| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
Câmara Municipal de Paços de Ferreira (CMPF) interpôs recurso sob forma de agravo da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação instaurado pelo Ministério Público, em defesa da legalidade, contra o despacho do Presidente da CMPF de 8 de Outubro de 1991 e a deliberação da CMFP de 20 de Outubro de 1993.
Em alegações a Agravante formulou as seguintes conclusões:
1ª- A douta sentença recorrida não contém fundamentação de facto e de direito suficiente uma vez que afirma somente que o tempo de serviço prestado pelo recorrido particular, enquanto contratado a prazo, não conta para efeitos da sua nomeação para Chefe de Divisão e Director de Departamento, quando o que está em causa é precisamente se conta ou não conta e, em qualquer das hipóteses, justificar a decisão tomada.
2ª- Verifica-se, por isso a nulidade da sentença prevista no art. 668º n°1 al. b) do C. P. Civil.
3ª- Nos termos do disposto no art. 4° do Dec.Lei 323/89 de 26.09, aplicável por força do disposto no art. 5° do Dec.Lei 198/01, de 29.05, além do requisito “licenciatura adequada” basta para se verificarem os pressupostos da nomeação a director de serviços ou Chefe de Divisão seis ou quatro anos do recorrido particular no exercício de funções de engenheiro civil.
4ª- Tendo decidido que o tempo de serviço prestado pelo recorrido particular como engenheiro civil de 2ª classe com contrato de trabalho a prazo não conta para o cômputo dos prazos atrás referidos, violou a douta sentença recorrida, por erro de interpretação o disposto no art. 4° do D. L. 323/89 já referido e também o disposto no art. 7° n°1 do mesmo diploma legal.
5ª- Ao interpretar o dispositivo legal da forma indicada, tendo em conta no art. 14° n°3 do D.L. 427/89 e art. 47º do D.L. 64-A/89, a douta sentença recorrida incorreu em inconstitucionalidade material. Já que,
6ª- Criou desigualdades de cidadãos enquanto prestadores de serviço público face à lei, discriminando respectivamente os engenheiros civis que tivessem experiência profissional anterior, total ou parcialmente vinculados à Função Pública por contrato de Trabalho a termo.
6ª- Violando assim o princípio da igualdade consagrado no art. 1º da Constituição da República.
Pelo que
1) Dada a alegada nulidade deve anular-se a douta sentença recorrida e a não se entender assim
2) DEVE revogar-se a mesma e substituir-se por outra que negue provimento ao recurso interposto pelo Digno Magistrado do M. P. e mantendo na ordem jurídica as decisões por elas impugnadas no recurso, declarando (ou não) previamente a inconstitucionalidade da interpretação dada à norma do art. 4° do referido Dec.Lei 323/89.
O Agravado contra alegou conforme fls. 78/80.
O Mmº Juiz, em cumprimento do artigo 744º CPC, sustentou a decisão proferida (fls. 63).
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Na sentença foram considerados assentes os seguintes factos, que não sofreram impugnação:
1. Por aviso publicado no Diário da República II Série, de 29.12.90 foi, pela Câmara Municipal de Paços de Ferreira, aberto concurso público para o preenchimento de uma vaga de engenheiro civil de 2ª classe.
2. O recorrido particular Fernando ... concorreu ao mesmo na qualidade de engenheiro civil de 2ª classe, categoria que já detinha como então funcionário da Câmara Municipal de Valongo desde 14 de Abril de 1989.
3. No referido concurso o recorrido particular ficou posicionado em 1º lugar.
4. Em 25 de Setembro de 1991, José Manuel da Costa Soares, Vereador, propôs que o recorrido particular fosse nomeado Chefe de Divisão de Águas, Saneamento e Ambiente.
5. Aquela proposta mereceu o acordo do então Director do Departamento de Águas, Saneamento e Divisão, que em informação datada de 27 de Setembro de 1991 [informou] da legalidade da nomeação e de que este detinha os quatro anos de experiência profissional que a lei exige nos seguinte termos:
“Pelos documentos juntos ao processo do concurso atrás referido, constata-se que de 17.08.87 a 16.08.88 o referido Eng.º esteve como contratado a prazo ao serviço da Câmara Municipal de Valongo como Eng.º Civil de 2ª Classe e que de 17.08.88 a 13.04.89 esteve igualmente contratado a prazo como Eng.º Civil nos Serviços Municipalizados de Água, Electricidade e Saneamento de Valongo e que a partir de 14.04.89 tomou posse do lugar de Eng.º Civil de 2ª Classe da Câmara Municipal de Valongo, onde continua a trabalhar. (...) Assim, verifica-se que em 16.08.91 o referido técnico atingiu 4 anos de experiência em cargos de Eng.º Civil de 2ª Classe.” (fls. 12 do PA).
6. Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Paços de Ferreira de 8 de Outubro de 1991 o recorrido particular foi nomeado Chefe da Divisão de Águas, Saneamento e Ambiente, em comissão de serviço por um período de três anos, ao abrigo do disposto no art. 9º, n.º 2 do Dec. Lei n.º 52/91, de 25 de Janeiro e alínea a) do n.º 2 do art. 53º do Dec. Lei n.º 100/84, de 29 de Março, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 18/91 de 12 de Junho (fls. 11 do PA) - ACTO RECORRIDO.
7. O recorrido particular tomou posse nas referidas funções e no cargo de Engenheiro Civil de 2ª Classe em 31 de Outubro de 1991 (fls. 13 do PA).
8. Em reunião do executivo camarário de 20 de Outubro de 1993, o vereador do pelouro, Eng.º José Manuel Costa Soares, propôs a nomeação do recorrido particular para o cargo de Director do Departamento Técnico de Urbanismo de Obras (fls. 17 do PA), proposta que nessa mesma reunião foi aprovada (acta de fls. 20 a 18) - ACTO RECORRIDO.
9. O recorrido particular tomou posse nas referidas funções - Director de Departamento de DTUO - em 30 de Novembro de 1993 (fls. 22 do PA).
10. Este recurso contencioso deu entrada em tribunal em 30 de Maio de 2000.
DE DIREITO
Questão prévia
O Agravado veio arguir a ilegitimidade da Agravada, CMPF, para interpor recurso jurisdicional da sentença na parte em que declarou nulo o despacho do Presidente da CMPF de 08-10-1991.
Mediante esse despacho, o Eng.º Fernando Batista foi nomeado Chefe da Divisão de Águas, Saneamento e Ambiente da CMPF.
Assim, apesar do acto ser da autoria do Presidente da CMPF, os seus efeitos jurídicos projectaram-se directamente na esfera jurídica da CMPF, que passou a contar com aquele funcionário no seu quadro de pessoal.
Entende-se, nestas circunstâncias, que a CMPF é directa e efectivamente prejudicada pela decisão judicial que declarou nula a referida nomeação e, portanto, que tem legitimidade para dela recorrer, ao abrigo do disposto nos artigos 104º/1 LPTA e 680º/2 CPC.
Assim, improcede esta questão prévia e toma-se conhecimento na íntegra do objecto do recurso.
Arguição de nulidade da sentença
Nos termos do artigo 668º/1/b) CPC é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
As questões a decidir, no âmbito definido pelas conclusões 1ª e 2ª da Agravante, era se o funcionário em causa possuía ou não os requisitos “4 anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreira do grupo de pessoal técnico superior” e “6 anos de experiência profissional com vínculo efectivo à Administração Pública”, legalmente exigidos para nomeação, respectivamente, nos cargos de Chefe de Divisão ou Director do DTUO.
Na sentença decidiu-se pela negativa, em ambos os casos, após indicação dos preceitos legais aplicáveis e da afirmação que o interessado só detinha aquando da nomeação como Chefe de Divisão “dois anos e meio como funcionário autárquico efectivo” e que não possuía, à data da nomeação para o cargo de Director, “6 anos de experiência profissional com vínculo efectivo à Administração Pública”.
A afirmação na sentença de que o tempo de serviço prestado em regime de contrato a prazo não podia ser contabilizado como experiência profissional relevante, implica uma interpretação inequívoca das normas aplicadas, em certo sentido, e representa portanto um discurso legitimador ou fundamentador da decisão proferida que não carece de por sua vez ser fundamentado, porque a lei, sensatamente, não exige a «metafundamentação», ou seja a fundamentação da fundamentação das decisões judiciais.
Fica assim a sentença estruturalmente perfeita, sendo indiferente para tal que a fundamentação apresentada atinja o grau de acerto, profundidade ou força persuasiva desejável. O que importa - e está garantido – é que na sentença foram exarados os fundamentos de facto e de direito necessários para que os respectivos destinatários pudessem aderir à decisão ou refutá-la esclarecidamente. De resto, a restante alegação da Agravante demonstra que apreendeu correctamente os motivos determinantes da decisão. Assim, não se verifica a nulidade da sentença.
Violação de lei, com referência sobretudo aos artigos 4º/1/c) do DL 323/89 e 5º/1 do DL 198/91
Na sentença determinou-se a nulidade do despacho de nomeação do interessado para o cargo de Chefe da Divisão de Águas, Saneamento e Ambiente, por duas causas supostamente geradoras de nulidade nos termos do artigo 88º nº1, f), do DL 100/84, de 29 de Março (LAL) então em vigor: A 1ª consistente no facto de o interessado não deter os 4 anos de experiência profissional, carecendo assim de um requisito exigível para o efeito, previsto nos artigos 5º nº1 do DL 198/91, de 29 de Maio, e 4º do DL 323/89, de 26 de Setembro. E a 2ª traduzida no facto de se tratar de nomeação sem concurso. Ora, apesar de ser algo débil a alegação da Agravante no que concerne à impugnação desta 2ª causa de nulidade, depreende-se do conjunto da sua alegação e conclusões, devendo por isso ser objecto de apreciação.
Adiante-se que esta causa de nulidade não só não se verifica como não foi configurada na petição de recurso contencioso e até, de certa forma, entra em contradição com a demais fundamentação da sentença.
Lê-se a propósito disto na sentença:
«E mais se diga, para que o despacho de 8 de Outubro de 1991 – que procedeu à nomeação, em regime de comissão de serviço, do cargo de Chefe de Divisão de Água, Saneamento e Ambiente – pudesse ter suporte legal, importava que tivesse sido aberto concurso público para o preenchimento do cargo de que não resultasse efeitos úteis - ver art. 7º n.º1 do Dec. Lei n.º 198/91 de 29 de Maio.
Ou seja, a dita nomeação estava dependente da abertura de concurso para preenchimento do lugar vago - chefe de divisão - e que desse concurso não tivessem resultado quaisquer efeitos úteis.
Nenhum concurso público foi aberto para efeito. E, assim sendo, teremos de concluir que na nomeação do recorrido particular como chefe da DASA foram preteridas formalidades essenciais, que também por si são geradoras de nulidade, por força do estatuído no mesmo art. 88º n.º1 alínea f) da referida LAL.»
A falada contradição está em que, em trecho anterior da mesma sentença, se preconiza acertadamente a aplicabilidade às ditas nomeações de normas (artigo 5º nº1 do DL 198/91 de 29/05 e artigo 4º nºs 1,3,4,5,6 do DL 323/89 de 26/09) donde decorre de forma inequívoca que o recrutamento para os cargos em causa (chefe de divisão ou director de departamento) é feito por escolha e não por concurso. O artigo 7º nº1 do DL 198/91 de 29/05 aludido na sentença refere-se a hipóteses especiais e de «substituição» que não estavam em causa. Aliás o próprio recorrente contencioso (Agravado) reconhece explicitamente na petição de recurso e na sua contra-alegação que «o recrutamento para tais cargos é feito por escolha».
Importa agora analisar a 1ª causa de nulidade, que é a questão central do debate, relativa ao preenchimento, ou não, do requisito «4 anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal técnico superior».
Na tese do Agravado, que fez vencimento em 1ª instância, as normas em causa, ao imporem como requisito de recrutamento 6 ou 4 anos, conforme os casos, de «experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal técnico superior», visam estritamente as situações de funcionários com vínculo à função pública e, portanto, com exclusão de indivíduos que, como o Eng.º Fernando Jorge Vilaça da Silva Batista, desempenhassem funções de conteúdo similar com outras formas de vinculação, designadamente em regime de contrato a prazo.
Para a Agravante, pelo contrário, releva toda a experiência profissional, mesmo que obtida fora de integração na carreira, desde que o interessado exercesse efectivamente funções enquadráveis no respectivo conteúdo funcional.
Há que reconhecer que o elemento literal da interpretação normativa aponta decisivamente no sentido da tese acolhida na sentença, sem que, no aspecto racional, possa afastar-se como injusta ou inadequada essa opção legislativa.
Por isso, não surpreende que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tenha consagrado essa orientação.
Assim sucedeu no Proc. 035207, Acórdão de 14-03-95 da 2ª SUBSECÇÃO DO CA do S.T.A., cujo elucidativo sumário se transcreve (com as curiosas coincidências de também ter sido aí abordada a questão da legitimidade da Câmara Municipal para produzir alegações em recurso de acto do Presidente e de se tratar, no caso, de um bacharel em engenharia civil nomeado para o cargo de Chefe da Divisão de Obras, Águas e Saneamento, com menos de 4 anos de serviço prestado em exercício de funções técnicas após a sua tomada de posse do cargo de engenheiro técnico de 2ª classe):
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I - Integrando o Presidente da Câmara o órgão colegial “Câmara Municipal” e sendo simultaneamente o representante legal do município em juízo e fora dele, os efeitos dos actos por si praticados - designadamente os da nomeação de um funcionário - projectam-se forçosamente na esfera jurídico-patrimonial do ente colegial autárquico.
II - Assim, possuindo a Câmara legitimidade para interpor recurso jurisdicional de decisão judicial desfavorável - proferida em recurso contencioso em que haja figurado como parte passiva o seu Presidente (arts. 680 n.º 2 do CPC e 104 n.º1 da LPTA 85) - assiste-lhe também legitimidade para produzir alegações em sede de recurso jurisdicional, aproveitando o já interposto pelo Presidente, em sua vez ou em sua substituição em caso de inércia deste (argumento a fortiori) e, se tal acontecer, não pode ser considerado deserto o recurso jurisdicional por falta de alegações nos termos do n.º 2 do art. 690 do CPC.
Isto mormente se a conduta processual nos autos apontar para que a apresentação de tal articulado em nome da Câmara Municipal, em vez do Presidente da Câmara, se haja ficado a dever a mero lapso, aliás de comissão frequente, mercê das pelicular relações inter-orgânicas que unem essas duas entidades.
III - Ao reportar-se ao recrutamento para o cargo de chefe de divisão - cargo dirigente da Administração Local a efectuar por escolha “de entre funcionários” - o n.º1 do art. 4 do Dec. Lei n. 323/89 de 26/9, aplicável “ex vi” do art. 5 do Dec. Lei n.º 198/91 de 29/5, utilizou o termo “funcionário” com o seu significado jurídico preciso de agente vinculado à função pública e efectivamente já pertencente a uma dada categoria integrada numa determinada carreira pública.
IV - Só quando utilizada a forma ou modalidade de recrutamento através do concurso, este tenha ficado deserto é que os nºs. 5 e 7 do art. 5 do Dec. Lei n.º 198/91, de 29/5, excepcionalmente permitem a nomeação de agentes não vinculados à função pública.
V - A experiência profissional de 4 anos a que se reporta a al. c) do art. 4 do Dec. Lei n. 323/89 de 26/9 tem de ter sido adquirida em situações jurídicas de emprego devidamente consolidadas em termos de estabelecimento de vínculo à função pública, não bastando a adquirida em nomeações de carácter interino ou provisório, em regime de estágio ou contrato a prazo ou termo certo - ainda que sucessivamente renovadas - em funções técnicas congéneres ou de idêntico conteúdo funcional.
VI - Enferma de nulidade - conf. art. 88 n.º1 al. f) da nova LAL aprovada pelo Dec. Lei n. 100/84 de 29/3 - o despacho de um Presidente da Câmara Municipal que nomeie, por escolha, um bacharel em engenharia civil para chefe da divisão de obras, águas e saneamento, com apenas 3 anos 1 mês e 18 dias de serviço prestado em exercício de funções técnicas após a sua tomada de posse do cargo de engenheiro técnico de 2ª classe.
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A Agravante procura superar a adversidade do elemento literal sobrevalorizando o aspecto da identidade funcional, indiferente à natureza do vínculo jurídico estabelecido.
Mas também neste aspecto não colhe o apoio da jurisprudência conhecida. Pelo contrário, decidiu-se no Proc. 040/02, Acórdão de 13-11-2002, da 3ª SUBSECÇÃO DO CA do S.T.A. que «O art. 4°, n°1, al. c) do DL n° 323/89, de 26/9, exige como requisito de recrutamento para o cargo de chefe de divisão, quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal técnico superior, não se bastando com o mero exercício de funções que caibam no conteúdo funcional da carreira técnica superior.»
É útil transcrever um pouco mais da fundamentação deste acórdão, cujo valor persuasivo não é diminuído pelo facto de, no caso, se tratar de um lugar da Administração Central, atenta a identidade das normas aplicáveis:
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«O acórdão recorrido declarou a nulidade do acto do Sr. Ministro da Justiça que nomeou o ora recorrente particular para o lugar de chefe da Divisão de Gestão de Recursos Humanos do quadro do pessoal dirigente dos Serviços Centrais da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, por vício de violação de lei decorrente da falta do requisito a que alude a al. c) do n° 1 do art. 4° do DL n° 323/89, de 26/9.
(...)
Dispõe o citado art. 4° do DL 323/89:
1 - O recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão é feito, por escolha, de entre os funcionários que reúnam cumulativamente os seguintes requisitos:
a) Licenciatura adequada;
b) Integração em carreira do grupo de pessoal técnico superior;
c) Seis ou quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal a que alude a alínea precedente, consoante se trate, respectivamente, de lugares de director de serviços ou chefe de divisão.
Está em causa a questão de saber se o ora recorrente particular preenchia ou não o requisito da al. c).
A lei é clara ao exigir quatro anos de experiência profissional em cargos inseridos em carreiras do grupo de pessoal técnico superior, não se bastando com o mero exercício de funções que cabem no conteúdo funcional da carreira técnica superior. Ou seja, o recrutamento para o lugar de chefe de divisão exige experiência profissional em determinado cargo inserido na carreira técnica superior, não se bastando com o mero exercício de funções na mesma área funcional.
E, como se refere no acórdão recorrido, “a interpretação (extensiva e actualista) pretendida mais do que extensiva é quase revogatória, não podendo o intérprete considerar um pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal”.
Se o legislador se contentasse com o mero exercício de funções teria consagrado expressamente tal solução como, de resto, o fez no n° 6 do mesmo artº. 4° do DL n° 323/89, no qual preceituou o seguinte:
“O recrutamento para os cargos de director de serviços e chefe de divisão de unidades orgânicas cujas funções sejam essencialmente asseguradas por pessoal da carreira técnica poderá também ser feito de entre funcionários pertencentes ao grupo de pessoal técnico que possuam curso superior que não confira o grau de licenciatura e, respectivamente, seis ou quatro anos de experiência profissional nas áreas de actividade dos cargos a exercer”.
Com efeito, nas situações previstas neste dispositivo, o legislador limita-se a exigir experiência profissional nas áreas de actividade dos cargos a exercer enquanto na situação prevista na al. c) do n° 4 do mesmo artigo, a lei é mais exigente, impondo que a experiência profissional seja reportada ao próprio cargo que refere.
Assim, a interpretação propugnada pelos ora Recorrentes não encontra na letra da lei o mínimo de correspondência verbal, não podendo, por isso, ser acolhida pelo intérprete (art. 9°, n° 2 do CC).»
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Não se vê razão válida neste processo para inflectir a orientação jurisprudencial assinalada, impondo-se assim concluir pela correcção da sentença, uma vez que nela se decidiu em conformidade com tal orientação.
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Inconstitucionalidade
Concluiu ainda a Agravante que:
5ª- Ao interpretar o dispositivo legal da forma indicada, tendo em conta no art. 14° n°3 do D.L. 427/89 e art. 47º do D.L. 64-A/89, a douta sentença recorrida incorreu em inconstitucionalidade material. Já que,
6ª- Criou desigualdades de cidadãos enquanto prestadores de serviço público face à lei, discriminando respectivamente os engenheiros civis que tivessem experiência profissional anterior, total ou parcialmente vinculados à Função Pública por contrato de Trabalho a termo.
6ª- Violando assim o princípio da igualdade consagrado no art. 13º da Constituição da República.
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Só existiria a inconstitucionalidade invocada se a desigualdade de regimes constatada fosse ostensivamente injustificada e destituída de razoabilidade dentro do sistema normativo em que se insere. Mas não é assim.
A própria Constituição reconhece no seu Artigo 269º a existência de um «regime da função pública» com especificidades próprias, em que avulta o dever de no exercício das suas funções os trabalhadores da Administração Pública estarem exclusivamente ao serviço do interesse público, o que significa, por exemplo, proibição de acumulação de empregos e incompatibilidades várias com o exercício de outras actividades.
A estas restrições específicas que incidem sobre os funcionários públicos correspondem, em contrapartida, diversas regras tendentes a fomentar a estabilidade e progressão na sua carreira, como seria de esperar, sob pena de redução drástica da motivação dos funcionários e, provavelmente, deserção dos mais habilitados.
É neste enquadramento que se compreende, sem esforço, a anotada preferência pela colocação de funcionários de carreira até determinados níveis dos cargos dirigentes.
Portanto, a opção legislativa retratada na sentença faz sentido e as normas focadas não tratam arbitrariamente casos idênticos, limitando-se a traduzir as diferenças de regimes laborais público e privado que o nosso ordenamento jurídico amplamente consagra.
Assim, improcedem todas as conclusões formuladas pela Agravante.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 13 de Março de 2008 |
