Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12694/15

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	11/26/2015

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA ACTO JUDICIALMENTE IMPUGNÁVEL

Sumário:	I – O acto de delegação de poderes é um acto interno, não sendo susceptível de impugnação judicial autónoma. II – Tendo sido requerida a suspensão de eficácia de acto de delegação de poderes não se mostra preenchido o critério de decisão consagrado na segunda parte da alínea b) do nº 2 do artigo 120º do C.P.T.A. dado existir circunstância que obstará ao conhecimento do mérito da acção principal.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório

Associação Sócio Profissional da Polícia Marítima requereu contra o Ministério da Defesa Nacional providência cautelar, peticionando a suspensão de eficácia de despacho nº proferido pelo Comandante-Geral da Polícia Marítima, em 15 de Junho de 2015, publicado no Diário da República, 2ª Série, de 25 de Junho de 2015.

Por decisão proferida em 4 de Setembro de 2015 foi indeferida a pretensão cautelar formulada, com fundamento na verificação de circunstância que obstará ao conhecimento do mérito da acção principal.

Inconformada com a referida decisão, recorreu para este Tribunal Central, tendo formulado as seguintes conclusões:

“A. O gabinete do chefe do estado-maior da Armada (CEMA), que é uma entidade das Forças Armadas, logo, incompetente para decidir ou contestar assuntos da Polícia Marítima, que é uma força de segurança, sob pena de não se distinguir uma e outra força, com violação expressa dos artigos 272º e 275º, ambos da CRP, imiscui-se nos assuntos de uma força policial com estatuto próprio.

B. O que está em causa, para além da inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 235/2012, de 21 de Outubro, infra melhor especificado, é a douta sentença de 4 de Setembro de 2015 do Tribunal a quo considerar que o despacho nº 7036/2015 do Comandante-Geral da Polícia Marítima, ao delegar competências no militar da Armada ……………, alheio à orgânica da Polícia Marítima, que não tem cabimento orgânico na estrutura desta força de segurança policial, que não é órgão de comando e não faz parte de qualquer outro órgão da Polícia Marítima, de acordo com os artigos 4º e 9º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima (EPPM), aprovado pelo Decreto-Lei nº 248/95, de 21 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo inconstitucional Decreto-Lei nº 235/2012, era inimpugnável.

C. A recorrente alegou que a delegação de competências sobre a matéria versada no despacho em crise do Comandante-Geral, que é o órgão superior de comando e o dirigente máximo da Polícia Marítima, logo com competência para delegar actos, essa delegação teria de ser feita no 2º Comandante-Geral, de acordo com a lei, mais propriamente, da alínea b) do artigo 6º do EPPM, sendo precisamente isso que a lei impõe, aliás, se o legislador governo pretendesse criar mais órgãos na Polícia Marítima para além daqueles que possui, tê-lo-ia feito com a publicação do Decreto-Lei 235/2012, e aí encaixaria o lugar de coordenador e estenderia a delegação de competências do Comandante-Geral a esse ilegal coordenador, o militar da Armada ………………., só que não foi isso que aconteceu, logo, os órgãos continuaram os mesmos.

D. A douta sentença recorrida, ao não julgar os vícios de violação de lei, dos artigos 4º, 6º alínea b) e 9º, todos do EPPM, do artigo 3º nº 1 do Código do Procedimento Administrativo, por a delegação de competências não se subsumir à lei, ao direito e à legalidade, o que acarreta também a violação dos artigos 266º e 269º nº 1, ambos da Constituição da República Portuguesa (CRP), sofre de erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito, logo, ferida de anulabilidade, para não se invocar omissão de pronúncia, que originaria a sua nulidade, de acordo com o disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, por se poder entender que não é de todo incorrecto primeiro debruçar-se sobre se o acto é ou não impugnável e só depois pronunciar-se sobre as questões suscitadas pela ora recorrente de vício de violação de lei.

E. É que a douta sentença recorrida partiu de pressupostos errados, ao confiar na entidade militar que contestou o requerimento cautelar, que o militar da Armada …………….. prestava serviço no Comando-Geral da Polícia Marítima (pág. 10 da douta sentença), o que, de acordo com os artigos 4º e 9º do EPPM, tal não é verdade.

F. Relativamente ao entendimento da douta sentença do despacho nº 7036/2015 não ser impugnável, por só ter eficácia interna nas relações entre o Comandante-Geral e o militar ………………, a recorrente não aceita essa posição, já que, de acordo com o nº 1 do artigo 51º do CPTA e com o artigo 148º do CPA, actos administrativos são aqueles que no exercício da actividade administrativa visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreto e que sejam susceptíveis de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos das pessoas e quando no ponto 2) daquele despacho se ratifica todo o processado, dúvidas não subsistem dos efeitos externos do acto em crise.

G. Repare-se que se os actos que o Comandante-Geral da Polícia Marítima delega num militar da Armada, que não é órgão desta força de segurança, como se pode aferir pelos artigos 4º e 9º do EPPM, pois não é comandante-geral, 2º comandante-geral, comandante regional, comandante local, director da Escola da Autoridade Marítima, inspector da Polícia Marítima e muito menos foi eleito pelo pessoal desta força de segurança, não tivessem efeitos externos, não se ratificavam os actos praticados pelo militar ………….., que é estranho à estrutura da Polícia Marítima, pois não afectavam a esfera jurídica dos administrados individual e concretamente, não os lesando nos direitos ou interesses legalmente protegidos.

H. Como se pode aferir, os actos de delegação de competências num militar estranho à orgânica da Polícia Marítima, ultrapassam as ordens hierárquicas, ou os actos de carácter técnico, o que se pretende é que esses actos se produzam na esfera jurídica dos associados da recorrente de forma imediata, até com ratificação dos actos já praticados, visando a alteração das suas carreiras profissionais ao nível da gestão, efectivos, nomeações, movimentos, decidir sobre requerimentos e todos os outros actos constantes do despacho nº 7036/2015, portanto é logo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos e é este o critério da sua impugnabilidade.

I. A não se entender assim, permitir-se-ia a precarização das situações jurídicas do pessoal policial da Polícia Marítima, aumentando o espaço de administração arbitrária e discricionariamente agressiva, que implicaria uma limitação aos direitos e garantias dos administrados constantes do nº 4 do artigo 268º da CRP, ao não lhes ser reconhecida a impugnação, in casu, a adopção da suspensão da eficácia do despacho nº 7036/2015, acto este que os lesam, independentemente da sua forma.
J. A douta sentença recorrida errou, com o devido respeito, ao considerar que o despacho nº 7036/2015 não tem eficácia externa, não sendo susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos associados da recorrente, logo, inimpugnável, quando é óbvio que com a ratificação de todo o processado anterior, os efeitos são externos, violando o sentido do artigo 51º do CPTA e expressamente o nº 4 do artigo 268º da CRP, logo, sofre de erro de julgamento por erro sobre os pressupostos de facto e de direito e de vício de violação de lei, devendo ser anulado.

K. Voltando ao que se aflorou na alínea A. destas conclusões, não pode ser admissível que a douta sentença recorrida admita que seja uma entidade militar, no caso a Autoridade Marítima Nacional (AMN), através do gabinete do CEMA, a contestar o invocado pela recorrente e isto porque entidade requerida era o Comandante-Geral da Polícia Marítima, autor do acto em crise, que comanda e dirige esta força de segurança, logo, enquanto dirigente máximo dessa força de segurança, não pode pertencer ou deixar-se ultrapassar pelo ramo das Forças Armadas Armada, passe o pleonasmo, na defesa dos interesses da Polícia Marítima, pois o seu superior hierárquico é o Ministro da Defesa Nacional.

L. A douta sentença recorrida reconheceu legitimidade para contestar factos relativos à organização interna de uma Polícia a um ramo das Forças Armadas, quando sabe que a Polícia Marítima é uma força de segurança, pelo que essa situação não se concebe, porque o Comandante-Geral da Polícia Marítima, enquanto estiver ao serviço desta força policial, não está ao serviço da Armada, o que se mostra desconforme com a separação constitucional entre a segurança interna e a defesa nacional.

M. Logo, o gabinete do CEMA carece de legitimidade para contestar factos aduzidos pela recorrente, pois trata-se de uma chefia dum ramo das Forças Armadas, mesmo que se admita que o CEMA seja o dirigente da AMN, que é uma pessoa colectiva de direito público distinta do ramo das Forças Armadas, já que, nos termos da alínea a) do artigo 7º do Decreto-Lei nº 183/2014, de 29 de Dezembro, que aprovou a lei orgânica do Ministério da Defesa Nacional, funciona no âmbito do MDN, pelo que não caberá à Armada, nem ao gabinete da sua chefia militar, legitimidade para contestar assuntos da Polícia Marítima, pelo que se entende que a douta sentença recorrida sofre de nulidade, por o gabinete do CEMA/AMN ter usurpado poderes, não podendo ter passado despercebido ao douto Tribunal, pelo que há omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil.

N. Da mesma forma, não competindo ao gabinete do CEMA representar a AMN em juízo, na eventualidade deste serviço poder ser parte processual, o que se refuta, então deveria ser a AMN a assumir a sua legitimidade, pelo que há omissão de pronúncia, estando a douta sentença ferida de nulidade, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil.
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O. Parece existir um duplo uso do gabinete do CEMA no artigo 2º do Decreto Regulamentar nº 10/2015, de 31 de Julho, mas essa circunstância não encontra correspondência na orgânica da AMN, pelo que não poderá um decreto regulamentar de organização dos serviços da Marinha/Armada conferir legitimidade ao gabinete do CEMA para ser parte em processos jurisdicionais onde sejam demandadas outras estruturas do MDN, distintas das Forças Armadas, como é o caso da AMN, só que se entende que essa estrutura também carece de legitimidade passiva sobre assuntos referentes à Polícia Marítima, como é aquele do despacho nº 7036/2015 e isto porque a Polícia Marítima não se confunde com a AMN, pois aquela força policial dispõe de personalidade e identidade próprias como se pode aferir pelo EPPM, sendo garantido que o Comandante-Geral da Polícia Marítima, como dirigente máximo dessa força de segurança policial não é dirigente intermédio dos órgãos ou serviços da Armada nem da AMN.

P. Mesmo que o artigo 2º nº 3 do Decreto-Lei nº 44/2002, de 2 de Março, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 235/2012, de 31 de Outubro, refira que nos processos jurisdicionais que tenham por objecto a acção ou omissão da AMN ou dos órgãos e serviços nela compreendidos, estabelecendo-se no seu artigo 3º que a Polícia Marítima é um órgão ou serviço da AMN, este serviço não possui legitimidade para contestar assuntos da Polícia Marítima e entende-se, sempre com o devido respeito, que é muito, que o douto Tribunal a quo não podia descurar a competência da entidade que contestou o pedido e por alguma razão a recorrente especificou que a entidade requerida era o Comandante-Geral da Polícia Marítima e não um ramo das Forças Armadas.
Q. Como o nº 3 do artigo 3º da CRP impõe que a validade das leis e demais actos do Estado e de quaisquer entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição, então, os artigos 2º e 3º do Decreto-Lei nº 44/2002, com a redacção introduzida pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 235/2012 são organicamente inconstitucionais, não podendo vigorar no ordenamento jurídico nacional, até porque foi dimanado pelo governo, órgão sem competência legislativa, em razão da matéria, por violar as disposições constitucionais e legais relativas às atribuições das Forças Armadas.

R. O artigo 275º nºs 1 e 6 da CRP estabelece que às Forças Armadas incumbe a defesa militar do país, podendo, ainda, ser incumbidas, nos termos da lei, a colaborar em missões de protecção civil, em tarefas relacionadas com a satisfação de necessidades básicas e na melhoria da qualidade de vida das populações, mas sem atribuições próprias, pelo que não podem ser coordenadas com a Polícia Marítima no exercício das competências policiais, nem pela Direcção-Geral da Autoridade Marítima, no quadro das atribuições constitucionalmente atribuídas à Marinha/Armada.

S. Assim, confundir-se uma força policial com um ramo das Forças Armadas, que têm atribuições distintas, nos termos do artigo 272º, que nem sequer se encontra no Título das Forças Armadas, ínsito no artigo 275º, ambos da CRP, é um erro clamoroso, por subverter os regimes e as competências, situação a que se tem de pôr cobro, por isso, a publicação do Decreto-Lei nº 235/2012 por parte do governo, que não tem competência legislativa para alterar o regime das forças de segurança, cuja reserva compete absolutamente à Assembleia da República, nos termos da alínea u) do artigo 164º da CRP, tem de ser considerado organicamente inconstitucional, por a Polícia Marítima perder a sua identidade institucional ao passar a ser um serviço da AMN, situação incompatível com a sua existência no sistema de autoridade marítima, nos termos da alínea b) do artigo 7º do Decreto-Lei nº 43/2002, de 2 de Março e do artigo 1º do Decreto-Lei nº 248/95, de 21 de Setembro.

T. Efectivamente as normas avulsas introduzidas pelo inconstitucional Decreto- Lei nº 235/2012 no Decreto-Lei nº 44/2002, de 2 de Março, não poderão afectar a Polícia Marítima porque o Decreto-Lei nº 248/95 estabelece as bases, a organização e o funcionamento dessa força de segurança, que dispõe força normativa na parte final do nº 2 do artigo 112º da CRP, e como a alínea u) do artigo 164º deste diploma Fundamental confere reserva absoluta de competência à Assembleia da República para legislar sobre o regime das forças de segurança, o Decreto-Lei nº 248/95 adquiriu lei de valor reforçado.

U. A Polícia Marítima é, de acordo com a sua natureza, uma força de segurança nos precisos termos em que lhe é reconhecida competência para garantir a segurança e os direitos dos cidadãos nas áreas do sistema de autoridade marítima, de acordo com os nºs 1 e 3 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 248/95, e para desempenhar as missões decorrentes da legislação sobre segurança interna, pelo que é óbvio que sendo os profissionais da Polícia Marítima órgãos de polícia criminal, ou autoridade de polícia criminal, em função das respectivas categorias, não pode esta força de segurança integrar uma estrutura militar e subordinar-se a órgãos militares.

V. O douto Tribunal a quo não julgou bem todas as questões suscitadas pela ora recorrente, encontrando-se a douta sentença recorrida ferida, quer de erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito, quer de vício de violação de todos os comandos supra invocados, como são os artigos 4º, 6º alínea b) e 9º do EPPM, o artigo 3º nº 1 do CPA, o artigo 51º do CPTA e os artigos 3º nºs 2 e 3, 112º nº 2, 164º alínea u), 266º, 268º nº 4, 269 nº 1, 272º nºs 1 e 4 e 275º nº 1, todos da CRP, quer de nulidade, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC, por omissão de pronúncia, devendo ser anulada.

X. Da mesma forma, se invoca a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 235/2012 por não distinguir entre força de segurança da Polícia Marítima e o ramo militar Armada, alterando as bases, a organização e o funcionamento daquela força de segurança.

Contra-alegou a recorrida, tendo formulado as seguintes conclusões:

A) Não tem razão a Recorrente em tudo quanto alega, porquanto, a douta sentença proferida não padece de quaisquer vícios que acarretem a sua nulidade.

B) Sobre o (i) erro de julgamento por erro nos pressupostos de facto e de direito, a Recorrente invoca a falta de observância sobre [aa)] vício de violação de lei do ato de delegação de competências,

C) E, bem assim, [bb] o erro de julgamento sobre a exceção de inimpugnabilidade do ato de delegação de competências.

D) Considera a Recorrente que a douta sentença proferida não apreciou de fundo a questão levantada sobre a delegação de competências próprias do Comandante-Geral da Polícia Marítima não poder ser feita num militar da Marinha,

E) Isto porque, considera a Recorrente que o Comandante-Geral da Polícia Marítima não pode, por vontade própria, delegar competências próprias nos militares da Marinha que não fazem parte da estrutura da Polícia Marítima, como entende da conjugação do artigo 18.º do SAM com o artigo 4.º e 8.º e 9.º do EPPM.

F) Mas sem razão.

G) Primeiramente, porque a Recorrente parece querer ver discutida, já em sede cautelar, a questão relativa aos vícios de violação de lei que imputa ao ato de delegação de competências, afigurando-se, no entanto, que esta questão foi secundarizada, e bem, pelo Venerando Tribunal ad quo, que apontou a prioridade para o julgamento sobre a excepção dilatória,

H) Apreciando as questões trazidas ao processo segundo a ordem imposta pela sua precedência lógica, começando, desde logo, por aquelas que determinam a absolvição da instância, à luz da regra prevista no n.º 1 do artigo 608.º do CPC.

I) De modo que, o conhecimento da questão sobre se o Capitão-de-fragata Nuno ……………………. pertence ou não à estrutura da Polícia Marítima e se a delegação pode ou não ser feita num militar da Marinha, foi prejudicado em função da solução dada à excepção dilatória invocado pela Entidade Recorrida.
J) Depois, ainda que assim não se entendesse, sempre carece de razão quanto ao mérito da sua pretensão.

K) Pois que, em face da ausência de uma nova estrutura do CGPM, e atenta a necessidade imperiosa de manter a operacionalidade da Polícia Marítima, foi mantida a anterior estrutura de EMPM, sendo que, a figura do Chefe do EMPM foi substituída pela figura do Coordenador do CGPM, enquanto adjunto do Comandante-Geral da Polícia Marítima, através do Despacho n.º 05/2012, de 31 de outubro.

L) Resultando claro que o Capitão-de-fragata Nuno …………………. encontra-se a desempenhar funções no CGPM, sob a alçada do Comandante-Geral da Polícia Marítima, que o nomeou enquanto Coordenador.

M) O qual, tem como função única e exclusiva coadjuvar o Comandante-Geral da Polícia Marítima no exercício das suas competências, que lhe são delegadas.

N) Não podendo a Recorrente ignorar que a organização dos serviços de gestão do pessoal do CGPM é uma prerrogativa do Comandante-Geral da Polícia Marítima, que dele dependem directa e funcionalmente.

O) Quanto ao [bb] erro de julgamento sobre a excepção de inimpugnabilidade do ato de delegação de competências, como bem decidiu a douta sentença proferida, o ato de delegação de competências só opera os seus efeitos entre o Comandante-Geral da Polícia Marítima e o Capitão-de-fragata Nuno………………….. no âmbito da relação funcional existente entre ambos,

P) Estando, pois, a sua eficácia externa dependente da prática de outros actos.

Q) Isto porque, à luz da regra expressa no artigo 51.º do CPTA, só são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa.

R) Os actos de delegação produzem efeitos no seio da relação interorgânica ou intra- subjetiva, não podendo, ao que nos parece, ser impugnado directamente.

S) Sendo este, também, o entendimento da doutrina dominante, que admite apenas a sua impugnação por via incidental.

T) Sobre (ii) a omissão de pronúncia, a Recorrente escuda-se na ilegitimidade da AMN para contestar as matérias relativas à Polícia Marítima, sendo que, no seu entender, parte legítima seria o Comandante-Geral da Polícia Marítima.

U) Porém, não tem razão.

V) A Recorrente ignora por completo o quadro normativo respeitante à legitimidade passiva, fazendo uma erra interpretação da lei.

W) Pois que o regime regra da legitimidade passiva convive com a norma especial de atribuição de legitimidade passiva à AMN, que resulta do n.º 3 do artigo 2.º do Decreto- Lei n.º 44/2002, de 2 de março,

X) Significa, portanto, que dos actos praticados pelos órgãos inseridos na AMN, da qual faz parte o Comandante-Geral da Polícia Marítima, enquanto órgão de comando próprio da Polícia Marítima, parte demandada será sempre AMN, e não o Comandante-Geral, ao qual não lhe é reconhecida legitimidade passiva, sendo, por isso, parte ilegítima.

Y) Ademais, compete ao Gabinete do CEMA a assessoria jurídica e o apoio ao contencioso Almirante CEMA e AMN, designadamente, assegurando a representação da Marinha e da AMN nos processos jurisdicionais que tenham por objecto a acção ou omissão dos seus órgãos.

Z) Afigura-se-nos, por fim, que a questão acerca da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 235/2012, de 31 de outubro, e que nos parece ser lateral à legitimidade passiva da AMN e à omissão de pronúncia, encontra-se excluída da jurisdição da jurisdição administrativa, por se tratar de um ato praticado no exercício da função legislativa.

AA) Para cuja competência está confiada apenas ao Tribunal Constitucional.

BB) Por tudo que vem dito, a douta sentença proferida não é merecedora de quaisquer juízos de censura, devendo a mesma persistir na ordem jurídica.

O M.P. emitiu douto parecer, no sentido da improcedência do recurso.

II) Na sentença recorrida foi considerado provado o seguinte facto:

A) O Comandante-Geral da Polícia Marítima (1), Vice-almirante António ……………….. em 15 de Junho de 2015 proferiu o Despacho n.º7036/2015 o qual foi publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º122, de 25 de Junho de 2015, e tem o seguinte teor:”1- Nos termos dos artigos 44.º a 50.º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com o disposto no artigo 5.º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima (EPPM) aprovado pelo Decreto-Lei n.º248/95, de 21 de Setembro, delego no Capitão-de-fragata Nuno ……………………. a prestar serviço no Comando- geral da Polícia Marítima, a competência para a prática dos seguintes actos:
a) Pessoal
Relativamente aos militares em qualquer forma de prestação de serviço efectivo, militarizados da Polícia Marítima e aos funcionários do Mapa de Pessoal Civil da Marinha (MPCM), que prestem serviço no Comando-Geral da Polícia Marítima:
i. Conceder licença parental em qualquer modalidade;
ii. Conceder licença por risco clínico durante a gravidez;
iii. Conceder licença por interrupção da gravidez;
iv. Conceder licenças por adopção;
v. Conceder licenças de férias;
vi. Autorizar dispensas para consulta, amamentação e aleitação;
vii. Autorizar assistência a filho;
viii. Autorizar assistência a filho com deficiência ou doença crónica;
ix. Autorizar assistência a neto;
x. Autorizar dispensa de trabalho nocturno e para protecção da segurança e saúde
xi. Autorizar redução do tempo de trabalho para assistência a filho menor com deficiência ou doença crónica;
xii. Autorizar outros casos de assistência à família;
xiii. Autorizar acumulação de férias.
b) Carreiras
i. Instruir os actos de gestão corrente, no âmbito das carreiras, efectivos, nomeações e movimentos a submeter a decisão superior;
ii. Decidir sobre requerimentos relativos a contagens de tempo de serviço;
iii. Conceder licenças por motivos de instalação;
iv. Executar todos os actos subsequentes à autorização para abertura de concursos de ingresso e acesso;
v. Conceder o estatuto de trabalhador-estudante;
vi. Autorizar a consulta dos processos individuais e emissão de certidões aos mesmos referentes;
c) Formação
i. Nomear elementos policiais para cursos integrados nas acções de evolução e formação contínua;
ii. Autorizar a inscrição e participação em estágios, congressos, seminários, colóquios, cursos de formação ou outras actividades similares, sem prejuízo para o serviço e erário.
d) Diversos
i. Autorizar o exercício ou participação em actividades de carácter cívico humanitário, cultural, recreativo ou desportivo, sem prejuízo para o serviço relativamente aos elementos policiais que prestam serviço no Comando-Geral da Polícia Marítima;
ii. Emitir e autenticar os bilhetes de identidade do pessoal da Polícia Marítima;
iii. Assinar autorização para uso de indumentária civil aos militarizados em serviço no Comando-Geral da Polícia Marítima;
iv. Assinar e publicar a Ordem da Polícia Marítima.
2) O presente despacho produz efeitos a partir do dia 25 de Maio de 2015, ficando por este meio ratificados os actos entretanto praticados pelo Capitão-de-fragata Nuno …………………….. que se incluam no âmbito desta delegação de competências.”Cfr. documento n.º1 junto com o requerimento inicial.

III) Fundamentação jurídica

Importa apreciar o presente recurso, balizado pelas respectivas alegações, sintetizadas nas conclusões, tornando-se necessário analisar a questão da nulidade assacada à decisão recorrida, tendo o recorrente sustentado que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre a questão da legitimidade da Autoridade Marítima Nacional para apresentar oposição nos autos, quando o deveria ter feito.

Nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 615º do C.P.C. “é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.

No caso em apreço, importa começar por referir que o recorrente indicou como entidade recorrida o Ministério da Defesa Nacional, Ministério este que foi citado; no seguimento da referida citação a Autoridade Marítima Nacional, nos termos de requerimento datado de 22 de Julho de 2015, invocando o nº 3 do artigo 2º do Decreto Lei nº 44/2002, de 2 de Março, com a redacção introduzida pelo Decreto Lei nº 235/2012, de 31 de Outubro, sustentou ser a entidade a parte demandada, pelo que invocando erro imputável à ora recorrente, requereu a concessão de um prazo de dilação de 5 dias, “…por citação realizada em pessoa diversa do réu…”, requerimento deferido por despacho datado de 23 de Julho de 2015.

Ora, não obstante a legitimidade processual constituir excepção dilatória de conhecimento oficioso – cfr. artº 578º do C.P.C. ex vi artº 1º do C.P.T.A. – o Tribunal não tinha que da mesma conhecer expressamente dado o deferimento do requerimento supra descrito conter juízo implícito quanto à legitimidade da ora recorrida – legitimidade essa que, refira-se, decorre expressamente da norma invocada no requerimento supra referido, não tendo a recorrente, não obstante notificada da oposição apresentada pela Autoridade Marítima Nacional, suscitado qualquer questão, mormente de legitimidade processual, apenas o fazendo em sede de recurso, pelo que é de concluir que a sentença recorrida não padece da nulidade que é apontada.

Entrando agora na questão central do presente recurso a da definição de “acto administrativo impugnável” para o que importa considerar, desde logo, o enunciado no n.º 4 do art. 268.º da CRP.
Constitui tal norma constitucional uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto, impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas e só tais actos sejam susceptíveis de impugnação junto dos tribunais.
O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se nesse preceito legal que “ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1).
Naquela definição mostra-se pressuposto o conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficácia concreta.
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (2): “Na caracterização como acto administrativo impugnável o acento tónico é, porém, colocado na eficácia externa.
São externos os actos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa. Ao que, hoje, se devem acrescentar os actos que se inscrevem no âmbito de relações entre entidades públicas.
Por contraposição, actos internos são aqueles que se inscrevem no âmbito das relações inter-orgânicas ou das relações de hierarquia e que apenas indirectamente se poderão reflectir no ordenamento jurídico geral.”

Retira-se da exposição de motivos da Proposta de Lei nº 92/VIII:
“No que diz respeito ao regime processual das pretensões dirigidas à anulação ou à declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos, matéria sobre a qual existe amplíssima elaboração jurisprudencial e doutrinal, procurou-se dar expressão ao que hoje parece ser consensual e satisfação às críticas e sugestões recolhidas durante a discussão pública, sempre com a preocupação de não fazer doutrina nem tomar partido em querelas doutrinais.
Neste sentido, procurou-se definir o acto administrativo impugnável tendo presente que ele pode não ser lesivo de direitos e ou interesses legalmente individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume neste caso. Por outro lado, deixa de se prever a definitividade como requisito geral de inimpugnabilidade, não exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado.”

Munidos destes considerandos e analisando o teor do acto suspendendo concluiu-se não assistir razão à recorrente dado estarmos perante acto de delegação de poderes, praticado ao abrigo dos artigos 35º a 40º do C.P.A., cujos efeitos só operam, como bem se referiu na decisão recorrida, nas relações entre o Comandante Geral e o Capitão-de-fragata Nuno ………………………, apenas projectando o despacho suspendendo efeitos externos, de forma interposta, para além da referida relação funcional, quando for praticado ao abrigo do mesmo algum acto, como, por exemplo, for concedida uma licença das que se mostram elencadas no mesmo.
Como bem se referiu na decisão recorrida: “…serão pois estes actos se e quando forem praticados que se repercutirão directa e imediatamente na esfera jurídica dos associados da requerente e que serão contenciosamente impugnáveis e no âmbito de cuja impugnação poderá então ser suscitada a invocada ilegalidade do acto de delegação de competências.”
Concluindo, o juízo formulado na decisão recorrida quanto à inimpugnabilidade do acto suspendendo afigura-se totalmente correcto, pelo que estando em causa providência cautelar conservatória, o indeferimento da pretensão cautelar fundado na segunda parte da alínea b) do nº 2 do artigo 120º do CPTA mostra-se conforme com o regime aí consagrado, dado o acto suspendendo não projectar qualquer efeito externo, não sendo susceptível de impugnação judicial, conclusão que não é afectada pela circunstância de, por força do despacho suspendendo, se ter ratificado os actos já praticados, sendo estes, nos termos supra expostos que, se tiverem eficácia externa, serão susceptíveis de impugnação judicial.

O recorrente expende vasta argumentação quanto à questão da legitimidade da Autoridade Marítima Nacional para apresentar oposição nos presentes autos de providência cautela, questão que não suscitou após ter sido notificado da referida peça processual, apresentando agora um rol de argumentos para sustentar que a mesma não poderia ser deduzida pela referida Autoridade.

Importa desde já referir que a questão assume importância residual nos presentes autos – a questão central reside em saber se o despacho visado nos autos é susceptível de impugnação contenciosa, já se referiu que não é – contudo sempre se dirá, sinteticamente, o seguinte: de acordo com o nº 3 do artigo 2º do Decreto Lei nº 44/2002, de 2 de Março, na redacção conferida pelo Decreto Lei nº 235/2002 de 31 de Outubro “nos processos jurisdicionais que tenham por objecto a acção ou omissão da AMN ou dos órgãos e serviços nela compreendidos, a parte demandada é a AMN, sendo representada em juízo por advogado ou por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico.”, sendo que, de acordo com o artigo 3º do Decreto Lei nº 235/2002, a AMN compreende, para além de outros órgãos ou serviços, a Polícia Marítima, pelo que tendo o despacho em apreço sido proferido pelo Comandante-Geral da Polícia Marítima cabia à Autoridade Marítima Nacional apresentar oposição à pretensão cautelar formulada pelo ora recorrente, constituindo questão diversa da legitimidade saber se é ao Gabinete do Chefe do Estado-Maior da Armada que compete assessorar juridicamente a Autoridade Marítima Nacional. É certo que o recorrente, para afastar a aplicação do artigo 2º nº 3 do Decreto Lei nº 44/2002, elencou argumentação sustentando a inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º do referido diploma, questão que não suscitou quando notificado da oposição apresentada e da qual o Tribunal não vai conhecer por se relevar inócua para o desfecho do presente recurso dado a questão central do mesmo ser a inimpugnabilidade do acto visado nos autos, questão que o Tribunal a quo abordou de forma que não merece a censura que lhe é dirigida, sendo a matéria da legitimidade absolutamente lateral e que o recorrente pretende transformar em questão central, embora não a tenha levantado na altura devida, quando notificado da oposição, questão que o Tribunal a quo, de forma implícita, e ao abrigo do regime legal vigente considerou resolvida face ao já referido nº 3 do artigo 2º do Decreto Lei nº 44/2002, de 2 de Março.

IV - Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso.
Sem custas – cfr. art. 4º nº 2 alínea b) do R.C.P..
Lisboa, 26 de Novembro de 2015

Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Rui Belfo Pereira

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(1) Corrigindo-se assim o lapso da sentença recorrida que refere o despacho em apreço foi proferido pelo Comandante-Geral da Autoridade Marítima Nacional.
(2) “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 258/259.