Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12082/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	03/30/2006

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	ACTO NORMATIVO INAC PRINCÍPIO DA ANUALIDADE DA ACTUALIZAÇÃO REMUNERATÓRIA

Sumário:	I - Os destinatários em concreto de um acto são apenas os designados de forma nominativa e não os meramente "determináveis" por integração em qualquer categoria jurídica, necessariamente abstracta. II - Assim tem natureza normativa a disposição que aprova a actualização em 3,71% da remuneração do pessoal do INAC. III- É admissível a cumulação, num único aumento intercalar, dos aumentos decorrentes da transição para um novo regime de carreiras e da actualização anual de remunerações que deveria ter lugar menos de dois meses depois.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no Tribunal Central Administrativo Sul (1º Juízo Liquidatário):

RELATÓRIO

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores veio requerer a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no n°1 do Despacho Conjunto n°547/2001, do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes e do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, de 25-5-01, publicado no DR, II série, de 20-6-01.

Em resposta, assinada pelo Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação, foi suscitada a questão da ilegalidade do meio processual por o seu objecto não ter cariz normativo e sustentado que, a não merecer rejeição, deverá improceder o pedido.

O Secretário de Estado do Orçamento declarou louvar-se na resposta apresentada pelo Ministro das Obras Públicas.

Relativamente à questão prévia, o Recorrente respondeu conforme fls. 78 e seguintes.

Em alegações, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:

1ª - O meio processual utilizado pelo recorrente é próprio, como demonstrado na p.r. e na resposta à excepção.
2ª - A norma em causa, no segmento impugnado, contende:
a) Com o disposto no art. 25° do DL 110-A/81, de 14/5, e do artigo 20° do DL 184/89, de 2/6 (princípio da anualidade dos aumentos dos vencimentos dos funcionários e agentes), porquanto o aumento determinado pelo ponto 1 do Despacho Conjunto, transcrito no artigo 17° da p.r., deveria ter reportado os seu efeitos a 1 de Janeiro de 2000 e não a 1 de Novembro de 2000.
b) Com os princípios da equidade interna do sistema retributivo da Função Pública (art. 14°, n°s 1 e 2, do DL 184/89) e da igualdade, na vertente de que a trabalho igual deve corresponder salário igual (artigos 13° e 59°, n°1, al. a), da CRP) e o princípio da especificidade do regime da função pública (que se extrai do n°1 do artigo 269° da CRP), na medida em que, pela norma administrativa impugnada, se cria, ou parte do pressuposto de estar criado e ser legalmente admissível, um tertio genus de sistema retributivo, aplicável a trabalhadores da Administração Pública, que contende com o conceito de Função Pública constitucionalmente consagrado (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 3ª edição revista, pp. 943 a 948).
c) Ou seja, no que tange à violação do princípio da especificidade do regime da função pública, o acto normativo impugnado, na media em que pressupõe a autorização ou habilitação legal para criar, desenvolver e aplicar um regime retributivo privativo para os trabalhadores do INAC, substancialmente diverso e alheado da aplicação e respeito dos princípios e regras constitucionais e legais estruturantes do regime e âmbito da função pública, é um acto ilegal, porque fundado em norma legal que contende com o referido princípio e, se afasta, por derrogação, das bases do regime retributivo instituído pelo DL 184/89, contendendo com os preceitos deste diploma que instituem e regulam os princípios e bases gerais do regime retributivo.
3ª - Tal acto normativo é ainda ilegal, por ofensa indirecta à regra da reserva legislativa da Assembleia da República (al. f) do n°1 do artigo 165° - inconstitucionalidade orgânica), por força da inconstitucionalidade que afecta o DL 133/98, visto que este contende com a referida regra, porquanto o Governo, ao editá-lo, não estava munido da competente autorização legislativa, e por ofensa directa aos princípios unitário e da especificidade da Administração e Função Públicas (n°2 do art. 267° e n°1 do artigo 269° da CRP), na medida em que o acto normativo administrativo impugnado radica e desenvolve normas dos Estatutos do INAC - al. j) do n°2 do artigo 13°, al. a) e d) do n°3 do artigo 2° em leitura conjugada com o n°2 do artigo 21° e n°3 do artigo 23° - manifestamente inconstitucionais.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da procedência da questão prévia (fls. 83) ou do indeferimento do pedido (fls. 102).

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

Não há que especificar matéria de facto, pois a questão resolve-se pela mera análise do Despacho Conjunto publicado no DR, no contexto do respectivo enquadramento legislativo.

Questão prévia
Discute-se a natureza - acto administrativo ou acto normativo - do Despacho Conjunto nº547/2001 que no seu ponto 1 aprovou a actualização em 3,71% das componentes do regime retributivo do pessoal do INAC, com efeitos a partir de 1 de Novembro de 2000.
É certo, conforme alegam os autores do Despacho, que a disposição em causa se aplica a um universo determinável de pessoas, isto é, todas aquelas que à referida data mantinham um vínculo funcional ou contratual com o INAC e se encontravam, portanto, integradas nas respectivas carreiras e categorias profissionais privativas.
Mas se a determinabilidade dos destinatários fosse o único critério aferidor da distinção, apto só por si a excluir as características de generalidade e abstracção que definem o quid normativo, então deveria, contra o que é tradicional, negar-se a natureza regulamentar e qualificar-se como acto administrativo qualquer disposição aplicável a um conjunto fechado de funcionários, por exemplo todos os funcionários da administração central, como é o caso das portarias pelas quais anualmente o Governo aprova os aumentos salariais dos funcionários públicos.
Por outro lado, nessas hipóteses o intérprete e aplicador da lei afrontaria a dificuldade acrescida de dever equacionar sistematicamente a falta de competência primária dos membros do Governo para praticar actos administrativos em sede de gestão do pessoal dos diversos serviços e organismos, mormente quando se tratasse de pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira, como é o INAC, nos termos do artigo 1º nº1 do DL 133/98, de 15 de Maio.
É preciso afinar o critério distintivo. A distinção básica entre acto administrativo e normativo está expressa, por exemplo, no Acórdão do Pleno da Secção do CA do Supremo Tribunal Administrativo de 07-05-96, Processo 026010 (citado no parecer do M.P.) nestes termos:
«I - O acto normativo, caracteriza-se pela generalidade e pela abstracção. II - A generalidade deriva da indeterminação e indeterminabilidade dos destinatários do acto. III - A abstracção resulta da circunstância de o acto constituir a previsão de uma situação objectiva, que, como tal, não se esgota numa única aplicação, antes volta a aplicar-se sempre que no caso concreto concorram os elementos típicos da previsão. IV - O acto administrativo versa sobre uma determinada relação jurídica e define com força obrigatória, no uso de poderes de autoridade, o seu regime jurídico. Tem carácter concreto e esgota-se com a relação desse objecto.»
Concorda-se com esta jurisprudência em linhas gerais, mas regista-se como significativa, e não meramente casual, a inserção da referência à “indeterminação” dos destinatários do acto, a par da “indeterminabilidade”, como fonte ou critério de afirmação do carácter normativo do acto.
Com efeito, muitas vezes existirão dúvidas sobre as pessoas ou situações que, em concreto, se integram numa determinada previsão legal, mesmo que esta aparente ser uma categoria fechada com destinatários determináveis. Por exemplo, pode ser discutível a extensão aos chamados “falsos tarefeiros” das disposições legais aplicáveis aos “funcionários” ou “agentes”. Ou discutir-se a aplicabilidade de todo ou parte do estatuto remuneratório do pessoal de certo organismo ou serviço a todos os trabalhadores que aí exercem funções num dado momento, mesmo episodicamente, e independentemente do tipo de vínculo jurídico e do quadro de pessoal em que se inserem (pessoal nomeado, contratado, do quadro, requisitado, etc.). Na realidade a “determinabilidade” dos destinatários quando referida a categorias (tipos legais) acaba por redundar ainda numa abstracção (ou generalidade) que não retira ao órgão administrativo competente na gestão dos recursos humanos a tarefa mais ou menos complexa de delimitação dos destinatários que “em concreto” se integram nessa categoria. Em suma e em rigor, os destinatários em concreto de um acto são apenas os designados de forma nominativa (pense-se por exemplo nos actos de processamento de vencimentos) e não os meramente “determináveis” por integração em qualquer categoria jurídica, necessariamente abstracta. Esta é aliás a leitura que melhor se coaduna com a definição legal de “acto administrativo” como decisão que visa “produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
Nesta senda, foi proferido na 2ª Subsecção do CA do Supremo Tribunal Administrativo o Acórdão de 11-05-2004, Proc. 02037/03, assim sumariado:
«I - O acto normativo caracteriza-se pela generalidade e abstracção, enquanto o acto administrativo é individual e concreto.»
«II - O artigo 120º do CPA, impondo como elemento essencial do acto administrativo a produção de “efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” afasta esta figura nos casos em que a identificação dos destinatários do acto é feita através de categorias abstractas, como são aquelas que designam cargos da função pública, independentemente dos nomes e do número de interessados que nelas possam encontrar-se incluídos.
«III - Não pode, assim, caracterizar-se como acto administrativo o despacho do Ministro das Finanças, que fixou os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras do regime geral da DGCI e do pessoal dirigente, nos termos dos Mapas anexos aquele Despacho, ao abrigo do nº4 do artº3º do DL nº187/90, de 07.06.»
Nesta linha e partindo do pressuposto que o Ministro das Finanças não havia tomado em consideração a concreta situação de cada um dos funcionários da DGCI a abranger, decidiu-se neste citado acórdão que o referido despacho configurava um acto normativo.
Afigura-se que é esta visão prudente da realidade que melhor se adequa no caso vertente, permitindo salvaguardar o espaço adequado ao exercício governamental dos poderes de superintendência e tutela, inclusive pela via da produção de regulamentos, sem destituição da Conselho de Administração do INAC relativamente à sua competência para a prática dos actos necessários à implementação daquelas directivas.
Assim, admitindo-se que o objecto impugnado tem natureza normativa, considera-se adequado o meio processual e improcedente a questão prévia.

Questão de mérito
O Recorrente formula nestes autos, logo à cabeça da respectiva petição de recurso, o pedido de declaração de ilegalidade da norma contida no n°1 do Despacho Conjunto n°547/2001, do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes e do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, de 25-5-01, publicado no DR, II série, de 20-6-01.
E do mesmo modo culmina a petição de recurso:
«Termos em que (...) requer a declaração de ilegalidade da norma do ponto 1 do Despacho Conjunto n°547/2001 na parte em que produz efeitos apenas a 1 de Novembro de 2000, por contender com os princípios e normas supra indicados».
Fica claro que o Recorrente pretende a aplicação do aumento remuneratório (”actualização”) previsto na norma visada, mas com efeitos antecipados a 1 de Janeiro de 2000. A impugnação da norma reduz-se, assim, ao seu segmento que difere os efeitos desse aumento para 1 de Novembro de 2000. Em suma, o Recorrido pretende em representação dos seus associados, não a desaplicação, mas sim a antecipação do aumento remuneratório. Portanto, e por maioria de razão, pretende que lhes seja aplicado o Regime Retributivo definido pelo Despacho Conjunto nº38/2000 elaborado ao abrigo dos artigos 2º/3/c) e d) e 13º/2/j) dos Estatutos do INAC aprovados pelo DL 133/98, de 15 de Maio.
Ao ser assim, perdem sentido as 2ª, b) e c) e 3ª conclusões formuladas pelo Recorrente, porque constituiriam insanável contradição entre o pedido e a causa de pedir, determinante de ineptidão da petição inicial, nos termos do artigo 193º/2/b) do CPC ex vi artigo 1º LPTA. Na verdade, a manterem-se e serem procedentes, implicariam a derrocada completa de todo o estatuto remuneratório em causa e, reflexamente, da norma que autoriza o aumento remuneratório que, afinal, o Recorrente não pretende ver anulado mas antes mais extensivamente aplicado. Em suma, a procedência de tais conclusões implicaria inelutavelmente a improcedência do pedido formulado. Como esta solução, embora lógica, não é aceitável do ponto de vista prático, isto é, do ponto de vista da ponderação dos reais interesses controvertidos, há que considerar úteis apenas as alegações (fundamentos da causa de pedir) que têm potencialidade para sustentar o pedido formulado.
Nesta perspectiva e quanto a esta questão de fundo, considera-se a tese do Recorrente expurgada das alegações contraproducentes e reduzida à 2ª alegação, alínea a), segundo a qual a norma do nº 1 do Despacho Conjunto 547/2001, de 20/6, infringe o princípio da anualidade dos aumentos dos vencimentos dos funcionários e agentes previsto no artigo 25° do DL 110-A/81, de 14/5, e artigo 20° do DL 184/89, de 2/6, ao não reportar os efeitos da actualização salarial de 3,71% a 1 de Janeiro de 2000.
Nesta matéria começará por se sublinhar, embora pareça uma “lapalissade”, que o princípio da anualidade dos aumentos dos vencimentos dos funcionários (ou “actualização remuneratória” na terminologia do DL 184/89, de 2 de Junho) significa a revisão desses vencimentos uma vez por ano.
Ora, o novo regime retributivo aprovado pelo Despacho Conjunto nº 38/2000, como se refere no preâmbulo do Despacho Conjunto nº 547/2001, ao entrar em vigor em 15 de Novembro de 1999 “determinou um aumento extraordinário das remunerações, a partir desta data, em caso algum inferior a 3%”. Com este fundamento e “por força do princípio da actualização anual das remunerações” é que foi aprovada a actualização de 3,71% a partir de 1 de Novembro de 2000.
Isto significa, ao contrário o que pretende o Recorrente, que os autores da norma previram assim de forma cumulativa os ajustamentos salariais exigidos pela própria alteração de carreiras e a actualização anual de vencimentos que deveria ter lugar um mês e meio depois, pois é de crer que os trabalhadores do INAC viram actualizados os seus vencimentos em 1 de Janeiro de 1999, no regime remuneratório anterior, enquanto funcionários extinta Direcção-Geral da Aviação Civil e não seria curial que, atento o referido princípio da anualidade, auferissem duas actualizações do vencimento nesse ano de 1999.
Portanto, na lógica do Despacho Conjunto em causa e no pressuposto de que o aumento extraordinário ocorrido em Novembro de 1999 incluiu, por antecipação, a actualização ordinária que deveria ocorrer em 1 de Janeiro de 2000, a subsequente actualização determinada pela norma impugnada com efeitos a 1 de Novembro de 2000, deve entender-se como representando a antecipação correspondente da actualização ordinária que deveria ocorrer em 1 de Janeiro de 2001. Finalmente, nos termos do nº2 do mesmo DC, dão-se por findas as adaptações imputáveis à transição de regimes remuneratórios, determinando-se que as actualizações passam a reger-se pela regra aplicável à generalidade dos funcionários públicos a partir de 1 de Janeiro de 2002.
Assim ficou efectivamente garantido o princípio da anualidade da actualização dos vencimentos. Acrescente-se que a metodologia seguida pela Administração se afigura razoável do ponto de vista da gestão, economia de meios e estabilidade administrativa, pois não faria muito sentido rever o vencimento dos funcionários em 15 de Novembro de 1999 (por força da transição) para voltar a fazê-lo logo a seguir em 1 de Janeiro de 2000 (por força da actualização).
É certo que o Recorrente também não concorda nem se conforma com o pressuposto afirmado pela Administração de que com a transição de regimes todo o pessoal auferiu de um “aumento extraordinário das remunerações” nunca inferior a 3%. Todavia, é um argumento que não afecta a validade da norma impugnada, porquanto esta se fundamenta no dispositivo transitório do artigo 40º/3 do Regulamento de Carreiras aprovado pelo DC nº38/2000, destinado a garantir que da integração nas novas carreiras e categorias resultará sempre um aumento de remuneração não inferior a 3%. Ou seja, não se trata de um pressuposto de facto mas de um pressuposto normativo que, por não impugnado, não pode ser apreciado nestes autos. Aliás, se nalguma hipótese tal garantia não tivesse sido cumprida, o meio de impugnação adequado seria o recurso contencioso de anulação do acto determinante da integração nas novas carreiras, com fundamento, exactamente, na violação do nº3 daquele artigo 40º do Regulamento de Carreiras.
Assim, improcedem todas as conclusões formuladas pelo Recorrente, à excepção da 1ª, concernente à questão prévia já analisada e decidida.

DECISÃO
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e indeferir o pedido de declaração de ilegalidade de normas formulado.

Sem custas.

Lisboa, 30 de Março de 2006