota de mercado em especial na área dos sistemas refractários para os fornos e vagões da cerâmica estrutural.

A C......, caso não se concretize o projecto de investimento em causa, não só não poderá responder à crescente procura internacional dos seus produtos e sistemas refractários, como verá também a sua capacidade de resposta muito comprometida em virtude dos actuais prazos de entrega serem muito longos.

Ainda no que diz respeito à tipologia, expansão de capacidades de produção em f actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas refira-se que no ponto 4 da vossa proposta de decisão acaba por ser assumido o enquadramento da nossa candidatura nesta tipologia: "Estamos perante um projecto de modernização tecnológica e de expansão da sua capacidade produtiva ... "

(…)

Será também, ainda, novamente de sublinhar que a inovação verificar-se-á quer ao nível do sector onde se insere a C...... quer ao nível regional e nacional, pois nenhuma das empresas concorrentes da C...... possuí, neste momento, um forno que permita a obtenção de produtos com as especificações técnicas que nos propomos produzir industrialmente. Assim, este investimento constituirá um. factor acrescido de competitividade para a C...... e para a economia regional e nacional.

(…)

Sem outro assunto, ficamos na expectativa que as alegações aqui produzidas sejam suficientes para a reapreciação da nossa candidatura e para a alteração da vossa proposta de decisão de não elegibilidade da nossa candidatura.

6

Em 20/5/2010 o secretário técnico da estrutura de missão do COMPETE emitiu, em ordem a ser aprovada ou não pela Comissão Directiva do mesmo, a informação (com dois anexos) nº 60/2.1/EPI/2010, de cujo teor a fs. aqui se transcreve o seguinte:

(…)

Assunto: SI Inovação - Proposta de Decisão - Alegações Contrárias Projecto nº 7791- L......, S.A. (AAC 11/2009)

Projecto nº 4836- C......, S.A. (AAC 19/2008)

Projecto n.º 7838- P......, Lda. (AAC 11/2009)

1. Na 34ª reunião da Comissão de Selecção dos Sistemas de Incentivos QREN, realizada a 6 de Maio de 2010 foram apreciadas as alegações contrárias à proposta de decisão sobre os projectos referidos em assunto.

2. Após a análise das alegações o Organismo Intermédio manteve o parecer anteriormente proferido, para os 3 projectos acima mencionados, não alterando, nenhum dos critérios/subcritérios.

3. Nestas circunstâncias propomos a Decisão definitiva de não financiamento dos projectos constantes da presente Informação, dado que as reanálises aos pareceres efectuadas em sede de alegações contrárias não terem alterado as condições da proposta de decisão inicial.

- À consideração superior

7

Do parecer do IAPMEI sobre a pronúncia prévia da Autora, de fs. 72 a 42 da pasta 2 do P.A. transcreve-se, de fs.71, o seguinte segmento:

4. Sínteses dos factores relevantes na análise da candidatura

(…)

III Análise das Alegações do Promotor:

Da apreciação da exposição do promotor, constata-se que esta incide na defesa do carácter inovador dos produtos e processos, sendo apresentadas e descritas as características técnicas dos produtos disponibilizados pela empresa anterior e posteriormente à instalação do novo forno, cujas despesas de aquisição e instalação constituem o mapa de investimentos da presente candidatura. O promotor refere ainda as melhorias que irá obter ao nível da eficiência energética e do aumento da capacidade produtiva instalada. Tendo em consideração a informação apresentada no formulário de candidatura, nomeadamente na página 6, a gama de novos produtos especificados nas alegações contrárias (LIZCORITE), integram já o conjunto de principais produtos fabricados pela empresa, anteriormente à implementação do presente projecto. Para esta gama de produtos são ainda referidos na mesma página os elevados padrões de tolerância dimensional a que dão cumprimento, bem como as exigentes condições de cozimento inerentes à sua fabricação.

Depreende-se assim que, não obstante as eventuais melhorias introduzidas no processo de fabrico com a instalação do novo forno de túnel, designadamente em termos de flexibilidade, produtividade e eficiência energética, este investimento assume-se como uma modernização dos meios de produção da empresa, associado a um importante aumento de capacidade instalada.

Deste modo, considera-se não existir fundamentação para a alteração da proposta de não elegibilidade da candidatura, dado o promotor não evidenciar um carácter inovador quer ao nível dos produtos quer dos processos, que permita o seu enquadramento no AAC n.º 19/2009 (SIC), não obstante as eventuais melhorias do processo e dos produtos pela via da modernização tecnológica dos meios produtivos.

IV

Conclusão

Em face do exposto, conclui-se que o projecto não se enquadra nas tipologias de investimento estabelecidos no Aviso· 19/2009 (SIC), pelo que se propõe a manutenção da não elegibilidade da candidatura, bem como das razões que lhe estão subjacentes.

8

Em reunião de 26/5/2010 o órgão de gestão do Programa COMPETE deliberou aprovar a proposta descrita em 6 e 7, pelo que o respectivo presidente exarou sobre a mesma, manuscritos, os seguintes dizeres:

Visto e aprovado em CD. 26/5/2010.”.

DE DIREITO

Considerada a factualidade fixada, importa, agora, entrar na análise do fundamento do presente recurso jurisdicional.

Erro de julgamento de facto e de direito, no tocante à apreciação dos pressupostos do ato impugnado, não se reconhecendo qualquer vício de que o mesmo padeça e por ter existido o enquadramento da candidatura da Autora, em substituição da Entidade Demandada, numa certa tipologia, sem que exista a fundamentação para tal enquadramento, sendo que o processo que a Autora pretende implementar não é novo e o consequente erro de julgamento do enquadramento do litígio no artigo 45.º do CPTA

Discordando da sentença recorrida vem o Recorrente invocar o erro de julgamento de facto e de direito, sob a alegação de múltiplos fundamentos.

Sustenta que o presente litígio incide sobre o ato impugnado, o qual considerou inelegível o projeto apresentado pela Autora, na candidatura apresentada para o apoio do “Sistema de Incentivos à Inovação – SI Inovação”, do Quadro de Referência Estratégico (QREN), no concurso objeto pelo Aviso 19/SI/2008, de 15/10/2008, referente a um projeto de investimento para a construção de um novo forno túnel, destinado ao fabrico de produtos cerâmicos refratários, a implementar nas suas instalações, que ascendia ao montante de € 1.005.000,00.

Nos termos instaurados pela Autora, o objeto da ação consiste na anulação do ato impugnado e na condenação à emissão do ato que declare a elegibilidade da candidatura e a sua respetiva avaliação.

Tal foi entendido na sentença sob recurso como correspondendo à pretensão de condenação à admissão da candidatura apresentada, tendo o Tribunal a quo passado a apreciar da candidatura e decidido no sentido de a mesma reunir as condições para ser admitida e o projeto apresentado como elegível na tipologia b) do Aviso, mais reconhecendo a impossibilidade absoluta na condenação à prática do ato devido.

Porém, defende o Recorrente que, ao contrário do decidido, a ação deveria ter sido julgada improcedente.

Sustenta que a sentença não fundamenta, nem de facto, nem de direito, as razões que conduziram ao juízo de ilegalidade da decisão tomada, determinante para aferir da existência dos vícios imputados ao ato, os quais não são invocados na sentença recorrida.

Entende que a sentença recorrida enferma de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, consubstanciador do erro de julgamento de facto e de direito.

Invoca que a sentença recorrida incorre em desrespeito pelas regras instituídas sobre a matéria da aplicação deste tipo de apoios, como o artigo 18.º da Portaria n.º 1464/2007, de 15/11.

Mais alega que o Tribunal recorrido se substituiu à Autoridade de Gestão do Programa Operacional, cujas competências são exercidas através da sua Comissão Diretiva, a quem compete apreciar a aceitabilidade e o mérito das candidaturas a financiamento pelo Programa operacional, pelo que, substituiu o ato impugnado por outro que julgou mais adequado, sem qualquer suporte legal.

O que, segundo o Recorrente, significa que o Tribunal recorrido efetuou o enquadramento do projeto da Autora na tipologia que entendeu adequada, apesar de na candidatura apresentada não existir a fundamentação necessária para tanto.

Vejamos.

De forma a poder conhecer os fundamentos da impugnação da sentença recorrida invocados pelo Recorrente, importa, antes de mais, atender à matéria de facto constante do probatório, pois será com base nela que assentará a aplicação dos normativos de direito aplicáveis.

Remetendo para o ponto 2 da fundamentação de facto da sentença recorrida, dela decorre que a Autora apresentou candidatura ao procedimento aberto pelo ora Recorrente, consubstanciando a sua proposta o “projecto de construção de um novo forno túnel”, o qual “permitirá a produção de novos e melhorados produtos e consequente reforço da capacidade de resposta da empresa face às solicitações do mercado internacional”.

De acordo com a candidatura apresentada “O projecto que se apresenta enquadra-se nas três tipologias constantes do aviso”, visto que, segundo a ora Recorrida, “o investimento a realizar permitirá: a produção de novas e melhoradas produções, a adopção de novos processos e métodos de fabrico, o que também inclui uma significativa poupança energética, e, também, a expansão da sua capacidade produtiva”.

Segundo os termos do Aviso dado como provado no ponto 1, são 3 as tipologias de investimento de inovação a apoiar:

“a. Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

b. Adopção de novos, ou sintomaticamente melhorados, processos ou métodos de produção, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing;

c. Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas.”.

Mais se extrai do teor do citado Aviso que “O promotor deverá, em sede de candidatura, escolher e justificar o seu enquadramento numa das tipologias acima indicadas.”.

Posteriormente, veio a Autora a ser notificada da intenção da tomada de decisão de inelegibilidade da sua candidatura, com o fundamento de “não estar demonstrado que o projecto vise a produção de novos bens e serviços ou a adopção de novos processos. Estamos sim perante um projecto de modernização tecnológica.”, pelo que, “o projecto não se enquadra nos objetivos e prioridades estabelecidos no Aviso de Abertura n.º 19/SI/2008”.

Em sequência, a Autora veio a pronunciar-se, explicitando as razões porque considera que a candidatura apresentada permite o enquadramento nas tipologias de apoio sob as alíneas a) e b) (vide ponto 5 da matéria de facto assente), o que, não obstante, determinou que se viesse a manter o sentido projetado da decisão, no sentido da inelegibilidade da candidatura, nos termos da deliberação tomada em 26/05/2010.

Explanados os factos relevantes para a decisão a proferir, importa agora atender ao que foi decidido na sentença sob recurso.

Remetendo para a sua respetiva fundamentação de direito, com relevo para a decisão sobre o fundamento do recurso, importa atender ao seguinte trecho fundamentador:

“O teor do acto impugnado permite ao Tribunal concluir que o órgão gestor admitiu estarem verificadas todas as condições subjectivas, definidas no artigo 9º da Portaria e no artigo 11º do Decreto Lei nº 287/2007, e todas as condições objectivas, definidas no artigo 10º da Portaria e no artigo 12º do Decreto-lei.

Assim, segundo o acto impugnado, apenas não estava preenchido o pressuposto de elegibilidade definido no aviso, isto é, a susceptibilidade de o projecto candidatado integrar ao menos uma das tipologias de investimento enunciadas non aviso e acima transcritas.

E porquê, segundo o acto impugnado? Essencialmente (cf. as propostas de decisão transcritas nos parágrafos 4 e 6 e 7 da fundamentação de facto) porque não se preconizava a entrada de um novo produto no mercado e porque não se encontrariam suficientemente fundamentadas as características inovadoras tanto do processo como do produto.

Antes de procedermos à critica jurisdicional desta decisão não podemos deixar de referir que entendemos tratar-se de matéria disso susceptível, apesar da natureza científica e técnica dos conhecimentos necessários para se ter a noção das realidades concretas e individuas susceptíveis de integrarem as tipologias de investimento em causa, se bem que apenas na medida em que isso relevar apenas de juízos ou raciocínios redutíveis ao jurídico.

Ora:

O juízo sobre a elegibilidade de uma candidatura interfere com o direito subjectivo de todo um universo de interessados a participar no procedimento. Por isso as causas de inelegibilidade de uma candidatura terão de ser, em princípio tão claramente apreensíveis como susceptíveis de uma verificação liminar, independente da análise e ou da invocação das matérias relevantes para a avaliação do mérito da candidatura.

Partindo deste princípio, parece evidente que a tipologias a) não está preenchida pelo projecto, não porque este não preconize “melhorias significativas” de alguns produtos – pois isso é, de algum modo, alegado no projecto – mas porque nada é alegado no sentido de o projecto aplicar transferência e aplicação de conhecimento (isto é conhecimento recente, obtido mediante investigação científica).

Também não haverá dúvida de que não é preenchida a tipologia da alª c) do aviso, pois, embora alegue a expansão da capacidade de produção, o projecto é omisso no que toca ao preenchimento do conceito, exacta e quantitativamente delimitado no citado artigo 3º, de “procuras internacionais dinâmicas”.

Já quanto à tipologia da alínea b), no pressuposto – evidente – de que os tipos em que ela é decomponível não são exigidos cumulativamente, me parece evidente que foi alegada matéria suficiente para ela estar preenchida, por isso que, em suma, se alegou a construção de um novo forno túnel para suprir limitações de quantidade e qualidade de produção que dois fornos dos anos setenta do seculo passado, considerados, no meio, antiquados, implicam, o que, a não ser susceptível de integrar o conceito de “novo processo ou método de produção”, sempre poderia integrar esse outro, de “processo ou método de produção sintomaticamente melhorado”.

Partindo daquele sobredito postulado, tanto bastava para a admissão da candidatura a ser avaliada e graduada, se bem que apenas do ponto de vista da tipologia b).

Aliás, não era por se entender que o carácter inovador “tanto ao nível do processo como ao nível do produto” não estava suficientemente fundamentado, que se podia concluir que a candidatura não era elegível para o uma tipologia de investimento como a da línea b) do aviso que, note-se, não se esgotava no caracter inovador do processo, antes se satisfazia com uma melhoria sintomática do mesmo.

Por outro lado, não cumpria fazer, nessa fase liminar de mera admissão ou rejeição de uma candidatura, um juízo sobre se a melhoria no processo produtivo, que se aceitou haver, era suficientemente significativa para preencher a tipologia b) do aviso ou era antes uma mera modernização do processo produtivo, o que quer que isso seja.

Depois, se no projecto se preconizava a construção de um novo forno túnel para suprir as limitações de produtividade dos dois fornos já existentes, parece desconforme com o do projecto apreciado dizer, como se faz no acto impugnado, que se tratava apenas de “intervenções no forno”.

Enfim, entendemos que o projecto da Autora reunia condições para ser admitido como elegível em face da tipologia b) do aviso, pelo que assistia à Autora o direito a que a sua candidatura fosse aceite como elegível e, logo, avaliada e graduada.”.

A antecedente fundamentação de direito não se pode manter.

A matéria a que respeita o presente litígio convoca a aplicação do D.L. n.º 287/2007, de 17/08, que aprovou o enquadramento nacional de sistemas de incentivos ao investimento nas empresas, definiu as condições e as regras a observar pelos sistemas de incentivos ao investimento nas empresas, aplicáveis no território do continente durante o período de 2007 a 2013 (artigo 1.º).

Tal regime abrange todos os sistemas de incentivos ao investimento nas empresas, independentemente de beneficiarem ou não de cofinanciamento comunitário, com exceção dos regimes de natureza fiscal, de apoio ao emprego e à formação profissional, dos regimes aplicáveis aos investimentos sujeitos às restrições comunitárias existentes no quadro da Política Agrícola Comum (PAC) e dos regimes de incentivo específicos orientados para os investimentos apoiáveis pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e pelo Fundo Europeu para as Pescas (FEP) (artigo 2.º).

O artigo 3.º do D.L. n.º 287/2007, de 17/08, procede às seguintes definições:

“h) «Inovação de processo» a adopção de novos ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico de bens ou serviços, de logística e de distribuição;

i) «Inovação de produto (bem ou serviço)» a introdução no mercado de novos ou significativamente melhorados, produtos ou serviços, incluindo alterações significativas nas suas especificações técnicas, componentes, materiais, software incorporado, interface com o utilizador ou outras características funcionais;

j) «Inovação organizacional» a utilização de novos métodos organizacionais na prática de negócio, organização do trabalho e ou relações externas;

l) «Inovação» a implementação de uma nova ou significativamente melhorada solução para a empresa, novo produto, processo, método organizacional ou de marketing, com o objectivo de reforçar a sua posição competitiva, aumentar o desempenho, ou o conhecimento, existindo quatro tipos de inovação: inovação de produto, inovação de processo, inovação organizacional e inovação de marketing;

(…)

n) «Melhoria significativa da produção actual» o produto (bem ou serviço) melhorado com base num já existente, cujo desempenho foi significativamente alargado ou desenvolvido; um produto simples pode ser melhorado (em termos de melhor desempenho ou menor custo) através da utilização de componentes ou materiais de características técnicas mais avançadas; um produto complexo, composto por um conjunto integrado de subsistemas técnicos, pode ser melhorado através de mudanças parciais em um ou mais dos subsistemas;

(…)

p) «Procuras internacionais dinâmicas» os bens ou serviços ou grupos homogéneos dos mesmos, com excepção dos produtos energéticos, cujas exportações mundiais tenham crescido, nos últimos três anos, a uma taxa superior à taxa de crescimento do total das exportações mundiais de bens e serviços, ou, em alternativa, com previsões de crescimento potencial de intensidade ou dimensão semelhantes;”.

Por seu turno, o artigo 6.º do D.L. n.º 287/2007, de 17/08, estabelece que os sistemas de incentivos às empresas devem ser criados através de regulamentos específicos a aprovar por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e da inovação e do desenvolvimento regional e, quando os sistemas beneficiarem de cofinanciamento comunitário, do membro do Governo que coordena a comissão ministerial de coordenação do programa operacional financiador e, ainda, de outros membros do Governo responsáveis pela política visada ou pelo financiamento, quando for o caso.

Em regulamentação do citado regime foi aprovada a Portaria n.º 1464/2007, de 15/11, dos Ministérios do Ambiente e Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, tendo ainda o Ministério da Economia e da Inovação aprovado o Regulamento do Sistema de Incentivos à Inovação – SI Inovação, financiado mediante o PO COMPETE.

No seu artigo 5.º, este regulamento enunciou as “tipologias de investimento de inovação produtiva”, suscetíveis de apoio, nos seguintes termos:

“a) Produção de novos bens e serviços ou melhorias significativas da produção actual através da transferência e aplicação de conhecimento;

b) Adopção de novos, ou significativamente melhorados, processos ou métodos de fabrico, de logística e distribuição, bem como métodos organizacionais ou de marketing;

c) Expansão de capacidades de produção em actividades de alto conteúdo tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas;

d) Criação de empresas e actividades nos primeiros anos de desenvolvimento, dotadas de recursos qualificados ou que desenvolvam actividades em sectores com fortes dinâmicas de crescimento, incluindo as resultantes do empreendedorismo feminino ou do empreendedorismo jovem.

2 - São ainda susceptíveis de apoio os projectos de investimento de criação, modernização, requalificação, racionalização ou reestruturação de empresas, não previstos no n.º 1, desde que enquadrados em estratégias de eficiência colectiva, nos termos definidos no n.º 2 do artigo 7.º do enquadramento nacional.

3 - Para além das tipologias de investimento referidas nos números anteriores, podem ainda ser susceptíveis de apoio os investimentos considerados de interesse estratégico para a economia nacional ou de determinada região, nos termos definidos no n.º 5 do artigo 7.º do enquadramento nacional.

(…)

5 - Cada aviso de abertura de concurso para selecção de projectos fixará as tipologias de investimento elegíveis, de entre as previstas nos números anteriores.”.

Quanto às condições gerais de elegibilidade do projeto a citada Portaria remete, no seu artigo 10.º para o artigo 12.º do D.L. n.º 287/2007, enquanto enquadramento nacional dos sistemas de incentivos ao investimento, que dispõe o seguinte:

a) Ter início, em termos de execução física, em momento posterior à data da candidatura ou da decisão de concessão de incentivos, respeitando o normativo aplicável;

b) Apresentar viabilidade económico-financeira e, quando aplicável, ser financiado adequadamente por capitais próprios;

c) Manter afectos à respectiva actividade os activos respeitantes ao investimento apoiado, bem como a localização geográfica definida no projecto, durante o período de vigência do contrato de incentivos, no mínimo, durante cinco anos após o encerramento do projecto, no caso de empresa não PME e, no mínimo, durante três anos, no caso de PME, podendo os sistemas de incentivos prever a possibilidade de se autorizar prazos diferentes, desde que permitidos pela legislação comunitária e nacional aplicável.

Como condições específicas de elegibilidade para qualquer apoio do “SI Inovação”, a Portaria definiu as constantes das alíneas a) a i) do artigo 10.º:

“Artigo 10.º

Condições específicas de elegibilidade do projecto

1 – Além das condições gerais de elegibilidade previstas no artigo 12.º do enquadramento nacional, o projecto deve ainda cumprir os seguintes requisitos:

a) Não incluir despesas anteriores à data da notificação da aprovação prévia de concessão de incentivos, nos termos do n.º 3 do artigo 21.º, à excepção dos adiantamentos para sinalização, relacionados com o projecto, até ao valor de 50 % do custo de cada aquisição, e das despesas relativas aos estudos prévios, desde que realizados há menos de um ano;

b) Demonstrar que se encontram asseguradas as fontes de financiamento, incluindo o financiamento por capitais próprios, nos termos do disposto no n.º 3 do anexo A ao presente Regulamento;

c) No que respeita aos projectos de arquitectura ou às memórias descritivas do investimento, quando exigíveis legalmente, encontrarem-se previamente aprovados;

d) Ser previamente declarado de interesse para o turismo, nos casos previstos na alínea d) do n.º 1 do artigo 9.º do enquadramento nacional;

e) Ter uma duração máxima de execução de dois anos, excepto em casos devidamente justificados;

f) Corresponder a uma despesa mínima elegível de (euro) 150 000;

g) Apresentar viabilidade económico-financeira e contribuir para a melhoria da competitividade da empresa promotora;

h) Ser sustentado por uma análise estratégica da empresa que identifique as áreas de competitividade críticas para o negócio em que se insere, diagnostique a situação da empresa nestas áreas críticas e fundamente as opções de investimento consideradas na candidatura;

i) Demonstrar, quando integrar acções de formação profissional, que o projecto formativo se revela coerente e consonante com os objectivos do projecto e cumpre os normativos a definir em diploma específico.”.

Analisado o quadro normativo, importa agora proceder à sua aplicação ao caso do presente litígio.

Como a própria sentença recorrida reconhece, a matéria sobre que incide o presente litígio respeita à apreciação da legalidade da decisão administrativa de exclusão da candidatura apresentada pela Autora, por inelegibilidade do projeto apresentado em todas as suas tipologias, por não se enquadrar em qualquer das tipologias previstas.

Saber se o projeto proposto pela Autora se enquadra em alguma das tipologias requer a apreciação não apenas da candidatura, mas do concreto projeto apresentado, relativo à “construção de um novo forno túnel”, o que exige conhecimentos técnicos ou científicos.

Tal apreciação recai no domínio da discricionariedade técnica da Administração, cujo controlo jurisdicional é limitado, baseado na aplicação de princípios jurídicos e segundo a formulação de um juízo de manifesto erro de apreciação ou avaliação do órgão administrativo.

A sentença recorrida, não obstante reconhecer a cientificidade do juízo subjacente à apreciação da candidatura apresentada pela Autora nos termos do Aviso a que se reporta o ponto 1 da matéria de facto, relativo ao Programa operacional temático Factores de Competitividade, no âmbito do Sistema de Incentivos à Inovação, do QREN, procedeu a um juízo substitutivo daquele que foi formulado pela Administração, passando a apreciar a candidatura apresentada pela Autora e fazendo subsumir o projeto apresentado na tipologia de investimento de inovação, sob a alínea b) do respetivo ponto 2 do Aviso.

Porém, em face das concretas circunstâncias do caso, tal não se apresenta possível, em face dos limites estabelecidos no artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, quanto o de os tribunais administrativos julgarem do cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação, não recaindo o controlo de legalidade administrativa sobre a apreciação do mérito de certo projeto apresentado a um programa de financiamento, por o mesmo depender da apreciação de normas técnicas e da formulação de juízos que nada têm que ver com o domínio da juridicidade.

Como antes decidido no Acórdão deste TCAS, datado de 01/10/2020, Processo n.º 572/10.1BELSB: “O sistema de justiça administrativa consagra o poder de fiscalização judicial da atividade administrativa, prevendo a sua intervenção no domínio da esfera da legalidade administrativa, excluindo o mérito da atuação administrativa.

Nos termos do n.º 4 do artigo 268.º da Constituição é estabelecido o tipo de fiscalização judicial, mas limitado àquele que respeite à validade de atos administrativos e, nos mesmos termos, o disposto no n.º 1 do artigo 3.º do CPTA.

A fiscalização da legalidade administrativa é o único tipo de controlo judicial que se encontra garantido na Constituição e na lei.

Por isso se fala numa reserva da função administrativa ou do poder administrativo, consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa, enquanto limite funcional da jurisdição administrativa – neste sentido, Bernardo Diniz de Ayala, “O (Défice) Controlo Judicial da Margem de Livre Decisão Administrativa”, Lex, 1995, pp. 83.

As decisões que sejam tomadas pela Administração neste domínio relevam ao nível do mérito ou da oportunidade e não ao nível da legalidade administrativa.”.

Remetendo ainda para o decidido no Acórdão deste TCAS, datado de 26/09/2019, Processo n.º 3291/15.9BESNT, de que fomos relatora:

“A matéria que está em causa e que serve de fundamento ao sentido e conteúdo do ato impugnado, respeita à emissão de juízos técnicos ou juízos periciais, formulados por quem é detentor de um conhecimento especializado numa determinada área da ciência ou do conhecimento (…).

Estão em causa juízos técnicos, porque apelam ao conhecimento e aplicação de uma concreta área da ciência ou do conhecimento (…)”.

E embora tais juízos técnicos ou periciais obedeçam a um conjunto de normas padrão, que lhe servem de limite, não deixam de integrar uma margem de discricionariedade técnica administrativa.

Não estando em causa um domínio de discricionariedade pura, baseada ou assente em critérios exclusivamente do mérito administrativo, o caso configurado em juízo integra-se na chamada discricionariedade técnica.

Para efeitos de sindicabilidade jurisdicional do agir da Administração Pública cumpre distinguir a margem de livre decisão administrativa, no uso de poderes discricionários, da discricionariedade técnica.

A discricionariedade administrativa, consiste na “(...) liberdade de escolha da Administração Pública quanto a partes do conteúdo (envolvendo a própria necessidade e o momento da conduta), do objecto, das formalidades e da forma de actos seus de gestão pública unilaterais, [e, pese embora se saiba que] alguma doutrina e jurisprudência recente questiona a definição da discricionariedade administrativa como liberdade de escolha, dizendo que há sempre uma e uma só solução administrativa condizente com o interesse público concreto prosseguido, ou seja, condizente com o fim do acto, [todavia] Não tem razão.

Pode haver mais do que uma solução administrativa para prosseguir um certo interesse público concreto – quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto, quer quanto à forma.

Ponto é que o legislador tenha querido atribuir a liberdade de escolha à Administração Pública e que o exercício dessa liberdade não colida com qualquer outro princípio norteador da actividade administrativa.

Não se nos afigura, por isso, legítimo ao Tribunal encarregado de controlar a legalidade de um acto de administração ir ao ponto de definir – nos casos em que a lei quis atribuir discricionariedade – um conteúdo, um objecto ou uma forma únicos compatíveis com o fim a prosseguir, e, em função deles, apreciar o acto em questão.

Isso representaria admitir que o Tribunal se pudesse substituir sempre à Administração Pública no traçado de todos os elementos do acto por ela praticado. O que põe em causa a lei – que quis dar à Administração Pública uma liberdade de escolha – assim negada. (...)” – Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lex, 1999, pp. 107-108.

A sindicabilidade contenciosa do agir da Administração Pública pára na fronteira da “(...) reserva da Administração consubstanciada numa margem de livre decisão administrativa [que] constitui um limite funcional da jurisdição administrativa, pois as opções do órgão administrativo tomadas nesse domínio relevam da esfera do mérito e não da esfera da validade.

A questão, no fundo, é a seguinte: partindo do princípio de que qualquer acto jurídico da Administração pode ser submetido à fiscalização de órgãos jurisdicionais (que o removerão da ordem jurídica na parte em que o julgarem inválido), até onde devem e até onde podem os tribunais controlar a actividade administrativa para que a Administração possa actuar – dentro dos limites da lei e tendo em vista a realização de fins de interesse público – de acordo com os seus próprios critérios?

Em bom rigor, a regra básica e visto o problema em abstracto é de fácil formulação: a margem de livre decisão qua tale é insusceptível de controlo judicial porque respeita ao mérito, à conveniência ou à oportunidade da administração; pelo contrário, tudo o que se situar fora dessa esfera é judicialmente sindicável porque estará em causa a validade da conduta administrativa (e nesse domínio já não há livre decisão mas sim vinculação) (...)” – Bernardo Diniz de Ayala, O (défice) de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pp. 83.

Ainda no que respeita à garantia de controlo judicial da actividade administrativa, “(...) O exercício ilegal de poderes administrativos (ou seja, o comportamento da Administração contrário à lei em toda a medida em que houver vinculação) é susceptível de controlo da legalidade, e este pode ser levado a cabo quer pelos Tribunais quer pela própria Administração (...)

O mau uso de poderes administrativos (isto é, o seu uso inconveniente em toda a medida em que houver livre decisão) é susceptível de controlo de mérito, e este só pode ser feito pela própria Administração nunca pelos Tribunais. A autonomia pública administrativa qua tale apenas admite, pois, controlo gracioso, não contencioso. (...)” – Bernardo Diniz de Ayala, obra cit., pp. 87.

Por isso, no domínio de escolha discricionária, a sindicabilidade centra-se na eventual violação seja dos limites internos seja dos limites externos do poder discricionário concedido em vista do interesse público a realizar – Mário Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo, 1980, pp. 355-368, 439 e 616-624.

No tocante ao mérito, o que os Tribunais verificam concentra-se no conhecimento dos “(...) limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade (...) porque só existem a discricionariedade e a margem de livre apreciação de conceitos jurídicos indeterminados que a lei especificamente conceder (...) Apesar da abertura da norma – abertura da norma que traduz a discricionariedade - os efeitos de direito produzidos pelo acto hão-de corresponder a um tipo a que se reporta a norma de competência.

Não há competência sem individualização do tipo de poder concedido e, portanto, a norma deverá fornecer um quadro ou descrição fundamental suficiente para demarcar o âmbito de actuação autoritária do órgão sobre as esferas jurídicas dos administrados e para repartir o âmbito de actuação entre os diversos órgãos das pessoas colectivas que integram a Administração.

A indeterminação dos efeitos que resulta da abertura do tipo é pois sempre parcial (...) [também] a abertura da previsão nunca pode ser total: da norma ou do concurso de normas que regem o acto administrativo tem de poder extrair-se o núcleo essencial do tipo de situação sobre a qual poderá incidir o exercício do poder.

Sem tal tipificação faltariam ao executor da norma critérios objectivos da subsistência da necessidade pública a que corresponde o poder (...)” – Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Teses, 1987, pp. 491/492.

Acresce que no que respeita à chamada discricionariedade técnica, colocam-se outros parâmetros, quer porque os pressupostos que integram a previsão da norma configuram conceitos indeterminados em ordem à valoração do elemento da situação concreta sobre que há-de recair a decisão administrativa, quer porque configuram conceitos técnicos reportados a factos apenas verificáveis ou valoráveis com base em conhecimentos e instrumentos próprios de ciências que não a ciência jurídica.

Está em causa a atividade administrativa traduzida em juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos ou juízos técnicos de probabilidade, pelos quais a lei confere à Administração um poder de valoração técnica, que, não implicando ponderação comparativa de interesses secundários, envolve a valoração de factos e circunstâncias de carácter técnico.

Assim, o juízo de valoração por recurso a conceitos jurídicos indeterminados ou a conceitos técnicos não se confunde com a margem de livre apreciação e decisão que caracterizam o juízo de discricionariedade (pura), pois nos primeiros têm lugar as regras próprias da interpretação jurídica em via de aplicação puramente subsuntiva e, portanto, passível de controlo jurisdicional e, nos segundos, regem os conhecimentos e regras próprias da ciência ou da técnica que estejam em causa.

Porém, não cabe ao Tribunal controlar a boa ciência ou a boa técnica empregues pela entidade administrativa, por manifesta falta de competência nas matérias extra-jurídicas, para tanto necessária.

Apenas compete exercer o controlo jurisdicional sobre as zonas de vinculação adjacentes, isto é, o exame da existência material dos pressupostos de facto de que depende o uso de meios técnicos, ou seja, nos citados limites positivos de competência, de finalidade, de imparcialidade e de proporcionalidade.

Nestes termos, no domínio do controlo judicial dos juízos técnicos ou periciais que ora nos interessa, é incontroverso que o seu controlo jurisdicional é limitado, precisamente por estarem em causa conhecimentos técnicos especializados, só podendo ser sindicados jurisdicionalmente nos casos em que se afigure, a quem não é detentor desses conhecimentos, que esse juízo incorre num flagrante erro, ou seja, num erro que é tão manifesto, grosseiro ou patente, que não deixe margem para dúvidas que não se pode manter.

Se essa situação não se puder configurar, estamos apenas no domínio da divergência de entendimentos ou de posições, que existem e são normais em qualquer área da ciência ou do conhecimento, sem que essa divergência, na maioria dos casos, constitua ou se traduza num erro e, muito menos, num erro grosseiro ou manifesto.

Assim sendo, incorre a sentença em erro de julgamento de facto e de direito, nos termos invocados pelo Recorrente, porquanto, no presente caso concreto, não poderia o Tribunal a quo se substituir à Administração, passando a apreciar o projeto apresentado em substituição da Administração e a enquadrá-lo na tipologia b), ao arrepio do que alegara a Autora, que invocara na sua candidatura que o projeto era elegível em todas as tipologias – a), b) e c) –, e do que foi a avaliação técnica efetuada, nos termos demonstrados nos pontos 4, 6, 7 e 8 do julgamento da matéria de facto.

O caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro ou manifesto de apreciação, pelo que, não basta uma mera discordância ou divergência de entendimento em relação ao juízo técnico formulado para o poder substituir por outro, por estar em causa matéria da esfera da discricionariedade técnica administrativa.

Por conseguinte, incorre a sentença recorrida na censura que se mostra dirigida pelo Recorrente, enfermando de erro de julgamento da apreciação dos factos e do direito, não se verificando os legais pressupostos para que o tribunal possa emitir uma sentença de condenação à prática do ato devido e, menos ainda, uma sentença substitutiva, de condenação da Administração à admissão da candidatura e do enquadramento do projeto na tipologia b), por os pressupostos do ato impugnado não serem vinculados, antes dependentes de juízos de discricionariedade técnica administrativa.

O que determina a falência da pretensão deduzida pela Autora, determinante do julgamento de improcedência do pedido.

Em consequência, faltando o juízo de procedência da pretensão, subjacente à aplicação do disposto no artigo 45.º do CPTA, relativo à modificação do objeto do processo, por impossibilidade absoluta em dar satisfação à pretensão requerida, incorre a sentença recorrida em erro de julgamento ao convocar a aplicação desse instituto processual ao presente caso.

Não sendo de julgar procedente a pretensão formulada pela Autora, por não lhe assistir razão na formulação do juízo de ilegalidade do ato impugnado, nem na pretensão condenatória formulada, não poderia ser determinado o convite das partes para acordarem no montante da indemnização devida à Autor, nos termos do disposto no artigo 45.º do CPTA.

Nestes termos, será de julgar totalmente procedente o fundamento do recurso, incorrendo a sentença recorrida no erro de julgamento na apreciação da matéria de facto e no erro de direito alegados, sendo, em consequência, de revogar o decidido e, em substituição, em julgar a ação improcedente, por não provada.

I. O Programa Operacional Temático Factores de Competitividade (COMPETE), no âmbito do qual foi publicado o Aviso para apresentação de candidaturas ao Sistema de Incentivos à Inovação (SI Inovação), contempla três tipologias de inovação a apoiar, nos termos do artigo 5.º, n.º 1 do Regulamento do SI Inovação.

II. A matéria sobre a apreciação da legalidade da decisão administrativa de exclusão da candidatura apresentada, por inelegibilidade do projeto em alguma das suas tipologias, requer e exige conhecimentos técnico ou científicos.

III. Saber se o projeto proposto pela Autora se enquadra em alguma das tipologias recai no domínio da discricionariedade técnica da Administração, cujo controlo é limitado, baseado na aplicação de princípios jurídicos e segundo a formulação de um juízo de manifesto erro de apreciação ou avaliação do órgão administrativo.

IV. Em face do disposto no artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, segundo o qual os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação, não se apresenta possível proceder a um juízo substitutivo daquele que foi formulado pela Administração, apreciando a candidatura apresentada e fazendo-a subsumir à tipologia de investimento de inovação, sob a alínea b) do respetivo ponto 2 do Aviso.

V. O caso concreto não permite a formulação de um qualquer juízo de erro grosseiro ou manifesto de apreciação, pelo que não basta uma mera discordância ou divergência de entendimento em relação a esse juízo técnico para o poder substituir por outro, por estar em causa matéria da esfera da discricionariedade técnica administrativa.

VI. Não sendo de julgar procedente a pretensão formulada pela Autora, não poderia ser determinado o convite das partes para acordarem no montante da indemnização devida à Autora, nos termos do artigo 45.º do CPTA.

Custas pela Recorrida, em ambas as instâncias.

Registe e Notifique.

A Relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13/03, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 01/05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Desembargadores, Pedro Marques e Alda Nunes.