| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:
RELATÓRIO
JOÃO ……………….. e MARIA ………………… instauraram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa acção administrativa comum contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS, o INSTITUTO DA VINHA E DO VINHO e a DIRECÇÃO REGIONAL DA AGRICULTURA E PESCAS DO CENTRO, com vista a obter a sua condenação a:
“a) Avaliar a candidatura apresentada pelos AA [candidatura apresentada em 29/08/2008 pelo autor marido ao prémio de arranque de vinhas no âmbito do Regime de Arranque da Vinha instituído pela Portaria n.º 701/2008, de 29/07], em conformidade com os procedimentos legalmente instituídos, à data;
b) Dar sequência e resposta ao pedido de reanálise dos AA;
c) Conceder o prémio de arranque, por a candidatura dos AA ser tempestiva e objectivamente elegível;
d) Pagar o prémio de arranque ou, não sendo já possível, a indemnizar os AA pelos prejuízos causados e efectivamente sofridos, no valor de 146.647,20€, acrescidos dos juros, que à taxa legal se vencerem até efectivo pagamento.
e) Pagar custas e demais despesas que - a final - os AA comprovarem ter despendido, nesta acção, para defesa dos direitos sonegados pelos RR.”
O TAC de Lisboa proferiu despacho saneador que, concluindo pela nulidade de todo o processo decorrente do erro na forma de processo, absolveu os réus da instância.
Inconformados, os autores interpuseram recurso jurisdicional dessa decisão, formulando as seguintes conclusões:
“1º A sentença proferida considerou que os AA apresentaram a sua candidatura ao prémio do arranque das vinhas em 29/08/2008, que a DRAPC a indeferiu, por comunicação datada de 16/02/2009, estando o prazo para a propositura da acção de condenação à prática do acto caducado, tendo os Recorrentes utilizado uma forma errada do processo (a acção administrativa comum em vez da acção administrativa especial).
2º Porém, não cremos que assista razão ao Tribunal.
3º O que a DRAPC comunicou aos AA foi que a candidatura apresentada “não tinha obtido enquadramento financeiro devido a insuficiência orçamental”.
4º Todavia no diploma de execução a insuficiência orçamental não está prevista, sendo condição de atribuição do prémio de arranque, a mera reunião dos requisitos objectivos de admissibilidade, por parte dos candidatos/vinhas.
5º Ou seja todos aqueles que, reunissem os requisitos legais, acediam forçosamente ao prémio.
6º Tratava-se de “pagar” aos cidadãos uma compensação pelo facto de eles “abaterem” as suas vinhas, no interesse do próprio Estado e mesmo da Comunidade Económica, no interesse da reforma do sector vitivinícola.
7º A dotação desse prémio era pois manifestamente garantida (cft Portaria 710/2008 de 29 de Julho) com apenas uma regra: a prioridade dos mais velhos!
8º Ou seja, em caso de concurso, teriam primeira prioridade todos os candidatos com mais de 55 anos, por isso é que o A, tendo 65 anos de idade na ocasião da candidatura, não poderia ter sido preterido por todos os mais novos.
9º Para além do A desconhece-se quem quer que seja que, reunindo o 1º critério de prioridade se tenha candidatado e não tenha recebido o prémio e, outros houve que não reunindo tal critério viram a sua candidatura aprovada.
10º Isto aconteceu por inércia, erro e incompetência dos Serviço contactados que descuraram o tratamento e a apreciação da candidatura; deste modo os AA não acederam ao prémio, não porque houvesse “insuficiência orçamental” mas por manifesta negligência dos Serviços na apreciação e tratamento da sua candidatura.
11º Se tal comunicação/resposta, ao menos tivesse sido fundamentada em termos dos AA a poderem ter percebido, isto é, em termos de os AA terem percebido que a resposta consubstanciava uma recusa da candidatura com a advertência de poderem impugnar tal decisão sempre poderiam ter tomado outras medidas que, decerto tenderiam a agilizar a sua reacção.
12º Mas não foi isso que aconteceu, e essa ausência de informação violou o princípio da colaboração da Administração com os particulares previsto no art. 7º do CPA.
13º Pelo que a decisão em causa está irremediavelmente ferida de nulidade!
14º Ou seja, a comunicação aqui em causa foi entendida pelos AA (ambos com formação superior) não com o sentido de recusa da candidatura apresentada - e por isso não se tornou operante - mas sim como um mero lapso que carecia de ser rapidamente corrigido/sanado, motivo que determinou todos os múltiplos e sucessivos contactos posteriores a que nos autos se fazem referência, junto da DRAPC/IVV/Ministério da Agricultura e até junto do Ministro - sem que ninguém, alguma vez, tivesse tido a bondade e a gentileza de esclarecer a situação.
15º Ou seja, não fora a inércia e a negligência grosseira dos Serviços no tratamento de uma candidatura correcta e completa que recepcionaram e o A não estaria hoje prejudicado em 150.000,00€.
16º Neste contexto a Administração violou a obediência à lei e ao direito, actuou de forma injusta e imparcial, com manifesta má-fé e com a sua conduta impediu os AA de receberem um prémio a que, naturalmente, teriam direito.
17º Exactamente ao contrário de como deveria pautar a sua conduta; é suposto que a Administração actue em conformidade com a lei, que responda ao cidadão de forma clara, esclarecedora, atempada, analise cuidada e imparcialmente qualquer solicitação e seja colaborante.
18º Aconteceu que, a Administração recebeu um pedido de candidatura - completo e em conformidade - que, assim reunia todos os requisitos de elegibilidade e de precedência e, no final os AA estão desapossados do seu legítimo direito.
19º E, sendo assim, como é, deve-se fazer a mais elementar justiça, condenando, nos presentes autos, a Administração à adopção da conduta necessária ao restabelecimento dos direitos dos AA que foram violados.
20º Os AA não podem deixar de ter direito a receber o prémio de arranque das vinhas ou, em alternativa o pagamento do prejuízo directamente causado pela conduta negligente da Administração, uma vez que arrancaram as suas vinhas por razões de interesse público.
21º A acção administrativa comum (art. 37º CPA) é pois, neste contexto, a forma do processo que se deve aplicar in casu (art. 37.2, d) e g), podendo ser proposta a todo o tempo (art. 41-1 CPA) em razão do que, o direito da acção dos AA não se encontra caducado.
22º Neste sentido a sentença proferida padece de erro de apreciação e violou o disposto nos arts. 7º do CPA, 37º.2d) e g) e 41º.1 do CPTA, devendo em consequência ser substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos e a condenação dos RR no pagamento do prémio devido ou numa indemnização substitutiva.”
O réu Ministério da Agricultura apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
“1. A douta sentença recorrida decidiu com acerto e com observância das normas aplicáveis, não merecendo qualquer reparo.
2. Pretendendo os recorrentes impugnar o acto administrativo que não aprovou a sua candidatura, o meio processual idóneo a essa impugnação nunca poderia ser a acção administrativa comum, mas a acção administrativa especial, nos termos da segunda parte do n.º 2 do art. 10º do CPTA.
3. Sendo o acto administrativo em apreço directamente impugnável em sede de acção administrativa especial por ter eficácia externa e ser susceptível de lesar direitos e interesses legalmente protegidos dos recorrentes e o pedido a formular ser de anulação de um acto administrativo, a sua impugnação teria que ter obrigatoriamente lugar no prazo de três meses, conforma art. 58º, n.º 2, al. b) do CPTA.
4. Tendo sido excedido esse prazo, ocorreu a excepção dilatória de caducidade do direito de acção, que é insuprível e conduz à extinção do direito de acção, o que obsta ao prosseguimento dos autos, nos termos do art. 89º, n.º 1, al. h) do CPTA.”
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Por requerimento de fls. 188 dos autos os recorrentes requereram a junção aos autos de quatro documentos, os quais consistem em “cópia das diversas comunicações dirigidas ao Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, DRAP - Centro Regional de Agricultura e Pescas do Centro, Direcção Regional de Agricultura e Pecas do Algarve e ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, na pessoa da Sua Excelência a Ministra da Agricultura, as quais não obtiveram qualquer resposta, obstaculizando eventualmente uma prova importante senão mesmo essencial, para a decisão que vier a ser proferida” (cfr. fls. 188 a 195 dos autos).
O recorrido pronunciou-se sobre o referido requerimento, pugnando pelo desentranhamento dos documentos juntos pelos recorrentes (cfr. fls. 203/204 dos autos).
Notificados dessa pronúncia, vieram os recorrentes requerer que os documentos que juntaram sejam admitidos e ainda que “seja ordenado aos recorridos que forneçam a informação solicitada ao DRAP - Centro, ao Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, à Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve e à pessoa de Sua Excelência a Ministra da Agricultura, através dos requerimentos entregues” (cfr. fls. 214/215 dos autos).
Por requerimento de fls. 217 dos autos os recorridos requereram a junção aos autos de um “documento que acabaram de recepcionar da contraparte” (cfr. fls. 217/219 dos autos).
Notificado desse requerimento, o recorrido nada disse.
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São as seguintes as questões que importa apreciar e decidir:
- Admissibilidade da junção de documentos pelos recorrentes com os requerimentos de 14/10/2013 e 8/04/2014;
- Erro de julgamento da decisão recorrida ao concluir verificar-se erro na forma de processo e não ser possível proceder à convolação para a forma processual adequada por ter caducado o direito de acção.
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Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
FUNDAMENTAÇÃO
1. Matéria de facto
O Tribunal a quo deu como assente a seguinte matéria de facto:
1) João …………………… em 29 de Agosto de 2008 apresentou junto do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP a sua candidatura ao prémio de arranque das vinhas no âmbito do Regime de Arranque da Vinha instituído pela Portaria n.º 701/2008, de 29 de Julho. Cfr. documento de fls. 15 a 30 dos autos.
2) Em 16 de Fevereiro de 2009 João ……………….. foi notificado de ofício da DRAP Centro (Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro) de que “relativamente à candidatura apresentada por V. Ex.ª ao Regime de Arranque da Vinha (…) ao abrigo da alínea e) do artigo 14º da Portaria n.º 701/2008, de 29 de Julho (…) após aplicação dos critérios de prioridade estabelecidos no artigo 6º da referida portaria, não obteve enquadramento financeiro devido a insuficiência orçamental. No caso de continuar a reunir as condições de elegibilidade poderá voltar a candidatar-se na próxima campanha, 2009/2010, devendo a candidatura ser apresentada aos serviços da DRAP, no período compreendido entre 1 de Junho e 31 de Julho”. Cfr. documento de folhas 31 dos autos.
3) João ……………………. com data de 4 de Março de 2009 dirigiu à DRAP Centro (Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro) requerimento solicitando a reanálise do seu processo de candidatura. Cfr. documento de folhas 32 e 33 dos autos.
4) Em 20 de Novembro de 2009 João ………………….. solicitou novamente a reanálise do processo de candidatura ao arranque da vinha n.º 2606/2008. Cfr. documento de folhas 38 dos autos.
5) Em 23 de Setembro de 2010 João ……………… dirigiu ao Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, ao Director da Direcção Regional da Agricultura e Pescas do Centro, ao Presidente do Instituto da Vinha e do Vinho e ao Presidente do Instituto de Financiamento à Agricultura e Pescas reclamação tendente à revogação da decisão comunicada ao candidato e substituição da mesma por outra que determine o enquadramento financeiro da candidatura apresentada. Cfr. documento de folhas 39 a 49 dos autos.
6) Pelo gabinete do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas foi dirigido à mandatária dos autores comunicação com data de 29 de Setembro de 2010 relativa ao assunto “regime de apoio ao arranque de vinha/candidatura n.º 2606 informando que aquela exposição tinha sido encaminhada para o gabinete do Secretário de Estado das Pescas e Agricultura. Cfr. documento de folhas 50 dos autos.
7) Pelo Instituto da Vinha e do Vinho IP foi enviado à mandatária dos autores com data de 1 de Outubro de 2010 comunicação na qual se referia que “a reclamação apresentada neste Instituto foi remetida à Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro (DRAPC), por ser a entidade competente para apreciação da mesma, nos termos da alínea a), do n.º 2 do artigo 158º do CPA”.
8) A presente acção foi proposta em 29 de Dezembro de 2011. Cfr. carimbo aposto a folhas 3 dos autos.
2. Do Direito
2.1. Questão prévia - junção de documentos
Por requerimento de fls. 188 dos autos, em momento posterior à apresentação das alegações, os recorrentes requereram a junção aos autos de quatro documentos, os quais consistem em “cópia das diversas comunicações dirigidas ao Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, DRAP - Centro Regional de Agricultura e Pescas do Centro, Direcção Regional de Agricultura e Pecas do Algarve e ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, na pessoa da Sua Excelência a Ministra da Agricultura, as quais não obtiveram qualquer resposta” (cfr. fls. 188 a 195 dos autos).
Notificado de tal requerimento, o recorrido pronunciou-se requerendo o desentranhamento dos documentos juntos (cfr. fls. 203/204 dos autos).
Notificados dessa pronúncia, vieram os recorrentes requerer que os documentos que juntaram sejam admitidos e ainda que “seja ordenado aos recorridos que forneçam a informação solicitada ao DRAP - Centro, ao Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, à Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve e à pessoa de Sua Excelência a Ministra da Agricultura, através dos requerimentos entregues” (cfr. fls. 214/215 dos autos).
Finalmente, por requerimento de fls. 217 dos autos, os recorridos requereram a junção de um “documento que acabaram de recepcionar da contraparte” (cfr. fls. 217/219 dos autos).
Notificado desse requerimento, o recorrido nada disse.
A questão que se coloca é a de saber se os documentos que os recorrentes juntaram aos autos com os requerimentos acima referidos, devem ou não ser admitidos.
Vejamos.
A junção de documentos tem lugar, por regra, na 1ª instância, e deve ocorrer até ao encerramento da discussão, nos termos do n.º 2 do artigo 523º do anterior CPC e, agora, até 20 dias antes da data em que se realize a audiência final, nos termos do n.º 2 do artigo 423º do actual CPC.
Este princípio admite, contudo, algumas excepções, sendo admitida a junção de documentos às alegações i) quando a sua junção se revele subjectiva e/ou objectivamente possível apenas nesse momento ou (ii) quando essa mesma junção apenas se revele necessária mercê do julgamento que veio a ser proferido em 1º instância (cfr. artigo 651º, n.º 1 do CPC, o qual corresponde ao anterior artigo 693º-B).
Com efeito, dispõe o artigo 651º do CPC e o artigo 693º-B do anterior CPC, que “As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excepcionais a que se refere o artigo 425º [anterior artigo 524º] ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1ª instância”.
Resulta do teor deste preceito que a junção de documentos apenas é permitida até à fase das alegações; com efeito, o mesmo refere apenas a possibilidade de as partes juntarem “documentos às alegações”.
Nesse sentido, pronunciou-se o Tribunal da Relação de Guimarães, no Acórdão de 7/10/2010, proc. n.º 1356/09.5TBFLG.G1. Também Abrantes Geraldes, em anotação ao artigo 693º-B do anterior CPC (que, nesta parte, tem uma redacção igual ao artigo 651º do CPC), entende que “em comparação com o regime que constava do anterior art. 706º, apenas se admite agora a junção de documentos com as alegações (ou contra-alegações) e não em momentos posteriores” (in Recursos em Processo Civil, Novo Regime, pág. 216).
Ora, os documentos em causa foram juntos pelos recorrentes em momento muito posterior à apresentação das alegações, pelo que a sua junção é extemporânea e, por isso, os mesmos não devem ser admitidos.
Em todo o caso, cumpre referir que tais documentos nenhuma relevância apresentam para a apreciação da questão que ora se coloca, a qual consiste unicamente em saber se a decisão recorrida errou ao concluir pela existência de erro na forma de processo e pela impossibilidade de convolação na forma processual correcta por ter caducado o direito de acção.
Assim, ainda que fosse possível a sua junção em momento posterior às alegações, não seriam os mesmos admitidos dada a sua irrelevância para a apreciação da questão colocada neste recurso.
E pelas mesmas razões é indeferido o pedido formulado pelos recorrentes no requerimento apresentado em 12/03/2014, no sentido de serem os réus notificados para fornecerem informações.
Erro de julgamento
Os autores, ora recorridos, instauraram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa acção administrativa comum contra o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, o Instituto da Vinha e do Vinho e a Direcção Regional da Agricultura e Pescas do Centro, com vista a obter a sua condenação a:
“a) Avaliar a candidatura apresentada pelos AA [candidatura apresentada em 29/08/2008 pelo autor marido ao prémio de arranque de vinhas no âmbito do Regime de Arranque da Vinha instituído pela Portaria n.º 701/2008, de 29/07], em conformidade com os procedimentos legalmente instituídos, à data;
b) Dar sequência e resposta ao pedido de reanálise dos AA;
c) Conceder o prémio de arranque, por a candidatura dos AA ser tempestiva e objectivamente elegível;
d) Pagar o prémio de arranque ou, não sendo já possível, a indemnizar os AA pelos prejuízos causados e efectivamente sofridos, no valor de 146.647,20€, acrescidos dos juros, que à taxa legal se vencerem até efectivo pagamento.
e) Pagar custas e demais despesas que - a final - os AA comprovarem ter despendido, nesta acção, para defesa dos direitos sonegados pelos RR.”
Alegaram, para tanto em síntese, que:
- São proprietários do prédio denominado …………, sito na freguesia e concelho de ………., o qual é explorado, desde 8/02/2002, pela Adega ………….. e dos prédios denominados Espírito …….. ou Ladeira ……… e Vale …….., ambos situados na freguesia de ……, concelho de Figueira ……………….., os quais são explorados pelo autor marido;
- Em 29/08/2008 o autor marido apresentou candidatura, devidamente instruída, ao prémio de arranque das vinhas, no âmbito do Regime de Arranque da Vinha instituído pela Portaria n.º 701/2008, de 29/07, tendo identificado como parcelas candidatas ao abate exclusivamente os prédios sitos em Figueira …………….., por serem os que efectivamente explorava e geria pessoalmente;
- Em 16/02/2009 a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro (DRAP) comunicou ao autor que a candidatura apresentada “não tinha obtido enquadramento financeiro devido a insuficiência orçamental (…) podendo voltar a candidatar-se se continuar a reunir as condições na próxima campanha entre 1 de Junho de 31 de Julho”;
- Tal comunicação era omissa quanto às razões/fundamentos do “desenquadramento financeiro”, quanto ao critério de prioridade e todos os demais factos e ou fundamentos que tinham sido atendidos ou desatendidos para a decisão tomada, o que impediu o autor de compreender e de reagir/contestar eficazmente;
- Assim, o autor viu-se obrigado a contactar pessoalmente os serviços da DRAP, tendo sido informado que a sua candidatura tinha sido desconsiderada por não ter solicitado o “arranque total das vinhas”, uma vez que a candidatura não abrangia o prédio de que é proprietário no concelho de Lagoa;
- Nessa sequência o autor dirigiu, em 4/03/2009, uma comunicação ao Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro solicitando a reanálise da sua candidatura, para o que forneceu os dados e as explicações que teve por necessárias para o efeito;
- Não foi dada qualquer resposta ao autor com referência a esse pedido, pelo que, em 20/11/2009, insistiu por uma resposta, sem êxito;
- A DRAP não convocou os autores para a audiência prévia a que alude o artigo 14º, alínea c) da Portaria n.º 701/2008;
- A comunicação da DRAP de 16/02/2009 não se mostra fundamentada e viola os artigos 3º e ss. da referida Portaria e os artigos 5º e 6º da Circular 03.08 do IVV;
- A conduta da DRAP causou aos autores um prejuízo igual ao montante correspondente ao prémio de abate que não receberam e a que tinham direito, no valor de € 146.647,20.
Em 18/02/2013 o TAC de Lisboa proferiu decisão que absolveu os réus da instância com fundamento na nulidade de todo o processo decorrente do erro na forma de processo, considerando ainda não ser possível convolar na forma processual adequada dado mostrar-se caducado o direito de acção.
É o seguinte o discurso fundamentador da decisão recorrida:
“Está provado que João …………………. em 29 de Agosto de 2008 apresentou junto do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP, a sua candidatura ao prémio de arranque das vinhas no âmbito do Regime de Arranque da Vinha instituído pela Portaria n.º 701/2008, de 29 de Julho e que em 16 de Fevereiro de 2009 João …………………. foi notificado de ofício da DRAP Centro (Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro) de que a sua candidatura não obteve enquadramento financeiro devido a insuficiência orçamental.
Deste indeferimento expresso da candidatura do autor podia ser proposta acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, nos termos do artigo 67º, n.º 1, alínea b) do CPTA no prazo de três meses (artigo 69º, n.º 2 do CPTA).
Está provado que João ………………….. com data de 4 de Março de 2009 dirigiu à DRAP Centro (Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro) requerimento solicitando a reanálise do seu processo de candidatura.
E está provado que em 20 de Novembro de 2009 João …………….. solicitou novamente a reanálise do processo de candidatura ao arranque da vinha n.º 2606/2008.
Não tendo obtido qualquer resposta expressa.
Em 23 de Setembro de 2010 João …………… dirigiu ao Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, ao Director da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, ao Presidente do Instituto da Vinha e do Vinho e ao Presidente do Instituto de Financiamento à Agricultura e Pescas reclamação tendente à revogação da decisão comunicada ao candidato e substituição da mesma por outra que determine o enquadramento financeiro da candidatura apresentada.
Não recaiu sobre tais requerimentos qualquer decisão de deferimento ou indeferimento expresso da pretensão dos autores.
Nos termos do artigo 59º, n.º 4 do CPTA “a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.
Assim, o prazo para a propositura da acção de condenação à prática do acto devido iniciou o seu curso em 17 de Fevereiro de 2009, imediatamente após a notificação do indeferimento expresso da candidatura dos autores.
Suspendeu-se aquele prazo nos termos do artigo 59º, n.º 4 do CPTA em 4 de Março de 2009 quando o autor dirigiu à DRAP reclamação sobre o indeferimento expresso da candidatura. Sobre tal reclamação não recaiu decisão expressa. Porém o prazo para o órgão apreciar e decidir a reclamação era de 30 dias nos termos do artigo 165º do CPA (30 dias úteis nos termos do artigo 72º, n.º 1. al. b) do CPA). Decorridos aqueles 30 dias, em 16 de Abril de 2009, em 17 de Abril de 2009 o prazo para a propositura da acção de condenação com fundamento no indeferimento expresso de que os autores foram notificados em 16 de Fevereiro de 2009, retomou o seu curso. E expirou em 30 de Junho de 2009.
Assim quando em 20 de Novembro de 2009 João ……………….. solicitou novamente a reanálise do processo de candidatura ao arranque da vinha n.º 2606/2008 já o direito de acção relativamente ao acto de recusa de aprovação candidatura havia caducado.
Relativamente àquele requerimento de 20 de Novembro de 2009, não tinha a Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro o dever de decidir, pois nos termos do artigo 9º, n.º 2 do CPA, não tinham decorridos dois anos sobre aquele indeferimento expresso notificado em 16 de Fevereiro de 2009. E porque não existia o dever de decidir com o silêncio da DRAPC não renasce o direito de acção, nos termos do artigo 67º, n.º 1, al. a) do CPTA, porque precisamente inexistia o dever de decidir a pretensão.
Relativamente à reclamação apresentada pelo autor em 23 de Setembro de 2010 à Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro e ao Presidente do Instituto de Financiamento à Agricultura e Pescas valem as considerações que antecedem. Inexistia para estas entidades, nos termos do artigo 9º, n.º 2 do CPA o dever legal de decidir.
Da mesma forma relativamente aos requerimentos dirigidos ao Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e ao Instituto da Vinha e do Vinho, IP atentos os factos assentes em 6) e 7).
Assim, na data em que a presente acção foi proposta, em 29 de Dezembro de 2011, já o direito de acção relativamente à decisão de indeferimento da candidatura dos autos que lhes foi notificada em 16 de Fevereiro de 2009 caducara.
Perante a recusa da prática de um acto expresso por parte da Administração a forma de processo adequada para reagir contenciosamente é a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.
Os autores propuseram uma acção administrativa comum, forma ordinária.
Há erro na forma do processo, quando se verifique que o autor usa uma forma de processo inidónea ou inadequada para fazer valer a sua pretensão. Como se verifica no caso dos presentes autos.
A nulidade do erro na forma de processo prevista no artigo 199º do CPC, aplicável por força do artigo 1º do CPTA, existe quando se utiliza o processo que não é o adequado ou próprio ao pedido formulado, pelo que, quando aquilo que se pede se ajusta à forma de processo usada, não se verifica tal nulidade.
Verificando-se aquela nulidade, esta importa a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo de aproxime, tanto quanto possível, da forma estabelecida por lei.
No caso dos autos nada pode ser aproveitado, pois o direito de acção a propor a acção administrativa especial já caducou (sendo pois o aproveitamento da petição inicial como acção administrativa especial um acto processualmente inútil)”.
Os recorrentes discordam desse entendimento, e defendem que “a acção administrativa comum (art. 37º CPA) é (…) a forma do processo que se deve aplicar in casu (art. 37º.2, d) e g)), podendo ser proposta a todo o tempo (art. 41º-1 CPA), em razão do que o direito de acção dos AA. não se encontra caducado”.
São duas as questões que se colocam: em primeiro lugar cumpre determinar qual a forma de processo adequada, se a acção administrativa especial, como se entendeu na decisão recorrida, se a acção administrativa comum, como defendem os recorrentes; caso se conclua pelo acerto da decisão recorrida, importa apreciar se a mesma errou quando conclui pela impossibilidade de aproveitamento dos actos praticados em virtude de se mostrar caducado o direito de acção.
Vejamos.
O erro na forma de processo, contemplado no artigo 199.º do CPC aplicável (actual artigo 193º), consiste em ter o autor usado de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão (Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, I, 3.ª edição, pág. 261).
O acerto ou o erro na forma de processo afere-se, pois, pela pretensão jurídica expressa, isto é, pelo pedido formulado na acção.
Assim, será em função do pedido que se escolherá a forma de processo adequada, independentemente das razões da procedência ou improcedência da acção.
É que, nos termos do n.º 2 do artigo 2º do CPC, “a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente”.
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) estruturou os processos declarativos não urgentes “segundo um modelo dualista, assente na contraposição entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial. Segundo o disposto no artigo 46º, seguem a forma da acção administrativa especial os processos de impugnação de actos administrativos e normas regulamentares e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desse tipo de actos, em caso de recusa ou omissão; nos restantes casos, ou seja, sempre que estejam em causa pretensões pertencentes ao âmbito da jurisdição administrativa mas não relacionadas com o exercício de poderes de autoridade, consubstanciados na emissão ou omissão de actos administrativos ou norma regulamentares, o processo segue a forma da acção administrativa comum (cfr. artigo 37º). O modelo dualista adoptado assenta, pois, na contraposição, no plano substantivo, entre pretensões que se reportam e pretensões que não se reportam ao exercício de poderes de autoridade, consubstanciado na emissão ou omissão de actos administrativos e normas regulamentares” (Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 73).
A propósito da questão que nos ocupa, e no mesmo sentido vindo de referir, o STA pronunciou-se nos seguintes termos no Acórdão de 27/11/2013, proc. n.º 01421/12: “I- A forma de processo é estabelecida pela lei, por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo. II - A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor. III - A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração. IV - Seguem a forma de acção administrativa especial as acções nas quais sejam formulados pedidos específicos de remoção de actos de autoridade praticados pela Administração - actos administrativos ou normas regulamentares - ou de condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade”.
Isto posto, e atenta a pretensão que os autores apresentaram ao Tribunal, concluímos que a forma legal a seguir é a da acção administrativa especial para condenação da Administração à prática de acto devido. É que, os mesmos vêm pedir que o Tribunal condene os réus a emitirem actos administrativos, que se consubstanciam na avaliação da candidatura que apresentaram ao prémio de arranque de vinhas (bem como do pedido de reanálise da mesma), e na concessão e pagamento desse prémio. Trata-se, assim, de corrigir o acto que indeferiu, de forma ilegal, segundo os autores, a dita candidatura por eles apresentada em 29/08/2008. Estão em causa inequivocamente actos administrativos praticados pela Administração no exercício dos seus poderes de autoridade e, por isso, a forma processual adequada para fazer valer a pretensão deduzida pelos autores é a da acção administrativa especial.
Passando agora a analisar a segunda questão atrás enunciada - saber se o Tribunal a quo errou quando concluiu pela impossibilidade de convolação na forma processual adequada em virtude de se mostrar caducado o direito de acção - desde já adiantamos que concordamos com a solução encontrada na sentença recorrida, pese embora por fundamentos não coincidentes.
Como referimos, à pretensão dos autores corresponde a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, cujos prazos vêm definidos no artigo 69º do CPTA.
Entendeu o Senhor Juiz a quo que os autores deviam ter intentado a presente acção no prazo de três meses a contar do acto de indeferimento expresso da candidatura por eles apresentada, o qual lhes foi notificado por ofício de 16/02/2009 (cfr. ponto 2) do probatório), nos termos do disposto no artigo 69º, n.º 2 do CPTA.
Argumentam os recorrentes que não perceberam que o dito ofício consubstanciava uma recusa da candidatura. E assiste-lhes razão, na medida em que a notificação em causa não obedece às exigências do preceito com base no qual foi emitida. Com efeito, o artigo 14º, al. e) da Portaria n.º 701/2008, de 29/07 prescreve que compete às DRAP “Notificar os candidatos do enquadramento financeiro dos pedidos ao prémio ao arranque até 31 de Janeiro, indicando o montante do prémio a receber, bem como notificar os candidatos da decisão sobre os pedidos, nos casos em que se verifique falta de enquadramento financeiro”. Ou seja, nas situações em que não haja enquadramento financeiro, o dito preceito impõe que as DRAP notifiquem os candidatos da decisão que recaiu sobre os seus pedidos. Ora, tal não sucedeu no caso dos autos, uma vez que a DRAP Centro limitou-se a comunicar ao autor que a candidatura por ele apresentada “não obteve enquadramento financeiro, devido a insuficiência orçamental”, nada tendo dito acerca da decisão que foi proferida sobre a mesma.
O certo é que, em 4/03/2009 o autor marido requereu a reanálise do processo de candidatura, não tendo obtido resposta e só intentou a presente acção em 29/12/2011. Valendo esse requerimento como a interpelação prévia necessária para intentar a acção de condenação à prática de acto devido (cfr. artigo 67º, n.ºs 1 e 3 do CPTA), forçoso é concluir que na data da instauração da presente acção já há muito estava esgotado o prazo legal de caducidade do direito de acção, que é de um ano, contado desde o termo do prazo de 90 dias (cfr. artigo 108º, n.º 2 CPA) legalmente estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido (cfr. artigo 69º, n.º 1 do CPTA).
Deste modo, deve manter-se a decisão recorrida.
DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em (i) ordenar o desentranhamento dos autos dos documentos juntos pelos recorrentes com os requerimentos de 14/10/2013 e de 8/04/2014, os quais devem ser restituídos àqueles após o trânsito do presente acórdão, (ii) indeferir o pedido formulado pelos recorrentes no requerimento de 12/03/2014 e (iii) negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, com a actual fundamentação.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 26 de Março de 2015
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(Conceição Silvestre)
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(Cristina dos Santos)
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(Paulo Pereira Gouveia) |
